–

Vereniging Hoekschewaards Landschap ved advocaten A. Jonkhoff og W. Zwier,

–

den nederlandske regering ved M.K. Bulterman, B. Koopman og C.S. Schillemans, som befuldmægtigede,

–

Europa-Kommissionen ved E. Manhaeve og C. Hermes, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører gyldigheden af Kommissionens gennemførelsesafgørelse (EU) 2015/72 af 3. december 2014 om vedtagelse af ottende ajourførte liste over lokaliteter af fællesskabsbetydning i det atlantiske biogeografiske område (EUT 2015, L 18, s. 385).

2

Denne anmodning er indgivet i forbindelse med en tvist mellem Vereniging Hoekschewaards Landschap og Staatssecretaris van Economische Zaken (statssekretær for økonomiske anliggender, Nederlandene) (herefter »statssekretæren«) vedrørende lovligheden af en afgørelse om mindskelse af arealet af et særligt bevaringsområde (herefter »SBO«).

3

Artikel 1 i Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (EFT 1992, L 206, s. 7), som ændret ved Rådets direktiv 2006/105/EF af 20. november 2006 (EUT 2006, L 363, s. 368), bestemmer følgende:

»I dette direktiv forstås ved:

[…]

[…]

[…]

4

Artikel 2 i direktiv 92/43 bestemmer:

»1.   Formålet med dette direktiv er at bidrage til at sikre den biologiske diversitet ved at bevare naturtyperne samt de vilde dyr og planter inden for det af medlemsstaternes område i Europa, hvor [EUF-]traktaten finder anvendelse.

2.   De foranstaltninger, der træffes efter dette direktiv, tager sigte på at opretholde eller genoprette en gunstig bevaringsstatus for naturtyper samt vilde dyre- og plantearter af fællesskabsbetydning.

3.   De foranstaltninger, der træffes efter dette direktiv, tager hensyn til de økonomiske, sociale og kulturelle behov og til regionale og lokale særpræg.«

5

Direktivets artikel 3, stk. 1, første afsnit, fastsætter:

»Der oprettes et sammenhængende europæisk økologisk net af særlige bevaringsområder under betegnelsen Natura 2000. Dette net, der består af lokaliteter, der omfatter de naturtyper, der er nævnt i bilag I, og levesteder for de arter, der er nævnt i bilag II, skal sikre opretholdelse eller i givet fald genopretning af en gunstig bevaringsstatus for de pågældende naturtyper og levestederne for de pågældende arter i deres naturlige udbredelsesområde.«

6

Det nævnte direktivs artikel 4 fastsætter:

»1.   På grundlag af kriterierne i bilag III (etape 1) og de relevante videnskabelige oplysninger foreslår hver medlemsstat en liste over lokaliteter, og det oplyses, hvilke naturtyper efter bilag I og hvilke naturligt hjemmehørende arter efter bilag II der findes på disse lokaliteter. […] Medlemsstaterne foreslår eventuelt tilpasning af denne liste på baggrund af resultaterne af overvågningen efter artikel 11.

[…]

2.   På grundlag af kriterierne i bilag III (etape 2) og for hvert af de ni biogeografiske områder, der er nævnt i artikel 1, litra c), nr. iii), og for hele det område, der er nævnt i artikel 2, stk. 1, opstiller Kommissionen i forståelse med hver af medlemsstaterne og på grundlag af medlemsstaternes lister et udkast til en liste over lokaliteter af fællesskabsbetydning, hvoraf det fremgår, på hvilke lokaliteter der findes en eller flere prioriterede naturtyper, eller hvor der lever en eller flere prioriterede arter.

[…]

Den liste over lokaliteter, der er udvalgt som lokaliteter af fællesskabsbetydning, og som viser lokaliteter med en eller flere prioriterede naturtyper eller en eller flere prioriterede arter, vedtages af Kommissionen efter fremgangsmåden i artikel 21.

[…]

4.   Når en lokalitet af fællesskabsbetydning er udvalgt efter fremgangsmåden i stk. 2, udpeger den pågældende medlemsstat denne lokalitet som særligt bevaringsområde hurtigst muligt og inden for højst seks år, idet prioriteringen fastsættes i lyset af lokaliteternes betydning for opretholdelse eller genopretning af en gunstig bevaringsstatus for en naturtype i bilag I eller en art i bilag II og for sammenhængen i Natura 2000 og i lyset af den fare for forringelse eller ødelæggelse, som lokaliteterne er udsat for.

[…]«

7

Artikel 9 i direktiv 92/43 bestemmer:

»Kommissionen, der handler efter fremgangsmåden i artikel 21, vurderer regelmæssigt Natura 2000’s bidrag til gennemførelsen af målene i artikel 2 og 3. I den forbindelse kan ophævelse af en lokalitets status som særligt bevaringsområde komme på tale, hvis overvågningen efter artikel 11 viser, at den naturlige udvikling berettiger dertil.«

8

Direktivets artikel 11 er affattet som følger:

»Medlemsstaterne overvåger de i artikel 2 nævnte naturtypers og arters bevaringsstatus og tager især hensyn til prioriterede naturtyper og prioriterede arter.«

9

Bilag III til det nævnte direktiv fastsætter kriterierne for udvælgelse af de lokaliteter, der kan udpeges som lokaliteter af fællesskabsbetydning og som SBO’er. Nærmere bestemt for så vidt angår kriterierne vedrørende etape 1, der består af en »[n]ational vurdering af lokaliteternes relative betydning for hver naturtype i bilag I og hver art i bilag II (herunder prioriterede naturtyper og prioriterede arter)«, indeholder dette bilag følgende tekst:

10

Ved beslutning 2004/813/EF af 7. december 2004 om vedtagelse af listen over lokaliteter af fællesskabsbetydning i det atlantiske biogeografiske område i henhold til Rådets direktiv 92/43/EØF (EUT 2004, L 387, s. 1) udpegede Kommissionen efter forslag fra Kongeriget Nederlandene lokaliteten Haringvliet (Nederlandene) som lokalitet af fællesskabsbetydning under kode nr. NL 1000015 med et areal på 11108 hektar (ha).

11

De syv efterfølgende ajourføringer af listen over lokaliteter af fællesskabsbetydning i det atlantiske biogeografiske område bibeholdt lokaliteten Haringvliet på denne liste med samme areal.

12

Derimod bibeholdt Kommissionen i gennemførelsesafgørelse 2015/72 om vedtagelse af den nævnte ottende ajourførte liste Haringvlietlokaliteten som lokalitet af fællesskabsbetydning alene med et areal på 10988 ha.

13

Artikel 10a, stk. 1, i Natuurbeschermingswet 1998 (lov om beskyttelse af naturen af 1998) af 25. maj 1998 har følgende ordlyd:

»Ministeren udpeger lokaliteter med henblik på gennemførelsen […] af direktiv 92/43/EF.«

14

Det fremgår af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at Leenheerenpolder er en kog med et areal på cirka 110 ha, der udgjorde en del af lokaliteten Haringvliet, da denne ved beslutning 2004/813 blev optaget på listen over lokaliteter af fællesskabsbetydning i det atlantiske biogeografiske område på grund af de muligheder for retablering, som denne kog udgjorde for de naturtyper og arter, der var til stede andre steder i Haringvlietlokaliteten af fællesskabsbetydning. Det var nemlig bestemt, at Leenheerenpolder, der bestod af landbrugsjorder, og som ikke omfattede nogen af de naturtyper og arter, der var beskyttet andre steder i den nævnte lokalitet af fællesskabsbetydning, skulle »overlades til naturen« og dermed overgå til at blive et naturområde under påvirkning af tidevandet med henblik på at udvikle dets potentiale.

15

Ved afgørelse af 4. juli 2013 udpegede Kongeriget Nederlandene på grundlag af artikel 10a i lov om beskyttelse af naturen af 1998 lokaliteten Haringvliet som SBO, idet Leenheerenpolder dog ikke blev omfattet af dette område. Ved dom af 1. oktober 2014 annullerede Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Nederlandene) denne afgørelse, for så vidt som Leenheerenpolder ikke var omfattet af dette SBO. Denne domstol var nemlig af den opfattelse, at Kongeriget Nederlandene i henhold til artikel 4, stk. 4, i direktiv 92/43 var forpligtet til at indbefatte Leenheerenpolder i det nævnte SBO, idet denne indgik som en del af Haringvlietlokaliteten af fællesskabsbetydning således som fastsat af Kommissionen ved beslutning 2004/813.

16

I oktober 2013 foreslog Kongeriget Nederlandene Kommissionen at fjerne Leenheerenpolder fra Haringvlietlokaliteten af fællesskabsbetydning og dermed mindske dennes areal tilsvarende.

17

Ved skrivelse af 10. september 2014 anmodede Kommissionen denne medlemsstat om yderligere oplysninger vedrørende arealmindskelsen af Haringvlietlokaliteten af fællesskabsbetydning.

18

Ved skrivelse af 30. september 2014 oplyste statssekretæren Kommissionen om, at Leenheerenpolder ikke omfattede naturværdier, og at de indledende planer med henblik på at udvikle denne kog var opgivet, fordi retableringen af vådområderne Beningerwaard, Tiengemeten og af mindre koge i Haringvlietlokaliteten af fællesskabsbetydning var tilstrækkeligt til at nå bevaringsformålene med denne lokalitet af fællesskabsbetydning. Statssekretæren tilføjede i denne skrivelse, at planerne om at overlade Leenheerenpolder til naturen var opgivet af politiske, sociale og budgetmæssige grunde.

19

Ved skrivelse af 24. oktober 2014 svarede Kommissionens tjenestegrene, at de accepterede forslaget om ændring af Haringvlietlokaliteten af fællesskabsbetydning under hensyn til dels den gunstige vurdering, som de nederlandske myndigheder havde foretaget af potentialet for genoprettelse af andre dele af denne lokalitet, dels den omstændighed, at et vist antal genoprettelsesforanstaltninger allerede var gennemført eller planlagt for andre områder. Det fremgik af denne skrivelse, at Kommissionen var af den opfattelse, at det oprindelige forslag om at medtage Leenheerenpolder som en del af Haringvlietlokaliteten af fællesskabsbetydning udgjorde en »videnskabelig fejl«.

20

Ved gennemførelsesafgørelse 2015/72 opretholdt Kommissionen Haringvlietlokaliteten på listen over lokaliteter af fællesskabsbetydning i det atlantiske biogeografiske område, men havde fjernet Leenheerenpolder fra denne lokalitet.

21

Ved afgørelse af 28. april 2015 udpegede statssekretæren på grundlag af artikel 10a, stk. 1, i lov om beskyttelse af naturen af 1998 og med henblik på gennemførelse af gennemførelsesafgørelse 2015/72 Haringvlietlokaliteten af fællesskabsbetydning som SBO, og Leenheerenpolder var ikke længere en del deraf.

22

Da Vereniging Hoekschewaards Landschap var af den opfattelse, at denne kog havde et unikt potentiale for retablering af en natur med flodvand, som desuden ikke var til stede i Haringvlietlokaliteten af fællesskabsbetydning, anlagde den sag til prøvelse af afgørelsen af 28. april 2015 ved Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager).

23

Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) har anført, at statssekretæren for denne har gjort gældende, at den videnskabelige fejl bestod i den omstændighed, at det fejlagtigt var blevet fastslået, da statssekretæren havde foreslået at opføre lokaliteten Haringvliet på listen over lokaliteter af fællesskabsbetydning, at Leenheerenpolder ikke alene var egnet til, men også nødvendig for at opnå bevaringsmålsætningerne for denne lokalitet. Den forelæggende ret ønsker under disse omstændigheder oplyst, forudsat at Kongeriget Nederlandenes anmodning er understøttet af tilstrækkelige oplysninger, om mindskelsen af den nævnte lokalitets areal er begrundet.

24

På denne baggrund har Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»Er gennemførelsesafgørelse [2015/72] gyldig, for så vidt som lokaliteten »Haringvliet« herved sættes på listen over lokaliteter af fællesskabsbetydning i det atlantiske biogeografiske område, uden at Leenheerenpolder udgør en del heraf?«

25

Den forelæggende ret ønsker med sit spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om mindskelsen af Haringvlietlokalitetens areal ved ikke at lade Leenheerenpolder være omfattet, henset til, at Leenheerenpolder i første omgang blev omfattet af den nævnte lokalitet på grund af en videnskabelig fejl, er gyldig.

26

Det bemærkes indledningsvis, at nærværende sag ikke henhører under anvendelsesområdet for artikel 9 i direktiv 92/43, hvorefter et SBO kan nedklassificeres, »hvis overvågningen efter artikel 11 viser, at den naturlige udvikling berettiger dertil«, idet Kongeriget Nederlandene ikke har påberåbt en sådan udvikling.

27

Selv om Kommissionen ved beslutning 2004/813 efter forslag fra Kongeriget Nederlandene og i henhold til kriterierne i bilag III til direktiv 92/43 integrerede Leenheerenpolder i Haringvlietlokaliteten af fællesskabsbetydning på grund af dens potentiale for retablering af de naturtyper og arter, der var til stede i denne lokalitet af fællesskabsbetydning, har denne institution begrundet fjernelsen af den nævnte kog fra Haringvlietlokaliteten af fællesskabsbetydning i gennemførelsesafgørelse 2015/72 med den omstændighed, at den oprindelige inkludering i den nævnte lokalitet af fællesskabsbetydning var en videnskabelig fejl.

28

Med henblik på at besvare det præjudicielle spørgsmål, der er forelagt for Domstolen, skal det derfor undersøges, om direktiv 92/43 giver Kommissionen tilladelse til efter forslag fra den berørte medlemsstat at mindske arealet af en lokalitet af fællesskabsbetydning i et tilfælde, hvor den oprindelige opførelse af lokaliteten på listen over lokaliteter af fællesskabsbetydning var behæftet med en videnskabelig fejl, og i givet fald om den i hovedsagen omhandlede mindskelse er lovligt begrundet ved en sådan fejl.

29

Herom bemærkes, at Domstolen for så vidt angår Rådets direktiv 79/409/EØF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle (EFT 1979, L 103, s. 1) har fastslået, at en fejl i en meddelelse til Kommissionen i forbindelse med udpegning af et særligt beskyttet område kan medføre mindskelse af et sådant områdes areal i henhold til berigtigelsen af denne fejl (jf. i denne retning dom af 25.11.1999, Kommissionen mod Frankrig, C-96/98, EU:C:1999:580, præmis 55). I den sag, der gav anledning til denne dom, fastslog Domstolen, at den administrative fejl, der vedrørte angivelsen af arealet, kunne berigtiges ved at tilpasse det berørte beskyttede område.

30

Det skal endvidere i mangel af særlige bestemmelser herom i direktiv 92/43 lægges til grund, at tilpasningen af den liste over lokaliteter af fællesskabsbetydning, som medlemsstaterne foreslår Kommissionen i henhold til dette direktivs artikel 4, stk. 1, kan omfatte mindskelse af en lokalitets areal, hvilket bør ske efter samme procedure som opførelsen af lokaliteten på den nævnte liste (jf. analogt dom af 3.4.2014, Cascina Tre Pini, C-301/12, EU:C:2014:214, præmis 26).

31

Det bemærkes i denne forbindelse, at Kommissionen med henblik på at opstille et udkast til en liste over lokaliteter af fællesskabsbetydning for at oprette et sammenhængende europæisk økologisk net af SBO’er skal have en udtømmende oversigt over lokaliteter, der på nationalt niveau har en relevant økologisk interesse med hensyn til det formål, som tilsigtes ved direktiv 92/43, nemlig bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (dom af 7.11.2000, First Corporate Shipping, C-371/98, EU:C:2000:600, præmis 22).

32

Kun på denne måde er det muligt at realisere formålet i artikel 3, stk. 1, første afsnit, i direktiv 92/43 om opretholdelse og genopretning af en gunstig bevaringsstatus for de pågældende naturtyper og levesteder i deres naturlige udbredelsesområde, der kan være beliggende på begge sider af Den Europæiske Unions indre grænser. Det fremgår nemlig af dette direktivs artikel 1, litra e) og i), sammenholdt med direktivets artikel 2, stk. 1, at en naturtypes eller arts gunstige bevaringsstatus skal vurderes i forhold til medlemsstaternes samlede område i Europa, hvor traktaten finder anvendelse (dom af 7.11.2000, First Corporate Shipping, C 371/98, EU:C:2000:600, præmis 23).

33

Ifølge ordlyden af artikel 4, stk. 1, i direktiv 92/43 foreslår den pågældende medlemsstat en lokalitet på grundlag af kriterierne i bilag III til dette direktiv og de relevante videnskabelige oplysninger. Det følger heraf, under hensyn til den retspraksis, der er nævnt i nærværende doms præmis 29, at en godtgørelse af, at der foreligger en fejl i relevante videnskabelige oplysninger, i givet fald kan berettige en mindskelse af arealet af en lokalitet af fællesskabsbetydning.

34

Denne fortolkning understøttes af Domstolens praksis, hvorefter der ikke forgæves skal anvendes ressourcer på forvaltningen af en lokalitet, der har vist sig at være unødvendig for bevaringen af naturtyper og arter (jf. i denne retning dom af 3.4.2014, Cascina Tre Pini, C-301/12, EU:C:2014:214, præmis 28).

35

Selv om det imidlertid er korrekt, at medlemsstaterne råder over et vist skøn, når de i henhold til artikel 4, stk. 1, i direktiv 92/43 skal foreslå en liste over lokaliteter, der kan udpeges som lokaliteter af fællesskabsbetydning (dom af 3.4.2014, Cascina Tre Pini, C-301/12, EU:C:2014:214, præmis 27), råder de derimod ikke over samme skøn i et tilfælde, hvor de foreslår Kommissionen at mindske arealet af en lokalitet af fællesskabsbetydning.

36

Henset til, at optagelsen af en lokalitet på listen, således som generaladvokaten har anført i punkt 28 i forslaget til afgørelse, giver anledning til en formodning om, at hele den nævnte lokalitet har betydning for det formål om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter, der fremgår af direktiv 92/43, vil en medlemsstats forslag om at mindske arealet af en lokalitet på listen kræve, at det godtgøres, at de pågældende områder på nationalt niveau ikke udgør nogen væsentlig interesse for gennemførelsen af dette formål. Kommissionen må endvidere kun godkende eller gennemføre forslaget, såfremt den konkluderer, at disse områder heller ikke er nødvendige ud fra en helhedsbetragtning på EU-plan.

37

I det foreliggende tilfælde fremgår det af sagsakterne til rådighed for Domstolen, at de nederlandske myndigheder ikke begrundede anmodningen til Kommissionen om at fjerne Leenheerenpolder fra Haringvlietlokaliteten af fællesskabsbetydning med den omstændighed, at der var begået en fejl i forbindelse med medlemsstatens forslag som omhandlet i artikel 4, stk. 1, første afsnit, i direktiv 92/43 for så vidt angår denne kogs økologiske værdi og dens evne til at bidrage til gennemførelsen af dette direktivs formål, som disse fremgår af direktivets artikel 2 og 3, men ved den omstændighed, at en afgørelse om revurdering af den nationale naturpolitik var blevet truffet i 2011. Navnlig har disse myndigheder ikke på noget tidspunkt gjort gældende, at den nævnte kogs potentiale hvad angår retableringen af de berørte naturtyper og arter ved omlægning af dette landbrugsområde til naturområde under indflydelse af tidevandet ikke længere forelå. Endvidere har de nævnte myndigheder i en skrivelse til Kommissionen af 30. september 2014 oplyst, at planerne for udvikling af naturværdierne i denne kog var opgivet af politiske, sociale og budgetmæssige grunde, under hensyn til den omstændighed, at de udviklinger, der allerede delvist havde fundet sted i andre dele af Haringvlietlokaliteten, var tilstrækkelige til at opnå målsætningerne for denne lokalitet.

38

I denne henseende har den nederlandske regering i retsmødet bekræftet, at Kongeriget Nederlandene ikke påberåbte sig, at der forelå en »videnskabelig fejl«, da det indgav forslaget om mindskelse af arealet af Haringvlietlokaliteten af fællesskabsbetydning til Kommissionen.

39

Desuden har Kommissionen for sit vedkommende ikke fremlagt noget videnskabeligt bevis for Domstolen med henblik på at godtgøre, at det oprindelige forslag var behæftet med en sådan fejl.

40

Følgelig kunne Kommissionen ikke i forbindelse med den ottende ajourføring af listen over lokaliteter af fællesskabsbetydning i det atlantiske biogeografiske område i gennemførelsesafgørelse 2015/72 gyldigt støtte sig på en begrundelse om, at der fra begyndelsen forelå en videnskabelig fejl, med henblik på at opføre Haringvlietlokaliteten på denne liste uden at lade den omfatte Leenheerenpolder.

41

På grundlag af ovenstående betragtninger skal det konstateres, at gennemførelsesafgørelse 2015/72 er ugyldig, for så vidt som Haringvlietlokaliteten ved denne afgørelse er blevet opført på listen over lokaliteter af fællesskabsbetydning i det atlantiske biogeografiske område, uden at Leenheerenpolder udgør en del deraf.

42

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Fjerde Afdeling) for ret:

Kommissionens gennemførelsesafgørelse (EU) 2015/72 af 3. december 2014 om vedtagelse af ottende ajourførte liste over lokaliteter af fællesskabsbetydning i det atlantiske biogeografiske område er ugyldig, for så vidt som Haringvlietlokaliteten (NL 1000015) ved denne afgørelse er blevet opført på denne liste, uden at Leenheerenpolder udgør en del deraf.