Indledning og retsgrundlag

Den 19. november 2025 offentliggjorde Europa-Kommissionen et forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af forordning (EU) 2024/1689 og (EU) 2018/1139 for så vidt angår forenkling af gennemførelsen af harmoniserede regler for kunstig intelligens (digital omnibus om kunstig intelligens) (1) (herefter »forordningsforslaget«).

Den Europæiske Centralbank (ECB) har besluttet at afgive en initiativudtalelse om forordningsforslaget. ECB's kompetence til at afgive udtalelse fremgår af artikel 127, stk. 4, og artikel 282, stk. 5, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, da forordningsforslaget indeholder bestemmelser, der falder inden for ECB's kompetenceområde, navnlig i forbindelse med ECB's opgaver vedrørende tilsynet med kreditinstitutter i henhold til traktatens artikel 127, stk. 6. I overensstemmelse med artikel 17.5, første punktum, i forretningsordenen for Den Europæiske Centralbank er denne udtalelse vedtaget af ECB's Styrelsesråd.

1.   Generelle bemærkninger

1.1.

I 2021 modtog ECB en anmodning fra Rådet for Den Europæiske Union om og vedtog en udtalelse om det oprindelige forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om harmoniserede regler for kunstig intelligens (forordningen om kunstig intelligens) (2).

1.2.

ECB glæder sig over formålet med forordningsforslaget om at fremme innovation og konkurrenceevne i det indre marked ved at forenkle og strømline gennemførelsen af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2024/1689 (3) (herefter »AI-forordningen«). ECB anerkender betydningen af at etablere en tilgængelig lovgivningsmæssig ramme særligt for AI-systemer, samtidig med at der sikres en konsekvent beskyttelse på højt plan af offentlige interesser hvad angår sundhed, sikkerhed og grundlæggende rettigheder, samt betydningen af pålidelig og etisk forsvarlig anvendelse af kunstig intelligens (AI) som fastsat i AI-forordningen og i forordningsforslaget (4). Da kreditinstitutter i stigende grad er afhængige af både højrisiko-AI-systemer og AI-systemer til almen brug, er en strømlinet ramme navnlig afgørende for at sikre overholdelse af AI-forordningen og Unionens banklovgivning.

1.3.

Ud fra et tilsynsmæssigt perspektiv gør etableringen af veludformede innovationsveje det muligt for kreditinstitutter at eksperimentere sikkert med AI-løsninger i kontrollerede miljøer, samtidig med at der sikres tidlig identifikation af eventuelle risici. Sådanne tilgange støtter både teknologiske fremskridt i banksektoren og ECB's evne til at vurdere eventuelle indvirkninger på kreditinstitutternes operationelle modstandsdygtighed, modelrisiko og datastyring.

1.4.

ECB forstår, at forordningsforslaget ikke pålægger ECB yderligere forpligtelser i sin egenskab af tilsynsmyndighed for kreditinstitutter, og at ECB heller ikke behøver at anvende AI-forordningen i forbindelse med sit tilsyn. På grund af ECB's tilsyn med kreditinstitutters informations- og kommunikationsteknologiske (IKT) risici og det forhold, at visse krav i AI-forordningen kan overlappe med eller imødegås gennem overholdelse af EU-lovgivningen om finansielle tjenesteydelser, er tæt koordinering og effektiv udveksling af oplysninger mellem ECB og de nationale markedsovervågningsmyndigheder, der fører tilsyn med kreditinstitutter, der er reguleret i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/36/EU (5) (herefter »kapitalkravsdirektivet«), ikke desto mindre afgørende for at sikre konsekvent tilsyn med og effektiv anvendelse af AI-forordningen hvad angår sådan lovgivning vedrørende kreditinstitutter.

2.   Institutionelle kompetencer og tilsynsbeføjelser

2.1.

I henhold til traktatens artikel 127, stk. 6, og Rådets forordning (EU) nr. 1024/2013 (6) (herefter »SSM-forordningen«) har Rådet overdraget ECB specifikke opgaver i forbindelse med politikker vedrørende tilsyn med kreditinstitutter med henblik på blandt andet at bidrage til kreditinstitutternes sikkerhed og soliditet og det finansielle systems stabilitet i Unionen og i de enkelte medlemsstater (7). ECB's mandat er begrænset til tilsynet med kreditinstitutter. ECB forstår, at overensstemmelsesvurderinger (8), identifikation af overtrædelser (9) og håndhævelse af AI-forordningen (10) udgør markedsovervågningsmyndighedernes opgaver og ikke er en del af ECB's tilsynsmandat (11).

2.2.

Uanset ECB's begrænsede mandat på dette område fastsættes det i AI-forordningen, at de nationale markedsovervågningsmyndigheder, der fører tilsyn med regulerede kreditinstitutter, som deltager i den fælles tilsynsmekanisme (SSM), straks bør indberette alle oplysninger, der er identificeret i forbindelse med deres markedsovervågningsaktiviteter, og som kan være af eventuel interesse i forbindelse med ECB's tilsynsopgaver, til ECB (12).

3.   Udveksling af tilsynsoplysninger

3.1.

Kreditinstitutter, der er udbydere eller idriftsættere af højrisikosystemer, anses for at overholde visse bestemmelser i AI-forordningen, når de opfylder lignende forpligtelser i henhold til EU-lovgivningen om finansielle tjenesteydelser (13). ECB glæder sig over dette princip, som forhindrer kreditinstitutter i at stå overfor dobbelt indberetning og eventuelt modstridende tilsynsmæssige synspunkter. Som anført i afsnit 2.1 har ECB imidlertid ikke et markedsovervågningsmandat i henhold til AI-forordningen, og banktilsynsmyndighederne har generelt ikke det samme mandat og de samme tilsynsprioriteter som markedsovervågningsmyndighederne i henhold til AI-forordningen. Det betyder, at tilsynsmyndigheder for kreditinstitutter generelt ikke vil eller kan gennemgå krav og forfølge overtrædelser i henhold til AI-forordningen. For at sikre lige vilkår i tilsynet med anvendelsen af AI-forordningen bør banktilsynsmyndigheder som ECB derfor kunne udveksle oplysninger med markedsovervågningsmyndigheder, der fører tilsyn med kreditinstitutter, som er relevante for de pågældende markedsovervågningsmyndigheder.

3.2.

Den nuværende ramme omfatter primært ECB som modtager af oplysninger fra markedsovervågningsmyndighederne (14). For at nå målene i AI-forordningen, herunder beskyttelse af grundlæggende rettigheder, og sikre effektiv og koordineret markedsovervågning og tilsyn bør forordningsforslaget indeholde et udtrykkeligt retsgrundlag, der giver ECB mulighed for efter need to know-princippet og underlagt krav om tavshedspligt, at dele relevante tilsynsmæssige oplysninger med kompetente nationale markedsovervågningsmyndigheder, der fører tilsyn med kreditinstitutter, som er reguleret i kapitalkravsdirektivet, og som er omfattet af ECB's tilsyn. Der bør også indføres en lignende ordning for udveksling af oplysninger mellem de nationale kompetente myndigheder, der fører tilsyn med kreditinstitutter, og markedsovervågningsmyndighederne. Uden et sådant klart retsgrundlag er det uklart, hvordan koordinering mellem markedsovervågnings- og tilsynsmyndigheder (15) eventuelt ville kunne gennemføres i praksis. ECB ser også fordele ved at udvide pligten til at indberette alle oplysninger, der identificeres i forbindelse med deres markedsovervågningsaktiviteter, og som kan være af eventuel interesse for ECB's og de nationale kompetente banktilsynsmyndigheders tilsynsopgaver, til også at omfatte nationale markedsovervågningsmyndigheder, der fører tilsyn med kreditinstitutter, som ikke er kompetente myndigheder med ansvar for banktilsyn (og derfor ikke er en del af SSM) (16). Et retsgrundlag for en sådan udveksling af oplysninger kan f.eks. anvendes til at dele oplysninger om risikostyring eller forvaltning af de AI-systemer, der anvendes af kreditinstitutter under tilsyn, eller til at dele oplysninger, der påvirker deres risikoprofil.

4.   Anvendelsesområde for og klassificering af modeller og anvendelsesscenarier

4.1.

Det er vigtigt for markedsdeltagere, navnlig kreditinstitutter, der anvender kunstig intelligens til kreditvurdering, at vide, hvilke teknikker der falder ind under definitionen af et AI-system (17), og hvilke der ikke gør, samt hvilke teknikker der betragtes som »højrisiko« i henhold til AI-forordningen.

4.2.

Yderligere præcisering vil være hensigtsmæssig, navnlig ved udtrykkeligt at udelukke generaliserede lineære modeller (f.eks. lineære eller logistiske regressioner) fra anvendelsesområdet for AI-forordningens definition af højrisiko-AI-systemer, når de anvendes til kreditvurdering (18), på grund af deres høje grad af forklarlighed og gennemsigtighed (19). En sådan præcisering kan afspejles i AI-forordningen (20) og Kommissionens retningslinjer for definitionen af et system med kunstig intelligens, der er oprettet ved forordning (EU) 2024/1689 (21).

4.3.

I den forbindelse bemærker ECB, at generaliserede lineære modeller, herunder lineær og logistisk regression, i sagens natur kan fortolkes og er gennemsigtige (22). Deres funktion kan forklares fuldt ud ved hjælp af et begrænset og stabilt sæt parametre, hvis indflydelse på resultaterne kan vurderes ved hjælp af veletablerede statistiske værktøjer. Sådanne modeller udviser derfor ikke de »black-box«-karakteristika, der ligger til grund for AI-forordningens øgede krav til forvaltning og risikoafbødning, som primært er udformet til at tackle de udfordringer, der er forbundet med komplekse, ikkelineære eller selvlærende systemer (23), som den nuværende retlige ramme muligvis ikke er egnet til (24). Ud fra et proportionalitets- og retssikkerhedsperspektiv vil medtagelse af generaliserede lineære modeller, når de anvendes som selvstændige statistiske teknikker, inden for anvendelsesområdet for AI-forordningens definition af højrisiko-AI-systemer desuden ikke i væsentlig grad bidrage til at reducere de risici, der er forbundet med disse modeller. Dette vil snarere skabe unødvendige overholdelsesbyrder, navnlig i regulerede finansielle sektorer såsom banksektoren, hvor sådanne modeller er veletablerede, bredt anvendte og allerede er underlagt omfattende tilsynsmæssig styring og tilsyn. At behandle disse algoritmer på samme måde som mere komplekse og nye modelleringsmetoder, der anvendes til kreditvurdering, ville være i strid med det erklærede forenklingsmål i forordningsforslaget. ECB mener, at der er behov for yderligere præcisering for udtrykkeligt at udelukke generaliserede lineære modeller fra definitionen af højrisiko-AI-systemer i henhold til forordningen om kunstig intelligens, uden at det berører tilfælde, hvor sådanne modeller udgør en del af mere komplekse AI-systemer, der kræver en holistisk risikovurdering.

4.4.

I AI-forordningen præciseres det, at AI-systemer, der i tilsynsøjemed er fastsat i EU-lovgivningen med henblik på at beregne kreditinstitutters kapitalkrav (kendt som »interne modeller«), ikke bør betragtes som højrisikosystemer (25). Samtidig skal AI-systemer, der har til formål at evaluere eller fastsætte fysiske personers kreditværdighed, betragtes som højrisikosystemer i henhold til AI-forordningen (26). I henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 575/2013 (27) (herefter »CRR«) bør interne modeller imidlertid spille en afgørende rolle i kreditbevillingsprocessen og er derfor tæt forbundet med kreditvurderingsmodeller (28). Dette kan føre til en situation, hvor tilsynsmyndigheder, der vurderer den interne model, og markedsovervågningsmyndigheden, der vurderer kreditvurderingsmodellen, giver forskellig og eventuelt modstridende vejledning i forbindelse med deres tilsyn. I denne henseende gentager ECB, at en effektiv koordinering og udveksling af oplysninger mellem markedsovervågningsmyndigheder og tilsynsmyndigheder er nødvendig for at fremme en konsekvent anvendelse af overlappende krav i henhold til AI-forordningen og CRR og for at sikre en effektiv beskyttelse af de grundlæggende rettigheder. Under alle omstændigheder anerkender ECB, at selv med en korrekt udveksling af oplysninger ville den grundlæggende årsag til spørgsmålet om eventuelt modstridende krav ikke blive løst fuldt ud. I denne forbindelse står kreditinstitutter og deres tilsynsmyndigheder over for en kompleks proces for at sikre, at kreditinstituttets interne model er i overensstemmelse med CRR og parallelt hermed med AI-forordningen, også i betragtning af at tilsynsmyndigheden og den kompetente markedsovervågningsmyndighed sandsynligvis vil vurdere hver model på forskellige tidspunkter.

4.5.

Endelig vil øget koordinering mellem Kommissionens retningslinjer og vejledning om gennemførelsen af AI-forordningen og Det Europæiske Finanstilsynssystem bidrage til at undgå unødvendige administrative byrder og understøtte en sammenhængende tilsynsramme.

Hvor ECB foreslår ændringer af forordningsforslaget, vedlægges som bilag et ændringsforslag med en begrundelse herfor i et særskilt teknisk arbejdsdokument. Det tekniske arbejdsdokument er tilgængeligt på engelsk i EUR-Lex.

---

(1)  COM(2025) 836 final.

(2)  Den Europæiske Centralbanks udtalelse CON/2021/40 af 29. december 2021 om et forslag til en forordning om harmoniserede regler for kunstig intelligens (EUT C 115 af 11.3.2022, s. 5).

(3)  Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2024/1689 af 13. juni 2024 om harmoniserede regler for kunstig intelligens og om ændring af forordning (EF) nr. 300/2008, (EU) nr. 167/2013, (EU) nr. 168/2013, (EU) 2018/858, (EU) 2018/1139 og (EU) 2019/2144 samt direktiv 2014/90/EU, (EU) 2016/797 og (EU) 2020/1828 (forordningen om kunstig intelligens) (EUT L, 2024/1689, 12.7.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2024/1689/oj).

(4)  Jf. betragtning 1 i AI-forordningen og betragtning 1 i forordningsforslaget.

(5)  Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/36/EU af 26. juni 2013 om adgang til at udøve virksomhed som kreditinstitut og om tilsyn med kreditinstitutter, om ændring af direktiv 2002/87/EF og om ophævelse af direktiv 2006/48/EF og 2006/49/EF (EUT L 176 af 27.6.2013, s. 338, ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2013/36/oj).

(6)  Rådets forordning (EU) nr. 1024/2013 af 15. oktober 2013 om overdragelse af specifikke opgaver til Den Europæiske Centralbank i forbindelse med politikker vedrørende tilsyn med kreditinstitutter ( EUT L 287 af 29.10.2013, s. 63, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2013/1024/oj).

(7)  Jf. SSM-forordningens artikel 1, første afsnit.

(8)  AI-forordningens artikel 5, stk. 6, og artikel 46 og 60.

(9)  AI-forordningens artikel 73, 74, 75, 76 og 80 samt artikel 83, stk. 1.

(10)  AI-forordningens artikel 79, stk. 5-9, artikel 81 og 82, artikel 83, stk. 2, og artikel 85 og 99.

(11)  Jf. afsnit 2.1.4 og 2.1.5 i Den Europæiske Centralbanks udtalelse CON/2021/40.

(12)  AI-forordningens artikel 74, stk. 7.

(13)  AI-forordningens artikel 26, stk. 5 og 6.

(14)  Jf. AI-forordningens artikel 74, stk. 7.

(15)  Jf. betragtning 158 i AI-forordningen.

(16)  Jf. AI-forordningens artikel 74, stk. 7, andet punktum.

(17)  AI-forordningens artikel 3, nr. 1).

(18)  Jf. bilag III til AI-forordningen.

(19)  Jf. herom også Europa-Parlamentets beslutning af 25. november 2025 om indvirkningen af kunstig intelligens på finanssektoren (2025/2056(INI)), som findes på Europa-Parlamentets websted www.europarl.europa.eu.

(20)  F.eks. i bilag III til AI-forordningen.

(21)  Jf. eksempelvis afsnit 42 i Europa-Kommissionens vejledning, Commission Guidelines on the definition of an artificial intelligence system established by Regulation (EU) 2024/1689 (AI-forordningen) (C(2025) 5053 final).

(22)  Nationale Bank van België/Banque Nationale de Belgique, »Financial Market Infrastructures and Payment Services Report«, 2019, s. 64-65, som findes på Nationale Bank van Belgiës/Banque Nationale de Belgiques websted www.nbb.be; F. Pérez-Cruz m.fl., »Managing explanations: how regulators can address AI explainability«, i Financial Stability Institute Occasional Paper nr. 24, 2025, s. 15, som findes på den Internationale Betalingsbanks websted www.bis.org.

(23)  J. Tejero, »Unwrapping black-box models: a case study in credit risk«, i Revista de Estabilidad Financiera, 43, 2022, s. 96 ff. Findes på Banco de Españas websted www.bde.es.

(24)  ECB udelukker også generaliserede lineære regressionsmodeller fra de strengere forventninger, der gælder for mere komplekse modeller, der anvendes til beregning af kapitalgrundlagskrav. Se ECB's vejledning til interne modeller, afsnit 31, fodnote 35, som findes på ECB's websted for banktilsyn www.bankingsupervision.europa.eu.

(25)  Betragtning 58 i AI-forordningen.

(26)  Jf. bilag III til AI-forordningen.

(27)  Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 575/2013 af 26. juni 2013 om tilsynsmæssige krav til kreditinstitutter og om ændring af forordning (EU) nr. 648/2012 (EUT L 176 af 27.6.2013, s. 1, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2013/575/oj).

(28)  Jf. CRR artikel 144, stk. 1, litra b).