1

Med sin appel har Kongeriget Spanien nedlagt påstand om ophævelse af Den Europæiske Unions Rets dom af 23. september 2020, Spanien mod Kommissionen (T-370/19, herefter »den appellerede dom«, EU:T:2020:440), hvorved Retten frifandt Kommissionen for Kongeriget Spaniens påstand om annullation af Kommissionens afgørelse af 18. marts 2019 om Kosovos nationale tilsynsmyndigheds deltagelse i Sammenslutningen af Europæiske Tilsynsmyndigheder inden for Elektronisk Kommunikation (EUT 2019, C 115, s. 26, herefter »den omtvistede afgørelse«).

2

Det fremgår af 17. betragtning til stabiliserings- og associeringsaftalen mellem Den Europæiske Union og Det Europæiske Atomenergifællesskab på den ene side og Kosovo på den anden side (EUT 2016, L 71, s. 3, herefter »ASA Kosovo«), at denne aftale »ikke indebærer nogen stillingtagen til Kosovos status, og at den er i overensstemmelse med FN’s Sikkerhedsrådsresolution 1244/1999 og Den Internationale Domstols udtalelse om Kosovos uafhængighedserklæring«.

3

Aftalens artikel 2 fastsætter:

»Hverken begreberne, ordlyden eller definitionerne i denne aftale, herunder i de tilknyttede bilag og protokoller, udgør en anerkendelse fra Unionens side af Kosovo som uafhængig stat eller en anerkendelse fra de enkelte medlemsstaters side af Kosovo som sådan, hvis de ikke allerede har taget dette skridt.«

4

Samme aftales artikel 111 med overskriften »Netværk og tjenester inden for elektronisk kommunikation« bestemmer:

»Samarbejdet koncentreres i første række om prioriterede områder, som har tilknytning til gældende EU-ret på dette område.

Parterne styrker især samarbejdet inden for elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester med det endelige mål, at Kosovo indfører gældende EU-ret i denne sektor fem år efter denne aftales ikrafttræden, idet der lægges særlig vægt på at sikre og styrke de relevante regulerende myndigheders uafhængighed.«

5

5., 13., 20., 22., 25., 29. og 34. betragtning til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2018/1971 af 11. december 2018 om oprettelse af Sammenslutningen af Europæiske Tilsynsmyndigheder inden for Elektronisk Kommunikation (BEREC) og Agenturet for Støtte til BEREC (BEREC-kontoret), om ændring af forordning (EU) 2015/2120 og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1211/2009 (EUT 2018, L 321, s. 1) har følgende ordlyd:

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

6

Artikel 3 i forordning 2018/1971 med overskriften »BEREC’s mål« har følgende ordlyd:

»1.   BEREC handler inden for anvendelsesområdet for [Europa-Parlamentets og Rådets] forordning (EU) nr. 531/2012 [af 13. juni 2012 om roaming på offentlige mobilkommunikationsnet i Unionen (EUT 2012, L 172, s. 10)] og [Europa-Parlamentets og Rådets forordning] (EU) 2015/2120 [af 25. november 2015 om foranstaltninger vedrørende adgang til det åbne internet og om ændring af direktiv 2002/22/EF om forsyningspligt og brugerrettigheder i forbindelse med elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester og forordning (EU) nr. 531/2012 om roaming på offentlige mobilkommunikationsnet i Unionen (EUT 2015, L 310, s. 1)] og [Europa-Parlamentets og Rådets] direktiv (EU) 2018/1972 [af 11. december 2018 om oprettelse af en europæisk kodeks for elektronisk kommunikation (EUT 2018, L 321, s. 36)].

2.   BEREC forfølger de mål, der er fastsat i artikel 3 i direktiv (EU) 2018/1972. BEREC tilstræber navnlig at sikre den konsekvente gennemførelse af rammebestemmelserne for elektronisk kommunikation inden for det i stk. 1 i denne artikel omhandlede anvendelsesområde.

3.   BEREC udfører sine opgaver uafhængigt, upartisk, gennemsigtigt og rettidigt.

4.   BEREC trækker på den ekspertise, der findes hos de nationale tilsynsmyndigheder.

[…]«

7

Artikel 4 i forordning 2018/1971 med overskriften »BEREC’s reguleringsopgaver« bestemmer i stk. 4, første afsnit:

»Uden at dette berører overensstemmelse med relevant EU-ret, tager de nationale tilsynsmyndigheder og Kommissionen størst muligt hensyn til alle retningslinjer, udtalelser, henstillinger, fælles holdninger og bedste praksisser vedtaget af BEREC med det formål at sikre den konsekvente gennemførelse af rammebestemmelserne for elektronisk kommunikation inden for det anvendelsesområde, der er omhandlet i artikel 3, stk. 1.«

8

Forordningens artikel 8 med overskriften »Repræsentantskabets uafhængighed« fastsætter:

»1.   Uden at det berører dets medlemmer, der handler på vegne af deres respektive nationale tilsynsmyndigheder handler repræsentantskabet, når det udfører de opgaver, det er pålagt, uafhængigt og objektivt i Unionens interesser uanset eventuelle særlige nationale eller personlige interesser.

2.   Uden at dette berører koordineringen i henhold til artikel 3, stk. 6, må medlemmerne af repræsentantskabet og deres suppleanter hverken søge eller modtage instrukser fra nogen regering, institution, person eller noget andet organ.«

9

Forordningens artikel 9 med overskriften »Repræsentantskabets funktioner« bestemmer:

»Repræsentantskabet har følgende funktioner:

[…]

[…]«

10

Samme forordnings artikel 15 med overskriften »Bestyrelsens sammensætning« bestemmer i stk. 3:

»Medlemmerne af bestyrelsen og deres suppleanter må hverken søge eller modtage instrukser fra nogen regering, institution, person eller noget organ.«

11

Artikel 16 i forordning 2018/1971 med overskriften »Bestyrelsens administrative funktioner« fastsætter i stk. 1:

»Bestyrelsen har følgende administrative funktioner:

[…]

[…]«

12

Forordningens artikel 20 med overskriften »Direktørens ansvarsområder« bestemmer i stk. 3 og 6:

»3.   Uden at det berører repræsentantskabets, bestyrelsens og Kommissionens beføjelser, er direktøren uafhængig i udførelsen af sit hverv og må hverken søge eller modtage instrukser fra nogen regering, institution, person eller noget organ.

[…]

6.   Direktøren er ansvarlig for gennemførelsen af BEREC-kontorets opgaver efter vejledning fra repræsentantskabet og bestyrelsen. Direktøren er navnlig ansvarlig for:

[…]

13

Forordningens artikel 35 med overskriften »Samarbejde med EU-organer, tredjelande og internationale organisationer« har følgende ordlyd:

»1.   I det omfang det er nødvendigt for at nå de i denne forordning fastsatte mål og udføre dens opgaver, og uden at det berører medlemsstaternes og EU-institutionernes beføjelser, kan BEREC og BEREC-kontoret samarbejde med de kompetente EU-organer, ‑kontorer, ‑agenturer og rådgivende grupper, med kompetente myndigheder i tredjelande og med internationale organisationer.

I det øjemed kan BEREC og BEREC-kontoret, forudsat at Kommissionen giver sin forhåndsgodkendelse, etablere samarbejdsordninger. Disse ordninger må ikke skabe retlige forpligtelser.

2.   Repræsentantskabet, arbejdsgrupperne og bestyrelsen skal være åbne over for deltagelse af tilsynsmyndigheder fra tredjelande med hovedansvar inden for elektronisk kommunikation, når disse tredjelande har indgået aftaler med Unionen herom.

Der udarbejdes i henhold til de relevante bestemmelser i disse aftaler samarbejdsordninger, hvori det navnlig fastlægges, hvilken art og hvilket omfang de pågældende tredjelandes tilsynsmyndigheders deltagelse uden stemmeret i BEREC’s og BEREC-kontorets arbejde skal have, samt på hvilken måde deltagelsen skal ske, herunder bestemmelser om deltagelse i initiativer udført af BEREC, økonomiske bidrag og BEREC-kontorets personale. For så vidt angår personaleanliggender skal disse ordninger under alle omstændigheder være i overensstemmelse med personalevedtægten.

3.   Som led i det årlige arbejdsprogram omhandlet i artikel 21 vedtager repræsentantskabet BEREC’s strategi for forbindelser med de kompetente EU-organer, ‑kontorer, ‑agenturer og rådgivende grupper, med de kompetente myndigheder i tredjelande og med internationale organisationer vedrørende spørgsmål inden for BEREC’s kompetenceområde. Kommissionen, BEREC og BEREC-kontoret indgår en relevant samarbejdsordning med det formål at sikre, at BEREC og BEREC-kontoret arbejder inden for deres mandat og den eksisterende institutionelle ramme.«

14

Samme forordnings artikel 42 med overskriften »Interesseerklæringer« bestemmer:

»1.   Medlemmerne af repræsentantskabet og bestyrelsen, direktøren, udstationerede nationale eksperter og andet personale, der ikke er ansat af BEREC-kontoret, afgiver hver især en skriftlig loyalitetserklæring og en interesseerklæring, hvori de anfører, hvorvidt der foreligger direkte eller indirekte interesser, der kan anses for at berøre deres uafhængighed.

[…]

2.   Medlemmerne af repræsentantskabet, bestyrelsen og arbejdsgrupperne samt andre deltagere i deres møder, direktøren, udstationerede nationale eksperter og andet personale, der ikke er ansat af BEREC-kontoret, gør hver især på præcis og fyldestgørende vis senest ved hvert mødes start opmærksom på eventuelle interesser, som kan anses for at berøre deres uafhængighed med hensyn til de punkter, der er på dagsordenen, og afholder sig fra at deltage i drøftelserne af og afstemningen om de pågældende punkter.

[…]«

15

Efter i første til tredje betragtning at have henvist til henholdsvis bestemmelserne i artikel 17, stk. 1, TEU, artikel 35, stk. 2, i forordning 2018/1971 og ASA Kosovos artikel 111 fastsætter den omtvistede afgørelse i artikel 1:

»Kosovos nationale tilsynsmyndighed, der har hovedansvaret for det løbende tilsyn med markedet for elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester, kan deltage i repræsentantskabet for og arbejdsgrupperne i [BEREC] samt i BEREC-kontorets bestyrelse.

Vedtægterne for Kosovos nationale tilsynsmyndigheds deltagelse er fastsat i bilaget.«

16

Der er redegjort for sagens baggrund i den appellerede doms præmis 1-11, og den kan med henblik på den foreliggende sag sammenfattes som følger.

17

I perioden 2001-2015 undertegnede Unionen stabiliserings- og associeringsaftaler med seks lande på det vestlige Balkan, herunder Bosnien-Hercegovina og Kosovo.

18

Med sin meddelelse af 6. februar 2018 til Europa-Parlamentet, Rådet for Den Europæiske Union, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget med titlen »Et troværdigt udvidelsesperspektiv for landene på Vestbalkan og et øget engagement heri fra Den Europæiske Unions side« (COM(2018) 65 final) opfordrede Kommissionen til, at der blev taget tiltag til at udvikle det digitale samfund og tilpasse lovgivningen i disse lande med EU-lovgivningen.

19

Et af disse tiltag bestod i at inddrage Vestbalkan i de regulerende organer eller i de eksisterende ekspertgrupper, såsom BEREC. Det fremgår således af punkt 8.3.1 i Kommissionens arbejdsdokument af 22. juni 2018 med titlen »Measures in support of a Digital Agenda for the Western Balkans« (SWD(2018) 360 final), at »[a] closer relationship between EU and Western Balkans NRAs [national regulatory authorities (nationale tilsynsmyndigheder)] will help bring regulatory practice in the region closer to the Union, […] While four out of six Western Balkan economies are currently observers of BEREC, the BEREC Board agreed to work more closely with all six NRAs of the region. This will still be possible under the revised BEREC Regulation [(forordning nr. 1211/2009)]«.

20

Den 18. marts 2019 vedtog Kommissionen seks afgørelser om de nationale tilsynsmyndigheder i de seks lande på Vestbalkans deltagelse i BEREC. Blandt disse seks afgørelser, hvis grundlag navnlig er artikel 35, stk. 2, i forordning 2018/1971, er den omtvistede afgørelse, hvorved Kommissionen har givet Kosovos nationale tilsynsmyndighed tilladelse til at deltage i BEREC’s repræsentantskab og arbejdsgrupper samt i BEREC-kontorets bestyrelse.

21

Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 19. juni 2019 anlagde Kongeriget Spanien sag med påstand om annullation af den omtvistede afgørelse.

22

Til støtte for søgsmålet fremsatte Kongeriget Spanien tre anbringender, der vedrørte tilsidesættelse af artikel 35 i forordning 2018/1971.

23

Ved den appellerede dom frifandt Retten Kommissionen i det hele.

24

Med søgsmålets første anbringende gjorde Kongeriget Spanien gældende, at den omtvistede afgørelse tilsidesætter artikel 35 i forordning 2018/1971, for så vidt som Kosovo ikke er et »tredjeland« i denne bestemmelses forstand. Efter i den appellerede doms præmis 28 at have bemærket, at begrebet »tredjelande« hverken er defineret i forordning 2018/1971 eller i den relevante EU-lovgivning, fremhævede Retten i dommens præmis 29 og 30, at EUF-traktaten anvender såvel udtrykkene »tredjelande« som »tredjestater«. Retten bemærkede i denne henseende, at EUF-traktatens femte del med overskriften »Unionens optræden udadtil«, hvis afsnit III omhandler samarbejde »med tredjelande«, og afsnit VI om forbindelserne »med internationale organisationer og tredjelande« afspejler den omstændighed, at det internationale samfund består af forskellige aktører. Retten udledte heraf, at EUF-traktatens bestemmelser om »tredjelande« har til formål at gøre det muligt for Unionen at indgå internationale aftaler med territoriale enheder, der er omfattet af det fleksible begreb »lande«, men som ikke nødvendigvis er »stater« i folkeretlig forstand.

25

I den appellerede doms præmis 35 fandt Retten, at begrebet »tredjelande« som omhandlet i den primære EU-ret, navnlig i artikel 212 TEUF og 216 TEUF – 218 TEUF, ikke kan have en anden betydning, når dette begreb optræder i en afledt retsakt. Den udledte heraf i dommens præmis 36, at begrebet »tredjelande« som omhandlet i artikel 35, stk. 2, i forordning 2018/1971 ikke kan sidestilles med begrebet »tredjestater«, men har en bredere rækkevidde, der går videre end suveræne stater alene, uden at dette berører Unionens holdning for så vidt angår Kosovos status som uafhængig stat, som i sin egenskab af »tredjeland« også kan råde over offentlige myndigheder, såsom Kosovos nationale tilsynsmyndighed.

26

Med søgsmålets andet anbringende gjorde Kongeriget Spanien gældende, at ASA Kosovos artikel 111 ikke udgør en aftale indgået med Unionen med henblik på at gøre det muligt for en national tilsynsmyndighed i et tredjeland at deltage i BEREC’s organer som omhandlet i artikel 35, stk. 2, i forordning 2018/1971. Retten fastslog i denne henseende i den appellerede doms præmis 47-49, at de to betingelser, der i denne bestemmelse kræves for tredjelandes nationale tilsynsmyndigheders deltagelse i BEREC’s organer, nemlig dels, at der foreligger en »aftale« mellem det pågældende tredjeland og Unionen, dels, at denne aftale er indgået »herom«, var opfyldt.

27

Hvad navnlig angår denne anden betingelse præciserede Retten i den appellerede doms præmis 53, at det bl.a. er deltagelsen med begrænsede rettigheder som omhandlet i artikel 35, stk. 2, i forordning 2018/1971, som svarer til det tætte samarbejde, der er omhandlet i ASA Kosovos artikel 111, uden dog at kunne sidestilles med en »integration« af Kosovos nationale tilsynsmyndighed i BEREC’s struktur. Retten fastslog derfor i den appellerede doms præmis 54, at ASA Kosovos artikel 111 udgør en aftale »herom« som omhandlet i forordningens artikel 35, stk. 2, i forordning 2018/1971.

28

Hvad endelig angår søgsmålets tredje anbringende om, at den omtvistede afgørelse tilsidesatte artikel 35 i forordning 2018/1971, for så vidt som Kommissionen har fraveget den procedure, der er fastsat for de nationale tilsynsmyndigheder i tredjelandes deltagelse i BEREC, bemærkede Retten i den appellerede doms præmis 77 og 81 i det væsentlige, at hverken forordning 2018/1971 eller nogen anden EU-lovgivning udtrykkeligt har tillagt BEREC-kontoret eller et andet organ kompetence til at etablere de samarbejdsordninger, der finder anvendelse på deltagelsen af de nationale tilsynsmyndigheder i tredjelande, og at artikel 17 TEU, på trods af dens almene karakter, udgør et tilstrækkeligt retsgrundlag for vedtagelsen af den omtvistede afgørelse. Den udledte heraf i den appellerede doms præmis 82, at Kommissionen i medfør af denne bestemmelse havde kompetence til ensidigt i den omtvistede afgørelse at fastsætte de samarbejdsordninger, der er omhandlet i artikel 35, stk. 2, andet afsnit, i forordning 2018/1971.

29

Kongeriget Spanien har i sit appelskrift nedlagt følgende påstande:

30

Kommissionen har nedlagt følgende påstande:

31

Til støtte for sin appel har Kongeriget Spanien fremført fem anbringender, hvoraf det første vedrører en retlig fejl ved fortolkningen af begrebet »tredjelande« som omhandlet i artikel 35 i forordning 2018/1971, det andet en retlig fejl ved fortolkningen og anvendelse af ASA Kosovos artikel 111, sammenholdt med artikel 35 i forordning 2018/1971, idet Retten fejlfortolkede konsekvenserne af Unionens manglende stillingtagen vedrørende Kosovos status i henhold til folkeretten, det tredje en retlig fejl ved fortolkningen af disse bestemmelser, for så vidt som det omhandlede samarbejde ikke omfatter deltagelse i BEREC og BEREC-kontorets bestyrelse, det fjerde en retlig fejl, for så vidt som det i den appellerede dom fastslås, at artikel 17 TEU udgør et gyldigt retsgrundlag for vedtagelse af den omtvistede afgørelse, og det femte en retlig fejl ved fortolkningen af artikel 35, stk. 2, i forordning 2018/1971, for så vidt som det i den appellerede dom fastslås, at samarbejdsordningerne ensidigt kan fastsættes af Kommissionen.

32

Med sit første anbringende har Kongeriget Spanien gjort gældende, at Retten i den appellerede doms præmis 36 begik en retlig fejl, idet den fandt, at begrebet »tredjelande« som omhandlet i artikel 35, stk. 2, i forordning 2018/1971 har en bredere rækkevidde end begrebet »tredjestater«, idet dette førstnævnte begreb ikke kun omfatter uafhængige stater. Ifølge denne medlemsstat er en sådan fortolkning hverken i overensstemmelse med EU-retten eller folkeretten.

33

Kongeriget Spanien har foreholdt Retten udelukkede at have baseret sig på EUF-traktatens bestemmelser om »tredjelande« for heraf at udlede, uden nogen anden analyse, at disse bestemmelser klart har til formål at åbne mulighed for at indgå internationale aftaler med andre enheder end stater. Herved har Retten således ikke identificeret noget forhold i den primære EU-ret eller i folkeretten, der kan differentiere begrebet »tredjelande« fra begrebet »tredjestater«.

34

Ifølge Kongeriget Spanien er begreberne »tredjelande« og »tredjestater« ækvivalente, selv om de modsvarer forskellige grader af juridisk formalitet. Ud fra et folkeretligt synspunkt indeholder begreberne »stat« og »land« hver en separat dimension af samme subjekt og har deres eget anvendelsesområde. Begrebet »land« anvendes ikke til at henvise til subjektets folkeretlige status, men til dets fysiske dimension. Disse to udtryk kan undertiden, afhængigt af konteksten, anvendes synonymt.

35

Kongeriget Spanien har gjort gældende, at udtrykket »tredjelande«, således som det er anvendt i traktaterne og forordning 2018/1971, ikke har en bredere eller en anden betydning end den, som udtrykket »tredjestat« har. En modsat fortolkning ville indebære en risiko for, at begrebet »tredjelande« ændredes til en selvstændig kategori i EU-retten, der har en anden betydning end den, der gælder i folkeretten, selv om staterne er nøglesubjekterne i internationale forbindelser.

36

Kommissionen har afvist denne argumentation som ugrundet og har gjort gældende, at udtrykkene »tredjelande« og »tredjestater« anvendes forskelligt i EU-retten. Unionen har kunnet indgå internationale aftaler med Kosovo i dennes egenskab af »tredjeland« som omhandlet i artikel 212 TEUF og 216 TEUF – 218 TEUF uden at anerkende Kosovo som stat.

37

Indledningsvis bemærkes, at Retten i den appellerede doms præmis 28 og 29 for det første fastslog, at begrebet »tredjelande« på ingen måde er defineret i forordning 2018/1971 eller i de EU-retlige bestemmelser om elektronisk kommunikation, og at EUF-traktaten for det andet anvender såvel udtrykkene »tredjelande« som »tredjestater« i sine bestemmelser, men at de adskillige bestemmelser, der omhandler spørgsmål inden for de eksterne forbindelser, i stedet anvender udtrykket »tredjelande«. Navnlig anførte Retten, at EUF-traktatens femte del om Unionens optræden udadtil indeholder et afsnit III vedrørende samarbejde »med tredjelande« og et afsnit VI vedrørende forbindelserne »med internationale organisationer og tredjelande«, der således afspejler den omstændighed, at det internationale samfund består af forskellige aktører.

38

I denne henseende synes en ordlydsfortolkning af traktaterne, navnlig af EUF-traktatens femte del, ikke at gøre det muligt at fastlægge betydningen af begrebet »tredjelande« i artikel 35, stk. 2, i forordning 2018/1971.

39

For det første anvendes udtrykkene »tredjelande« og »tredjestater« uden forskel i adskillige af EU-traktatens og EUF-traktatens bestemmelser, uden at brugen af det ene eller det andet af disse udtryk synes at modsvare en særlig begrundelse.

40

Det følger for det andet af Domstolens faste praksis, at den formulering, der er anvendt i en af sprogversionerne af en EU-retlig bestemmelse, ikke kan tjene som eneste grundlag for bestemmelsens fortolkning eller tillægges større betydning end de øvrige sprogversioner.

41

I denne henseende, og således som generaladvokaten har anført i punkt 50-52 i forslaget til afgørelse, anvender alle sprogudgaverne af EU-traktaten og EUF-traktaten ikke alle sammen udtrykkene »tredjestat« og »tredjeland«. I den estiske, den lettiske, den polske og den slovenske sprogversion af disse traktater er navnlig udtrykket »tredjestat« anvendt. Når disse to udtryk endvidere er anvendt i samme sprogversion, er brugen heraf ikke altid sammenfaldende med brugen i de øvrige sprogversioner af disse traktater.

42

EU-rettens bestemmelser skal fortolkes og anvendes ensartet i lyset af de versioner, der er udfærdiget på alle Unionens sprog, og i tilfælde af uoverensstemmelse mellem disse versioner skal den pågældende bestemmelse fortolkes på baggrund af den almindelige opbygning af og formålet med den ordning, som den er led i (jf. i denne retning dom af 26.1.2021, Hessischer Rundfunk, C-422/19 og C-423/19, EU:C:2021:63, præmis 65 og den deri nævnte retspraksis, og af 14.7.2022, Italien og Comune di Milano mod Rådet (Hjemstedet for Det Europæiske Lægemiddelagentur), C-59/18 og C-182/18, EU:C:2022:567, præmis 67 og den deri nævnte retspraksis).

43

I den foreliggende sag fandt Retten i den appellerede doms præmis 30, at EUF-traktatens bestemmelser om »tredjelande« klart har til formål at åbne mulighed for at indgå internationale aftaler med »andre enheder end stater«. Det er med udgangspunkt i denne forudsætning, at Retten i den appellerede doms præmis 35 fastslog, at begrebet »tredjelande« anvendt i den primære EU-ret ikke kan have en anden betydning, når dette begreb optræder i en afledt retsakt som artikel 35, stk. 2, i forordning 2018/1971. Den udledte heraf i den appellerede doms præmis 36, at rækkevidden af begrebet »tredjelande« som omhandlet i denne artikel 35, stk. 2, går videre end suveræne stater alene.

44

Retten har opstillet denne forudsætning uden at tage hensyn til forskellene mellem sprogversionerne af EU-traktaten og EUF-traktaten, hvis ordlyd ikke gør det muligt at fastslå, at der foreligger en betydningsforskel mellem udtrykkene »tredjeland« og »tredjestat«.

45

Fastslåelsen af en sådan betydningsforskel ville i øvrigt være i modstrid med det forhold, der er nævnt i nærværende doms præmis 39, at der i flere sprogversioner af disse traktater kun anvendes udtrykket »tredjestat«.

46

Det samme gør sig gældende for så vidt angår forordning 2018/1971. Som generaladvokaten har anført i punkt 63 i forslaget til afgørelse, findes udtrykket »tredjeland« således ikke i alle sprogversioner af denne forordning. I den bulgarske, den estiske, den lettiske, den litauiske, den polske og den slovenske version heraf er kun det tilsvarende udtryk »tredjestat« anvendt.

47

Det følger af det ovenstående, at Rettens begrundelse er behæftet med en retlig fejl.

48

Det skal imidlertid bemærkes, at selv hvis præmisserne i en dom afsagt af Retten indeholder en tilsidesættelse af EU-retten, men konklusionen er berettiget af andre retlige grunde, bevirker en sådan tilsidesættelse ikke, at denne dom skal ophæves, og at præmisserne skal ændres (dom af 6.10.2020, Bank Refah Kargaran mod Rådet,C-134/19 P, EU:C:2020:793, præmis 50 og den deri nævnte retspraksis).

49

For at undersøge, om den appellerede doms konklusion i den foreliggende sag er berettiget af andre retlige grunde, skal det undersøges, om Retten med føje i den appellerede doms præmis 37 kunne konkludere, at Kommissionen ikke havde tilsidesat artikel 35, stk. 2, i forordning 2018/1971 ved at sidestille Kosovo med et »tredjeland« i denne bestemmelses forstand.

50

Det må i denne henseende fastslås, at for at sikre den effektive virkning af artikel 35, stk. 2, i forordning 2018/1971 skal en territorial enhed beliggende uden for Unionen, hvilken enhed denne sidstnævnte ikke har anerkendt som selvstændig stat, kunne sidestilles med et »tredjeland« i denne bestemmelses forstand, samtidig med at der ikke sker tilsidesættelse af folkeretten (jf. i denne retning dom af 24.11.1992, Poulsen og Diva Navigation, C-286/90, EU:C:1992:453, præmis 9, og af 5.4.2022, Kommissionen mod Rådet (Den Internationale Søfartsorganisation), C-161/20, EU:C:2022:260, præmis 32).

51

Hvad angår Kosovo fandt Den Internationale Domstol i sit responsum af 22. juli 2010 om Kosovos ensidige uafhængighedserklærings overensstemmelse med folkeretten (Advisory Opinion on the question of the Accordance with international law of the unilateral declaration of independence in respect of Kosovo, ICJ Reports 2010, s. 403), at vedtagelsen af Kosovos uafhængighedserklæring af 17. februar 2008 hverken overtrådte den almene folkeret, De Forenede Nationers Sikkerhedsråds resolution 1244 (1999) eller de gældende forfatningsmæssige rammer.

52

Denne sidestilling kan ikke påvirke de enkelte medlemsstaters holdning med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt Kosovo har status som selvstændig stat, som dets myndigheder har ytret ønske om, således som det er anført i den første fodnote i den omtvistede afgørelse.

53

Det følger af ovenstående forhold, at Kosovo, i modsætning til, hvad Kongeriget Spanien har gjort gældende, kan sidestilles med et »tredjeland« som omhandlet i artikel 35, stk. 2, i forordning 2018/1971, uden at der sker tilsidesættelse af folkeretten.

54

Hvad i øvrigt angår integrationen af »tredjelande« i ordningen om deltagelse i artikel 35, stk. 2, i forordning 2018/1971 skal det bemærkes, at ifølge denne bestemmelses første afsnit er deltagelse af de nationale tilsynsmyndigheder fra sådanne tredjelande underlagt to kumulative betingelser. Den første vedrører spørgsmålet om, hvorvidt der er indgået en »aftale« med Unionen, og den anden den omstændighed, at denne aftale er blevet indgået »herom«.

55

Som Retten har anført i den appellerede doms præmis 32, har Unionen indgået flere aftaler med Kosovo og anerkender således, at Kosovo er i stand til at indgå sådanne aftaler. Blandt disse aftaler findes ASA Kosovo, hvis artikel 111 vedrørende netværk og tjenester inden for elektronisk kommunikation fastsætter, at det indførte samarbejde i første række koncentreres om prioriterede områder, som har tilknytning til gældende EU-ret på dette område, og at parterne styrker dette samarbejde med det endelige mål, at Kosovo indfører denne gældende EU-ret fem år efter denne aftales ikrafttræden, idet der lægges særlig vægt på at sikre og styrke de relevante regulerende myndigheders uafhængighed.

56

Som det fremgår af den appellerede doms præmis 49, svarer ASA Kosovos artikel 111, med hensyn til dens formulering og sammenhæng, endvidere til bestemmelserne vedrørende styrkelse af samarbejdet inden for elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester, der findes i andre stabiliserings- og associeringsaftaler indgået af Unionen med kandidatlandene på Vestbalkan, på grundlag af hvilke aftaler deltagelsen af de nationale tilsynsmyndigheder i disse seks lande i BEREC hviler. Selv om 34. betragtning til forordning 2018/1971 generelt henviser til aftaler indgået med EØS/EFTA-lande og kandidatlande, er henvisningen til en status som kandidatland i nævnte betragtning, således som generaladvokaten har anført i punkt 68 i forslaget til afgørelse, ikke for fra anvendelsesområdet af dette samarbejde at udelukke lande, der, som i lighed med Kosovo, ikke er omfattet af disse to kategorier, men alene som et illustrativt eksempel på de aftaler, der er henvist til i denne forordnings artikel 35, stk. 2, første afsnit.

57

Følgelig skal ASA Kosovo ligeledes anses for at være indgået for at gøre en sådan deltagelse i denne bestemmelses forstand mulig, for så vidt som denne aftales artikel 111 udtrykkeligt omhandler vedtagelsen af gældende EU-ret og styrkelsen af samarbejdet mellem parterne inden for elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester.

58

Denne bedømmelse kan ikke ændres af den omstændighed, som er fremhævet af Kongeriget Spanien under det tredje appelanbringende, at artikel 95 i stabiliserings- og associeringsaftalen mellem De Europæiske Fællesskaber og deres medlemsstater på den ene side og Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien på den anden side (EUT 2004, L 84, s. 13) udtrykkeligt fastsætter »samarbejde i europæiske strukturer«, hvilket Retten undlod at nævne. Kongeriget Spanien har i denne henseende gjort gældende, at i modsætning til denne artikel 95 er der i ASA Kosovos artikel 111 ikke nogen henvisning til deltagelse inden for et EU-organ såsom BEREC.

59

En sådan forskel er imidlertid uden indvirkning på den omstændighed, som er fremhævet i nærværende doms præmis 56, at ASA Kosovos artikel 111 med hensyn til dens formulering og sammenhæng, svarer til bestemmelserne vedrørende styrkelse af samarbejdet inden for elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester, der findes i andre stabiliserings- og associeringsaftaler indgået af Unionen med kandidatlandene på Vestbalkan, på grundlag af hvilke aftaler deltagelsen af de nationale tilsynsmyndigheder i disse seks lande i BEREC hviler, og hvilke aftaler ifølge 34. betragtning til forordning 2018/1971 er blevet indgået »herom« som omhandlet i artikel 35, stk. 2, i forordning 2018/1971. Det forhold, at formuleringerne i ASA Kosovo ikke er identiske med formuleringerne i en af disse aftaler, er derfor uden betydning.

60

Endvidere betinger artikel 35, stk. 2, i forordning 2018/1971, idet denne bestemmelse hvad angår tredjelandes myndigheders deltagelse i BEREC henviser til »aftaler [indgået] med Unionen herom« og til »de relevante bestemmelser i disse aftaler«, denne deltagelse af, at der foreligger aftaler om indførelse af rammerne for sektorielt samarbejde mellem Unionen og disse lande inden for elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester, uden dog at kræve, at de nævnte aftaler udtrykkeligt fastsætter en sådan deltagelse.

61

Hvad angår formålet med forordning 2018/1971 skal det bemærkes, at i overensstemmelse med det formål om samarbejde, som forordningen forfølger, åbner denne forordnings artikel 35, stk. 2, BEREC’s repræsentantskab, arbejdsgrupper og bestyrelsen for deltagelse af tilsynsmyndigheder fra tredjelande med hovedansvar inden for elektronisk kommunikation.

62

Det fremgår for det første af 20. betragtning til nævnte forordning, at BEREC således bør have beføjelser til at etablere samarbejdsordninger med tredjelandes kompetente myndigheder til udvikling af samarbejdsforhold og udveksling af synspunkter om reguleringsspørgsmål. For det andet fremgår det af 34. betragtning til samme forordning, at deltagelse af kompetente tilsynsmyndigheder fra tredjelande i BEREC’s instanser har til formål at sikre den konsekvente gennemførelse af rammebestemmelserne for elektronisk kommunikation.

63

ASA Kosovos artikel 111 har til formål at styrke samarbejdet inden for elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester, for at Kosovo indfører gældende EU-ret på dette område.

64

Henset til samtlige ovenstående forhold begik Retten følgelig ikke en retlig fejl, da den i den appellerede doms præmis 37 fastslog, at Kommissionen ved i den omtvistede afgørelse at finde, at Kosovo kunne sidestilles med et »tredjeland« som omhandlet i artikel 35, stk. 2, i forordning 2018/1971, ikke havde tilsidesat denne bestemmelse.

65

Det første anbringende må derfor forkastes som ugrundet.

66

Med det andet anbringende har Kongeriget Spanien gjort gældende, at Retten i den appellerede doms præmis 33 har fejlfortolket konsekvenserne af Unionens manglende stillingtagen til Kosovos status i henhold til folkeretten, hvorved den tilsidesatte bestemmelserne i ASA Kosovos artikel 111, sammenholdt med bestemmelserne i artikel 35 i forordning 2018/1971.

67

Kongeriget Spanien har gjort gældende, at når der ikke fra alle medlemsstaterne foreligger anerkendelse af Kosovo som stat, kunne Kommissionen ikke ved vedtagelsen af den omtvistede afgørelse tillade Kosovos nationale tilsynsmyndigheds deltagelse i det netværk af uafhængige myndigheder, der er etableret mellem staterne. En sådan afgørelse ville indebære Unionens anerkendelse af en myndighed i et område, Kosovo, i forhold til hvilket Unionen ikke har en anden fælles holdning end at anerkende, at det udgør et sui generis-tilfælde, der gør det muligt for hver enkelt medlemsstat at fastlægge, hvilken form for relation den ønsker at etablere med dette område. Den omtvistede afgørelse medfører således ifølge Kongeriget Spanien en tilnærmelse, der i praksis kan indebære en faktisk implicit anerkendelse af Kosovo som stat og følgelig pålæggelse af denne anerkendelse over for EU’s medlemsstater.

68

Kommissionen har anført, at det andet anbringende er nyt og ikke identificerer den retsregel, som Retten skulle have tilsidesat. Dette anbringende kan derfor ikke antages til realitetsbehandling og er under alle omstændigheder åbenbart ugrundet.

69

For det første, og således som det er anført i nærværende doms præmis 52, angiver den omtvistede afgørelse i første fodnote udtrykkeligt, at betegnelsen af Kosovo »indebærer ingen stillingtagen til Kosovos status, og den er i overensstemmelse med FN’s Sikkerhedsråds resolution 1244/1999 og Den Internationale Domstols udtalelse om Kosovos uafhængighedserklæring«. En sådan angivelse er ligeledes indeholdt i 17. betragtning til og artikel 2 i ASA Kosovo.

70

For det andet følger det af bedømmelsen i nærværende doms præmis 56 og 57, at henset til ASA Kosovos artikel 111, har denne aftale navnlig til formål at muliggøre Kosovos nationale tilsynsmyndigheds deltagelse i BEREC’s instanser, hvilket er i tråd med formålet om samarbejde med de nationale tilsynsmyndigheder i tredjelande, som forfølges med artikel 35, stk. 2, i forordning 2018/1971. I denne henseende har Kongeriget Spanien hverken bestridt lovligheden af denne aftale og denne forordning eller den omstændighed, at der i Kosovo er en national tilsynsmyndighed i denne forordnings forstand.

71

Det følger heraf, at Kongeriget Spanien ikke med føje kan påberåbe sig, at den omtvistede afgørelse, blot fordi den etablerer et samarbejde med Kosovos nationale tilsynsmyndighed ved at gennemføre ASA Kosovo og forordning 2018/1971, tilsidesætter disse sidstnævnte retsakter og indebærer en anerkendelse af Kosovo som tredjestat.

72

Kommissionens vedtagelse af den omtvistede afgørelse kan derfor ikke fortolkes således, at den indebærer Unionens implicitte anerkendelse af Kosovo som en selvstændig stat.

73

Heraf følger, at den forudsætning, som er grundlag for den kritik, som Kongeriget Spanien er fremkommet med vedrørende den appellerede doms præmis 33, er fejlagtig. Følgelig skal det andet anbringende forkastes som ugrundet, uden at der tages stilling til den formalitetsindsigelse, som Kommissionen har rejst.

74

Med det tredje anbringende har Kongeriget Spanien gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl ved i den appellerede doms præmis 49-53 at finde, at det formål, der er opstillet i ASA Kosovos artikel 111, dvs. indførelse af gældende EU-ret inden for elektronisk kommunikation, indebærer Kosovos deltagelse i BEREC som omhandlet i artikel 35, stk. 2, i forordning 2018/1971.

75

I første række har Kongeriget Spanien gjort gældende, at Kosovos deltagelse i et EU-organ såsom BEREC er udelukket, hvor der ikke foreligger nogen udtrykkelig henvisning hertil i ASA Kosovo. Kongeriet Spanien har til støtte for dette klagepunkt påberåbt sig de i nærværende doms præmis 58 sammenfattede argumenter.

76

I anden række har Kongeriget Spanien gjort gældende, at anvendelsen af udtrykket »samarbejdet« i ASA Kosovos artikel 111 ikke nødvendigvis indebærer Kosovos nationale tilsynsmyndigheds deltagelse i BEREC i henhold til artikel 35, stk. 2, i forordning 2018/1971. Denne deltagelse er principielt forbeholdt medlemsstaterne, idet dette organ har til opgave at udvikle EU-reglerne inden for elektronisk kommunikation og at indtage holdninger, der har indvirkning på de nationale organers afgørelser og EU’s afgørelser. En accept af Kosovos deltagelse i dette organ ville ikke gøre det muligt for dette land at indføre gældende EU-ret, men at deltage i udarbejdelsen af de sektorielle regler i EU, hvilket ikke er i overensstemmelse med formålet i artikel 35, stk. 2, i forordning 2018/1971.

77

Kongeriget Spanien har bestridt Rettens bedømmelse i den appellerede doms præmis 53, hvorefter den deltagelse, der er omhandlet i artikel 35, stk. 2, i forordning 2018/1971, svarer til det tætte samarbejde, der er omhandlet i ASA Kosovos artikel 111, men ikke kan sidestilles med en »integration« på nogen måde af Kosovos nationale tilsynsmyndighed i BEREC’s struktur. Denne bedømmelse, som ikke begrundes, er i strid med ASA Kosovos artikel 111, som ikke fastsætter et »tæt« samarbejde.

78

I tredje række har Kongeriget Spanien gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl i fortolkningen af artikel 35 i forordning 2018/1971 ved at finde, at Kosovos nationale tilsynsmyndigheds deltagelse i BEREC var mulig på trods af Unionens manglende fælles holdning om Kosovos status.

79

Kommissionen har bestridt denne argumentation.

80

Hvad for det første angår klagepunktet om, at Kosovos deltagelse i et EU-organ såsom BEREC er udelukket, hvor der ikke foreligger en udtrykkelig henvisning hertil i ASA Kosovo, er det besvaret i nærværende doms præmis 59 og 60.

81

Hvad for det andet angår klagepunktet om den fejl, som Retten skulle have begået ved i den appellerede doms præmis 53 at fastslå, at den deltagelse, der er omhandlet i artikel 35, stk. 2, i forordning 2018/1971, svarer til det tætte samarbejde, der er omhandlet i ASA Kosovos artikel 111, kan det ikke tiltrædes.

82

Det bemærkes i denne henseende, at artikel 35 i forordning 2018/1971 omhandler forskellige grader af og former for samarbejde. Denne bestemmelses stk. 1 fastsætter således muligheden for – for BEREC og BEREC-kontoret – forudsat at Kommissionen giver sin forhåndsgodkendelse, at etablere samarbejdsordninger bl.a. med de kompetente myndigheder i tredjelande, idet det præciseres, at disse ordninger ikke må skabe retlige forpligtelser. Denne form for samarbejde er derfor mindre »tæt« end tredjelandes nationale tilsynsmyndigheders deltagelse i BEREC som omhandlet i nævnte bestemmelses stk. 2 og bidrager, således som det fremgår af nærværende doms præmis 63, til det samarbejde, der er omhandlet ASA Kosovos artikel 111, som navnlig tilsigter at sikre og styrke de deltagende regulerende myndigheders uafhængighed.

83

Når dette er sagt, og i modsætning til, hvad Kongeriget Spanien har gjort gældende, giver denne sidstnævnte form for samarbejde mellem Unionen og Kosovo ikke mulighed for at sidestille dette tredjelands nationale tilsynsmyndigheds deltagelse i BEREC’s instanser med denne nationale tilsynsmyndigheds integration i dette EU-organ.

84

Når repræsentanterne for Kosovos nationale tilsynsmyndighed, således som generaladvokaten har anført i punkt 97 og 98 i forslaget til afgørelse, deltager i BEREC’s repræsentantskab, arbejdsgrupper og bestyrelse, afgiver de således deres udtalelser uafhængigt og gennemsigtigt i overensstemmelse med 5.-13. betragtning til og artikel 3, stk. 3, artikel 8, stk. 2, og artikel 15, stk. 3, i forordning 2018/1971. Endvidere er indflydelsen fra repræsentanterne for de nationale tilsynsmyndigheder i tredjelande inden for BEREC begrænset ved artikel 35, stk. 2, andet afsnit, i forordning 2018/1971, idet muligheden for, at de gives stemmeret, udtrykkeligt er udelukket ved denne bestemmelse.

85

I øvrigt, og i modsætning til, hvad Kongeriget Spanien har gjort gældende, giver Kosovos nationale tilsynsmyndigheds deltagelse i BEREC ikke mulighed for at deltage i udviklingen af EU’s sektorielle lovgivning inden for elektronisk kommunikation. Selv om de nationale tilsynsmyndigheder og Kommissionen i henhold til artikel 4, stk. 4, i forordning 2018/1971 »tager […] størst muligt hensyn til alle retningslinjer, udtalelser, henstillinger, fælles holdninger og bedste praksisser vedtaget af BEREC«, er disse retsakter således uden bindende retsvirkninger og indgår ikke i udviklingen af EU’s lovgivning inden for elektronisk kommunikation. BEREC har alene til opgave at agere som forum for samarbejdet mellem de nationale tilsynsmyndigheder og mellem de nationale tilsynsmyndigheder og Kommissionen, og har til formål at sikre den konsekvente gennemførelse af rammebestemmelserne på dette område, således som det fremgår af artikel 3, stk. 2, i forordning 2018/1971, sammenholdt med femte betragtning hertil.

86

Hvad endelig for det tredje angår klagepunktet om en tilsidesættelse af artikel 35, stk. 2, i forordning 2018/1971 på grund af Unionens manglende fælles holdning om Kosovo som stat skal dette klagepunkt af de samme grunde som de, der er anført i nærværende doms præmis 69-73, forkastes.

87

Heraf følger, at Retten ved i den appellerede doms præmis 53 og 54 at fastslå, at det samarbejde, der følger af ASA Kosovos artikel 111, svarer til bestemmelserne for det samarbejde, der er omhandlet i artikel 35, stk. 2, i forordning 2018/1971, og at ASA Kosovos artikel 111 følgelig udgør en aftale »herom« som omhandlet i denne forordnings artikel 35, stk. 2, ikke begik en retlig fejl.

88

Det tredje anbringende må derfor forkastes i sin helhed som ugrundet.

89

Det fjerde appelanbringende består i det væsentlige af to led. Med det andet led har Kongeriget Spanien bestridt Kommissionens kompetence til at vedtage den omtvistede afgørelse. Dette andet led skal behandles sammen med det femte anbringende, som det er sammenfaldende med.

90

Med det første led har Kongeriget Spanien gjort gældende, at ASA Kosovos artikel 111 ikke udgør et tilstrækkeligt retsgrundlag for vedtagelsen af den omtvistede afgørelse. Det har bestridt Rettens bedømmelse i den appellerede doms præmis 72, hvorefter et tredjelands nationale tilsynsmyndigheds deltagelse i BEREC ikke kræver en særlig tilladelse udstedt inden for rammerne af en international aftale.

91

Kongeriget Spanien har i denne henseende gjort gældende, at ASA Kosovo er en meget generel aftale, som ikke fastsætter Kosovos inkorporering eller deltagelse i Unionens strukturer, uanset på hvilket område, herunder inden for telekommunikation. Kongeriget Spanien har anført, at ASA Kosovos artikel 111 ikke henviser til dette lands deltagelse i et EU-kontor, men til samarbejdet mellem parterne til denne aftale.

92

Kommissionen er af den opfattelse, at denne argumentation er ugrundet.

93

Det fremgår af de grunde, der er anført i nærværende doms præmis 56-64 og 80-87, at ASA Kosovos artikel 111 udgør en aftale »herom« som omhandlet i artikel 35, stk. 2, i forordning 2018/1971, og at ASA Kosovos artikel 111 derved udgør et tilstrækkeligt retsgrundlag for Kosovos nationale tilsynsmyndigheds deltagelse i BEREC’s og BEREC-kontorets arbejde.

94

Navnlig skal en sådan aftale ikke nødvendigvis for at udgøre et sådant tilstrækkeligt retsgrundlag indeholde detaljerede bestemmelser om deltagelsen i BEREC som omhandlet i denne forordnings artikel 35, stk. 2. Den omstændighed, at visse associeringsaftaler med kandidatlande eller visse aftaler om EFTA-medlemsstaternes nationale tilsynsmyndigheders deltagelse indeholder mere detaljerede bestemmelser end dem i ASA Kosovos artikel 111, er i denne henseende uden betydning.

95

Det fjerde anbringendes første led skal følgelig forkastes som ugrundet.

96

Med det fjerde anbringendes andet led har Kongeriget Spanien bestridt Kommissionens kompetence til at vedtage den omtvistede afgørelse. Kosovos deltagelse i BEREC kan ikke etableres ved en afgørelse, hvis grundlag alene udgøres af artikel 17 TEU, eftersom ASA Kosovo for det første ikke fastsætter denne mulighed, og eftersom Unionen for det andet ikke har en fælles holdning om Kosovos status. Kongeriget Spanien har bestridt Rettens bedømmelse i den appellerede doms præmis 77, hvorefter, idet forordning 2018/1971 ikke udtrykkeligt har tillagt BEREC kompetence til at etablere de samarbejdsordninger, der finder anvendelse på deltagelsen af de nationale tilsynsmyndigheder i tredjelande, bl.a. Kosovos nationale tilsynsmyndighed, denne kompetence tilkommer Kommissionen i overensstemmelse med artikel 17 TEU.

97

Kongeriget Spanien har endvidere gjort gældende, at Kosovos deltagelse i BEREC ikke overholder Rådet for Den Europæiske Unions kompetence og artikel 16 TEU, sammenholdt med artikel 21, stk. 3, TEU. Det tilkommer Rådet at vurdere, om Kosovos nationale tilsynsmyndigheds deltagelse i BEREC er i Unionens interesse og at forene de foreliggende interesser.

98

Kongeriget Spanien har i denne henseende anført, at valget af retsgrundlag har særlig betydning, for så vidt som det gør det muligt at bevare hver enkelt institutions beføjelser (dom af 25.10.2017, Kommissionen mod Rådet (CMR-15), C-687/15, EU:C:2017:803, præmis 49 og 50), og at indgåelsen af en international aftale kræver en afvejning af Unionens interesser i tilknytning til forbindelserne med tredjelandet og en afvejning af de modstående interesser hidrørende fra disse forbindelser (dom af 28.7.2016, Rådet mod Kommissionen, C-660/13, EU:C:2016:616, præmis 39).

99

Med det femte anbringende har Kongeriget Spanien gjort gældende, at Retten i den appellerede doms præmis 76 og 77 fejlfortolkede artikel 35, stk. 2, i forordning 2018/1971 ved at fastslå, at BEREC-kontoret er et decentralt EU-agentur, og at Kommissionen i henhold til dens udøvende funktioner og dens beføjelser med hensyn til den eksterne repræsentation skal påtage sig de beføjelser, som ikke udtrykkeligt er blevet delegeret til dette agentur, bl.a. vedtagelse af de samarbejdsordninger, der er fastsat i denne bestemmelse.

100

Kongeriget Spanien har gjort gældende, at Retten tog fejl med hensyn til BEREC’s art og opgaver, hvilket bekræftes af den omstændighed, at den appellerede doms præmis 76 og 77 ikke henviser til BEREC, hvis øverste beslutningstagende organ er repræsentantskabet, som ikke har status som juridisk person, og som ikke er et decentralt EU-agentur, men til BEREC-kontoret, som er et organ, hvis rolle det er at yde administrativ støtte til BEREC.

101

Kongeriget Spanien har anført, at BEREC’s særlige status følger af uafhængighedsforpligtelsen for de tilsynsmyndigheder, som BEREC udgøres af. Denne forpligtelse, sammenholdt med det forhold, at BEREC ikke er et decentralt agentur, indebærer, at BEREC har bredere beføjelser end de beføjelser, som EU-agenturer har.

102

Kommissionen skal følgelig begrænse sig til at gribe ind i de tilfælde, der udtrykkeligt er fastsat i forordning 2018/1971, således som det fremgår af en ordlydsfortolkning, en kontekstuel og en teleologisk fortolkning af artikel 35, stk. 2, i forordning 2018/1971. Det henhører derfor under BEREC’s kompetence og ikke Kommissionens at vedtage samarbejdsordninger.

103

Kommissionen har bestridt denne argumentation. Det fjerde anbringendes andet led kan delvist ikke kan antages til realitetsbehandling, idet argumentationen om Rådets kompetence til at vedtage den omtvistede afgørelse i henhold til artikel 16 TEU ikke har været fremsat i første instans. Herudover er det fjerde anbringendes andet led ugrundet.

104

Hvad angår det femte appelanbringende har Kommissionen gjort gældende, at det følger af ordlyden af artikel 35, stk. 2, i forordning 2018/1971, at denne bestemmelse ikke fastlægger den kompetente myndighed til at vedtage samarbejdsordninger.

105

De beføjelser, der ikke udtrykkeligt er delegeret til et EU-agentur ved en lovgivningsmæssig retsakt, henhører imidlertid under Kommissionens kompetence. Denne fortolkning understøttes af den omstændighed, at artikel 35, stk. 1, i forordning 2018/1971 udtrykkeligt til BEREC og BEREC-kontoret delegerer beføjelsen til at etablere »samarbejdsordninger«, men forudsat at »Kommissionen giver sin forhåndsgodkendelse«. Det følger i øvrigt af en systematisk analyse af denne forordning, at Kommissionens forhåndsgodkendelse er nødvendig for samarbejdet i henhold til forordningens artikel 35, stk. 1, men er ikke nævnt i dens artikel 35, stk. 2, fordi de nærmere bestemmelser for samarbejde i henhold til denne sidstnævnte bestemmelse defineres af Kommissionen.

106

Den uafhængighed, som BEREC er givet i forbindelse med sine opgaver, er endvidere ikke til hinder for, at der tillægges Kommissionen specifikke beføjelser med hensyn til forbindelserne med tredjelande.

107

Indledningsvis bemærkes, at Kongeriget Spaniens argumenter vedrørende det fjerde appelanbringendes andet led i det væsentlige omhandler en angivelig fejl, som Retten skulle have begået ved at fastslå, at artikel 17 TEU udgør et gyldigt retsgrundlag for vedtagelsen af den omtvistede afgørelse. Selv om det er korrekt, at Kongeriget Spanien ikke har påberåbt sig Rådets kompetence i første instans, forholder det sig følgelig ikke desto mindre således, at argumentationen under det fjerde anbringendes andet led vedrørende artikel 16 TEU har til formål at anfægte de grunde, der er anført i den appellerede doms præmis 74-82 vedrørende den kompetence, som Kommissionen har i medfør af artikel 17 TEU. Denne argumentation knytter sig således til Kongeriget Spaniens argumentation vedrørende denne sidstnævnte bestemmelse i søgsmålet i første instans og kan derfor antages til realitetsbehandling, eftersom den således ikke ændrer sagens genstand, som den forelå for Retten.

108

Med hensyn til sagens realitet skal det bemærkes, at artikel 35, stk. 2, andet afsnit, i forordning 2018/1971 bestemmer, at »[d]er udarbejdes i henhold til de relevante bestemmelser i [de aftaler mellem Unionen og tredjelande, der er omhandlet i første afsnit,] samarbejdsordninger, hvori det navnlig fastlægges, hvilken art og hvilket omfang de pågældende tredjelandes tilsynsmyndigheders deltagelse uden stemmeret i BEREC’s og BEREC-kontorets arbejde skal have, samt på hvilken måde deltagelsen skal ske, herunder bestemmelser om deltagelse i initiativer udført af BEREC, økonomiske bidrag og BEREC-kontorets personale«.

109

I denne henseende begik Retten for det første ikke nogen fejl, da den i den appellerede doms præmis 70 ikke tiltrådte Kongeriget Spaniens argumentation om, at det følger af ordlyden af artikel 35, stk. 2, andet afsnit, i forordning 2018/1971, at kun de aftaler, der fastsætter deltagelse i BEREC, skal fastlægge reglerne for fastsættelsen af disse »samarbejdsordninger«. En sådan fortolkning ville nemlig for det første være vanskeligt foreneligt med den effektive virkning af denne bestemmelse, som netop har til formål at fastsætte vedtagelsen af de nævnte samarbejdsordninger. For det andet, og således som det fremgår af nærværende doms præmis 60, betyder udtrykket »relevante bestemmelser i […] aftaler[ne]«, som følger efter udtrykket »i henhold til«, at vedtagelsen af »samarbejdsordninger« skal være i overensstemmelse med bestemmelserne i de aftaler, der indfører en ramme for det sektorielle samarbejde mellem Unionen og et tredjeland, og navnlig med deres overordnede mål, som hvad angår ASA Kosovos artikel 111 er Kosovos indførelse af gældende EU-ret inden for den elektroniske kommunikationssektor.

110

Når dette er sagt kan den omstændighed, at ASA Kosovo ikke indeholder bestemmelser om indgåelsen af samarbejdsordninger i henhold til artikel 35, stk. 2, andet afsnit, i forordning 2018/1971, ikke, således som Kongeriget Spanien har gjort gældende, ændre betragtningen om, at ASA Kosovos artikel 111 udgør et tilstrækkeligt retsgrundlag for at kunne give mulighed for Kosovos nationale tilsynsmyndigheds deltagelse i BEREC’s og BEREC-kontorets arbejde, således som det fremgår af nærværende doms præmis 56-64 og 80-87.

111

Det bemærkes for det andet, at selv om artikel 35, stk. 2, andet afsnit, i forordning 2018/1971 fastsætter etableringen af »samarbejdsordninger« til gennemførelse af tredjelandes nationale tilsynsmyndigheders deltagelse i BEREC’s og BEREC-kontorets arbejde, præciserer denne bestemmelse ikke proceduren for vedtagelse af sådanne ordninger.

112

I denne henseende, og således som generaladvokaten har anført i punkt 122 i forslaget til afgørelse, kunne den omtvistede afgørelse ikke træffes på grundlag af artikel 17 TEU i henhold til Kommissionens udøvende funktioner og repræsentation udadtil. Hvad for det første angår de udøvende funktioner kræver artikel 290, stk. 1, TEUF og artikel 291, stk. 2, TEUF nemlig en udtrykkelig delegation til Kommissionen, som ikke er til stede i den foreliggende sag. Hvad for det andet angår Unionens repræsentation udadtil er det tilstrækkeligt at fastslå, at etableringen af »samarbejdsordninger« til gennemførelse af tredjelandes nationale tilsynsmyndigheders deltagelse i BEREC’s og BEREC-kontorets arbejde som omhandlet i artikel 35, stk. 2, andet afsnit, i forordning 2018/1971 ikke kan anses for Unionens repræsentation udadtil. Det følger således af denne bestemmelse, at sådanne samarbejdsordninger ikke tager sigte på denne repræsentation udadtil som sådan, men bl.a. at fastlægge, hvilken art og hvilket omfang deltagelsen i disse EU-organers arbejde af tilsynsmyndighederne i de tredjelande, der har indgået aftale med Unionen herom, skal have, samt på hvilken måde deltagelsen skal ske.

113

Det fremgår endvidere af artikel 9, litra i), og artikel 20, stk. 6, litra m), i forordning 2018/1971, sammenholdt med 20. betragtning hertil, at denne forordning fastlægger, hvilke organer der kan etablere de samarbejdsordninger, som er omhandlet i dens artikel 35, stk. 2. For det første fremgår det således af 20. betragtning til denne forordning, at BEREC bør have beføjelser til at etablere samarbejdsordninger, navnlig med de kompetente myndigheder i tredjelande. For det andet præciserer artikel 9, litra i), og artikel 20, stk. 6, litra m), i samme forordning, at repræsentantskabet og BEREC-kontorets direktør sammen bemyndiger indgåelsen af samarbejdsordninger med navnlig disse myndigheder i henhold til artikel 35 i forordning 2018/1971.

114

Det fremgår endvidere af disse bestemmelser, at Kommissionen i forbindelse med vedtagelsen af samarbejdsordninger alene skal udøve en kontrolbeføjelse. Det fremgår i denne henseende af 20. betragtning til denne forordning, at Kommissionen »bør sikre, at de nødvendige samarbejdsordninger er i overensstemmelse med Unionens politik og prioriteter, og at BEREC arbejder inden for sit mandat og den eksisterende institutionelle ramme«.

115

Hvad specifikt angår samarbejdet med tredjelande fastsætter artikel 35, stk. 1, i forordning 2018/1971 desuden, at BEREC og BEREC-kontoret, forudsat at Kommissionen giver sin forhåndsgodkendelse, etablerer samarbejdsordninger.

116

I modsætning til, hvad Retten fastslog i den appellerede doms præmis 77 og 78, betyder den omstændighed, at denne forordnings artikel 35, stk. 2, ikke indeholder en sådan præcisering, imidlertid ikke, sammenholdt med forordningens bestemmelser, at kompetencen til at etablere de samarbejdsordninger, der finder anvendelse på nationale tilsynsmyndigheder i tredjelandes, bl.a. Kosovos nationale tilsynsmyndighed, deltagelse, tilkommer Kommissionen.

117

Som generaladvokaten har anført i punkt 130-132 i forslaget til afgørelse, indebærer den omstændighed, at kun artikel 35, stk. 1, i forordning 2018/1971 udtrykkeligt tildeler BEREC og BEREC-kontoret beføjelsen til at etablere samarbejdsordninger, forudsat at Kommissionen giver sin forhåndsgodkendelse, nemlig ikke, at denne beføjelse fordeles anderledes under forordningens artikel 35, stk. 2, der omhandler det særlige tilfælde med samarbejde med tredjelande i form af de pågældende landes nationale tilsynsmyndigheders deltagelse i repræsentantskabet, arbejdsgrupperne og bestyrelsen i henholdsvis BEREC og BEREC-kontoret. Derimod skal reglen i forordningens artikel 35, stk. 1, hvorefter BEREC og BEREC-kontoret, forudsat at Kommissionen giver sin forhåndsgodkendelse, kan indgå samarbejdsordninger, fortolkes som en generel regel, der ligeledes finder anvendelse inden for den særlige ramme, der følger af samme forordnings artikel 35, stk. 2, idet denne bestemmelse ikke indeholder en undtagelse til princippet i artikel 35, stk. 1, i forordning 2018/1971.

118

Som generaladvokaten har anført i punkt 133 i forslaget til afgørelse, kan den omstændighed, at deltagelsen i BEREC’s og BEREC-kontorets arbejde i henhold til artikel 35, stk. 2, i forordning 2018/1971 er en tættere form for samarbejde med de nationale tilsynsmyndigheder i tredjelande end et samarbejde etableret i henhold til forordningens artikel 35, stk. 1, ikke ændre disse bedømmelser. De nationale tilsynsmyndigheder i tredjelandes deltagelse i BEREC var således allerede blevet bekræftet ved aftalen indgået herom som omhandlet i forordningens artikel 35, stk. 2, nemlig i den foreliggende sag ASA Kosovos artikel 111.

119

Denne fortolkning er i overensstemmelse med den ordning, der er fastsat i forordning 2018/1971. I henhold til artikel 3, stk. 3, og artikel 8, stk. 1, i denne forordning, sammenholdt med 5. og 13. betragtning hertil, skal BEREC således yde ekspertise og handle uafhængigt. Det fremgår af 22. betragtning til forordningen, at BEREC bør kunne handle i Unionens interesse uafhængigt af indblanding udefra, herunder politisk pres og kommerciel indblanding. Som det fremgår af 32. betragtning til samme forordning, råder BEREC-kontoret tilsvarende over sit eget budget for at sikre dets selvstændighed og uafhængighed. I denne sammenhæng skal kravene om uafhængighed ligeledes være opfyldt af de personer, der sidder i BEREC, bl.a. medlemmerne af BEREC’s repræsentantskab samt medlemmer af bestyrelsen og direktøren heri, i henhold til artikel 8, stk. 2, artikel 16, stk. 1, litra m), artikel 20, stk. 3, og artikel 42 i forordning 2018/1971, sammenholdt med 22., 25. og 29. betragtning hertil.

120

Det forhold, at Kommissionen ensidigt kan træffe afgørelse om visse samarbejdsordninger om deltagelse i BEREC’s og BEREC-kontorets arbejde, uden deres samtykke, er imidlertid ikke foreneligt med BEREC’s uafhængighed og går videre end den kontrolbeføjelse, som Kommissionen i denne forbindelse er tildelt ved samme forordning.

121

Ved i den appellerede doms præmis 77 at fastslå, at idet forordning 2018/1971 ikke udtrykkeligt har tillagt BEREC-kontoret eller et andet organ kompetence til at etablere de samarbejdsordninger, der finder anvendelse på deltagelsen af de nationale tilsynsmyndigheder i tredjelande, herunder Kosovos nationale tilsynsmyndighed, tilkommer denne kompetence Kommissionen, tilsidesatte Retten følgelig såvel kompetencefordelingen mellem på den ene side Kommissionen og på den anden side BEREC og BEREC-kontoret, såvel som de regler, der skal sikre BEREC’s uafhængighed, som er fastsat i forordning 2018/1971.

122

Formålet om at styrke samarbejdet med de nationale tilsynsmyndigheder i tredjelande inden for elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester, som forfølges bl.a. med artikel 35 i forordning 2018/1971, der kræver en høring af disse tredjelande, understøtter endelig konklusionen om, at Kommissionen ikke ensidigt kan vedtage en afgørelse, der etablerer samarbejdsordninger, og som finder anvendelse på de nævnte nationale tilsynsmyndigheder i tredjelandes deltagelse, i modsætning til, hvad Retten fastslog i den appellerede doms præmis 82.

123

Forudsat at Kommissionen giver sin forhåndsgodkendelse, skal sådanne ordninger nemlig være indgået mellem BEREC og BEREC-kontoret på den ene side og de nationale tilsynsmyndigheder i disse tredjelande på den anden side, og sammen bemyndiget, således som det fremgår af artikel 9, litra i), og artikel 20, stk. 6, litra m), i forordning 2018/1971, af repræsentantskabet og direktøren for BEREC-kontoret. Kommissionen kan følgelig ikke have en beføjelse til ensidigt at etablere ordninger af denne art.

124

Det følger heraf, at Retten begik en retlig fejl ved i den appellerede doms præmis 77 og 82 at finde, at kompetencen til at etablere de samarbejdsordninger, der finder anvendelse på de nationale tilsynsmyndigheder i tredjelandes deltagelse i BEREC som omhandlet i artikel 35, stk. 2, andet afsnit, i forordning 2018/1971, ensidigt tilkommer Kommissionen i henhold til artikel 17 TEU.

125

Henset til de betragtninger, der fremgår af nærværende doms præmis 123, må Kongeriget Spaniens argumentation om, at kompetencen til at træffe afgørelse om Kosovos nationale tilsynsmyndigheds deltagelse i BEREC, med forbehold af Kommissionens samtykke, tilkommer Rådet, ikke desto mindre forkastes.

126

Henset til ovenstående betragtninger må det fjerde appelanbringendes andet led forkastes som ugrundet. Derimod skal det femte anbringende tages til følge, og den appellerede dom skal følgelig ophæves.

127

I overensstemmelse med artikel 61, stk. 1, andet punktum, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol kan Domstolen, når den ophæver den af Retten trufne afgørelse, selv træffe endelig afgørelse, hvis sagen er moden til påkendelse.

128

Dette er tilfældet i den foreliggende sag.

129

Som anført i nærværende doms præmis 22 har Kongeriget Spanien fremsat tre anbringender til støtte for sit søgsmål i første instans.

130

Under det tredje anbringende i første instans har Kongeriget Spanien gjort gældende, at den omtvistede afgørelse er i strid med artikel 35 i forordning 2018/1971, for så vidt som Kommissionen har fraveget den procedure, der er fastsat i denne bestemmelse for de nationale tilsynsmyndigheder i tredjelandes deltagelse i BEREC.

131

Af de grunde, der er anført i nærværende doms præmis 112-124, havde Kommissionen ikke kompetence til at vedtage den omtvistede afgørelse. Følgelig skal dette tredje anbringende tages til følge, uden at det er nødvendigt at behandle de øvrige anbringender i sagen i første instans.

132

Henset til det ovenstående skal der gives medhold i Kongeriget Spaniens påstande, og den omtvistede afgørelse skal annulleres.

133

Det bemærkes, at i henhold til artikel 264, stk. 2, TEUF kan Domstolen, dersom den skønner det nødvendigt, angive, hvilke af en annulleret retsakts virkninger der skal betragtes som bestående.

134

Det fremgår af Domstolens praksis, at virkningerne af en sådan retsakt kan opretholdes af retssikkerhedsmæssige grunde, bl.a. når de umiddelbare virkninger af en annullation heraf vil kunne få alvorlige negative konsekvenser for de berørte personer, og når den anfægtede retsakts lovlighed ikke anfægtes på grund af dens formål eller indhold, men på grund af ophavsmandens manglende kompetence eller tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter (dom af 15.7.2021, Kommissionen mod Landesbank Baden-Württemberg og Afviklingsinstansen, C-584/20 P og C-621/20 P, EU:C:2021:601, præmis 175 og den deri nævnte retspraksis).

135

I den foreliggende sag er den omtvistede afgørelse blevet annulleret på grund af ophavsmandens manglende kompetence, dvs. Kommissionens.

136

På grund af nødvendigheden af ordninger om navnlig økonomiske bidrag, BEREC-kontorets personale og de nationale tilsynsmyndigheder i tredjelande som omhandlet i artikel 35, stk. 2, andet afsnit, i forordning 2018/1971 ville en annullation af den omtvistede afgørelse bringe Kosovos nationale tilsynsmyndigheds deltagelse i BEREC i fare, såfremt dens virkninger ikke blev opretholdt, indtil den erstattes af en ny retsakt.

137

Under disse omstændigheder skal den omtvistede afgørelses virkninger opretholdes, indtil ikrafttrædelsen inden for en rimelig frist, der ikke må overstige seks måneder regnet fra datoen for nærværende doms afsigelse, af eventuelle nye samarbejdsordninger indgået i henhold til artikel 35, stk. 2, i forordning 2018/1971 mellem BEREC, BEREC-kontoret og Kosovos nationale tilsynsmyndighed.

138

I henhold til artikel 184, stk. 2, i Domstolens procesreglement træffer Domstolen, såfremt appellen tages til følge, og Domstolen selv endeligt afgør sagen, afgørelse om sagsomkostninger.

139

Ifølge procesreglementets artikel 138, stk. 1, som i medfør af dets artikel 184, stk. 1, finder anvendelse i appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.

140

Da Kongeriget Spanien i den foreliggende sag har nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og da denne har tabt sagen, bør det pålægges Kommissionen at betale sagsomkostningerne i forbindelse med nærværende appelsag såvel som sagens behandling i første instans.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Store Afdeling):