This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52013DC0401
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS "Towards a European Horizontal Framework for Collective Redress"
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET "På vej mod en europæisk horisontal ramme for kollektive retsmidler"
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET "På vej mod en europæisk horisontal ramme for kollektive retsmidler"
/* COM/2013/0401 final */
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET "På vej mod en europæisk horisontal ramme for kollektive retsmidler" /* COM/2013/0401 final */
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL
EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG
REGIONSUDVALGET "På vej mod en europæisk horisontal
ramme for kollektive retsmidler" 1. Indledning 1.1. Meddelelsens formål I økonomisk udfordrende tider kan et sundt
lovgivningsmiljø og et effektivt retssystem bidrage afgørende til Den
Europæiske Unions mål om konkurrencedygtig vækst. EU's overordnede politiske
mål er at forblive konkurrencedygtig på globalt plan og have et åbent og
velfungerende indre marked, som understreget i Europa 2020-strategien og i akten
for det indre marked. Retssikkerhed og et pålideligt lovgivningsmiljø er
afgørende i denne sammenhæng. Sigtet med EU's retspolitik er at udvikle et
ægte område med frihed, sikkerhed og retfærdighed, som tjener borgere og
virksomheder[1].
Både borgere og virksomheder bør kunne opnå effektiv klageadgang, især i
grænseoverskridende sager og i tilfælde, hvor de rettigheder, de har i medfør
af EU-lovgivningen, er blevet krænket. Dette kan kræve retsplejeløsninger på
grundlag af EU-retten. En indsats på retsplejeområdet har indtil videre affødt
en række løsninger, der befordrer en effektiv klageadgang, nemlig den
europæiske småkravsprocedure[2],
der er en forenklet og omkostningseffektiv europæisk civil retsplejeprocedure
til befordring af forbrugerkrav, der er opstået i forbindelse med
grænseoverskridende salg, den europæiske procedure for betalingspåkrav[3], der bidrager til hurtig
gældsinddrivelse på tværs af grænserne og gør det lettere for virksomhederne at
forvalte deres krav, og mæglingsdirektivet[4],
som finder anvendelse på alle grænseoverskridende civile tvister, fremmer
alternativ konfliktløsning, som sparer omkostninger og arbejde, og nedbringer
tidsforbruget ved grænseoverskridende sager. På det forbrugerpolitiske område[5] rækker det nyligt vedtagne
direktiv om alternativ tvistbilæggelse i forbindelse med tvister på
forbrugerområdet[6]
sammen med forordningen om onlinetvistbilæggelse i forbindelse med tvister på
forbrugerområdet[7]
endnu længere ved at pålægge medlemsstaterne at sikre, at kontraktlige tvister
mellem en forbruger og en handlende, der opstår i forbindelse med salg af varer
eller levering af tjenesteydelser, kan forelægges et alternativt
konfliktløsningsorgan. Førnævnte retlige instrumenter imødekommer
sammen med andre instrumenter, som udgør EU's regelværk på rets- og
forbrugerbeskyttelsesområdet, en række meget konkrete og veldefinerede behov
hos borgere og virksomheder. I overensstemmelse med nærhedsprincippet
efterlader de et råderum til nationale retslige løsninger og klagesystemer. Kollektive retsmidler udgør en af de
mekanismer, som er blevet analyseret gennem flere år af EU's institutioner på
baggrund af den erfaring, som er høstet i flere medlemsstater med hensyn til
disse retsmidlers evne til at bidrage til udviklingen af et europæisk
retsområde for at sikre et højt forbrugerbeskyttelsesniveau og forbedre
håndhævelsen af EU-retten generelt, herunder EU's konkurrenceregler, og
samtidig fremme økonomisk vækst og lette adgangen til domstolsprøvelse.
Kommissionen har videreført og udbygget sin analyse mellem 2010 og 2012 for at
besvare tre grundlæggende spørgsmål: 1) Hvilket problem bliver endnu ikke
tilfredsstillende afhjulpet af de eksisterende instrumenter? 2) Kunne en særlig juridisk mekanisme, som
f.eks. europæiske kollektive retsmidler, løse dette problem? 3) Hvordan kunne en sådan mekanisme forenes
med kravet i artikel 67, stk. 1, i TEUF, ifølge hvilket EU både skal skabe et
europæisk område med frihed, sikkerhed og retfærdighed og samtidig respektere
de forskellige retssystemer og traditioner i medlemsstaterne, især på områder
(såsom retsplejen), som er veletablerede på nationalt plan og samtidig temmelig
nye på EU-plan? I Kommissionens øjne skal alle
klageadgangsforanstaltninger være hensigtsmæssige og effektive og tilvejebringe
afbalancerede løsninger til fremme af europæisk vækst og samtidig sikre
effektiv adgang til domstolsprøvelse. De må derfor ikke afføde et misbrug af sagsanlæg
eller have skadelige virkninger for de indstævnte uanset udfaldet af sagerne.
Sådanne skadelige virkninger ser man især eksempler på i de kollektive søgsmål
eller "class actions", som man kender dem i USA. EU-strategien for
kollektive retsmidler skal derfor forebygge disse negative virkninger og yde tilstrækkelige
garantier imod dem. I 2011 gennemførte Kommissionen en horisontal
offentlig høring med titlen "På vej mod en sammenhængende EU-strategi for
kollektive retsmidler". Formålet var bl.a. at identificere fælles retlige
principper for kollektive retsmidler og undersøge, hvordan disse principper
kunne passe ind i EU's retssystem og ind i hver af de 27 medlemsstaters
retsorden. Høringen afdækkede også områder, hvor forskellige former for
kollektive retsmidler kunne bidrage til en bedre håndhævelse af EU-retten eller
beskytte EU-borgernes og virksomhedernes rettigheder. Europa-Parlamentet besluttede at yde sit
bidrag til den europæiske debat i form af en beslutning, som det vedtog på
grundlag af en omfattende initiativbetænkning om kollektive retsmidler[8]. Denne meddelelse sammenfatter de vigtigste
synspunkter, der kom til udtryk i den offentlige høring, og afspejler
Kommissionens holdning til en række centrale spørgsmål vedrørende kollektive
retsmidler. Den ledsages af Kommissionens henstilling til alle medlemsstater i
EU om at indføre kollektive retsmidler baseret på en række fælles
EU-principper. I henstillingen anbefales en horisontal strategi, hvorfor
henstillingens indhold også gælder det konkurrenceretlige område. Til dette
område foreslår Kommissionen en række specifikke regler – med baggrund i
konkurrencerettens særlige træk – i sit forslag til direktiv om visse
bestemmelser om søgsmål i henhold til national ret angående erstatning for
overtrædelser af medlemsstaternes og Den Europæiske Unions konkurrenceregler[9]. Mens alle medlemsstater af
Kommissionen tilskyndes til at følge de i henstillingen foreslåede principper,
overlades det i direktivet til medlemsstaterne at afgøre, om de vil indføre
kollektive retsmidler i forbindelse med privat håndhævelse af konkurrencelovgivningen[10]. 1.2. Hvad er kollektive
retsmidler? Kollektive retsmidler udgør en processuel
mekanisme, som gør det muligt – for at spare sagsbehandlingstid og/eller sikre
en effektiv retshåndhævelse – at samle mange ensartede retskrav i et enkelt
søgsmål. Kollektive retsmidler letter adgangen til domstolsprøvelse, især i
sager, hvor den enkelte erstatning er så lille, at den potentielle sagsøger
ikke ville finde det umagen værd at anlægge sag på egen hånd. Mekanismen
styrker også de potentielle sagsøgeres forhandlingsstyrke og bidrager til et
effektivt retsplejesystem ved at forebygge anlæggelse af utallige
erstatningssager, der hidrører fra den samme lovovertrædelse. Afhængigt af retskravets art kan kollektive
retsmidler bestå i pålæg eller forbud, hvor ulovlig praksis søges
standset ved pålæg eller forbud, eller erstatning, der skal sikre
erstatning for den forvoldte skade. Denne meddelelse og Kommissionens
henstilling, der ledsager den, omhandler begge kollektive retsmidler uden at
gribe ind i de pålægs‑ og forbudsforanstaltninger, som medlemsstaterne
allerede har indført på baggrund af EU-retten. Det er da også vigtigt at huske, at søgsmål om
påstand om pålæg eller forbud for at standse ulovlig praksis eller om
erstatning for påståede tilsidesættelse af forskellige rettigheder er civile
tvister mellem to private parter[11],
herunder når en af parterne er et "kollektiv", dvs. en gruppe af
sagsøgere. Først når retten træffer afgørelse[12]
i sagen[13],
fastslås det, hvorvidt der forelå en tilsidesættelse af rettigheder. Derefter
fastslås de eventuelle deraf følgende pålæg eller forbud eller
skadeserstatninger. I overensstemmelse med retsstatsprincipperne anses sagsøgte
(indstævnte) i en civil tvist ikke for at have handlet retsstridigt eller tilsidesat
nogen rettigheder, medmindre og førend dette er afgjort af retten[14]. 1.3. Status over kollektive
retsmidler i EU EU-retten og internationale aftaler, som er
ratificeret af EU, kræver, at medlemsstaterne indfører mulighed for kollektive pålæg
eller forbud på visse områder. På det forbrugerretlige område har
kvalificerede forbrugerbeskyttelsesmyndigheder og forbrugerorganisationer som
følge af forbudsdirektivet[15]
lov til at anlægge sager ved domstolene eller klage til offentlige myndigheder
i alle medlemsstater med påstand om pålæg eller forbud mod praksis, som
overtræder medlemsstaternes og EU's forbrugerbeskyttelsesregler. På det
miljøretlige område kræver Århuskonventionen, at medlemsstaterne sikrer adgang
til domstolsprøvelse i forbindelse med manglende efterlevelse af
miljøstandarderne[16].
Alle medlemsstater har dermed indført procedurer, som tillader sagsøgere, der
handler kollektivt eller som repræsentanter, at anmode om nedlæggelse af forbud
for at standse ulovlige handlinger. Der er også indført procedurer til anlæggelse
af erstatningssøgsmål i en række medlemsstater, indtil videre som
resultat af national udvikling inden for retspolitikken. Der findes endnu ikke
EU-instrumenter til kollektive erstatningssøgsmål. De eksisterende mekanismer,
hvorved en gruppe enkeltpersoner, som har lidt skade som følge af ulovlige
forretningsmetoder, kan kræve erstatning, varierer fra medlemsstat til
medlemsstat[17].
De store forskelle i mekanismerne vedrører deres anvendelsesområde, deres
tilgængelighed for repræsentative organisationer eller enkeltpersoner som
sagsøgere, deres tilgængelighed for virksomheder og især SMV'er, hvordan
sagsøgerne danner en gruppe (ved tilvalg eller fravalg), hvordan søgsmålet
finansieres, og hvordan den tilkendte erstatning fordeles. Kommissionen har i adskillige år arbejdet på
at udvikle europæiske standarder for kollektive erstatningssøgsmål inden for
konkurrence- og forbrugerlovgivningen. Den vedtog i 2005 en grønbog om
erstatningssøgsmål for overtrædelse af EF's kartel- og monopolregler[18] og i 2008 en hvidbog[19] for at undersøge idéen om at integrere
kollektive retsmidler som et yderligere instrument til private parters
håndhævelse af EU's konkurrenceregler. I 2008 offentliggjorde Kommissionen også
en grønbog om kollektivt søgsmål for forbrugere[20]. Interessenterne påpegede, at der var
uoverensstemmelser mellem Kommissionens forskellige initiativer vedrørende
kollektive retsmidler, og at der dermed var behov for et mere sammenhængende
system. Kollektive retsmidler er da også et processuelt redskab, som kan være
relevant for EU's politikker på andre områder end konkurrence- og
forbrugerbeskyttelsesområdet. Gode eksempler herpå er finansielle
tjenesteydelser, miljøbeskyttelse, databeskyttelse[21] og ikkediskrimination.
Kommissionen anser det derfor for nødvendigt at øge sammenhængen i politikken
og anlægge en horisontal tilgang til kollektive retsmidler på grundlag af den
offentlige høring, der blev afholdt i 2011[22]. 2. Primære resultater af den
offentlige høring 2.1. Interessenternes bidrag Kommissionens offentlige høring om kollektive
retsmidler fik stor respons. Kommissionen modtog 310 svar, og 300 personer
deltog i en offentlig høring den 5. april 2011. Derudover modtog Kommissionen
over 19 000 svar i form af masse-e-mails fra borgere[23]. Kvaliteten af de fleste svar
viser, at der er en massiv interesse for emnet og dets betydning. Ved hjælp af
bidragene fik Kommissionen en øget forståelse af de forskellige synspunkter hos
interessenterne og af, hvilke emner der er kontroversielle, og hvilke der er
mere enighed om. Det er primært borgere/forbrugere henholdsvis
virksomheder, der har forskellige holdninger til de fordele, der kunne være ved
at indføre nye kollektive søgsmålsordninger til håndhævelse af EU-retten.
Forbrugerne går således generelt ind for at indføre nye mekanismer, mens
virksomhederne generelt er imod. Akademikerne er generelt for. Juristerne er
delt i dette spørgsmål, dog med overvægt til skeptikerne og modstanderne. De medlemsstater[24], som indsendte høringssvar,
udtrykte også forskellige synspunkter lige fra støtte til bindende EU-regler om
kollektive retsmidler til stærk skepsis. Visse medlemsstater ville kun overveje
bindende EU-regler på specifikke politikområder eller i bestemte henseender
(Danmark – med hensyn til grænseoverskridende kollektive søgsmål, Nederlandene
– med hensyn til internationalprivatretlige aspekter af kollektive søgsmål,
Sverige – på politikområder med harmoniserede materielle regler, f.eks.
konkurrence, Det Forenede Kongerige – på konkurrenceområdet, Letland – ville overveje
et sæt bindende minimumskrav på forbruger- og konkurrenceområdet i
grænseoverskridende sager). Flere bidragydere, der repræsenterede
forskellige interessentkategorier, havde den holdning, at kollektive retsmidler
som en form for privat håndhævelse burde være uafhængige af offentlige organers
håndhævelse, men at det er nødvendigt med en vis grad af samordning mellem
offentlig og privat håndhævelse; faktisk bør de supplere hinanden. Nogle
bidragydere hævdede, at kollektive retsmidler kun burde komme ind i billedet
efter offentlig håndhævelse i form af efterfølgende søgsmål. De fleste interessenter er enige om, at det er
ønskværdigt at fastlægge fælles principper for kollektive retsmidler på
EU-plan. Men sådanne principper bør passe ind i EU's retssystem og de 27
medlemsstaters retsorden og tage hensyn til den praktiske erfaring med
kollektive retsmidler, der allerede findes i flere medlemsstater. Ifølge mange
interessenter bør principperne sikre effektiv sagsbehandling, hindre trusler om
misbrug af sagsanlæg, tilskynde til kollektive konfliktløsninger efter fælles
overenskomst og danne grundlag for en ordning for grænseoverskridende
fuldbyrdelse af domme. Mere specifikt er mange interessenter enige i
følgende grundlæggende parametre i et kollektivt søgsmålssystem med hensyn til
effektivitet og garantier: alle kollektive søgsmålsordninger bør først og
fremmest effektivt kunne anvendes til at få afgjort en lang række individuelle
krav, som hidrører fra samme eller fælles problemer og vedrører en enkelt angivelig
tilsidesættelse af rettigheder, der er sikret i EU-retten. De skal kunne
garantere retssikkerhed og et retfærdigt udfald inden for rimelig tid og
samtidig respektere alle involverede parters rettigheder. Samtidig bør de
indeholde garantier mod misbrug af sagsanlæg og hindre økonomiske incitamenter
til at anlægge sager i spekulationsøjemed. Ved at gennemgå de konkrete
elementer, der skal til for at sikre effektivitet og garantier, har den
offentlige høring bekræftet, at de kollektive søgsmålsordninger varierer
betydeligt mellem medlemsstaterne. Disse ordninger adskiller sig fra hinanden,
for så vidt angår typen af tilgængelige kollektive retsmidler og de primære
træk herved, såsom antagelighed, søgsmålskompetence, brug af tilvalgs- eller
fravalgssystemer (opt-in/opt-out), dommerens rolle i kollektivt anlagte sager
og krav til oplysning af potentielle sagsøgere om et kollektivt søgsmål.
Endvidere fungerer alle kollektive søgsmålsordninger i en bredere sammenhæng
med generelle civilretlige bestemmelser og retsplejeregler, regler om
regulering af de juridiske erhverv og andre relevante regler, som også er
forskellige fra medlemsstat til medlemsstat. På grund af denne diversitet har
interessenterne naturligt nok meget forskellige holdninger til, hvorvidt en bestemt
national kollektiv søgsmålsordning – eller kendetegnene ved den – kan være
særligt oplysende, når der skal udarbejdes EU-standarder for effektivitet og
garantier. 2.2. Potentielle fordele og
ulemper ved kollektive retsmidler ifølge den offentlige høring I utallige svar påpegede forskellige
interessenter de indbyggede fordele og ulemper ved for kollektive søgsmålsordninger.
Disse potentielle fordele og ulemper skal ses i sammenhæng med EU's værdier og
politikker, især som udtrykt i traktaterne og lovgivningen. Fordelene kan
opnås, og ulemperne kan mildnes, hvis de fælles principper, der skal følges i
henhold til Kommissionens henstilling, gennemføres ordentligt. 2.2.1. Fordele: adgang til domstolsprøvelse
og skærpet håndhævelse I henhold til artikel 47, stk. 1, i EU's
charter om grundlæggende rettigheder skal enhver, hvis rettigheder og friheder i
henhold til EU-retten er blevet tilsidesat, have adgang til effektive
retsmidler ved en domstol. Retsmidlets effektivitet afhænger af forskellige
faktorer, herunder adgang i praksis til det retsmiddel, som retssystemet
tilbyder. Det Europæiske Råd understregede i
Stockholmprogrammet, at adgangen til domstolsprøvelse i det europæiske
retsområde bør være lettere, især i grænseoverskridende sager. En af hindringerne
for adgang til domstolsprøvelse kan være sagsomkostningerne. Hvis et stort
antal personer hævder at have lidt skade som følge af en påstået tilsidesættelse
af rettigheder i henhold til EU-retten, men hver enkelt skadelidtes potentielle
tab er lille sammenlignet med de potentielle omkostninger for hver sagsøger,
gør samlingen af ensartede krav i et kollektivt søgsmål det muligt for de
personer, der hævder at have lidt tab, at dele omkostningerne og dermed
reducere den økonomiske byrde for den enkelte sagsøger. Muligheden for at
anlægge sag kollektivt tilskynder flere personer, som potentielt har lidt
skade, til at udøve deres ret til at søge erstatning[25]. Det kan derfor bidrage til at
forbedre adgangen til domstolsprøvelse, at der er mulighed for kollektive
søgsmål i de nationale lovgivningssystemer – i forening med metoder til
kollektiv konfliktløsning efter fælles overenskomst. Når potentielle sagsøgere kan håndhæve de
rettigheder, som EU-retten giver dem, mere effektivt i forbindelse med
eventuelle tilsidesættelser af disse rettigheder, bidrager dette desuden til
det samlede håndhævelsesniveau for EU-retten. På de politikområder, hvor de
udpegede offentlige myndigheder har beføjelser til at håndhæve bestemmelser i
det offentliges interesse, supplerer den offentlige og den private håndhævelse
hinanden, idet den offentlige sigter mod at forebygge og opdage overtrædelser og
have en afskrækkende virkning, mens den private skal sikre ofrene erstatning.
På politikområder med svagere offentlig håndhævelse kan kollektive søgsmål ud
over deres kompenserende eller forebyggende funktion også tjene til
afskrækkelse. 2.2.2. Ulempe: risiko for misbrug af sagsanlæg De bekymringer, der primært luftedes ved
udsigten til indførelse af kollektive søgsmålsordninger, var, at det ville
medføre en risiko for misbrug af sagsanlæg eller på anden vis få en negativ
virkning for EU's virksomheders økonomiske aktiviteter[26]. Det anses for misbrug af sagsanlæg,
når anlæggelse af retssagen bevidst målrettes lovlydige virksomheder for at skade
deres omdømme eller påføre dem en unødig udgift. Der er risiko for, at alene påstanden om overtrædelser
kan få negativ indflydelse på sagsøgtes eksisterende eller potentielle kunders
opfattelse af sagsøgte. Lovlydige sagsøgte kan blive fristet til at indgå
forlig blot for at forebygge eller minimere potentiel skade. Desuden kan
advokatomkostninger i en kompliceret sag være en væsentlig udgift, især for små
erhvervsdrivende. "Class actions" i USA's retssystem
er det bedst kendte eksempel på en form for kollektivt retsmiddel, men også en
illustration af et systems sårbarhed over for misbrug af sagsanlæg. Flere træk
ved USA's retssystem har gjort kollektive søgsmål til et særlig stærkt
retsmiddel, som imidlertid frygtes af de sagsøgte, nemlig erhvervslivet, da det
kan bruges som et effektivt redskab til at overtale en virksomhed til at indgå
forlig i en sag, der ikke nødvendigvis er velbegrundet. Sådanne træk kan f.eks.
være advokatsalærer, der er afhængige af sagens udfald, eller pligt til at
stille dokumenter til rådighed for sagsøgerne, den såkaldte "discovery of
documents"-procedure, som muliggør "fisketure" i andre parters
dokumenter. Et yderligere vigtigt træk ved det amerikanske retssystem er
muligheden for at søge erstatning med karakter af straf ("punitive
damages"), som øger den økonomiske interesse, der er på spil i kollektive
søgsmål. Dette forstærkes af, at de amerikanske kollektive søgsmål ifølge loven
er fravalgsprocedurer (opt-out) i de fleste tilfælde, forstået på den måde, at
kollektivets repræsentant kan lægge sag an på vegne af et helt kollektiv af
sagsøgere, der kan være berørt, uden at de udtrykkeligt har anmodet om at
deltage. I de senere år har afgørelserne fra den amerikanske Supreme Court
gradvis begrænset adgangen til kollektive søgsmål i lyset af den ødelæggende
økonomiske virkning og retsvirkning af et system, som er åbent for misbrug af
useriøse sagsanlæg. 2.3. Europa-Parlamentets
beslutning fra 2012 I Europa-Parlamentets beslutning af 2. februar
2012 "På vej mod en sammenhængende EU-strategi for kollektive
retsmidler"[27]
tages der nøje hensyn til de meget varierende synspunkter, som interessenterne
udtrykte om kollektive retsmidler. Europa-Parlamentet bifalder Kommissionens
arbejde hen imod en sammenhængende EU-strategi for kollektive retsmidler, idet
det understreger, at "såvel borgere som virksomheder, der bliver offer for
ulovlige metoder, skal kunne kræve erstatning for deres individuelle tab, især
når der er tale om spredte tab, hvor omkostningsrisikoen måske ikke står i forhold
til det lidte tab".[28]
Desuden fremhæver Europa-Parlamentet "de mulige fordele ved kollektive
søgsmål med hensyn til lavere omkostninger og større retssikkerhed for såvel
sagsøgere som sagsøgte og retssystemet, idet man derved undgår parallelle
søgsmål for lignende fordringer".[29]
Imidlertid opfordrer Europa-Parlamentet også
Kommissionen til først og fremmest at udføre en grundig konsekvensanalyse,
førend der tages yderligere lovgivningsmæssige skridt.[30] Ifølge Europa-Parlamentet bør
Kommissionen i denne konsekvensanalyse påvise, "at der, under hensyn til
nærhedsprincippet, er behov for tiltag på EU-plan for at forbedre EU's
nuværende lovgivningsramme for at sikre, at ofre for overtrædelser af EU-retten
kan få erstatning for de tab, de lider, og dermed bidrage til, at forbrugernes
tillid øges og til, at det indre marked kan fungere bedre."
Europa-Parlamentet minder desuden om, "at det for øjeblikket kun er
medlemsstaterne, der vedtager nationale lovbestemmelser om størrelsen af den
kompensation, der kan ydes".[31]
Europa-Parlamentet opfordrer endvidere Kommissionen til "en grundig
gennemgang af det relevante retsgrundlag for foranstaltninger inden for
kollektive retsmidler".[32]
Europa-Parlamentet slutter af med, "for
det tilfælde at det efter grundige overvejelser bliver besluttet, at et
EU-system for kollektive retsmidler er nødvendigt og ønskeligt", at anmode
om, "at et eventuelt forslag vedrørende kollektive retsmidler får form af en
horisontal ramme med et fælles sæt principper, der gennem kollektive
retsmidler giver en ensartet adgang til domstolene i EU og især, men ikke
udelukkende omhandler tilsidesættelse af forbrugernes rettigheder."[33] Europa-Parlamentet
understregede også "behovet for at tage behørigt hensyn til de enkelte
medlemsstaters retstraditioner og lovgivning og øge koordineringen af god
praksis mellem medlemsstaterne".[34] For så vidt angår anvendelsesområdet for den
eventuelle horisontale ramme for kollektive retsmidler, mener
Europa-Parlamentet, at en indsats på EU-plan ville være mest gavnlig i grænseoverskridende
sager og i sager om overtrædelse af EU-retten. Europa-Parlamentet mener også, at EU's
internationalprivatretlige regler bør anvendes på kollektive retsmidler
generelt. Dog bør den horisontale ramme selv indeholde regler med henblik på at
forhindre "forum shopping". Parlamentet påpeger behovet for at
undersøge lovvalgsreglerne. Endvidere berører Europa-Parlamentet
adskillige specifikke træk ved kollektive retsmidler. Det støtter
"opt-in"-princippet som den eneste hensigtsmæssige EU-strategi for
kollektive retsmidler. Repræsentative organisationer bør gives
søgsmålskompetence på forhånd. Erstatning med karakter af straf bør klart
forbydes, og den fulde kompensation for de lidte tab bør udbetales til
enkeltpersoner, så snart domstolen bekræfter, at de har ret i deres krav. Europa-Parlamentet understreger, at en af
måderne at bekæmpe misbrug af sagsanlæg på, er at udelukke visse træk fra den
horisontale rammes anvendelsesområde, især erstatning med karakter af straf,
tredjeparters finansiering af kollektive retsmidler og advokatsalærer, der er
afhængige af sagens udfald. Som en af de centrale garantier imod misbrug af sagsanlæg
påpeger Europa-Parlamentet, at princippet om, at taberen betaler, der
sædvanligvis gælder i civile retssager, også bør være gældende i kollektive
søgsmål. Europa-Parlamentet går ikke ind for fastlæggelse af betingelser eller
retningslinjer for privat finansiering af erstatningssøgsmål på EU-plan. 3. Aspekter af en europæisk
horisontal ramme for kollektive retsmidler En nøje analyse af de synspunkter og
argumenter, der er fremsat under den offentlige høring, og især
Europa-Parlamentets holdning, samt de sagkyndige udtalelser, som Kommissionen
har indsamlet i forbindelse med tidligere aktiviteter inden for
forbrugerbeskyttelses- og konkurrenceområdet, gør det muligt at identificere de
primære problemer, der skal afhjælpes på en sammenhængende måde i en horisontal
ramme for kollektive retsmidler. Især er der enighed om, at enhver EU-strategi: –
skal indeholde en effektiv løsning, hvad angår en
lang række individuelle erstatningssøgsmål og dermed fremme besparelser i
retsplejen –
skal kunne garantere retssikkerhed og et retfærdigt
udfald inden for rimelig tid og samtidig respektere alle involverede parters
rettigheder –
skal indeholde solide garantier mod misbrug af sagsanlæg
og –
skal forebygge ethvert økonomisk incitament til at
anlægge sager i spekulationsøjemed. 3.1. Forholdet mellem offentlig
håndhævelse og private kollektive retsmidler – erstatning som genstand for et
kollektivt søgsmål Der hersker enighed blandt interessenterne om,
at privat og offentlig håndhævelse er to forskellige midler, som normalt har
forskellige mål. Mens det er de offentlige myndigheders kerneopgave i
forbindelse med den offentlige håndhævelse at anvende EU-retten i det
offentliges interesse og pålægge lovovertrædere sanktioner for at straffe dem
og afskrække dem fra at begå nye overtrædelser, opfattes private kollektive
retsmidler primært som et instrument, der skal give ofrene for lovovertrædelser
adgang til domstolsprøvelse og – for så vidt angår kollektive
erstatningssøgsmål – mulighed for at kræve erstatning for den lidte skade. I
denne forstand anses offentlig håndhævelse og private kollektive retsmidler for
at supplere hinanden. Kollektive erstatningssøgsmål bør sikre
erstatning for en skade, som ifølge retten skyldes en lovovertrædelse. Straf og
afskrækkelse bør være den offentlige håndhævelses opgave. Der er ingen grund
til, at EU-initiativer vedrørende kollektive retsmidler går længere end målet
om erstatning. Erstatning med karakter af straf bør ikke indgå i europæiske
kollektive retsmidler. 3.2. Kollektive retsmidlers
antagelighed Betingelserne for kollektive søgsmåls
antagelighed varierer fra medlemsstat til medlemsstat afhængigt af den konkrete
type kollektiv søgsmålsordning. Typisk fastlægges de grundlæggende betingelser
i loven om et bestemt kollektivt retsmiddel. Der findes også systemer, der
overlader vurderingen af antageligheden til domstolenes skøn. Dette skøn, som
det overlades domstolene at anlægge ved afgørelse af, om betingelserne for
antagelighed er opfyldt, har forskelligt omfang i medlemsstaterne, også når de
juridiske betingelser er fastlagt i loven. Visse kollektive retsmidler er tilgængelige
for alle typer civile erstatningssager, mens andre kun kan benyttes til sager
om erstatning for påståede overtrædelser af bestemte love, f.eks. om
forbrugerbeskyttelse, miljøbeskyttelse og investorbeskyttelse foruden
konkurrencereglerne. Der findes også systemer, hvor bestemte typer kollektive
søgsmål kun kan benyttes, når en offentlig myndighed har fastslået, at der er
sket en overtrædelse af de omhandlede regler, dvs. efterfølgende søgsmål[35]. Det bør sikres, at kollektive
erstatningssøgsmål kun kan anlægges, når visse antagelighedsbetingelser er opfyldt.
Under alle omstændigheder bør retten tage stilling til et konkret kollektivt
søgsmåls antagelighed på et meget tidligt tidspunkt i sagen. 3.3. Søgsmålskompetence Søgsmålskompetence til at anlægge kollektivt
søgsmål i medlemsstaterne afhænger af den konkrete type kollektiv søgsmålsordning.
I visse typer kollektive søgsmål såsom gruppesøgsmål, hvor sagen kan anlægges i
fællesskab af dem, der påstår at have lidt skade, er spørgsmålet om
søgsmålskompetence ukompliceret. I forbindelse med repræsentativt søgsmål skal
spørgsmålet om søgsmålskompetence defineres. Et repræsentativt
erstatningssøgsmål er et søgsmål, som anlægges af en enhed (hvilket i nogle
systemer også kan være en offentlig myndighed), der repræsenterer en defineret
gruppe af fysiske eller juridiske personer, som hævder at have lidt skade som
følge af den samme påståede lovovertrædelse. Gruppens medlemmer er ikke parter
i sagen; kun den repræsentative enhed optræder som sagsøger. Det bør derfor
sikres, at den repræsentative enhed handler i den repræsenterede gruppes reelle
interesse og ikke i egen økonomisk interesse. Kommissionen mener, at det i en
europæisk horisontal ramme for kollektive retsmidler er ønskeligt, at disse er
tilgængelige i alle medlemsstater for fysiske og juridiske personer som et
middel til kollektivt at anmode om meddelelse af pålæg eller forbud eller søge
erstatning for skade, de har lidt som følge af en tilsidesættelse af
rettigheder, der er sikret i EU-retten. Der er forskellige systemer med hensyn til de
kriterier, som andre repræsentative enheder end offentlige myndigheder skal
opfylde for at få søgsmålskompetence. En mulig tilgang er at lade domstolen
kontrollere fra sag til sag, om den repræsentative enhed er hensigtsmæssig i
sammenhængen (ad hoc-godkendelse). En anden tilgang er at fastlægge kriterierne
i loven og dermed definere søgsmålskompetencen på forhånd. Det kan overlades
til retten at kontrollere, om betingelserne er opfyldt, eller der kan indføres
et autorisationssystem, hvor en offentlig myndighed har ansvaret for at
kontrollere opfyldelsen af kriterierne. Situationer med mange skadelidte kunne
række på tværs af grænserne, især hvis det digitale indre marked udvikles
yderligere, hvorfor repræsentative enheder fra andre medlemsstater end den, ved
hvis domstol det kollektive søgsmål anlægges, bør have mulighed for fortsat at
varetage deres opgave. Mens nogle interessenter, især virksomheder,
går stærkt ind for kun at give søgsmålskompetence til anlæggelse af
repræsentative søgsmål til kvalificerede enheder, som opfylder udtrykkelige
kriterier, er andre interessenter imod at fastlægge søgsmålskompetence ved lov,
idet de mener, at det unødigt kan begrænse adgangen til erstatningssøgsmål for
alle dem, der kan have lidt skade. Kommissionen finder det ønskeligt at definere
betingelserne for søgsmålskompetence til repræsentative søgsmål i sin
henstilling.[36]
3.4. Opt-in mod opt-out Der er to måder at sammensætte en
repræsenteret gruppe på. Enten efter tilvalg – opt-in – hvor gruppen kun
omfatter de fysiske eller juridiske personer, som aktivt har tilvalgt
medlemskab af den repræsenterede gruppe, eller fravalg – opt-out – hvor gruppen
består af alle de personer, som tilhører den definerede gruppe, og som hævder
at have lidt skade som følge af samme eller en lignende lovovertrædelse,
medmindre de aktivt fravælger medlemskab af gruppen. I opt-in-modellen er
dommen bindende for dem, der traf et tilvalg, mens alle de andre personer, der
potentielt led skade som følge af samme eller en lignende lovovertrædelse, frit
kan søge erstatning for deres påståede skade enkeltvis. Omvendt er dommen i
opt-out-modellen bindende for alle personer i den definerede gruppe, undtagen
for dem, der udtrykkeligt traf et fravalg. Opt-in-modellen bruges af de fleste
medlemsstater, som tilbyder kollektive retsmidler. Opt-out-modellen bruges i
Portugal, Bulgarien og Nederlandene (i kollektive forlig) samt i Danmark i
klart definerede forbrugersager anlagt som repræsentative søgsmål[37]. Et betydeligt antal interessenter, især
virksomheder, er imod opt-out-modellen, idet de mener, den er mere udsat for
misbrug, og at den kan være forfatningsstridig i visse medlemsstater eller i
det mindste uforenelig med deres retstraditioner. På den anden side hævder
visse forbrugerorganisationer, at opt-in-systemer måske ikke giver effektiv
adgang til domstolsprøvelse for alle forbrugere, der har lidt skade[38]. Efter deres mening er det
derfor ønskeligt at kunne fravælge deltagelse i søgsmålet, i det mindste som en
mulighed i dertil egnede sager og på betingelse af rettens godkendelse. Efter Kommissionens mening bør det sikres, at
den repræsenterede gruppe er tydeligt defineret, så domstolen kan gennemføre
sagen i overensstemmelse med alle parters rettigheder, især sagsøgtes. Opt-in-systemet respekterer en persons ret til
at beslutte, om vedkommende vil deltage eller ikke. Dette system er derfor
bedre til at opretholde parternes ret til selv at bestemme, hvorvidt de vil
deltage i retssagen eller ej. I dette system er værdien af det kollektive
søgsmål lettere at fastslå, eftersom det ville bestå af summen af alle de
individuelle krav. Domstolen kan lettere vurdere såvel sagens nærmere
omstændigheder som det kollektive søgsmåls antagelighed. Opt-in-systemet
garanterer endvidere, at dommen ikke er bindende for andre potentielt kompetente
sagsøgere, der ikke tilvalgte deltagelse i søgsmålet. Opt-out-systemet giver anledning til mere
grundlæggende spørgsmål om potentielle sagsøgeres frihed til at beslutte, om de
ønsker at anlægge sag. Retten til effektive retsmidler kan ikke tolkes på en
måde, der hindrer folk i at træffe (oplyste) beslutninger om, hvorvidt de
ønsker at søge erstatning. Desuden er et opt-out-system måske ikke i tråd med
det centrale mål for kollektive retsmidler, som er at opnå erstatning for lidte
skader, eftersom de skadelidte ikke identificeres, og erstatningen dermed ikke
tilfalder dem. Kommissionen indtager derfor den holdning i
sin henstilling, at sagsøger ifølge den europæiske horisontale ramme for
kollektive retsmidler bør findes ved opt-in-metoden, og at enhver undtagelse
fra dette princip ved lov eller retskendelse bør begrundes behørigt i hensynet
til god retspleje. 3.5. Effektiv tilvejebringelse af
information til potentielle sagsøgere Effektiv information om et kollektivt søgsmål
er en afgørende betingelse for, at personer, der kunne hævde at have lidt skade
som følge af den samme eller en lignende påstået lovovertrædelse, gøres bekendt
med muligheden for at deltage i et repræsentativt søgsmål eller et
gruppesøgsmål og dermed kan benytte dette middel til at opnå adgang til domstolsprøvelse.
På den anden side kan der ikke ses bort fra, at reklame (f.eks. på tv eller via
brochurer) for planen om at anlægge kollektivt søgsmål kan have en negativ
indvirkning på sagsøgtes omdømme, hvilket kunne have skadelige virkninger for
vedkommendes økonomi. Der er enighed blandt interessenterne om, at
det er vigtigt, at der findes regler om, at en repræsentativ enhed har pligt
til effektivt at informere potentielle medlemmer af den repræsenterede gruppe.
Mange interessenter foreslår, at domstolen skal spille en aktiv rolle i
kontrollen af, at denne forpligtelse er opfyldt. For enhver type kollektivt søgsmål bør det ved
fastlæggelsen af regler for tilvejebringelse af information til potentielle
sagsøgere sikres, at der er balance mellem hensynet til ytringsfrihed og
aktindsigt og beskyttelsen af sagsøgtes omdømme. Tidspunkt og betingelser for
tilvejebringelse af informationen spiller en væsentligt rolle for at sikre, at
denne balance opretholdes. 3.6. Samspillet mellem kollektive
retsmidler og offentlig håndhævelse på specifikke politikområder Med hensyn til EU's politikområder, hvor
offentlig håndhævelse spiller en stor rolle – såsom konkurrence, miljø,
databeskyttelse og finansielle tjenesteydelser – mener de fleste interessenter,
at der er behov for specifikke regler til at regulere samspillet mellem privat
og offentlig håndhævelse og beskytte sidstnævntes effektivitet[39]. Kollektive erstatningssøgsmål på regulerede
politikområder følger typisk efter afgørelser vedrørende overtrædelse af
reglerne truffet af offentlige myndigheder og bygger på konstateringen af en
lovovertrædelse, som ofte er bindende for den civile domstol, hvor det
kollektive erstatningssøgsmål blev anlagt. På konkurrenceområdet er det f.eks.
fastsat i forordning (EF) nr. 1/2003, at når nationale domstole afgør sager
vedrørende EU's kartel- og monopolregler, som allerede er genstand for en
afgørelse fra Kommissionen, kan de ikke træffe afgørelser, der strider mod
Kommissionens. I sådanne tilfælde vedrører efterfølgende
søgsmål primært spørgsmålet om, hvorvidt skaden er forårsaget af
lovovertrædelsen, og i givet fald hvem den skadelidte er, og for hvilket beløb der
er sket skade. Det er nødvendigt at sikre, at den offentlige
håndhævelses effektivitet ikke sættes på spil som resultat af kollektive
erstatningssøgsmål eller søgsmål, der anlægges ved en domstol, mens en
offentlig myndighed stadig er ved at undersøge sagen. Dette kræver typisk
regler for sagsøgeres adgang til dokumenter, som er indhentet eller udarbejdet af
den offentlige myndighed i løbet af undersøgelsen, eller specifikke regler om
afgrænsede perioder, der giver potentielle sagsøgere mulighed for at vente med
at anlægge kollektivt søgsmål, indtil den offentlige myndighed har truffet sin
afgørelse om overtrædelsen. Ud over målet om at beskytte den offentlige
håndhævelse letter sådanne regler også adgangen til effektive retsmidler gennem
kollektive erstatningssøgsmål. Sagsøgerne i et efterfølgende søgsmål kan nemlig
i betydeligt omfang bygge på resultaterne af den offentlige håndhævelse og
dermed undgå (fornyet) søgsmål om bestemte emner. Der bør tages behørigt hensyn
til de særlige træk ved kollektive erstatningssøgsmål på politikområder, hvor
offentlig håndhævelse spiller en stor rolle, så man både når målet om at
beskytte den offentlige håndhævelses effektivitet og at befordre effektive
private kollektive retsmidler, især i form af efterfølgende kollektive søgsmål. 3.7. Effektiv håndhævelse i
grænseoverskridende kollektive søgsmål gennem internationalprivatretlige regler EU's generelle internationalprivatretlige
principper kræver, at en kollektiv tvist med grænseoverskridende konsekvenser
bør behandles af en kompetent domstol på grundlag af europæiske bestemmelser om
jurisdiktion, herunder bestemmelser om valg af værneting, for at undgå såkaldt
"forum shopping". Reglerne om den europæiske civile retspleje og
gældende lov bør fungere effektivt i praksis for at sikre ordentlig samordning
af procedurerne for de nationale kollektive retsmidler i grænseoverskridende
sager. Med hensyn til regler om jurisdiktion foreslog
mange interessenter, at kollektive retssager skulle behandles specifikt på
EU-plan. Men der er varierende holdninger til, hvad der skal knytte domstolen
og sagen sammen. En gruppe af interessenter argumenterer for en ny regel, der
lægger kompetencen i masse-erstatningssager hos den domstol, hvor størstedelen
af parterne, der hævder at have lidt skade, er bosiddende, og/eller udvider
jurisdiktionen for forbrugeraftaler til repræsentative enheder, der anlægger
kollektive søgsmål. En anden kategori hævder, at det er mest hensigtsmæssigt at
placere jurisdiktionen, hvor sagsøgte har bopæl, fordi det er let at
identificere og giver retssikkerhed. En tredje kategori foreslår at nedsætte et
særligt domstolspanel for grænseoverskridende kollektive søgsmål ved
EU-Domstolen. I denne henseende mener Kommissionen, at de
eksisterende regler i forordning (EF) nr. 44/2001 om retternes kompetence
og om anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser på det civil- og handelsretlige
område ("Bruxelles I")[40]
bør udnyttes fuldt ud. I lyset af yderligere erfaring med grænseoverskridende
sager bør den rapport, der skal udarbejdes om anvendelsen af Bruxelles
I-forordningen, omfatte effektiv håndhævelse i grænseoverskridende kollektive
søgsmål. Endelig påpegede nogle interessenter det
problem, at en domstol, for hvilken der er anlagt en kollektiv retssag med
sagsøgere fra flere medlemsstater, i henhold til EU's gældende lovvalgsregler[41] sommetider ville skulle
anvende flere forskellige love på sagens genstand. Den generelle regel i
skadeserstatningssager er, at den lov, der gælder for de forpligtelser, der
hidrører fra skaden, er loven i det land, hvor begivenheden, der forårsagede
skaden, fandt sted. I skadeserstatningssager om produktansvar bestemmes
lovvalget af det sted, hvor den person, der hævder at have lidt skade, har sit sædvanlige
opholdssted. I sager om illoyal konkurrence er gældende lov desuden loven i det
land, hvor konkurrenceforholdet eller forbrugernes kollektive interesser
berøres eller sandsynligvis bliver berørt. Det må erkendes, at der kan opstå
situationer, hvor lovvalgsreglerne kan gøre grænseoverskridende retssager
komplicerede, især hvis domstolen er nødt til at anvende flere erstatningslove
på hver gruppe af personer, der hævder at have lidt skade. Imidlertid er
Kommissionen endnu ikke overbevist om, at det ville være hensigtsmæssigt at
indføre en specifik regel om kollektive søgsmål, som ville kræve, at domstolen
anvender en enkelt lov på sagen. Dette kunne medføre usikkerhed, når det ikke
er loven i det land, hvor sagsøgeren bor. 3.8. Adgang til kollektiv
konfliktløsning efter fælles overenskomst Interessenterne er enige om, at
konfliktløsning efter fælles overenskomst kan give parterne en hurtig, billig
og enkel måde at løse konflikter på. Konfliktløsning efter fælles overenskomst
kan også nedsætte behovet for at søge en afgørelse ved domstolene. Parterne i
kollektive sager bør derfor have mulighed for at løse deres tvister kollektivt
uden for domstolene, enten ved en tredjeparts intervention (f.eks. ved voldgift
eller mediation) eller uden en sådan indgriben (f.eks. indgåelse af et forlig
mellem parterne). Det store flertal af interessenter, herunder
SMV'er, mener, at kollektiv konfliktløsning efter fælles overenskomst ikke bør
være et obligatorisk skridt, førend der anlægges sag ved retten. Denne tilgang
kunne da også afføde unødige omkostninger og forsinkelser og i bestemte
situationer endda underminere den grundlæggende ret til adgang til domstolsprøvelse [42]. Brug af kollektiv
konfliktløsning efter fælles overenskomst bør derfor fortsat være frivillig
under behørig hensyntagen til eksisterende EU-retsakter på området for
alternativ konfliktløsning. Dommere i kollektive retssager bør dog ikke hindres
i at opfordre parterne til at søge en kollektiv løsning af deres konflikt efter
fælles overenskomst[43]. Det er særlig vigtigt i kollektive sager at kontrollere,
at udfaldet af den kollektive konfliktløsning efter fælles overenskomst er
lovligt og kan fuldbyrdes, da ikke alle medlemmer af gruppen, som hævder at
have lidt skade som følge af en påstået ulovlig praksis, altid kan tage direkte
del i den kollektive løsning af konflikten efter fælles overenskomst. Domstolen
bør derfor bekræfte udfaldet. Det henstiller Kommissionen til medlemsstaterne.[44] Kommissionen mener derfor, at konfliktløsning
efter fælles overenskomst kan spille en nyttig supplerende rolle. Kommissionen
ønsker at bygge videre på de foranstaltninger, der allerede er truffet i denne
retning, nemlig mæglingsdirektivet, direktivet om alternativ tvistbilæggelse i
forbindelse med tvister på forbrugerområdet og forordningen om
onlinetvistbilæggelse i forbindelse med tvister på forbrugerområdet, og mener,
at det er et nyttigt næste skridt at henstille til medlemsstaterne, at de udformer
mekanismer til kollektiv konfliktløsning efter fælles overenskomst[45]. 3.9. Finansiering af kollektive
søgsmål I forbindelse med kollektive retsmidler kunne
de omkostninger[46],
der sædvanligvis bæres af parterne i en civil retssag, være forholdsvis høje,
især når der er mange sagsøgere. Mens manglende finansiering ikke bør begrænse
adgang til domstolsprøvelse[47],
bør mekanismerne for finansiering af kollektive søgsmål heller ikke skabe
incitament til misbrug af sagsanlæg. 3.9.1. Tredjepartsfinansiering Finansiel støtte fra en privat tredjepart, som
ikke er part i sagen, kan ydes i forskellige former. Direkte
tredjepartsfinansiering af kollektive søgsmål opfattes som en potentiel
katalysator for misbrug af sagsanlæg, medmindre området er ordentligt
reguleret. Retshjælpsforsikringer opfattes af nogle som mere neutrale, og en
forsikring til retshjælp "efter begivenheden" ("ATE
insurance") kunne have en vis relevans i kollektive søgsmål. Salærer for juridisk bistand, der er afhængige
af sagens udfald, og som ikke kun dækker repræsentation, men også forberedelse,
indsamling af dokumentation og generel sagsbehandling, udgør de facto
tredjepartsfinansiering. Den brede vifte af løsninger, som medlemsstaterne har
indført på dette område, varierer fra forbud til accept. Nogle interessenter
mener, at forbud mod advokatsalærer, der er afhængige af sagens udfald, er en
vigtig garanti mod misbrug af sagsanlæg, mens andre opfatter disse salærer som
en vigtig metode til finansiering af kollektive søgsmål. Tredjepartsfinansiering er et område, som skal
udformes på en sådan måde, at det fremmer adgangen til domstolsprøvelse på en
passende måde. Kommissionens holdning i henstillingen er derfor, at der skal
være visse betingelser. Et upassende og uigennemsigtigt system for
tredjepartsfinansiering risikerer at stimulere misbrug af sagsanlæg eller anlæggelse
af retssager, som ikke tjener parternes interesser. 3.9.2. Offentlig finansiering I den offentlige høring gik visse
interessenter, nemlig forbrugerorganisationer og nogle advokater, ind for, at
der skulle afsættes midler i offentlige fonde, der kunne yde finansiel støtte
til potentielle sagsøgere i kollektive retssager. Da et kollektivt søgsmål ville være en
procedure, der hidrører fra en civil tvist mellem to parter, også selv om en af
dem består af en række sagsøgere, og retssagen desuden har en afskrækkende
virkning, mener Kommissionen imidlertid ikke, at det er nødvendigt at anbefale
direkte støtte fra offentlige midler, eftersom den skadelidte part, hvis
domstolen bekræfter skaden, vil få erstatning fra den tabende part, herunder
dækning af sagsomkostninger. 3.9.3. Princippet om, at taberen
betaler Princippet om, at den tabende part skal bære
omkostningerne ved retssagen, er fast forankret i den europæiske retstradition,
selv om det ikke forekommer i hver eneste jurisdiktion i EU, og måden, det
forvaltes på, er forskellig i de forskellige jurisdiktioner. I den offentlige høring var alle interessenter
enige om, at princippet om, at taberen betaler, bør gælde i kollektive sager.
Kommissionen er ikke i tvivl om, at princippet om, at taberen betaler, bør være
en del af EU's strategi for kollektive retsmidler, hvorfor den henstiller til,
at dette princip følges i kollektive søgsmål.[48] 4. Konklusioner Kommissionens offentlige høring i 2011,
Europa-Parlamentets beslutning af 2. februar 2012 og Kommissionens egen analyse
har gjort det muligt at identificere særlige problemer, der skal afhjælpes i
forbindelse med udarbejdelsen af en europæisk horisontal ramme for kollektive
retsmidler. Som en primær konklusion ser Kommissionen en fordel i at følge en
horisontal strategi for at undgå risikoen for ukoordinerede initiativer i EU på
bestemte retsområder og sikre det mest gnidningsløse samspil med de nationale
retsplejeregler af hensyn til et velfungerende indre marked. Under
hensyntagen til kompleksiteten på den ene side og behovet for at sikre en
sammenhængende tilgang til kollektive retsmidler på den anden side vedtager
Kommissionen sammen med denne meddelelse en henstilling på grundlag af artikel
292 i TEUF, hvori den foreslår horisontale fælles principper for
kollektive retsmidler i EU, som bør iagttages af alle medlemsstater. Efter
vedtagelse og offentliggørelse af Kommissionens henstilling bør medlemsstaterne
have to år til at gennemføre de principper, som anbefales i henstillingen, i de
nationale kollektive søgsmålsordninger. På grundlag af de praktiske erfaringer med
henstillingen vil Kommissionen fire år efter offentliggørelsen af henstillingen
vurdere, om der bør foreslås yderligere lovgivningsforanstaltninger til
konsolidering og styrkelse af den horisontale tilgang, der afspejles i denne
meddelelse og i henstillingen. Kommissionen vil især vurdere gennemførelsen af
henstillingen og dens indvirkning på adgangen til domstolsprøvelse, på retten
til erstatning, på behovet for at forebygge misbrug af sagsanlæg og på det
indre markeds funktion, Den Europæiske Unions økonomi og forbrugernes tillid. [1] Se Kommissionens meddelelse "Handlingsplan om
gennemførelse af Stockholmprogrammet" (KOM(2010) 171 endelig). Se
Stockholmprogrammet – Et åbent og sikkert Europa i borgernes tjeneste og til
deres beskyttelse, vedtaget af Det Europæiske Råd den 9. december 2009 (EUT C
115 af 4.5.2010, s. 1). [2] Forordning (EF) nr. 861/2007 om indførelse af en
europæisk småkravsprocedure (EUT L 199 af 31.7.2007). [3] Forordning (EF) nr. 1896/2006 om indførelse af en
europæisk betalingspåkravsprocedure (EUT L 399 af 30.12.2006). [4] Direktiv 2008/52/EF om visse aspekter af mægling på det
civil- og handelsretlige område (EUT L 136 af 24.5.2008). [5] Meddelelse fra Kommissionen til Rådet,
Europa-Parlamentet og Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg, "EU's
strategi for forbrugerpolitikken 2007-2013 – Stærke forbrugere, højere
forbrugervelfærd og effektiv forbrugerbeskyttelse" (KOM(2007) 99
endelig, {SEK(2007) 321}, {SEK(2007) 322}, {SEK(2007) 323}, af
13.3.2007) og meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, det
Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget, "En europæisk
forbrugerdagsorden – Øget tillid og vækst" (COM(2012) 225 final {SWD(2012)
132 final} af 22.5.2012). [6] P7_TA(2013)0066 Alternativ tvistbilæggelse i forbindelse
med tvister på forbrugerområdet, Udvalget om Det Indre Marked og
Forbrugerbeskyttelse, PE487.749 Europa-Parlamentets lovgivningsmæssige
beslutning af 12. marts 2013 om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets
direktiv om alternativ tvistbilæggelse i forbindelse med tvister på
forbrugerområdet og om ændring af forordning (EF) nr. 2006/2004 og direktiv
2009/22/EF (direktivet om ATB på forbrugerområdet) (COM(2011) 793 –
C7-0454/2011– 2011/0373(COD)). [7] P7_TA(2013)0065 Onlinetvistbilæggelse i forbindelse med
tvister på forbrugerområdet, Udvalget om Det Indre Marked og
Forbrugerbeskyttelse, PE487.752 Europa-Parlamentets lovgivningsmæssige
beslutning af 12. marts 2013 om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets
forordning om onlinetvistbilæggelse i forbindelse med tvister på
forbrugerområdet (forordningen om OTB på forbrugerområdet) (COM(2011)0794 –
C7-0453/2011– 2011/0374(COD)) (den almindelige lovgivningsprocedure:
førstebehandling). [8] Europa-Parlamentets beslutning af 2. februar 2012
"På vej mod en sammenhængende EU-strategi for kollektive retsmidler". [9] [ADD reference COM(2013)XXX when known] [10] Kommissionens horisontale henstilling og det
sektorspecifikke direktiv er for Kommissionen en "pakke", som under
ét afspejler en afbalanceret strategi, som Kommissionen bevidst har valgt. Selv
om der i henhold til traktaterne er forskellige vedtagelsesprocedurer for de to
foranstaltninger, ville Kommissionen skulle genoverveje sit forslag, hvis der
stilles væsentlige ændringsforslag til denne afbalancerede strategi. [11] Også en offentlig myndighed kan være sagsøger eller
sagsøgt i civile tvister, når den ikke udøver sine offentlige beføjelser, men
dens handlinger falder ind under civilretten. [12] Medmindre det er en efterfølgende erstatningssag
("follow-on"), som er betinget af, at en kompetent offentlig
myndighed, f.eks. en konkurrencemyndighed, allerede har konstateret en
overtrædelse. [13] Af denne grund er det ikke passende at henvise til
"ofre", "skade" eller "overtrædelse" i
forbindelse med kollektive søgsmål, førend retten har afgjort, at skaden er
forårsaget af en bestemt lovovertrædelse. [14] Tyske forskningsresultater viser, at det i en given
periode lykkedes for forbrugerbeskyttelsesmyndigheder eller -organisationer at
vinde ca. 60 % af de (forbuds-)søgsmål, de havde anlagt. Denne andel er
høj, fordi sagsøgerne nøje udvælger sagerne. Ikke desto mindre fandt retten i
40 % af sagerne, at der ikke var tale om en overtrædelse eller ulovlig
aktivitet. Se Meller-Hannich: Effektivität kollektiver Rechtschutzinstrumente,
2010. [15] Direktiv 2009/22/EF (EFT L 110 af 1.5.2009, s. 30). [16] Medlemsstaterne har indført dette ved at give ngo'er
søgsmålskompetence til at udfordre forvaltningsafgørelser i miljøsager ved
domstolene. [17] Se f.eks. undersøgelsen fra 2008 "Evaluation of the
effectiveness and efficiency of collective redress mechanisms in the European
Union", som Kommissionen bestilte, og som kan ses på: http://ec.europa.eu/consumers/redress_cons/collective_redress_en.htm#Studies. [18] KOM(2005) 672 af 19.12.2005. [19] KOM(2008) 165 af 2.4.2008. [20] KOM(2008) 794 af 27.11.2008. [21] Kommissionen har foreslået en form for repræsentativt
kollektivt søgsmål i sit forslag til forordning om beskyttelse af fysiske
personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling
af sådanne oplysninger (generel forordning om databeskyttelse) Her kunne
retsmidlet mod overtrædelser af databeskyttelsesloven benyttes af alle organer,
organisationer eller sammenslutninger, der har til formål at beskytte
registreredes rettigheder og interesser i forbindelse med beskyttelsen af deres
personoplysninger, hvis de kan optræde på vegne af en eller flere registrerede
(se COM(2012) 11 final af 25.1.2012, artikel 73, stk. 2, og
artikel 76). I disse sager anlægges søgsmålet således på vegne af den repræsenterede
registrerede og rækker kun så langt, som den registrerede selv ville være
berettiget til. [22] KOM(2010) 135 af 31.3.2010. [23] Næsten alle var ensartede svar fra franske og tyske
borgere. [24] 15 medlemsstater indsendte høringssvar (AT, BG, CZ, DE,
DK, EL, FR, HU, IT, LV, NL, PL, PT, SE, UK). [25] Ifølge en Eurobarometerundersøgelse fra 2011 udtalte
79 % af de adspurgte i de 27 medlemsstater, at de ville være mere villige
til at forsvare deres rettigheder i retten, hvis de kunne slå sig sammen med
andre forbrugere. Flash Eurobarometer "Consumer attitudes towards
cross-border trade and consumer protection", marts 2011. [26] Synspunkt udtrykt af størstedelen af alle interessenter,
især virksomheder. [27] Europa-Parlamentets beslutning af 2. februar 2012 "På
vej mod en sammenhængende EU-strategi for kollektive retsmidler"
(2011/2089(INI)). [28] Beslutningens punkt 1. [29] Beslutningens punkt 5. [30] Beslutningens punkt 4. [31] Beslutningens punkt 7. [32] Beslutningens punkt 8. [33] Beslutningens punkt 15. [34] Beslutningens punkt 16. [35] F.eks. den britiske form for efterfølgende
erstatningssøgsmål ved en repræsentant vedrørende overtrædelser af
konkurrenceloven, som en kompetent myndighed har fastslået. [36] Se punkt 6-9 i Kommissionens henstilling. [37] Opt-out-systemet har to fordele, som forklarer, hvorfor
nogle medlemsstater har indført det. For det første letter det adgangen til domstolsprøvelse i sager, hvor den individuelle
skade er så lille, at nogle af de potentielle sagsøgere ikke ville tilvælge en
retssag. For det andet giver opt-out-sager sagsøgte større sikkerhed, eftersom
dommen ikke kun ville være bindende for dem, der traf et fravalg. [38] Den britiske forbrugerorganisation Which? henviser til sin
erfaring i sagen om kopier af fodboldtrøjer, hvor en kollektiv opt-in-retssag
(et efterfølgende erstatningssøgsmål på konkurrenceområdet) i sidste ende kun
sikrede erstatning til en minimal andel af de skadelidte ifølge den kompetente
myndigheds afgørelse. [39] På konkurrenceområdet understreger mange interessenter, at
det er nødvendigt at beskytte effektiviteten af bødenedsættelsesordningerne,
som Kommissionen og nationale konkurrencemyndigheder anvender, når de håndhæver
EU's kartelbestemmelser. Andre emner, der hyppigt nævnes i denne forbindelse,
er den bindende virkning af afgørelser vedrørende overtrædelse af reglerne
truffet af nationale konkurrencemyndigheder, hvad angår efterfølgende
kollektive erstatningssøgsmål og fastsættelse af specifikke afgrænsede perioder
for at anlægge sådanne efterfølgende søgsmål. [40] Som ændret ved forordning (EF) nr. 1215/2012, som træder i
kraft den 10. januar 2015 (EUT L 351 af 20.12.2012). [41] Forordning (EF) nr. 593/2008 om lovvalgsregler for
kontraktlige forpligtelser (Rom I), EUT L 177 af 4.7.2008, og forordning (EF)
nr. 864/2007 om lovvalgsregler for forpligtelser uden for kontrakt (Rom II)
(EUT L 199 af 31.7.2007). [42] Artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om
grundlæggende rettigheder. [43] Det er allerede tilfældet med mediation i
grænseoverskridende tvister, hvor domstole, for hvilke der er anlagt sag, i
overensstemmelse med artikel 5 i direktiv 2008/52/EF om visse aspekter af
mægling på det civil- og handelsretlige område kan opfordre parterne til at
anvende mediation til at løse konflikten. [44] Se punkt 30 i Kommissionens henstilling. I
grænseoverskridende civil- og handelsretlige tvister skal indholdet af en
aftale, der er resultatet af en mediation, i henhold til direktiv 2008/52/EF
fuldbyrdes af den domstol, der anmodes herom, medmindre det er i strid med
loven i den medlemsstat, hvor anmodningen er fremsat, eller loven i denne
medlemsstat ikke indeholder bestemmelser om dens fuldbyrdelse. [45] Se punkt 27-30 i Kommissionens henstilling. Direktivet om
alternativ tvistbilæggelse i forbindelse med tvister på forbrugerområdet
hindrer ikke medlemsstaterne i at opretholde eller indføre alternative
konfliktløsningsprocedurer, som i fællesskab behandler identiske eller lignende
tvister mellem en handlende og flere forbrugere og dermed gør det muligt at
udvikle kollektive alternative konfliktløsningsprocedurer. [46] Sådanne omkostninger omfatter retsafgifter, honorering af
retlige repræsentanter, omkostninger ved deltagelse i høringen, generelle
sagsbehandlingsomkostninger, udgifter til sagkyndiges undersøgelser. [47] De nationale retshjælpssystemer bør anvendes på passende
vis til at forebygge dette. [48] Se punkt 15 i Kommissionens henstilling.