På vej mod en ny finansiel ramme for perioden 2007 - 2013

Europa-Kommissionen forelægger sine forslag til den næste ramme for EU's finanser, der skal fastlægge mål og budgetmidler for Den Europæiske Union for perioden 2007-2013. Ifølge denne ramme skal EU's aktivitet først og fremmest dreje sig om konkurrencedygtighed og samhørighed, bæredygtig udvikling, unionsborgerskab og EU's indsats udadtil. De to meddelelser af 10. februar og 14. juli 2004 behandler ligeledes følgende spørgsmål: afstemning af ressourcer og mål, instrumenterne, den overordnede styring og finansieringssystemet.

DOKUMENTER

Kommissionens meddelelse af 10. februar 2004 "Fremtiden skaber vi i fællesskab - Politikudfordringer og budgetmidler i det udvidede EU 2007-2013" [KOM(2004) 101 endelig - Ikke offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende]

Kommissionens meddelelse af 14. juli 2004 "Finansielle overslag 2007 - 2013"[KOM(2004) 487 - Ikke offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende]

RESUMÉ

Kommissionens første meddelelse starter debatten om EU's mål og de budgetmidler, der skal tildeles EU for perioden 2007-2013. Det drejer sig om de fjerde finansielle overslag, efter Delors-pakke I (1988-1992), Delors-pakke II (1993-1999) og Agenda 2000 (esdeenfr) (2000-2006), som dannede rammen om en ny interinstitutionel aftale (esdeenfr), der blev vedtaget i 1999.

Den anden meddelelse fremsætter en række detaljerede politikforslag og ledsager dem med forslag til ny lovgivning, som vil blive behandlet af Ministerrådet og Europa-Parlamentet. Kommissionen glæder sig over den politiske enighed over indsatsområder og foreslår i sin meddelelse fra februar områder som beskæftigelse, bæredygtig udvikling, sikkerhed og en effektiv europæisk rolle på verdensplan og opfordrer til, at målsætningerne gennemføres ved hjælp af finansiering af foranstaltningerne. Efter anmodning fra Det Europæiske Råd i juni 2004 har Kommissionen analyseret sine forslags merværdi og mener, at denne merværdi kommer til udtryk på grundlag af tre kriterier:

• effektivitet: visse resultater kan kun opnås gennem en indsats på EU-plan
• efficiens: bedre forhold mellem pris og kvalitet i en EU-indsats
• synergi: en EU-indsats stimulerer, supplerer og fører til iværksættelse af foranstaltninger.

I dokumentet præsenteres forslagene herefter udgiftsområde for udgiftsområde.

Antallet af udgiftsområder i de finansielle overslag, dvs. de overordnede udgiftskategorier, bliver 5 i stedet for som nu 8. Dette skulle gøre systemet mindre stift og give mulighed for en mere effektiv udnyttelse af midlerne. Udgiftsområderne, hvortil der afsættes samlede forpligtelsesbevillinger på 1 025 mia. EUR for perioden 2007-2013, er følgende:

• bæredygtig vækst. Området er opdelt i to komponenter:

- konkurrenceevne med henblik på vækst og beskæftigelse

- samhørighed til støtte for vækst og beskæftigelse

• bæredygtig udvikling og beskyttelse af naturressourcer
• unionsborgerskab, frihed, sikkerhed og retfærdighed
• Den Europæiske Union som global partner: dette udgiftsområde omfatter alle foranstaltninger udadtil, herunder førtiltrædelsesinstrumenterne, integrationen af Den Europæiske Udviklingsfond (EUF) i EU's budget og de nuværende reserver vedrørende nødhjælp og lånegarantier
• administration: dette udgiftsområde omfatter udgifterne for alle institutioner, bortset fra Kommissionen, samt pensioner og Europaskolerne. Som noget nyt bogføres Kommissionens administrationsudgifter direkte under de relevante operationelle udgiftsområder og ikke under udgiftsområdet administration.

De samlede betalingsbevillinger i samme periode andrager 929 mia. EUR.

Desuden foreslår Kommissionen, at de finansielle overslag fra 2013 fastlægges for perioder på 5 år, da dette i højere grad svarer til den institutionelle rytme (Kommissionens og Europa-Parlamentets mandat er på 5 år).

Det foreslås endvidere at integrere Solidaritetsfonden i den finansielle ramme (under udgiftsområde 3: borgerskab, frihed, sikkerhed og retfærdighed).

Fleksibiliteten er vigtig og sikres gennem følgende tre mekanismer:

- proceduren for ændring af udgiftslofterne, der allerede findes i den nuværende ramme

- en ny "fleksibel reallokeringsordning", der giver budgetmyndigheden mulighed for i et vist omfang at omfordele bevillinger mellem udgiftsposter

- en "væksttilpasningsfond" (under udgiftsområdet "bæredygtig vækst"), der skal muliggøre hurtigere justering af udgifterne i forhold til eventuelle ændringer i anvendelsen af køreplanen for bæredygtig udvikling. Fondens tildeling på 1 mia. EUR skal kunne forøges med de midler fra de to samhørighedsinstrumenter, der ikke er brugt efter to år, dog højst med 1 mia. EUR pr. år.

Prioriteter i forbindelse med den finansielle ramme for 2007-2013

I betragtning af, at de seneste økonomiske resultater i Europa har været langt fra strålende, foreslår Kommissionen, at EU koncentrerer sig om følgende tre hovedprioriteter:

• at fremme en bæredygtig udvikling, hvilket forudsætter en fuldstændig gennemførelse af det indre marked og anvendelse af de forskellige politikker (den økonomiske politik, socialpolitikken og miljøpolitikken) og gennemførelse af målene vedrørende konkurrenceevne, samhørighed og beskyttelse og forvaltning af naturressourcer
• at give begrebet unionsborgerskab et reelt indhold ved at gennemføre området med frihed, sikkerhed og retfærdighed og sikre adgangen til grundlæggende offentlige goder
• at fremme en sammenhængende rolle for Europa som global partner.

Hvad angår bæredygtig udvikling gør Kommissionen opmærksom på, at konkurrenceevne og samhørighed støtter hinanden indbyrdes. For at opnå en sådan udvikling er det nødvendigt, at EU bliver en dynamisk videnbaseret og vækstorienteret økonomi, at der er større samhørighed, at landbruget bliver mere konkurrencedygtigt, at udviklingen af landdistrikterne konsolideres yderligere, at fiskebestandene udnyttes på en mere bæredygtig måde, og at miljøkvaliteten bevares.

Komponenten konkurrenceevne i vækstens og beskæftigelsens tjeneste, hvortil der afsættes 133 mia. EUR, omfatter følgende mål:

• fremme af virksomhedernes konkurrenceevne i et fuldt integreret indre marked, især med vægt på følgende områder:industriens konkurrenceevne, iværksætterånd, udvikling af små virksomheder, potentialet for fornyelse, innovationssamfundet, investeringer i informationsteknologier for offentlige tjenester og miljøvenlige teknologier
• intensivering og forbedring af forskning og teknologisk udvikling i Europa, med henblik på at oprette et "europæisk forskningsrum", således at EU's finansiering af forskning når op på at udgøre 1 % af BNP i 2010. De vigtigste elementer i denne forbindelse er finansiel støtte til uafhængige forskere, partnerskaber, etablering af laboratorienetværk og koordinering af programmer og politikker. De prioriterede sektorer er rumfart og sikkerhed
• sammenkobling af Europa gennem netforbindelser. Udgifterne til deres etablering anslås til 1 % af BNP, medens forbedrede forbindelser forventes at medføre et økonomisk potentiale på 0,23 % af BNP. De samlede udgifter til transeuropæiske net anslås til 600 mia. EUR. Der er opstillet en liste med 26 prioriterede projekter frem til 2020, som skulle beløbe sig til i alt 220 mia. EUR. De største udgifter vil falde i perioden mellem 2007 og 2013
• forbedring af kvaliteten af almen uddannelse og erhvervsuddannelse, bl.a. med vægt på mobilitet: målsætningen er, at 3 mio. universitetsstuderende inden 2010 skal have deltaget i mobilitetsprogrammer; at 150 000 lærlinge om året indtil 2013 skal deltage i mobilitetsaktioner; at 10 % af Fællesskabets skoleelever og -lærere skal deltage i mobilitetsaktioner gennem hele programperioden, og at 50 000 voksne inden 2013 skal have deltaget i mobilitetsaktioner i forbindelse med livslang læring
• gennemførelse af dagsordenen for social- og arbejdsmarkedspolitikken. Denne dagsorden, som er en integrerende del af Lissabon-strategien, kombinerer lovgivning, den åbne koordinationsmetode og social dialog.

For at nå disse mål foreslår Kommissionen, at der skabes et rammeprogram for konkurrenceevne og forbedret innovation på det indre marked. Forskningen og den teknologiske udvikling på den ene side og den bæredygtige udvikling inden for det transeuropæiske transport- og energinet på den anden side er hver mål for et specifikt instrument. På undervisnings- og uddannelsesområdet oprettes ét program, som skal erstatte de nuværende programmer og have fokus på mobilitet. Kommissionen foreslår endvidere, at forandringer og sociale konsekvenser håndteres ved hjælp af programmet "progress".

Større samhørighed til gavn for vækst og beskæftigelse er den anden komponent under udgiftsområde 1; den er tildelt 339 mia. EUR mellem 2007 og 2013, og omfatter tre prioriteter:

• konvergens: indsatsen skal først og fremmest koncentreres om de mindre udviklede medlemsstater og regioner
• regional konkurrenceevne og beskæftigelse: denne målsætning tager hovedsagelig sigte på medlemsstater og regioner, der ikke opfylder betingelserne for konvergensprogrammer, fordi behovet her fortsat vil være stort
• europæisk territorialt samarbejde i form af grænseoverskridende og tværnationale programmer.

Kommissionen foreslår ligeledes at styrke de elementer, der bidrager til den merværdi, samhørighedspolitikken skaber: ressourcerne koncentreres om investering, overholdelse af det indre markeds regler, vægt på jobskabelse inden for nye aktiviteter, bidrag til partnerskab og god forvaltningspraksis samt løftestangseffekten (som følge af samfinansieringsreglerne, der mobiliserer yderligere ressourcer til nye investeringer fra nationale offentlige og private kilder).

Hvad angår udgiftsområdet bæredygtig forvaltning og beskyttelse af naturressourcer er der forudset i alt 417 mia. EUR for perioden 2007-2013, heraf 72 % til landbrug (301 mia. EUR). Hovedparten af udgifterne inden for dette udgiftsområde skyldes reformen af den fælles landbrugspolitik, politikken for udvikling af landdistrikterne efter 2006 og den nye fælles fiskeripolitik (januar 2003) indenfor hvilke Kommissionen foreslår en forenkling af finansieringens dispositioner og strukturer. Miljøområdet er også i fokus, og Kommissionen foreslår at øge bevillingerne til dette område og oprette et instrument, der samler alle de foranstaltninger, som udelukkende vedrører miljøet ("Life+").

Udgiftsområdet unionsborgerskab, frihed, sikkerhed og retfærdighed vil blive forøget i de finansielle overslag i løbet af årene og nå op på i alt 25 mia. EUR for hele perioden.

Den foreslår at styrke EU's status som et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed. Det skal ske gennem en forenklet struktur, der er baseret på tre rammeprogrammer ("fri bevægelighed og solidaritet på området eksterne grænser, asyl og indvandring", "sikkerhed" og "retsvæsen og grundlæggende rettigheder"), og som skal erstatte de mange forskellige instrumenter, der findes på området. Forvaltningen af midlerne vil i de fleste tilfælde ske i samarbejde med medlemsstaterne. Indenfor rammerne af det første program foreslår Kommissionen at der oprettes et organ for de ydre grænser, og forventer, at Europol, Eurojust og Det Europæiske Politiakademi bliver omdannet til EU-organer.

Inden for dette udgiftsområde fremsættes endvidere forslag til foranstaltninger og programmer, som skal sikre adgang til basale varer og tjenesteydelser og fremme den europæiske kultur og diversitet, og det foreslås at oprette et instrument for solidaritet og hurtig indsats.

Inden for udgiftsområdet EU som global partner prioriteres det, at EU skal opnå en politisk vægt, der svarer til dets økonomiske vægt, således at det i forhold til sine naboer og andre lande ikke begrænser sig til at se på økonomiske og politiske spørgsmål, men også sikrer stabilitet og forebygger og styrer kriser. Som partner i forbindelse med bæredygtig udvikling skal EU bekæmpe fattigdom, forfølge milleniumudviklingsmålene, som blev opstillet af FN's generalforsamling, og fremme fælles holdninger, som kan sikre sammenhæng i de multilaterale forhandlinger. Som global aktør bør EU sørge for en effektiv multilateralisme og bidrage til regionens sikkerhed. Sammenhængen i de bilaterale forbindelser eller i de internationale institutioner bør ligeledes forbedres, bl.a. gennem en fælles politik og et fælles program for hvert partnerland og hvert tema samt en fælles udviklingspolitik. Dette udgiftsområde er tildelt 95 mia. EUR.

Kommissionen foreslår for dette udgiftsområde en gennemgribende forenkling af de instrumenter, med en politik der er baseret på sammenhæng og med en respekt for resultaterne i forhold til de tildelte ressourcer. I den nye struktur understøtter tre instrumenter direkte EU's forskellige eksterne politikker, nemlig førtiltrædelsesinstrumentet, der erstatter de tidligere instrumenter i på dette område, naboskabs- og partnerskabsinstrumentet, der kompletterer de eksisterende samt et nyt instrument og et instrument for "udviklingssamarbejde og økonomisk samarbejde.

For at afværge kriser foreslår Kommissionen, at der oprettes tre andre instrumenter: instrumentet for humanitær bistand, makrofinansiel bistand og stabilitetsinstrumentet. Det sidste har til formål at løse grænseoverskridende problemer såsom den nukleare sikkerhed, yde valgbistand og udbygge den fredsbevarende kapacitet.

Nedenstående tabel viser den finansielle ramme for 2007-2013, som den er foreslået af Kommissionen i dokumentet KOM(2004) 498 endelig af 14. juli 2004

Finansiel ramme 2007-2013

I mio. EUR i 2004-priser

Forpligtelses-bevillinger	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013
Bæredygtig vækst	58 735	61 875	64 895	67 350	69 795	72 865	75 950
1a. Konkurrenceevne for vækst og beskæftigelse	12 105	14 390	16 680	18 965	21 250	23 540	25 825
1b. Samhørighed for vækst og beskæftigelse (a)	46 630	47 485	48 215	48 385	48 545	49 325	50 125
Bevaring og forvaltning af naturressourcer	57 180	57 900	58 115	57 980	57 850	57 825	57 805
Heraf: Landbrug - Markedsrelaterede udgifter og direkte betalinger	43 500	43 673	43 354	43 034	42 714	42 506	42 293
EU-borgerskab, frihed, sikkerhed og retfærdighed (b)	2 570	2 935	3 235	3 530	3 835	4 145	4 455
EU som global partner (b)	11 280	12 115	12 885	13 720	14 495	15 115	15 740
Administration (c)	3 675	3 815	3 950	4 090	4 225	4 365	4 500
Kompensationer (d)	120	60	60	0	0	0	0
Samlede forpligtel-sesbevillinger	133 560	138 700	143 140	146 670	150 200	154 315	158 450

Samlede betalings-bevillinger (a) (b)	124 600	136 500	127 700	126 000	132 400	138 400	143 100	Gennem-snit
Betalingsbevil-linger i % af BNI	1,15 %	1,23 %	1,12 %	1,08 %	1,11 %	1,14 %	1,15 %	1,14 %
Disponibel margen	0,09 %	0,01 %	0,12 %	0,16 %	0,13 %	0,10 %	0,09 %	0,10 %
Loft for egne ind-tægter i % af BNI	1,24 %	1,24 %	1,24 %	1,24 %	1,24 %	1,24 %	1,24 %	1,24 %

Note: Udgifterne for 2006 i henhold til de nuværende finansielle overslag er opdelt efter den nye kontoplan, som skal fungere som referencegrundlag og gøre det lettere at foretage sammenligninger. Udgifterne omfatter midler til henholdsvis Solidaritetsfonden (961 mio. EUR i 2004-priser) og EUF (anslået til 3 mia. EUR).

(a) Inklusive udgifterne til Solidaritetsfonden (961 mio. EUR i 2004-priser) fra 2006. De tilsvarende betalinger er imidlertid kun beregnet fra 2007.

(b) EUF forventes at være integreret i EU-budgettet med virkning fra 2008. Forpligtelserne for 2006 og 2007 er udelukkende medtaget af sammenligningshensyn. I betalingsbeløbene er der ikke taget hensyn til betalinger af forpligtelser fra før 2008.

(c) Omfatter de administrative udgifter for alle institutionerne, bortset fra Kommissionen, samt pensioner og Europaskoler. Kommissionens administrative udgifter er medregnet i de fire første udgiftsområder.

(d) Beløb i henhold til EU's fælles holdning fra tiltrædelseskonferencen med Bulgarien (CONF-BG-27/04).

Afstemning af ressourcer efter mål

Meddelelsen behandler ligeledes de budgetmæssige begrænsninger og de forpligtelser, der allerede er indgået, og som er uundgåelige, f.eks. den direkte støtte til landbrugere (som er fastlagt indtil 2013), samhørighedspolitikken for det udvidede EU, den kommende udvidelse med Rumænien og Bulgarien samt Lissabon- og Göteborg-strategierne. Alle disse forpligtelser kan ikke overholdes, hvis budgetmidlerne bliver mindre end i indeværende periode. Således vil loftet for forpligtelsesbevillingerne svare til 1,11 % af EU's BNI i 2006. Hvis man dertil føjer forpligtelserne under den 9. EUF, som i gennemsnit udgør 0,03 % BNI, vil et loft på ca. 1 % af BNI ikke være tilstrækkeligt og nødvendiggøre en række prioriteringer.

Kommissionen mener, at de store udfordringer, der er beskrevet, vil kræve en meget væsentlig forøgelse af budgettet, men at det er muligt at udarbejde en troværdig plan, der kan imødekomme EU's behov, med et loft over de egne indtægter på 1,24 % af BNI.

Loftet for finansielle overførsler til samhørighedspolitikken på 4 % af det pågældende lands BNI opretholdes, og de beløb, som overføres til de nye instrumenter inden for udvikling af landdistrikter og fiskeri, vil fortsat indgå i beregningen.

Instrumenter og styring

Hvorvidt politikker lykkes afhænger af, om leveringsinstrumenterne er effektive. Derfor minder Kommissionen om de ledende principper for en passende fordeling af opgaverne: koncentration af ressourcer, sammenhæng mellem målsætninger og partnerskaber med alle berørte aktører.

Forenklingen af instrumenterne er et afgørende element for kommunikationen, idet der udarbejdes en samlet køreplan med målsætninger, konkrete mål, instrumenter, indikatorer og en stram tidsplan. Forenklingen tager hensyn til samhørighed, projektets politiske dimension og proportionalitetsprincippet. Kommissionen foreslår således, at der anvendes et enkelt instrument pr. politikområde (én fond pr. program), og at man undersøger alternativer til intern direkte forvaltning. Dokumentets bilag 1 indeholder en samlet strategi for administrativ styring.

Finansieringssystemet

Under dette punkt omtales strukturen i de egne indtægter og korrektionen af budgetuligevægte.

Hvad angår ordningen for egne indtægter har Kommissionen noteret sig den fremsatte kritik gående ud på, at ordningen ikke er tilstrækkelig gennemskuelig og for kompleks. Den minder dog samtidig om, at ordningen fungerer godt set ud fra et finansielt synspunkt, eftersom den har gjort det muligt at nå den væsentligste målsætning, som er at sikre ressourcernes stabilitet. Efter Kommissionens opfattelse vil en synlig skatteindtægt, som betales af EU-borgerne og/eller de finansielle aktører, delvis kunne erstatte BNI-bidragene. Der fremsættes tre hypoteser for fremtiden, også selv om Kommissionen ikke har til hensigt at fremsætte forslag om en ny egen indtægt i forbindelse med de finansielle overslag for 2007-2013:

• en selskabsskat
• en reel momsindtægt
• en energiafgift.

Kommissionen fastslår desuden, at borgernes skattebyrde ikke vil blive forøget.

For at korrigere budgetuligevægtene foreslår Kommissionen endelig en generel korrektionsmekanisme, som skal kunne korrigere nettobidrag, som overstiger et på forhånd fastlagt loft for den "passende finansielle solidaritet", defineret som en procent af BNI, alt efter medlemsstaternes relative velfærd.

TILHØRENDE RETSAKTER

Kommissionens arbejdsdokument af 14. juli 2004 "Forslag om fornyelse af den interinstitutionelle aftale om budgetdisciplin og forbedring af budgetproceduren" [KOM(2004) 498 endelig - Ikke offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende]

Dette arbejdsdokument skal danne grundlag for forhandlingerne mellem Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen i forbindelse med udarbejdelsen af fælles regler for forvaltningen af den flerårige finansielle ramme og den årlige budgetprocedure. De nuværende grundlæggende budgetdisciplinære principper foreslås opretholdt, særligt opdelingen af den finansielle ramme i brede udgiftskategorier (såkaldte "udgiftsområder"), fastsættelsen af maksimumsbeløb (såkaldte "lofter") for forpligtelsesbevillingerne til hvert udgiftsområde samt fastsættelsen af et årligt loft for betalingsbevillinger.

Ud fra erfaringen med tidligere finansielle rammer foreslår Kommissionen ligeledes en tilpasning af fleksibiliteten, gennemsigtigheden og det interinstitutionelle samarbejde, bl.a. integrering af den europæiske udviklingsfond og en ny fond for solidaritet og hurtig indsats i den finansielle ramme. Selv om disse instrumenter styres på EU-plan, befinder de sig i dag uden for den finansielle ramme "Agenda 2000".

Europa-Parlamentets beslutning af 22. april 2004 om Kommissionens meddelelse "Fremtiden skaber vi i fællesskab - Politikudfordringer og budgetmidler i det udvidede EU - 2007-2013" - [A5-0268/2004 - ikke offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende].

I denne beslutning fremlægges Europa-Parlamentets politiske prioriteter for den finansielle ramme 2007-2013.

Det irske formandskabs analyserapport af 7. juni 2004 om den finansielle ramme 2007-2013, som blev forelagt på Det Europæiske Råds møde i Bruxelles den 17.-18. juni 2004 (10219/04).

På dette topmøde blev Det Europæiske Råd tilskyndet til at fortsætte arbejdet med den finansielle ramme 2007-2013 inden for de områder, som blev fremhævet i det irske formandskabs rapport. Det drejer sig om en klarere fastsættelse af prioriteterne, de nødvendige udgifters størrelse samt en analyse af EU-udgifternes merværdi.

Statusrapporter om Ministerrådets arbejde: 13120/04 af 7. oktober (ES ) (DE ) (EN ) (FR ) [PDF], 12087/04 af 3. september (ES ) (DE ) (EN ) (FR ) [PDF], 11607/04 af 19. juli (ES ) (DE ) (EN ) (FR ) [PDF].

Finansieringen af Den Europæiske Union: Kommissionens rapport om hvordan ordningen med egne indtægter fungerer [KOM(2004) 505 endelig - Del I - Ikke offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende]

Finansieringen af Den Europæiske Union: Kommissionens rapport om hvordan ordningen med egne indtægter fungerer - TEKNISK BILAG [KOM(2004) 505 endelig - Del II - Ikke offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende]

Forslag til RÅDETS AFGØRELSE om ordningen for De Europæiske Fællesskabers egne indtægter Forslag til RÅDETS FORORDNING om gennemførelsesforanstaltningerne for korrektionen af budgetuligevægte i henhold til artikel 4 og 5 i Rådets afgørelse af (…) om ordningen for De Europæiske Fællesskabers egne indtægter [KOM(2004) 501 endelig - Ikke offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende]

Det nederlandske formandskabs statusrapport af 14. december 2004 om den finansielle ramme 2007-2013, som blev forelagt på Det Europæiske Råds møde i Bruxelles den 16.-17. december 2004 [PDF] (ES ) (DE ) (EN ) (FR ) (16105/04).

Seneste ajourføring: 19.09.2005