25.9.2015   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

L 250/38

(1)

Den 22. december 2003 modtog Kommissionen en klage fra det italienske luftfartsselskab Air One S.p.A. (i det følgende benævnt »Air One«), hvori det hævdes, at forvaltere af adskillige italienske lufthavne havde ydet ulovlig støtte til Ryanair Ltd. (i det følgende benævnt »Ryanair«) gennem aftaler om driftsforholdene i lufthavne. De berørte lufthavne var Alghero, Pescara og Rom, som forvaltes af henholdsvis Società di Gestione dell'Aeroporto di Alghero So.Ge.A.AL S.p.A. (i det følgende benævnt »So.Ge.A.AL«), SAGA S.p.A. og Aeroporti di Roma S.p.A. samt lufthavnene i Pisa, Treviso og Bergamo (i det følgende benævnt »Orio al Serio«).

(2)

Ved skrivelse af 11. juni 2004 opfordrede Air One Kommissionen til at tage stilling til klagen i henhold til traktatens artikel 265 og anlagde et passivitetssøgsmål ved Retten, som afviste sagen (2).

(3)

Ved brev af 9. juli 2004 videresendte Kommissionen en ikkefortrolig version af klagen til Italien. Efter at Kommissionen havde godkendt en forlængelse af fristen, blev Italiens bemærkninger til klagen indgivet ved brev af 5. oktober 2004 og 5. november 2004.

(4)

Kommissionen udbad sig yderligere oplysninger ved brev af 14. marts 2005. Efter at Kommissionen havde godkendt en forlængelse af fristen, fremsendte de italienske myndigheder de ønskede oplysninger ved brev af 17. juni 2005. Ved brev af 30. juni 2005 fremsendte Italien yderligere oplysninger til Kommissionen.

(5)

Ved skrivelse af 21. november 2005 anmodede Air One Kommissionen om at udvide sin undersøgelse til Bari og Brindisi lufthavne. Ved skrivelse af 18. maj 2006 opfordrede Air One formelt Kommissionen til at tage stilling i henhold til traktatens artikel 265. Kommissionen svarede ved brev af 14. juli 2006.

(6)

Ved skrivelser af 26. oktober 2006 og 10. januar 2007 begrænsede Air One sine indsigelser til formodet støtte i forbindelse med aftalerne mellem lufthavnsoperatøren i Alghero, So.Ge.A.AL, og Ryanair. Den 12. februar 2007 opfordrede Air One Kommissionen til at overholde traktatens artikel 265.

(7)

Ved skrivelser af 27. juni 2006 og 30. november 2006 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger fra Italien. Denne anmodning blev delvist imødekommet ved Italiens brev af 17. januar 2007. Kommissionen anmodede om yderligere oplysninger fra Italien ved brev af 19. februar 2007. Italien besvarede denne anmodning ved skrivelser af 16. marts 2007 og 26. marts 2007.

(8)

Efter at have undersøgt de oplysninger, Italien fremsendte, besluttede Kommissionen den 12. september 2007 at indlede undersøgelsesproceduren efter traktatens artikel 108, stk. 2, (»beslutningen af 2007«). Beslutningen af 2007 blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende  (3). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til de undersøgte foranstaltninger.

(9)

Ved breve af 15. oktober 2007 og 22. oktober 2007 anmodede Italien Kommissionen om at forlænge fristen til at fremsætte sine bemærkninger til vurderingen i beslutningen af 2007. Kommissionen indrømmede en forlængelse af fristen ved brev af 23. oktober 2007. Italien fremsatte sine bemærkninger til 2007-beslutningen den 14. november 2007.

(10)

Kommissionen offentliggjorde en berigtigelse til beslutningen af 2007 den 12. februar 2008 (4).

(11)

Den 18. februar 2008 fremlagde Ryanair sine bemærkninger til vurderingen i beslutningen af 2007. So.Ge.A.AL indgav sine bemærkninger på samme dato. Yderligere oplysninger blev fremsendt af So.Ge.A.AL ved brev af 16. juni 2008. Den 20. februar 2008 sendte Italien Kommissionen bemærkningerne fra regionen Sardinien (RAS).

(12)

Bemærkningerne fra Ryanair og So.Ge.A.AL blev videresendt til Italien ved brev af 28. februar 2008.

(13)

Ved skrivelse af 20. juni 2008 supplerede Air One den oprindelige klage. Kommissionen sendte erklæringen til Italien med opfordring til at fremsætte bemærkninger den 10. december 2008. Ved brev af 15. januar 2009 anmodede de italienske myndigheder om en forlængelse af fristen til at fremsætte bemærkninger til Air One's skrivelse. Kommissionen accepterede at forlænge fristen ved brev af 20. januar 2009. Den 13. februar 2009 indsendte Italien sine bemærkninger til Kommissionen.

(14)

Den 1. september 2008 kontaktede Kommissionen Ecorys Netherlands BV (i det følgende benævnt »Ecorys«) for at få foretaget en økonomisk vurdering i relation til flere igangværende undersøgelser af statsstøtte, herunder den om Alghero lufthavn. Analysen handlede blandt andet om adfærden hos lufthavnsoperatøren So.Ge.A.AL og de lokale myndigheder med hensyn til de aftaler, der er indgået mellem So.Ge.A.AL og luftfartsselskaber, og i hvilket omfang de aftaler med luftfartsselskaber, der opererer i Alghero lufthavn, var i overensstemmelse med princippet om den markedsøkonomiske aktør. Ecorys afgav sin endelige rapport den 30. marts 2011 (i det følgende benævnt »Ecorys-rapporten«).

(15)

Ved skrivelse af 5. marts 2010 fremlagde Ryanair supplerende oplysninger til Kommissionen vedrørende alle igangværende undersøgelser af statsstøtte vedrørende Ryanair, hvoraf den ene vedrørte Alghero lufthavn.

(16)

Den 30. marts 2011 sendte Kommissionen en anmodning om yderligere oplysninger til Italien. I samme skrivelse sendte Kommissionen Italien den engelske version af Ecorys-rapporten.

(17)

Kommissionen sendte en anmodning om oplysninger til Ryanair den 8. april 2011. Ryanair besvarede denne anmodning ved brev af 22. juli 2011.

(18)

Ved breve af 23. maj 2011 og 30. maj 2011 anmodede Italien om en forlængelse af fristen for at fremlægge de oplysninger, Kommissionen anmodede om den 30. marts 2011. I samme brev anmodede Italien om en oversættelse af den engelske version af Ecorys-rapporten til italiensk. Den 1. juni 2011 bekræftede Italien oversættelsesanmodningen. Den 1. august 2011 sendte Kommissionen Italien en oversættelse til italiensk af Ecorys-rapporten.

(19)

Ved brev af 31. august 2011 og 9. september 2011 besvarede Italien (både RAS og det italienske transportministerium) Kommissionens anmodning om oplysninger af 30. marts 2011.

(20)

Ved brev af 19. oktober 2011 videresendte Kommissionen Ryanairs svar af 22. juli 2011 til Italien. Ved brev af 16. november 2011 anmodede Italien om en forlængelse af fristen til at fremsætte bemærkninger. I samme brev anmodede Italien om oversættelsen til italiensk af den økonomiske vurderingsrapport vedrørende det markedsøkonomiske investorprincip (»MEOP-rapporten fra 2011«), der var vedhæftet Ryanairs svar. Ved brev af 17. november 2011 accepterede Kommissionen at forlænge fristen. Den 23. januar 2012 tilsendte Kommissionen Italien den italienske version af MEOP-rapporten fra 2011. Den 15. februar 2012 indsendte Italien sine kommentarer til Ryanairs bemærkninger, navnlig om MEOP-rapporten fra 2011.

(21)

Den 17. februar 2012 sendte Kommissionen en anmodning om oplysninger til Ryanair om en række igangværende undersøgelser af statsstøtte, herunder en om Alghero lufthavn. Ryanair besvarede denne anmodning ved brev af 16. april 2012.

(22)

Den 27. juni 2012 udvidede Kommissionen den formelle undersøgelsesprocedure til at omfatte yderligere foranstaltninger truffet af Italien, der ikke var omfattet af Air One's klage (i det følgende benævnt »2012-beslutningen«) (5). 2012-beslutningen blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende. Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til de undersøgte foranstaltninger.

(23)

Italien fremsatte sine bemærkninger til 2012-beslutningen den 31. august 2012, 3. oktober 2012, 19. oktober 2012, 22. oktober 2012 og 20. februar 2013. Kommissionen modtog bemærkninger fra fire interesserede parter So.Ge.A.AL, Ryanair og Airport Marketing Services Ltd. (i det følgende benævnt »AMS«) og Unioncamere. Ryanairs skrivelse indeholdt en ajourført MEOP-rapport (»MEOP-rapporten fra 2013«). Kommissionen fremsendte de interesserede parters kommentarer til Italien, som fik lejlighed til at reagere. Italiens bemærkninger til kommentarerne fra interesserede parter blev modtaget den 6. september 2013 og den 13. november 2013.

(24)

Der indkom en række skrivelser fra Ryanair den 20. december 2013, og den 17., 24. og 31. januar 2014. Kommissionen videresendte alle bemærkninger vedrørende Alghero lufthavn til Italien den 9. januar 2014 og 5. februar 2014. Den 24. februar 2014 anmodede Italien om en oversættelse til italiensk af de breve fra Ryanair, som Kommissionen havde fremsendt den 5. februar 2014 fra Kommissionen. Ved skrivelse af 8. april 2014 sendte Kommissionen Italien den italienske version af Ryanairs bemærkninger som ønsket.

(25)

Ved brev af 23. december 2013 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger fra de italienske myndigheder om de foranstaltninger, der er genstand for undersøgelsen. Efter en forlængelse af den oprindelige frist fremsendte Italien en delvis besvarelse på Kommissionens anmodning den 18. februar 2014. Den 4. marts 2014 blev Italien mindet om sin forpligtelse til at give et samlet svar på alle de spørgsmål, landet havde fået forelagt i Kommissionens skrivelse af 23. december 2013. Italien fremsendte de ønskede oplysninger ved brev af 25. marts 2014.

(26)

Den 14. marts 2014 meddelte Kommissionen Italien og de interesserede parter i sagen, at Kommissionens retningslinjer for statsstøtte til lufthavne og luftfartsselskaber (»luftfartsretningslinjerne fra 2014«) (6) blev vedtaget den 20. februar 2014 og opfordrede Italien til at fremsætte bemærkninger senest 20 arbejdsdage efter offentliggørelsen af luftfartsretningslinjerne fra 2014. Italien besvarede ikke Kommissionens brev af 14. marts 2014.

(27)

Kommissionen anmodede om yderligere oplysninger fra Italien ved brev af 21. marts 2014. Efter en forlængelse af den oprindelige frist, fremsendte Italien de ønskede oplysninger den 25. april 2014 og den 8. maj 2014.

(28)

Luftfartsretningslinjerne fra 2014 blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende den 4. april 2014. De erstattede retningslinjerne fra 2005 for finansiering af lufthavne og statslig startstøtte til luftfartsselskaber, som opererer fra regionale lufthavne (»luftfartsretningslinjerne fra 2005«) (7).

(29)

Den 15. april 2014 blev der offentliggjort en meddelelse i Den Europæiske Unions Tidende med opfordring til medlemsstaterne og andre interesserede parter om at fremsætte bemærkninger om anvendelsen af luftfartsretningslinjerne fra 2014 i denne sag senest én måned efter datoen for offentliggørelsen. So.Ge.A.AL fremsatte sine bemærkninger den 8. maj 2014. So.Ge.A.AL's bemærkninger blev videresendt til Italien den 22. maj 2014.

(30)

Kommissionen anmodede om yderligere oplysninger fra Italien ved brev af 26. maj 2014. Italien fremsendte de ønskede oplysninger den 10. juni 2014, 28. juli 2014, 20. og 27. august 2014 samt 1. og 19. september 2014.

(31)

Ved brev af 11. september 2014 meddelte Italien Kommissionen, at landet undtagelsesvis accepterer, at denne afgørelse vedtages på engelsk.

(32)

Alghero lufthavn ligger i den nordvestlige del af den italienske ø Sardinien. Alghero blev oprindelig oprettet som militærlufthavn og åbnede for civil trafik i 1974. Lufthavnens infrastrukturer og faciliteter ejes af staten gennem Ente Nazionale aviazione civile (»ENAC«), som er det nationale civilluftfartsvæsen.

(33)

Ser man på afstanden mellem Alghero lufthavn og andre sardiske lufthavne, ligger Alghero lufthavn 128 km fra Olbia lufthavn, 133 km fra Oristano lufthavn, 225 km fra Tortolì-Arbatax lufthavn og 235 km fra lufthavnen i Cagliari (8). Ifølge Italien kan Alghero lufthavn på grund af sin geografiske beliggenhed og transportnettenes særlige kendetegn (vej- og jernbanetransport) ikke substitueres med nogen af disse nærliggende lufthavne.

(34)

Passagertrafikken i lufthavnen steg fra 663 570 i 2000 til over 1 million i 2005 og næsten 1,6 million i 2013.

Tabel 1

Passagertrafik i Alghero lufthavn

(35)

Ryanair har siden 2000 været det centrale luftfartsselskab, der benytter lufthavnen. Andre luftfartsselskaber, herunder andre lavprisselskaber, har også opereret i lufthavnen siden 2000 (Germanwings, Air Italy, Air Dolomiti, Air Vallée, Meridiana, Alpi Eagles, bmibaby, easyJet, Air One, Volare, Alitalia) (9).

(36)

I Alghero lufthavn fastsættes de gebyrer, der pålægges luftfartsselskaber, normalt på grundlag af en offentliggjort liste over lufthavnsafgifter, der omfatter følgende: start- og landingsafgift, passagerafgift, sikkerhedsafgift og afgifter for screening af bagage og groundhandling.

(37)

So.Ge.A.AL blev oprettet i 1994 til at drive Alghero lufthavn. Virksomheden havde en startkapital på 200 mio. ITL (103 291,4 EUR), der var fuldt tegnet af lokale offentlige organer. Størstedelen af kapitalen ejedes (direkte eller indirekte gennem Società Finanziaria Industriale Regione Sardegna — SFIRS S.p.A. (i det følgende benævnt »SFIRS«)) af RAS. SFIRS blev oprettet som investeringsselskab under RAS (10).

(38)

Selv om sammensætningen af So.Ge.A.AL's kapital har været varierende siden 1994, har selskabet altid været 100 % ejet af offentlige organer, nemlig Handelskammeret i Sassari, provinsen Sassari, Sassari kommune, Alghero kommune, RAS og SFIRS S.p.A.

(39)

I 2010 ejede RAS 80,20 % af aktierne i So.Ge.A.AL, mens SFIRS ejede 19,80 %.

(40)

Den 28. maj 2007 indgik So.Ge.A.AL en aftale med ENAC om den fyrreårige »samlede« koncession (11) på drift af Alghero lufthavn (i det følgende benævnt »aftalen«) (12). Før 2007 blev Alghero lufthavn drevet af So.Ge.A.AL på grundlag af en »midlertidig« koncession, som selskabet havde fået tildelt den 11. februar 1999.

(41)

I Italien tildeles koncessioner på drift af en lufthavn af ENAC ud fra en vurdering af bæredygtigheden af en forretningsplan, som omfatter en handlingsplan, en investeringsplan og en økonomisk-finansiel plan. I handlingsplanen skitserer lufthavnsoperatøren sine økonomiske programmeringsstrategier og organisatoriske struktur. Investeringsplanen består af en kort rapport om de planlagte foranstaltninger og deres tekniske, økonomiske og administrative gennemførlighed. Den økonomisk-finansielle plan viser den økonomiske balance i lufthavnsdriften.

(42)

I henhold til artikel 8 i aftalen udgøres So.Ge.A.AL's indtægter af:

(43)

Lufthavnsoperatører skal betale en årlig koncessionsafgift til ENAC for retten til at drive lufthavnen. Afgiften fastsættes i henhold til den relevante gældende lovgivning (se betragtning 155-157) for nærmere oplysninger om fastsættelsen af koncessionsafgifter).

(44)

På grundlag af aftalens artikel 12 skal lufthavnsoperatøren hvert år fra og med året for tildeling af koncessionen indsende en rapport om status for gennemførelsen af handlingsplanen til ENAC. Desuden skal lufthavnsoperatøren — senest seks måneder før udløbet af hver fireårsperiode af koncessionen — forelægge ENAC en forretningsplan (herunder en investeringsplan og en handlingsplan) for den følgende fireårs periode til godkendelse. En lufthavnsoperatørs manglende overholdelse af disse forpligtelser medfører sanktioner.

(45)

Ifølge aftalens artikel 14 a vil koncessionen blive tilbagekaldt og aftalen lovmæssigt bragt til ophør i tilfælde af: i) manglende gennemførelse inden for de fastsatte frister af de foranstaltninger, der er beskrevet i betragtning 44, ii) forsinkelser på over 12 måneder i betaling af den koncessionsafgift, lufthavnsoperatøren skylder, iii) konkurs eller iv) manglende økonomisk-finansiel balance ved udgangen af den første fireårsperiode.

(46)

Ved brev af 18. februar 2014 hævdede Italien, at So.Ge.A.AL ikke udfører aktiviteter, der hører ind under det offentliges opgaver (13).

(47)

So.Ge.A.AL ville imidlertid stille lufthavnsområdet til rådighed med henblik på, at staten kunne levere visse tjenesteydelser i sin udøvelse af offentligretlige beføjelser og afholde udgifterne til vedligeholdelse og administration af de pågældende områder.

(48)

Ved brev af 10. juni 2014 (14) ændrede Italien sin holdning og fremførte, at omkostningerne ved forvaltning af disse lufthavnsområder ville falde ind under det offentlige myndighedsområde. For så vidt angår de retlige rammer, gjorde Italien gældende, at der foreligger retsregler, hvorefter de pågældende omkostninger klart skal bæres af lufthavnsoperatøren. Navnlig er lufthavnsoperatøren forpligtet til at stille visse lufthavnsområder til rådighed for ENAC og andre offentlige enheder (det luftbårne grænsepoliti, toldvæsenet, finanskontrollen, kontoret for sundhedskontrol til søs, i luften og ved grænserne, det italienske Røde Kors, brandvæsenet og politiet) og bære de tilsvarende administrations- og vedligeholdelsesomkostninger (15). Lufthavnsoperatørernes forpligtelse til at stille lufthavnsområder til rådighed for offentlige enheder og bære de respektive omkostninger blev fastlagt ved rammeaftalen for tildeling af driften af italienske lufthavne, jf. den italienske bestemmelse nr. 12479 af 20. oktober 1999 fra Ministeriet for transport og søfart, som blev vedtaget i medfør af ministeriel bekendtgørelse nr. 521 af 1997. De relevante bestemmelser blev gennemført i aftalen, hvorefter lufthavnsoperatøren i henhold til artikel 4, stk. 1, litra c), har pligt til »at udføre de aktiviteter, der er nødvendige for at støtte virksomhed under statens ansvarsområde, beredskabs- og sundhedstjenester inden for lufthavnsområdet«. Ifølge Italien beløb So.Ge.A.AL's samlede driftsomkostninger til vedligeholdelsen af disse områder i perioden 2000-2010 sig til 2 776 073 EUR (16).

(49)

Desuden anførte Italien, at 1 284 133 EUR af de samlede investeringsomkostninger i forbindelse med den nye terminal ville repræsentere omkostninger ved anlæg af områder, som So.Ge.A.AL er forpligtet til at stille til rådighed for offentlige enheder, og de ville derfor også blive betragtet som udgifter, der er forbundet med aktiviteter, som falder ind under det offentlige myndighedsområde (se også betragtning 86).

(50)

De koncessionsafgifter (drift og sikkerhed), So.Ge.A.AL har betalt mellem 2000 og 2010, fremgår af tabel 2 (17).

Tabel 2

Koncessionsafgifter betalt af So.Ge.A.AL i perioden 1998-2010 (i EUR)

(51)

So.Ge.A.AL's finansielle resultater var negative i perioden 2000-2010. Ifølge Italien var selskabets dårlige resultater en følge af den forsinkede tildeling af den »samlede« koncession på drift af denne lufthavn. Efter tildelingen af koncessionen medførte den økonomiske krise en kraftig nedgang i antallet af passagerer, hvilket påvirkede lufthavnens aktivitetsniveau negativt.

(52)

I august 2011 fremlagde Italien en rapport for Kommissionen med en vurdering af den finansielle situation i Alghero lufthavn i perioden 2000-2010 (»Accuracy-rapporten«) (18). Ifølge Accuracy-rapporten var So.Ge.A.AL's finansielle resultater som følger:

Tabel 3

So.Ge.A.AL's finansielle resultater 2000-2010 (i tusind EUR)

(53)

I løbet af undersøgelsen fremsendte Italien So.Ge.A.AL's årsrapporter til Kommissionen (»Relazione sulla gestione del bilancio«) for perioden 2000-2010 (19).

(54)

So.Ge.A.AL indberettede et tab på 1 530 960 048 ITL i 2001. So.Ge.A.AL indberettede også negative tal i 2002 og 2003.

(55)

So.Ge.A.AL afsluttede 2004 med et tab på 2 981 688 EUR. Selskabet fortsatte med at notere tab i 2005 og 2006. Det registrerede yderligere et tab på 1 801 000 EUR i 2007 til trods for, at det havde fået tildelt den »samlede« koncession på drift af lufthavnen den 3. august 2007. Ifølge årsrapporten fra 2007 forværrede uforudsete begivenheder So.Ge.A.AL's finansielle resultater i 2007.

(56)

So.Ge.A.AL indberettede tab på 4 577 000 EUR i 2008 og 12 404 126 EUR i 2009.

(57)

I sin årsrapport for 2009 bemærkede So.Ge.A.AL, at selskabet ifølge 2007-aftalen skulle være i økonomisk balance senest fire år efter tildelingen af koncessionen. På grund af sin dårlige økonomiske situation i 2009 foreslog So.Ge.A.AL at udarbejde og vedtage en opdateret forretningsplan, som selskabet betegnede som nødvendig for at bringe prognoserne mere i overensstemmelse med udviklingen på markedet. I den forbindelse blev den forretningsplan, der blev udarbejdet af Roland Berger (jf. betragtning 64-70), ikke betragtet som tilstrækkeligt pålidelig.

(58)

Et yderligere tab på 1 847 165 EUR tab blev registreret for 2010. Angiveligt fortsatte tallene for trafikken med at udvikle sig positivt, selv i et så vanskeligt økonomisk klima, som var påvirket af den vulkanske askesky, der havde ført til en midlertidig lukning af det europæiske luftrum.

(59)

So.Ge.A.AL har siden 1999 udarbejdet flere forretningsplaner, som er sammenfattet kort i betragtning 60-75.

(60)

Forretningsplanen fra 1999 dækker perioden 1999-2007 i to faser:

(61)

I forretningsplanen tog man udgangspunkt i tildelingen af den »samlede« koncession i 1999 efter en forhøjelse af So.Ge.A.AL's kapital til 6 mia. ITL.

(62)

Forretningsplanen var den vigtigste drivkraft for væksten en diversificering af flyforbindelser ved at tiltrække to hurtigtvoksende lavprisselskaber. Det ene luftfartsselskab skulle påbegynde driften fra Alghero lufthavn på ruten Alghero-Milano i 1999, og det andet skulle starte ruten Alghero-London i 2000 med tre ugentlige afgange, som ville være omfattet af særligt lave afgifter det første år.

(63)

Trafikprognoserne viste, at Alghero lufthavn ville nå 1 million passagerer i 2004 og op til 1,1 million i 2007 som resultat af de nye ruter, der blev oprettet af de to luftfartsselskaber (se betragtning 62), som på det tidspunkt, hvor forretningsplanen blev udarbejdet, var i gang med at forhandle aftaler om lufthavnstjenester med So.Ge.A.AL.

(64)

Planen fra 2004, som konsulentfirmaet Roland Berger udarbejdede for So.Ge.A.AL (»Roland Berger-planen«), indeholdt en detaljeret prognose for perioden 2004-2008. De vigtigste elementer i forretningsplanen var:

(65)

For at forstå, hvordan Alghero lufthavn klarede sig i forhold til markedet, blev der foretaget en benchmarking af dens resultater i forhold til sammenlignelige lufthavne:

(66)

De prognoser, der er opstillet i Roland Berger-planen, viste lufthavnsoperatørens fremtidige driftsindtægter og -udgifter baseret på to scenarier: udvikling af lufthavnen efter et scenario med »midlertidig« koncession i forhold til et scenario med en »samlet« koncession. Under det første scenario forventedes lufthavnen fortsat at notere tab indtil 2008, mens lufthavnen under det andet ville blive rentabel allerede i 2005 baseret på årlige indtægter, som ville være gennemsnitligt 7 % højere under et »samlet« koncessionsscenario i forhold til det »midlertidige« scenario (hovedsagelig som følge af højere ikkeluftfartsrelaterede indtægter, idet en mere effektiv reklameindsats, parkeringsforvaltning og brændstofsalg forventedes at øge de kommercielle indtægter). De finansielle resultater for luftfartsrelateret virksomhed forventedes at være negative, selv i et scenario med en »samlet« koncession.

(67)

Roland Berger-planen viste lavere indtægter fra handling, hovedsageligt på grund af lavpristrafik. Handlingen forventedes fortsat at generere tab på mellemlang sigt selv under en optimistisk tilgang. Det blev anslået, at de mistede indtægter fra handling i forbindelse med lavpristrafik ville beløbe sig til 3,2 mio. EUR i 2008.

(68)

På grundlag af Roland Berger-planen var lufthavnens med henblik på at vende tidligere fald og nå rentabilitetstærsklen fokuseret på at fremme kommercielle indtægter indtil det punkt, hvor forbruget pr. passager blev bragt på linje med sammenlignelige lufthavnes (fra 2,2 EUR til 5 EUR pr. passager). Lavpristrafik forventedes at være den vigtigste ikkeluftfartsrelaterede indtægtskilde i perioden 2004-2008 og at mindske tab i luftfartsaktiviteten. Prognoserne viste 620 000 lavprispassagerer i 2008.

(69)

Det blev i Roland Berger-planen også bemærket, at en fortsat drift af lufthavnen under en »midlertidig koncession« ville kunne kræve en rekapitalisering af So.Ge.A.AL med henblik på at dække driftstab.

(70)

Roland Berger-planen blev ajourført to gange, i 2007 og 2008, for at tage hensyn til udviklingen i sektoren. Ved ajourføringerne blev der foreslået konkrete tiltag til udvikling af lufthavnen i perioden 2008-2011 ved at øge både de luftfartsrelaterede indtægter (navnlig fra handlingaktiviteterne) og de ikkeluftfartsrelaterede indtægter.

(71)

So.Ge.A.AL's forretningsplan, som blev udarbejdet med henblik på tildeling af den samlede koncession, blev godkendt i september 2005 og indeholdt et overslag over indtægter og udgifter for koncessionens 40-årige løbetid for drift af lufthavnen ud fra den antagelse, at koncessionen ville blive overdraget til So.Ge.A.AL i 2006.

(72)

Prognoserne over årlig trafik udviste en fast årlig stigning på 4,5 % indtil 2010, 2,6 % fra 2011 til 2025 og 3,78 % i perioden 2006-2025 og dermed et passagertal på 2 800 000 omkring 2045. De ikkeluftfartsrelaterede indtægter forventedes at stige fra 2 929 000 EUR i 2006 til 8 814 000 EUR i 2045. Ligeledes forventedes luftfartsindtægterne at stige fra 9 288 000 EUR i 2006 til 29 587 000 EUR i slutningen af den 40-årige periode. Prognoserne byggede på en 20 % reduktion i luftfartsindtægterne, når lufthavnen nåede loftet på 2 millioner passagerer, og endnu en leverandør af groundhandling-ydelser ville komme ind på markedet i overensstemmelse med EU-reglerne for groundhandling-ydelser i europæiske lufthavne (21).

(73)

Der blev regnet med kapitaludgifter på 143,3 mio. EUR mellem 2006 og 2045. Planen indeholdt et detaljeret program for kapitalinvesteringer pr. år i 2006-2045 og en liste over finansieringskilderne (private eller offentlige) for disse investeringer.

(74)

Omstruktureringen i 2010 og omstruktureringsplanen blev godkendt af RAS i september 2010. Planen omfatter en samlet analyse af den økonomiske situation for So.Ge.A.AL i perioden 2000-2010 og en forventning om selskabets tilbagevenden til rentabilitet i 2012, idet der også tages højde for en rekapitalisering af virksomheden i 2010.

(75)

Ifølge reorganiserings- og omstruktureringsplanen fra 2010 var So.Ge.A.AL's dårlige resultater indtil 2010 resultatet af en uhensigtsmæssig drift, ineffektiv groundhandling-aktivitet, infrastrukturmangler og utilstrækkelige luftfartsrelaterede og ikkeluftfartsrelaterede indtægter.

(76)

Følgende foranstaltninger er genstand for den undersøgelse, som blev indledt og udvidet ved Kommissionens beslutninger fra henholdsvis 2007 og 2012:

(77)

Ifølge italiensk ret skal lufthavnsoperatører opretholde et minimum af kapital afhængigt af trafikmængden (22): For lufthavne med en trafik på mellem 300 000 og 1 million passagerer blev den krævede minimumskapital fastsat til 3 mio. EUR, mens tærsklen for trafikken mellem 1 million og 2 millioner blev fastsat til 7,5 mio. EUR. I løbet af undersøgelsen fastholdt Italien, at kapitaltilførslerne fra So.Ge.A.AL's offentlige aktionærer primært tog sigte på at genoprette selskabets kapital, der var udhulet af tab, til det niveau, der er fastlagt i national ret.

(78)

Ifølge oplysninger fra Italien tilførte So.Ge.A.AL's offentlige aktionærer ny kapital til selskabet flere gange mellem 2000 og 2010 som følger: (23)

Tabel 4

Tiltag vedrørende So.Ge.A.AL's kapital

(79)

Ifølge oplysningerne fra Italien modtog So.Ge.A.AL bidrag fra RAS til »installationer og anlæg« fra 1998 til 2009 til et samlet beløb på 6 540 269 EUR.

(80)

I sine bemærkninger til beslutningen fra 2012 præciserede Italien, at hovedformålet med foranstaltningerne vedrørende »installationer og anlæg« var at opgradere lufthavnsinfrastrukturen. Italien henviste til den generelle definition af offentlige bygge- og anlægsarbejder (»lavoro pubblico«), jf. artikel 2, stk. 1, i den italienske lov nr. 109 af 11. februar 1994 (»Legge quadro in materi di lavori pubblici«) (24), nemlig »Opførelse af bygninger, nedrivning, genoprettelse, renovering og vedligeholdelse af arbejder og anlæg, herunder beskyttelse af miljøet og bioteknik« (25). Italien præciserede, at den pågældende finansiering i sidste ende blev anvendt til finansiering af arbejdet på passagerterminalen, opgradering af de eksterne vejforbindelser, opgradering af parkeringsområder til fly samt udstyr, som er nødvendigt for drift af lufthavnen.

(81)

På grundlag af disse præciseringer foretog Kommissionen i forbindelse med denne afgørelse en samlet vurdering af finansieringen af »installationer og anlæg« (foranstaltning 2) og tilskuddene til infrastrukturinvesteringer (foranstaltning 3) som en række foranstaltninger til finansiering af oprettelse og modernisering af infrastruktur og udstyr.

(82)

Tabel 5 angiver infrastrukturinvesteringer, der er gennemført i perioden 2000-2010, og som blev delvist finansieret gennem offentlige midler (26).

Tabel 5

Infrastrukturinvesteringer 2000-2010

(83)

Hertil kommer, at RAS i perioden 2000-2010 ydede So.Ge.A.AL direkte tilskud til anskaffelse af udstyr (anordninger til intern kommunikation, software, køretøjer osv.) til et samlet beløb på 4 680 281,44 EUR.

(84)

Ifølge Italien (27) var et beløb på 25 431 706,16 EUR i offentlig finansiering blevet lovligt forpligtet før 2000, nemlig dagen for Aéroports de Paris-dommen (28). Navnlig:

(85)

Ifølge Italien bevarede staten ansvaret for infrastrukturinvesteringer før tildelingen af den »samlede« koncession i 2007, mens lufthavnsoperatøren blot udførte de infrastrukturarbejder, der var godkendt af staten.

(86)

Ved skrivelse af 10. juni 2014 (30) gjorde Italien endvidere gældende, at 1 284 133 EUR ud af de samlede investeringsomkostninger i forbindelse med den nye terminal kunne betragtes som udgifter i forbindelse med aktiviteter, der falder ind under det offentlige myndighedsområde, dvs. udgifterne til anlæg af terminalområderne, som So.Ge.A.AL er forpligtet til at stille til rådighed for offentlige enheder (se også betragtning 49).

(87)

Undersøgelsen omfatter en række aftaler, som So.Ge.A.AL indgik med forskellige luftfartsselskaber, der flyver fra Alghero lufthavn, og som Kommissionen i beslutningerne fra 2007 og 2012 anså for muligvis at kunne udgøre statsstøtte til de pågældende luftfartsselskaber.

(88)

Ifølge Italien blev aftalerne med luftfartsselskaberne forhandlet af generaldirektøren for So.Ge.A.AL, der aflagde rapport til bestyrelsen om status for forhandlingerne og indholdet af aftalerne. So.Ge.A.AL's bestyrelse godkendte aftalevilkårene, før aftalerne blev undertegnet (31).

(89)

Siden 2000 har Ryanair været det største luftfartsselskab, der opererer i Alghero. Der er indgået to typer aftaler mellem Ryanair og datterselskabet AMS på den ene side, og So.Ge.A.AL på den anden side.

(90)

De aftaler om lufthavnstjenester, som Ryanair og So.Ge.A.AL indgik fra 2000 og frem, fastlagde driftsbetingelserne for Ryanair i Alghero lufthavn og de lufthavnsafgifter, som luftfartsselskabet skulle betale. Ryanair forpligtede sig til at opfylde fastlagte mål for antal flyvninger/passager mod et resultatbaseret gebyr, der skulle betales af So.Ge.A.AL. Der blev tildelt sanktioner, hvis disse mål ikke blev nået fuldt ud.

(91)

Aftalerne om markedsføringstjenester vedrører reklame for destinationen Alghero på Ryanairs officielle websted. Siden 2006 er de blevet indgået med det 100 % Ryanair-ejede datterselskab AMS og indgået på de samme datoer som aftaler om lufthavnstjenester undertegnet af Ryanair.

(92)

I betragtning 93-109 sammenfatter Kommissionen de vigtigste bestemmelser i de aftaler (om lufthavnstjenester og om markedsføringstjenester), som blev indgået mellem So.Ge.A.AL og Ryanair/AMS.

(93)

Den første aftale om lufthavnstjenester mellem Ryanair og So.Ge.A.AL blev indgået den 22. juni 2000 for en periode på 10 år.

(94)

Ifølge denne aftale skulle Ryanair foretage mindst én daglig returflyvning mellem London og Alghero og betale So.Ge.A.AL et beløb på […] ITL (32) pr. turnaround. Ryanair skulle også hvert år forelægge en salgs- og markedsføringsplan og angive resultaterne for driften af ruten samt udviklingsmuligheder.

(95)

So.Ge.A.AL forpligtede sig til at levere terminal- og handlingydelser til Ryanair. Lufthavnsoperatøren skulle »betale eller godskrive« et månedligt beløb svarende til det beløb, som Ryanair skulle betale i handlingafgifter, idet der blev lagt et loft over det første år af aftalen. So.Ge.A.AL forpligtede sig ligeledes til at betale Ryanair en fast årligt beløb og et supplerende beløb i tilfælde af, at der blev oprettet en yderligere returflyvning.

(96)

Ryanair undertegnede en anden aftale om lufthavnstjenester med So.Ge.A.AL den 25. januar 2002, som erstattede aftalen fra 2000 og omfattede perioden mellem den 1. januar 2002 og den 31. december 2012. På grundlag af denne aftale skulle Ryanair betale So.Ge.A.AL […] EUR pr. turnaround for handlingydelser. Ryanair skulle betale de lufthavnsafgifter og sikkerhedsafgifter, der fremgik af den offentliggjorte liste over afgifter og gebyrer.

(97)

På samme dato blev der indgået en markedsføringsaftale mellem So.Ge.A.AL og Ryanair for den samme periode som aftalen om lufthavnstjenester fra 2002. Ryanair forpligtede sig til at gennemføre reklame- og markedsføringsaktiviteter på sit websted og andre medier efter eget skøn for at fremme Alghero-Londonforbindelsen i samråd med So.Ge.A.AL. På grundlag af denne aftale skulle So.Ge.A.AL betale markedsføringsbidrag på […] EUR for den første daglige helårsreturflyvning på hver rute og […] EUR for den anden daglige sommerreturflyvning på hver rute.

(98)

Den 1. september 2003 indgik So.Ge.A.AL en ny aftale om lufthavnstjenester med Ryanair for en periode på 11 år (med mulighed for forlængelse for en yderligere periode på 10 år), der erstattede aftalen fra 2002.

(99)

Ifølge aftalen om lufthavnstjenester fra 2003 skulle Ryanair fortsætte med at flyve til London, og afhængigt af udfaldet af tidligere aftaler målt i trafikstrømme skulle Ryanair oprette en ny daglig afgang til Frankfurt-Hahn-lufthavnen eller til andre punkter på Ryanairs net. Ryanair skulle betale So.Ge.A.AL […] EUR pr. turnaround for handlingydelser. Til gengæld skulle luftfartsselskabet betale lufthavnsafgifter og sikkerhedsafgifter på grundlag af den offentliggjorte liste over afgifter og gebyrer.

(100)

Den 1. september 2003 blev der ligeledes indgået en aftale om markedsføringstjenester, som dækkede den samme periode som aftalen om lufthavnstjenester fra 2003. På grundlag af den aftale skulle So.Ge.A.AL betale markedsføringsbidrag på i) […] EUR om året for den første daglige helårsreturflyvning på hver international rute, ii) […] EUR for den anden daglige sommerreturflyvning på hver rute og iii) et enkeltstående indledende markedsføringsbidrag på […] EUR for det første års drift af hver international rute, bortset fra Londonruten, og yderligere […] EUR for hver af det andet og tredje års drift af en ny rute.

(101)

Ryanair skulle fortsætte sine daglige ruteflyvninger med passagerer mellem Alghero og London og indlede yderligere daglige passagerflyvninger mellem Alghero og Frankfurt Hahn og/eller andre punkter på Ryanairs net (i det følgende benævnt »ydelserne«). Ryanair skulle også i samråd med So.Ge.A.AL udføre eventuelle tjenesteydelser og aktiviteter, der normalt tilbydes gennem reklame, salgsfremme og pr-virksomheder inden for samme område, såsom (men ikke begrænset til):

(102)

Den 3. april 2006 blev der indgået en ny aftale om lufthavnstjenester mellem So.Ge.A.AL og Ryanair, der erstattede aftalen fra 2003 og var gældende fra 1. januar 2006 til 31. december 2010 med mulighed for en femårig forlængelse.

(103)

I forbindelse med denne aftale blev der den 3. april 2006 indgået en supplerende aftale for perioden 1. januar 2006 til 31. december 2010, som fastsatte de samlede passagermål, Ryanair skulle nå, og det resultatbaserede gebyr, som skulle betales af So.Ge.A.AL. Aftalen indeholdt også bestemmelser om sanktioner til Ryanair i tilfælde af manglende opfyldelse af målene.

(104)

Markedsføringsaftalen fra 2006 blev indgået med AMS (i stedet for Ryanair) den 3. april 2006 og dækkede den samme periode som aftalen om lufthavnstjenester. Aftalen tog udgangspunkt i Ryanairs forpligtelse til at drive visse ruter i EU og opfylde visse mål vedrørende antal passagerer. AMS tilbød So.Ge.A.AL onlinereklametjenester for […] EUR pr. år.

(105)

I begyndelsen af 2010 gav So.Ge.A.AL og Ryanair udtryk for, at de agtede at forny betingelserne for deres eksisterende relationer ved at forhandle en ny aftale og undertegnede et aftalememorandum den 10. marts 2010. Det fastsættes i aftalememorandummet, at »Ryanair og So.Ge.A.AL fra marts 2010 skal forhandle i god tro med henblik på at ændre vilkårene og bestemmelserne for deres partnerskab«.

(106)

På dette grundlag blev der efterfølgende indgået en ny aftale om lufthavnstjenester mellem So.Ge.A.AL og Ryanair den 20. oktober 2010, som erstattede aftalen fra 2006. Med denne aftale blev der fastsat nye gebyrer og incitamentstrukturer for perioden mellem den 1. januar 2010 og den 31. december 2013 med mulighed for en femårig forlængelse efter udløbet af den indledende aftaleperiode.

(107)

So.Ge.A.AL forpligtede sig til at betale resultatbaserede gebyrer for de fastsatte antal flyvninger og niveauer for passagertrafik, mens Ryanair påtog sig at betale handling- og lufthavnsafgifter og foretage salgsfremstød og pr-aktiviteter.

(108)

En markedsføringsaftale blev undertegnet samme dag for en fireårig periode med mulighed for at forlænge den med yderligere fire år. AMS tilbød So.Ge.A.AL en pakke af onlinereklametjenester til gengæld for følgende årlige takster: […] EUR for 2010, […] EUR for 2011, […] EUR for 2012 og […] EUR for 2013. Som i 2006 tog markedsføringsaftalen udgangspunkt i Ryanairs forpligtelse til at drive visse ruter i EU og opfylde bestemte mål for passagerantal.

(109)

Efter anmodning fra Kommissionen rekonstruerede Italien den forudgående rentabilitetsanalyse af aftalerne med Ryanair baseret på de forøgede omkostninger og indtægter, som med rimelighed kunne forventes af en aktør under markedsøkonomiske vilkår, der handlede i stedet for So.Ge.A.AL på tidspunktet for indgåelsen af hver af disse aftaler i den undersøgte periode, dvs. 2000-2010 (»MEOP-rapporten fra 2014«) (33). Ifølge Italien forventede So.Ge.A.AL, at aftalerne med Ryanair ville være rentable for lufthavnen på det tidspunkt, hvor de blev indgået.

(110)

På tidspunktet for vedtagelsen af 2012-beslutningen bemærkede Kommissionen, at So.Ge.A.AL også så ud til at have ydet rabatter på lufthavnsafgifter til andre luftfartsselskaber end Ryanair. Selv om Kommissionen var klar over, at So.Ge.A.AL også havde indgået markedsføringsaftaler med andre luftfartsselskaber, fik Kommissionen utilstrækkelige oplysninger om disse aftaler på det pågældende tidspunkt.

(111)

Ved brev af 18. februar 2014 sendte Italien Kommissionen en rentabilitetsanalyse baseret på efterfølgende oplysninger om aftalerne med Alitalia, Meridiana og Volare med henblik på at påvise, at det ud fra lufthavnens perspektiv var økonomisk begrundet at indgå aftaler med disse luftfartsselskaber. Der var ikke forelagt nogen analyse af aftalen med Germanwings på denne dato.

(112)

Ved brev af 25. marts 2014 sendte Italien Kommissionen en analyse af rentabiliteten af de aftaler, So.Ge.A.AL havde indgået med Air One/Alitalia, Meridiana, Volare og Germanwings, hvor man søgte at påvise, at disse aftaler på forhånd ventedes at blive rentable for So.Ge.A.AL.

(113)

Den 10. juni 2014 forelagde Italien Kommissionen en analyse af den forventede rentabilitet af de handlingaftaler, som var indgået af So.Ge.A.AL med bmibaby, Air Vallée og Air Italy.

(114)

De aftaler, So.Ge.A.AL indgik med andre luftfartsselskaber end Ryanair, og som er omfattet af undersøgelsen i denne sag, er beskrevet i betragtning 115-132.

(115)

So.Ge.A.AL indgik handling- og markedsføringsaftaler med Germanwings, Volare, Meridiana og Alitalia.

(116)

Handlingaftalen mellem Germanwings og So.Ge.A.AL blev underskrevet den 19. marts 2007 og skulle træde i kraft den 25. marts 2007. Ifølge denne aftale skulle Germanwings betale So.Ge.A.AL […] EUR pr. turnaround for handlingydelser.

(117)

Den 25. marts 2007 blev der undertegnet en markedsføringsaftale mellem Germanwings og So.Ge.A.AL, hvorved luftfartsselskabet forpligtede sig til at drive visse ruter i EU og opfylde bestemte mål for passagerantal og afgange. Aftalen skulle gælde fra 25. marts 2007 til 31. oktober 2009. Imidlertid opererede Germanwings kun fra Alghero lufthavn i 2007. Ifølge Italien besluttede luftfartsselskabet at indstille driften fra Alghero lufthavn, da det ikke kunne skabe tilstrækkelig trafik til at opnå balance ud fra et finansielt perspektiv.

(118)

Markedsføringsaftalen omfattede et opstartsbidrag på […] EUR, som So.Ge.A.AL skulle betale til Germanwings »for at fremme Alghero lufthavn ved at øge antallet af afrejsende passagerer ved at åbne en ny rute«.

(119)

Markedsføringsaftalen fastsatte også resultatbaserede gebyrer, der skulle betales af So.Ge.A.AL til Germanwings, hvis luftfartsselskabet opfyldte de fastsatte trafikmål. Aftalen omfattede også bøder, som Germanwings skulle betale til So.Ge.A.AL i tilfælde af, at luftfartsselskabet enten annullerede over 10 % af flyvningerne eller ikke opfyldte de fastsatte trafikmål.

(120)

Den 29. november 2007, undertegnede Volare en handling- og markedsføringsaftale med So.Ge.A.AL.

(121)

Handlingaftalen omfattede de mål, luftfartsselskabet skulle opfylde med hensyn til antal passagerer og flyvninger pr. år og de tilsvarende gebyrer, So.Ge.A.AL. skulle betale.

(122)

Markedsføringsaftalen fastsatte et årligt markedsføringsgebyr på […] EUR, der skulle betales af lufthavnsoperatøren som »støtte til reklame for første aktivitetsår«. Markedsføringsaftalen fandt anvendelse i perioden fra den 28. oktober 2007 til den 31. oktober 2010.

(123)

Meridiana opererede fra Alghero lufthavn i 2000, 2001 og 2010.

(124)

I 2000 og 2001 drev Meridiana ikke ruteflyvning fra Alghero lufthavn og leverede kun flyvninger baseret på charterefterspørgsel. Som sådan blev der ikke undertegnet nogen formelle handlingaftaler mellem So.Ge.A.AL og Meridiana. Luftfartsselskabet betalte So.Ge.A.AL offentliggjorte lufthavnsafgifter for alle lufthavnsydelser.

(125)

Meridiana opererede ikke fra lufthavnen mellem 2002 og 2010. I 2010 påbegyndte Meridiana operationer fra lufthavnen og indgik en markedsføringsaftale samt en handlingaftale med So.Ge.A.AL.

(126)

Handlingaftalen blev underskrevet den 28. april 2010 og dækkede perioden mellem april 2010 og april 2011. Ifølge denne aftale skulle Meridiana betale So.Ge.A.AL […] EUR pr. turnaround for handlingydelser.

(127)

Markedsføringsaftalen blev undertegnet den 20. oktober 2010 og omfattede perioden mellem juni 2010 og oktober 2010. Aftalen fastsatte et engangsbeløb på […] EUR (ekskl. moms), der skulle betales af So.Ge.A.AL til Meridiana for opstart af ruter til/fra Milano, Verona og Bari i sommeren 2010. Betalingen var betinget af, at Meridiana opfyldte visse fastsatte trafikmål. Ifølge Italien havde So.Ge.A.AL i den periode, hvor aftalen med Meridiana var gældende med tilbagevirkende kraft, forhandlet lignende vilkår med luftfartsselskabet, som i sidste ende blev medtaget i den indgåede aftale. I den sammenhæng gav Italien Kommissionen et udkast til aftale af 7. juni 2010, som Meridiana og So.Ge.A.AL havde forhandlet på daværende tidspunkt.

(128)

Indtil 2010 havde Air One/Alitalia ikke undertegnet en formel aftale med So.Ge.A.AL og betalte So.Ge.A.AL de offentliggjorte lufthavnsafgifter for alle lufthavnsydelser. Indtil 2010 leverede So.Ge.A.AL ikke handlingydelser til Air One/Alitalia.

(129)

I 2010 begyndte So.Ge.A.AL at levere handlingydelser til Air One/Alitalia. Dette førte til, at Air One/Alitalia indgik en handlingaftale med So.Ge.A.AL. De to parter indgik ligeledes en markedsføringsaftale om Air One/Alitalias start på internationale ruter fra Alghero lufthavn.

(130)

Markedsføringsaftalen blev undertegnet den 20. oktober 2010 og omfattede perioden fra den 7. juni 2010 til den 30. september 2010. Italien forelagde Kommissionen udkastet til den aftale, der på det pågældende tidspunkt var blevet forhandlet af Alitalia og So.Ge.A.AL i maj 2010. Den underskrevne aftale omhandlede en enkeltstående betaling til markedsføring på […] EUR, som Air One/Alitalia skulle modtage for levering af markedsføringsydelser til So.Ge.A.AL i den periode, med mulighed for at forlænge aftalen til 2011 og 2012.

(131)

Handlingaftalen blev indgået mellem Air One/Alitalia og So.Ge.A.AL den 30. november 2010 for en periode på seks år og omfattede en specifikation af de handlingafgifter, Air One/Alitalia skulle betale til So.Ge.A.AL for indenlandske og internationale ruter.

(132)

Kommissionen undersøgte også de handlingaftaler, som So.Ge.A.AL havde indgået med Air Italy, bmibaby og Air Vallée. Aftalerne blev indgået for en periode på mellem en måned (Air Vallée) og mere end to år (Air Italy) og fastsatte de handlingafgifter, der skulle betales af luftfartsselskaberne.

Tabel 6

Handlingaftaler med Air Italy, bmibaby og Air Vallée

(133)

I løbet af undersøgelsen anmodede Kommissionen Ecorys om at udarbejde en rapport om So.Ge.A.AL's finansielle resultater og fastslå, hvorvidt lufthavnsoperatøren handlede som en markedsøkonomisk investor ved indgåelsen af aftaler med luftfartsselskaberne. Ecorys-rapporten blev indgivet den 30. marts 2011.

(134)

Konklusionen på Ecorys-rapporten var, at So.Ge.A.AL's adfærd var i overensstemmelse med det markedsøkonomiske aktørprincip. Ecorys mente, at So.Ge.A.AL's forretningsstrategi bar frugt. Denne strategi indebar, at lufthavnsoperatøren indgav en ansøgning om en »samlet« koncession på drift af lufthavnen, at terminalens kapacitet blev udvidet, og at der blev indgået aftaler med lavprisselskaber, der tager sigte på at anspore til internationale trafikstrømme. Ecorys konkluderede, at indgåelsen af aftalerne med Ryanair ud fra en markedsøkonomisk aktørs synspunkt var en rationel beslutning, idet disse aftaler sikrede en betydelig stigning i lufttrafikken, der forventedes at øge indtægterne fra både luftfartsvirksomhed og andre aktiviteter. Ifølge Ecorys kunne So.Ge.A.AL med rimelighed forvente, at fordelene ved disse aftaler i det lange løb ville opveje ekstraomkostningerne.

(135)

For så vidt angår potentiel støtte til lufthavnsoperatøren, bemærkede Kommissionen, at udvikling og drift af lufthavnsinfrastruktur forud for Aéroports de Paris-dommen ikke udgjorde økonomisk virksomhed i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten (34). Eftersom der blev truffet beslutning om en del af de undersøgte foranstaltninger inden 2001, bemærkede Kommissionen, at den skulle undersøge, om de hidrørte fra juridisk bindende tilsagn afgivet, før Aéroports de Paris-afgørelsen blev afsagt, nemlig den 12. december 2000 (35), og dermed falder uden for anvendelsesområdet for statsstøttereglerne.

(136)

Kommissionen mindede også om, at i det omfang finansieringen af aktiviteter, som normalt henhørte under statens ansvar i forbindelse med udøvelsen af offentlige beføjelser, var begrænset til dækning af omkostninger og ikke blev anvendt til at finansiere andre økonomiske aktiviteter (36), var denne finansiering ikke omfattet af statsstøttereglerne. På tidspunktet for vedtagelsen af 2012-beslutningen havde Kommissionen ikke tilstrækkelige oplysninger om arten (økonomisk eller ej) af de aktiviteter, der udføres af So.Ge.A.AL, og af de infrastrukturrelaterede omkostninger finansieret af de foranstaltninger, som er genstand for undersøgelsen, eller om hvorvidt visse omkostninger var uløseligt forbundet med aktiviteter under det offentlige myndighedsområde. Kommissionen opfordrede Italien til at specificere, hvilke aktiviteter der skulle betragtes som værende af ikkeøkonomisk karakter, og hvilke omkostninger som eventuelt var blevet finansieret ved de foranstaltninger, der er omfattet af Kommissionens undersøgelse.

(137)

Kommissionen udtrykte alvorlig tvivl om, hvorvidt kapitaltilførslerne ville være i overensstemmelse med det markedsøkonomiske aktørprincip. Den bemærkede, at So.Ge.A.AL løbende havde lidt tab siden 2000, og at selskabets finansielle resultater syntes at blive værre efter tildelingen af den »samlede« koncession. Dette syntes at være i modstrid med Italiens påstand om, at selskabets dårlige resultater primært var begrundet i, at det var umuligt at udnytte lufthavnsrelaterede aktiviteter baseret på delvis/midlertidig koncession.

(138)

Kommissionen konstaterede endvidere, at Italien på daværende tidspunkt kun havde fremlagt efterfølgende bemærkninger til støtte for sine påstande om, at foranstaltningerne var ledet af udsigter til rentabilitet. En sådan analyse syntes desuden at vedrøre de overordnede fordele for RAS som følge af en stigning i flytrafikken og således de indtægter, som en privat investor ikke ville tage i betragtning ved analysen af rentabiliteten af sine investeringer. På dette grundlag havde Kommissionen indledningsvis den holdning, at kapitaltilførslerne gav lufthavnsoperatøren en fordel og udgjorde driftsstøtte til sidstnævnte.

(139)

Endelig bemærkede Kommissionen, at selv om So.Ge.A.AL opfyldte betingelserne for at blive betragtet som en kriseramt virksomhed ifølge rammebestemmelserne for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder (37), havde Italien ikke fremlagt nogen oplysninger for Kommissionen til støtte for den konklusion, at driftsstøtten ville opfylde kompatibilitetskravene i disse retningslinjer.

(140)

Der blev ikke indgivet tilstrækkelige oplysninger til Kommissionen om bidrag til installation og anlæg til en værdi af 6 540 269 EUR fra RAS til So.Ge.A.AL mellem 1998 og 2009. Italien blev opfordret til nøje at specificere arten af de omkostninger, der blev dækket af RAS.

(141)

Kommissionen bemærkede, at So.Ge.A.AL mellem 2001 og 2010 betalte 3 042 887 EUR til staten i gebyrer for brug af lufthavnsinfrastruktur, mens staten finansierede infrastrukturinvesteringer til 46 940 534 EUR og udstyr til 284 782 EUR i 2004-2010.

(142)

Kommissionen bemærkede endvidere, at tildelingen af den samlede koncession til So.Ge.A.AL i 2007 ikke så ud til at have ført til en forøgelse af koncessionsafgifterne. På den baggrund indtog Kommissionen det foreløbige standpunkt, at koncessionsafgiften stod i et åbenbart misforhold til den offentlige finansiering, som staten stillede til rådighed til infrastrukturinvesteringer. Kommissionen har derfor foreløbig konkluderet, at So.Ge.A.AL kan have fået en fordel ved at betale en koncessionsafgift under markedsprisen.

(143)

Italien blev opfordret til at fremlægge en på forhånd udarbejdet forretningsplan, der kunne dokumentere rentabiliteten af infrastrukturinvesteringer foretaget af offentlige enheder i Alghero lufthavn, til at understøtte påstanden om, at disse investeringer var i overensstemmelse med det markedsøkonomiske aktørprincip.

(144)

Kommissionen udtrykte tvivl om foreneligheden i medfør af traktatens artikel 107, stk. 3, af støtten til So.Ge.A.AL ifølge luftfartsretningslinjerne fra 2005.

(145)

Selv om foranstaltningerne syntes at opfylde et klart defineret mål af almen interesse, blev der ikke afgivet tilstrækkelige oplysninger til Kommissionen til at vurdere, hvorvidt infrastrukturen i Alghero lufthavn var nødvendig og stod i et rimeligt forhold til det fastsatte mål. Kommissionen har heller ikke tilstrækkelige oplysninger til at vurdere perspektiverne for brugen af infrastrukturen på mellemlang sigt. Kommissionen var også i tvivl om, hvorvidt lufthavnens infrastruktur blev stillet til rådighed for luftfartsselskaber på ikkediskriminerende vilkår.

(146)

Eftersom visse infrastrukturinvesteringer på daværende tidspunkt syntes at følge af So.Ge.A.AL's kontraktlige forpligtelser over for Ryanair, var Kommissionen i tvivl om behovet for støtte til at finansiere sådanne investeringer.

(147)

Kommissionen indtog det foreløbige standpunkt, at beslutningerne om luftfartsselskabernes driftsbetingelser i Alghero lufthavn sandsynligvis kunne involvere statsmidler og kunne tilregnes staten.

(148)

Kommissionen bemærkede for det første, at AMS er et 100 % Ryanair-ejet datterselskab, som er oprettet med det ene formål at levere markedsføringstjenester via Ryanairs websted og ikke leverer andre ydelser. På dette grundlag havde Kommissionen indledningsvis den holdning, at for at vurdere, om der er tale om en selektiv fordel, skulle Ryanair og AMS betragtes som en enkelt enhed. Kommissionen var endvidere af den opfattelse, at man ved vurderingen af, om foranstaltningerne i relation til Ryanair/AMS var i overensstemmelse med markedsbetingelserne, måtte vurdere So.Ge.A.AL's adfærd i forhold til den adfærd, RAS og/eller andre offentlige aktionærer i So.Ge.A.AL havde udvist i den relevante periode. Kommissionen fandt, at aftalerne om lufthavnstjenester og markedsføringsaftalerne og de finansielle konsekvenser heraf af hensyn til vurderingen af det markedsøkonomiske aktørprincip ikke kunne udskilles og derfor skulle gøres til genstand for en samlet vurdering.

(149)

Kommissionen mindede om, at der ikke kunne tages hensyn til regional udvikling ved anvendelsen af det markedsøkonomiske aktørprincip. Den bemærkede også, at der ifølge de oplysninger, den rådede over på dette stadie, ikke var udarbejdet nogen forretningsplan eller forudgående analyse af de aftaler, der var indgået med Ryanair/AMS som grundlag for So.Ge.A.AL's beslutning om at indgå disse aftaler.

(150)

På det grundlag udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt So.Ge.A.AL og RAS har handlet som en markedsøkonomisk investor i deres forhold til Ryanair/AMS.

(151)

Kommissionen bemærkede, at So.Ge.A.AL anvendte store rabatter på lufthavnsafgifter til andre luftfartsselskaber end Ryanair, f.eks. på grundlag af opstart af nye ruter og stigning i trafikmængden. Kommissionen opfordrede Italien til at fremlægge eventuelle forudgående forretningsplaner, undersøgelser eller dokumenter vedrørende lufthavnsoperatørens økonomiske fordele ved hver af aftalerne med de luftfartsselskaber, der opererer i lufthavnen, eller hvis der ikke forelå sådanne dokumenter, So.Ge.A.AL's seneste budgetoverslag, der blev udarbejdet forud for indgåelsen af disse aftaler. På det grundlag udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt So.Ge.A.AL og RAS havde handlet som markedsøkonomiske investorer i deres forbindelser med de luftfartsselskaber, der opererer i lufthavnen.

(152)

Kommissionen bemærker, at Italien foruden svarene på Kommissionens anmodninger om oplysninger i løbet af undersøgelsen har fremsat flere bemærkninger. Selv om Kommissionen indrømmede en måneds forlængelse af den frist, som medlemsstaterne i henhold til procedureforordningens artikel 6, stk. 1 (38), har til at fremsætte deres bemærkninger efter Kommissionens beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, var kun én af Italiens bemærkninger blevet fremsat inden for den forlængede frist, nemlig Italiens brev af 31. august 2012. Italiens bemærkninger af 3. oktober 2012, 19. oktober 2012, 22. oktober 2012 og 20. februar 2013 blev indgivet efter fristens udløb.

(153)

Dette afsnit vedrører derfor kun de bemærkninger, som Italien meddelte ved skrivelse af 31. august 2012. De argumenter, der er fremført i Italiens efterfølgende skrivelser, som har relevans for denne vurdering, blev fremlagt i afsnit 3-5.

(154)

Italien erindrede om, at lufthavnsoperatører ved lov er forpligtede til at overholde visse kapitalkrav. Ifølge Italien var formålet med de kapitaltilførsler, der undersøges i denne sag, at genetablere So.Ge.A.AL's kapital til de påkrævede niveauer.

(155)

Italien forklarede, at de koncessionsafgifter som lufthavnsoperatører med en »samlet« koncession skulle betale før 2003, blev fastsat til 10 % af brugergebyrerne i henhold til den italienske lov nr. 324 af 5. maj 1976 med senere ændringer og gebyret for lastning og losning af gods, der transporteres med fly, i henhold til den italienske lov nr. 117 af 16. april 1974.

(156)

Fra 2003 blev de årlige koncessionsafgifter fastlagt med henvisning til lufthavnens arbejdsbyrdeenheder (wlu eller lasteenheder svarende til en passager eller 100 kg varer eller post), som blev fastsat på grundlag af trafikdata, der blev offentliggjort årligt af ministeriet for infrastruktur og transport-ENAC.

(157)

I medfør af den italienske lov nr. 296 af 27. december 2006 blev den årlige koncessionsafgift for lufthavnsoperatører forhøjet for at sikre indtægter på henholdsvis 3 mio. EUR i 2007, 9,5 mio. EUR i 2008 og på 10 mio. EUR i 2009 til den italienske statskasse.

(158)

Italien fremsatte ikke bemærkninger til den potentielle støtte til de luftfartsselskaber, der flyver fra Alghero lufthavn, inden for medlemsstaternes frist, jf. procedureforordningens artikel 6, stk. 1, til at fremsætte deres bemærkninger efter Kommissionens beslutning om at indlede den formelle undersøgelse.

(159)

Kommissionen bemærker, at de interesserede parters bemærkninger omfatter en lang række argumenter. I sine mange henvendelser til Kommissionen redegjorde Ryanair f.eks. for de underliggende principper og forudsætninger, som efter selskabets mening bør danne grundlag for Kommissionens MEOP-analyse af aftalerne med luftfartsselskaber. So.Ge.A.AL hævdede, at der er mange grunde til, at de undersøgte foranstaltninger, der blev truffet til fordel for selskabet, kunne erklæres forenelige med det indre marked.

(160)

So.Ge.A.AL understreger, at den offentlige finansiering, der blev ydet selskabet til at dække omkostningerne ved levering af tjenesteydelser, der henhører under det offentlige myndighedsområde, ikke udgør statsstøtte. So.Ge.A.AL angav ikke nærmere oplysninger om arten eller størrelsen af disse omkostninger.

(161)

So.Ge.A.AL finder, at alle de undersøgte foranstaltninger vedrørende finansiering af infrastruktur, udstyr og »installationer og anlæg« var blevet lovligt forpligtet før Aéroports de Paris-afgørelsen og derfor burde udelukkes fra statsstøttevurderingen. For så vidt angår perioden efter den 12. december 2000, minder So.Ge.A.AL om, at Italien allerede havde forelagt dokumentation for den ikkeøkonomiske karakter af visse aktiviteter, som udføres af lufthavnsoperatøren. På det grundlag burde Kommissionen betragte en del af den pågældende offentlige finansiering som omkostninger i forbindelse med udøvelsen af ikkeøkonomiske aktiviteter.

(162)

So.Ge.A.AL bemærker endvidere, at 2012-beslutningen ikke er klar med hensyn til arten og omfanget af den formodede støtte til lufthavnsoperatøren. Især ville det være uklart, om Kommissionens hensigt var at betegne den samlede finansiering til infrastrukturarbejder som statsstøtte eller, subsidiært, at antage, at kun forskellen mellem den markedsbaserede koncessionsafgift, som So.Ge.A.AL ville skulle have betalt til staten for den forbedrede infrastruktur, og den koncessionsafgift, der faktisk betales af lufthavnsoperatøren, ville betegnes som støtte. Selskabet fremførte, at den første mulighed ikke kunne forenes med den omstændighed, at staten på alle relevante tidspunkter havde bevaret ejerskabet over lufthavnsinfrastrukturen. So.Ge.A.AL kan derfor ikke betragtes som modtager af investeringsstøtte. Under alle omstændigheder anfører So.Ge.A.AL, at selskabet ikke havde modtaget nogen form for uretmæssig økonomisk fordel, selv med udgangspunkt i den anden løsningsmulighed.

(163)

So.Ge.A.AL understreger, at der ikke kan opstå nogen konkurrencefordrejning som følge af den offentlige finansiering til selskabet. På grund af Alghero lufthavns afsides beliggenhed overlapper dens opland (39) ikke med nogen anden lufthavn i Italien eller andre medlemsstater. Lufthavnen er heller ikke i konkurrence med andre lufthavne på øen på grund af afstanden imellem dem og manglen på pålidelige forbindelser til fastlandet. So.Ge.A.AL tilføjer, at de tre sardiske lufthavne varetager forskellige typer trafik. Derudover ville flytransport ikke konkurrere med andre transportformer om trafikken til og fra øen.

(164)

So.Ge.A.AL accepterer ikke Kommissionens argument i 2012-beslutningen om, at flere lufthavnsoperatører konkurrerer om drift af lufthavnsinfrastruktur. So.Ge.A.AL fik tildelt den første »delvise« koncession (40) på drift af lufthavnen i 1995 og dermed længe før Aéroports de Paris-afgørelsen. Fra 1995 skulle So.Ge.A.AL udelukkende drive infrastrukturen i Alghero lufthavn, og selskabets aktivitet ville derfor ikke være i konkurrence med nogen anden lufthavnsoperatør.

(165)

So.Ge.A.AL gør gældende, at kapitaltilførslerne ville være i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip. Ifølge So.Ge.A.AL bør de økonomiske forudsætninger for foranstaltningerne vurderes særskilt for to perioder: før og efter tildelingen af den »samlede« koncessionen til So.Ge.A.AL i 2007.

(166)

So.Ge.A.AL anfører, at de kapitaltilførsler, som blev foretaget før 2007, var styret af behovet for at beskytte selskabets forretninger, navnlig på baggrund af tildelingen af en »samlet« koncession, som det allerede havde den 18. januar 1999. På grundlag af de foreliggende oplysninger på det tidspunkt, hvor beslutningerne om at tilføre selskabet kapital blev truffet, var udsigten til at få tildelt den »samlede« koncession af afgørende betydning for So.Ge.A.AL's aktionærer, eftersom det ville have gjort det muligt for lufthavnsoperatøren at drage fuld fordel af lufthavnsaktiviteterne og derfor øge indtægterne fra luftfartsvirksomhed og andre aktiviteter. Offentlige aktionærer ville ikke have haft andre alternativer end at tilføre virksomheden kapital og var berettigede hertil, idet forsinkelsen i tildelingen af koncessionen skyldtes ydre begivenheder, der ikke kunne tilskrives virksomheden. So.Ge.A.AL gjorde gældende, at Kommissionen skal tage højde herfor i sin vurdering af, om det markedsøkonomiske princip er overholdt. So.Ge.A.AL tilføjede, at foranstaltningerne også ville være berettigede ud fra den forventede stigning i passagertallet som følge af den lavprisstrategi, man havde ført siden 1999.

(167)

Kapitaltilførslerne i 2009 og 2010 blev styret af behovet for at sikre, at lufthavnsoperatøren kunne operere, navnlig i betragtning af de forbedrede rentabilitetsudsigter i forbindelse med tildelingen af den »samlede« koncession. Den omstændighed, at So.Ge.A.AL ikke genvandt sin rentabilitet efter tildelingen af koncessionen, skyldtes et markedsscenario, der adskilte sig væsentligt fra det forventede, hvilket i betydelig grad påvirkede udviklingen af lufttrafikken i denne periode, nemlig den økonomiske nedgang og de deraf følgende økonomiske udfordringer for internationale luftfartsselskaber. Derfor oplevede So.Ge.A.AL et fald på 1,8 % i trafikmængden. Desuden hævder So.Ge.A.AL, at trafikken ikke kunne udvikle sig som ventet på grund af forsinkelser i udførelsen af infrastrukturarbejder (som burde være påbegyndt allerede i 2004, men som endnu ikke var blevet indledt i 2009). Endelig skal der tages hensyn til, at ENAC undlod at opjustere lufthavnsafgifterne, uanset at So.Ge.A.AL formelt havde anmodet herom.

(168)

Det var på den baggrund, So.Ge.A.AL foretog korrigerende foranstaltninger med henblik på at opnå økonomisk balance såsom omlægning af sine aktiviteter, nedskæring af driftsomkostninger og investeringer i infrastruktur. Disse foranstaltninger vurderes i detaljer i 2010-planen for omorganisering og omstrukturering.

(169)

So.Ge.A.AL afviser Kommissionens argument om, at der ikke blev foretaget en forudgående analyse, før foranstaltningerne blev iværksat. So.Ge.A.AL's offentlige aktionærer iværksatte formentlig de pågældende foranstaltninger på grundlag af forretningsplaner, der var udarbejdet på forhånd. Bevis herfor ville være de dokumenter, Kommissionen fik forelagt i løbet af undersøgelsen, navnlig:

(170)

So.Ge.A.AL minder desuden om, at det allerede i Ecorys-rapporten, Accuracy-rapporten og Roland Berger-planen var fastslået, at kapitaltilførslerne var i overensstemmelse med det markedsøkonomiske aktørprincip.

(171)

Kommissionen havde undladt at tage behørigt hensyn til de særlige forhold, der gælder for luftfartssektoren i Italien som følge af de gældende italienske regler. I sin vurdering af situationen før og efter tildelingen af den samlede koncession til So.Ge.A.AL burde Kommissionen have taget hensyn til, at kapitaltilførslerne var et resultat af en retlig forpligtelse, hvis manglende opfyldelse ville have medført fortabelse af koncessionen. So.Ge.A.AL's aktionærer valgte derfor den mest omkostningseffektive valgmulighed, da de besluttede at tilføre selskabet kapital.

(172)

So.Ge.A.AL mener, at selskabets offentlige aktionærer i forbindelse med kapitaltilførslerne har handlet på samme måde, som en operatør under markedsøkonomiske vilkår ville have gjort i en lignende situation, idet tilførslerne sikrede de offentlige investorer et positivt afkast på mellemlang til lang sigt. Ifølge So.Ge.A.AL skaber lufthavnens aktiviteter skatteindtægter i en størrelsesorden, der overstiger den offentlige finansiering, der er ydet selskabet.

(173)

So.Ge.A.AL har endvidere gjort gældende, at kapitaltilførslerne ikke ville give lufthavnsoperatøren en økonomisk fordel som defineret i Altmark-dommen (41). Den generelle drift af lufthavnen kan betegnes som tjenesteydelse af almen økonomisk interesse (»SIEG«) under henvisning til behovet for at sikre øens tilgængelighed, og derfor ville de pågældende kapitaltilførsler udgøre kompensation for lufthavnens levering af tjenesteydelser af almen økonomisk interesse.

(174)

Aftalen ville have pålagt So.Ge.A.AL en forpligtelse til at levere ydelser af almen økonomisk interesse. De delvise koncessioner, som So.Ge.A.AL fik tildelt før 2007, kan ligeledes betragtes som overdragelsesakter. So.Ge.A.AL bemærker endvidere, at lufthavnsoperatører ud fra et rent juridisk synspunkt er nødsaget til at opfylde visse forpligtelser i forbindelse med driften af lufthavnene, som uundgåeligt tager hensyn til offentlighedens interesse. Disse forpligtelser vedrører sikring af en tilstrækkelig kvalitet af tjenesteydelserne, overholdelse af sikkerhedsstandarderne og kontinuitet og regelmæssighed i ydelserne.

(175)

Den anden og tredje betingelse i Altmark-dommen ville blive overholdt, eftersom So.Ge.A.AL kun er blevet kompenseret op til et niveau, der udligner tabene, nærmere bestemt til det niveau, der kræves for at bringe kapitalniveauet tilbage i overensstemmelse med lovkravene, efter at sådanne tab var dækket. Endvidere tilføjer So.Ge.A.AL, at lufthavnsoperatører ved lov er forpligtede til at føre særskilte regnskaber mellem kerneaktiviteter og andre aktiviteter.

(176)

Endelig hævder So.Ge.A.AL, at det fjerde Altmark-kriterium også ville blive overholdt, uden dog at fremlægge nogen beviser herfor.

(177)

Ifølge So.Ge.A.AL bør foreneligheden af eventuel støtte til lufthavnen vurderes af Kommissionen ud fra:

(178)

For det første gjorde So.Ge.A.AL gældende, at de omhandlede foranstaltninger blev tildelt Alghero lufthavn som kompensation for de ulemper, der følger af, at regionen Sardiniens er en ø. På dette grundlag bør Kommissionen erklære støtten forenelig med det indre marked i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra a).

(179)

For det andet anførte So.Ge.A.AL, at alle de vurderede foranstaltninger blev indrømmet for at åbne mulighed for omstrukturering af So.Ge.A.AL med henblik på at sikre selskabets levedygtighed. I den forbindelse fremførte So.Ge.A.AL, at selskabet for så vidt angår kapitaltilførslerne i 2009 og 2010 udarbejdede en omstruktureringsplan, nemlig omorganiserings- og omstruktureringsplanen fra 2010, som afdækkede de faktorer, der havde haft en negativ indvirkning på virksomheden, og hvor der blev foreslået korrigerende foranstaltninger med henblik på at nedbringe omkostningerne og at ændre den forretningsmæssige politik. Denne plan omfattede et betydeligt eget bidrag til omstruktureringen fra So.Ge.A.AL.

(180)

For det tredje hævder So.Ge.A.AL for så vidt angår støttens forenelighed med det indre marked i henhold til traktatens artikel 106, stk. 2, at den kompensation, selskabet fik for levering af ydelser af almen økonomisk interesse, konstant var lavere end det loft, der er fastsat i artikel 2, stk. 1, litra a), i SGEI-beslutningen (42) fra 2005, nemlig 30 mio. EUR pr. år, og at selskabets omsætning var på under 100 mio. EUR. So.Ge.A.AL tilføjer, at passagerloftet på 1 million, jf. artikel 2, stk. 1, litra d), i SGEI-beslutningen fra 2005, også blev overholdt før 2004. Bestemmelserne i artikel 4, 5 og 6 i SGEI-beslutningen fra 2005 ville også blive overholdt, da kompensationen blev ydet til selskabet i forbindelse med korrekt definerede ydelser af almen økonomisk interesse og overdraget til So.Ge.A.AL ved en eller flere retsakter om overdragelse, da denne kompensation ikke oversteg, hvad der var nødvendigt for at levere tjenesteydelser af almen økonomisk interesse.

(181)

For det fjerde anfører So.Ge.A.AL, at støtten til lufthavnen til investeringer i infrastruktur, udstyr, installationer og anlæg bør betragtes som forenelig på grundlag af luftfartsretningslinjerne fra 2005. Den pågældende infrastruktur ville stå i rimeligt forhold til det forfulgte mål og ville have mellemfristede udsigter for brug i henhold til luftfartsretningslinjerne fra 2004. Infrastrukturen blev også stillet til rådighed for luftfartsselskaber på ikkediskriminerende vilkår. Endvidere blev handelen ikke påvirket i et omfang, der strider mod den fælles interesse, og den offentlige finansiering var nødvendig og proportionel.

(182)

Kommissionen ville have ret i at betragte So.Ge.A.AL og RAS samlet med henblik på anvendelsen af det markedsøkonomiske aktørprincip. Med vedtagelsen af de pågældende foranstaltninger optrådte RAS og So.Ge.A.AL på samme måde, som en markedsøkonomisk aktør ville have gjort under lignende omstændigheder. So.Ge.A.AL ville ikke have opnået nogen økonomisk fordel ved de markedsføringsbidrag, der blev ydet af RAS til fordel for flyselskaber, der bruger Alghero lufthavn. De pågældende bidrag gik kun igennem lufthavnsoperatøren for efterhånden at blive ydet til luftfartsselskaber.

(183)

So.Ge.A.AL gør gældende, at enhver støtte til luftfartsselskaber, der flyver fra Alghero lufthavn, i form af lavere lufthavnsafgifter og markedsføringstilskud bør anses for at være forenelig med det indre marked efter traktatens artikel 107, stk. 3, litra a) eller c), og retningslinjerne for luftfart fra 2005.

(184)

Som begrundelse for denne konklusion fremfører So.Ge.A.AL, at den eventuelle støtte blev ydet til virksomheder, som har tilladelse til at udøve luftfartstjenester i en medlemsstat, på ruter, der forbinder en regional lufthavn henhørende under kategori C eller D som anført i luftfartsretningslinjerne fra 2005 med en anden lufthavn i Unionen. Finansieringen vedrørte ikke ruter underlagt forpligtelser til offentlig tjeneste som omhandlet i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1008/2008 (43), og de aftaler, der er indgået med luftfartsselskaberne, omfattede sanktioner i tilfælde af, at luftfartsselskaberne ikke overholdt deres forpligtelser.

(185)

Selv om So.Ge.A.AL anerkendte, at de pågældende tilskud blev ydet til luftfartsselskaber for en længere periode og med en højere sats end tilladt i henhold til luftfartsretningslinjerne fra 2005, understreger selskabet, at aftaler med luftfartsselskaber ikke havde en varighed på mere end tre år, og at retningslinjerne for luftfart fra 2005 tillader undtagelser vedrørende støtteintensitet i forbindelse med dårligt stillede regioner.

(186)

I sine bemærkninger om anvendelsen af luftfartsretningslinjerne fra 2014 minder So.Ge.A.AL om, at ingen af de vurderede foranstaltninger til fordel for lufthavnen udgør statsstøtte. Skulle Kommissionen imidlertid konkludere, at nogle af disse foranstaltninger udgør driftsstøtte til So.Ge.A.AL, gør selskabet gældende, at alle betingelserne for forenelighed, der er fastsat i luftfartsretningslinjerne fra 2014, er opfyldt.

(187)

Ryanair, AMS og Unioncamere fremlagde deres bemærkninger i løbet af undersøgelsen.

(188)

Ryanair fremsatte sine bemærkninger vedrørende beslutningen fra 2012 den 12. marts 2013. Ryanair henviste til sine tidligere bemærkninger i denne sag før vedtagelsen af beslutningen af 2012 samt til en række bemærkninger vedrørende en række statsstøttesager om potentiel støtte til Ryanair.

(189)

Ryanairs vigtigste bemærkninger i den forbindelse er opsummeret i betragtning 190-226.

(190)

Ryanair afviser Kommissionens foreløbige konklusion om, at Ryanair og AMS skal betragtes som én enhed, og at de aftaler om lufthavnstjenester og aftaler om markedsføringstjenester samt de finansielle følger heraf bør vurderes samlet med henblik på vurdering af den økonomiske fordel.

(191)

Hverken ejerstrukturen i AMS eller selskabets formål kan begrunde en sådan tilgang. Aftalerne om lufthavnstjenester indgået med Ryanair og aftalerne om markedsføringstjenester indgået med AMS ville være separate og uafhængige, de ville vedrøre forskellige tjenester og ville ikke være underlagt nogen kontraktlig eller anden forbindelse mellem dem, der kan begrunde, at de skal betragtes som et enkelt sæt foranstaltninger.

(192)

Aftalerne om markedsføringstjenester var til fordel for So.Ge.A.AL som aftager af reklameydelser. Disse aftaler udgør en investering med henblik på at styrke lufthavnens brand og ville have ført til en stigning i antallet af indrejsende passagerer og dermed i ikkeluftfartsrelaterede indtægter. De havde ikke til formål at forbedre lastfaktoren eller afkastet på Ryanairs ruter og var heller ikke betinget af eventuelle fordele, sådan lufthavnsreklame på Ryanair.com ville bringe Ryanair.

(193)

Endvidere er indgåelsen af en aftale om markedsføring med AMS ikke en betingelse for, at Ryanair kan operere ruter til og fra en lufthavn. Mange lufthavne, der betjenes af Ryanair, indgår ikke aftaler med AMS. Generelt opstår behovet for særlig markedsføring, der har til formål at opbygge en lufthavns brand og påvirke andelen af indrejsende passagerer, i mindre kendte lufthavne, hvor lufthavnens brand ikke er synligt, og den indgående trafik skal stimuleres.

(194)

Det ville således være fuldt ud rationelt for en sådan lufthavn at bruge midler til dette formål, og spørgsmålet om, hvorvidt Ryanair også ville få fordel af reklamen eller ej, ville forretningsmæssigt set være irrelevant for lufthavnen. En privat investor vil ikke afholde sig fra en investering, blot fordi andre parter også kan drage fordel af en vækst i aktiviteterne.

(195)

Ryanairs aftaler med So.Ge.A.AL var almindelige kommercielle aftaler i overensstemmelse med det markedsøkonomiske aktørprincip, og det samme gælder AMS' aftaler med So.Ge.A.AL, idet AMS indgår markedsføringsaftaler til samme priser og for tilsvarende mængder med både offentlige og private lufthavne, turistorganisationer, biludlejningsvirksomheder, websteder for hotelreservation, forsikringsselskaber og udbydere af telekommunikationstjenester (44).

(196)

Dette er i overensstemmelse med den holdning, Ryanair har indtaget i andre skrivelser til Kommissionen i løbet af undersøgelsen. I de øvrige skrivelser er Ryanair uenig i Kommissionens vurdering af, at betalinger til AMS udgør omkostninger for lufthavnen. Ifølge Ryanair ville denne tilgang ikke tage hensyn til den værdi, som AMS' ydelser bringer lufthavnen (45). Ved at købe reklameplads kan lufthavne øge andelen af indrejsende passagerer på Ryanairs flyvninger, som typisk bruger mere end udrejsende passagerer på ikkeluftfartsrelaterede varer og tjenesteydelser. Det er derfor forretningsmæssigt fornuftigt for lufthavnene (46). Ryanair mener, at køb af markedsføringsydelser på markedsvilkår bør adskilles fra andre kontrakter mellem lufthavne og flyselskaber med henblik på en vurdering af, om princippet om den markedsøkonomiske aktør er overholdt. Skulle Kommissionen insistere på at samle AMS-aftalerne og Ryanair-aftalerne om lufthavnsydelser i én enkelt undersøgelse af, om dette princip er overholdt, bør der ikke ses bort fra den værdi, som AMS' ydelser bringer lufthavnen.

(197)

Ryanair mener, at Kommissionens synspunkt om, at de offentlige myndigheder var involveret i vedtagelsen af de undersøgte foranstaltninger med Ryanair og AMS, ikke er dokumenteret. Det kan ikke antages — og mangler stadig at blive påvist — at de offentlige myndigheder faktisk var involveret i vedtagelsen af foranstaltningerne.

(198)

Argumentet om, at »So.Ge.A.AL er 100 % ejet af offentlige myndigheder, som har blandet sig i So.Ge.A.AL's beslutningsproces«, ville være utilstrækkeligt dokumenteret, for så vidt som det udelukkende er baseret på det ene organiske kriterium om, at So.Ge.A.AL's bestyrelse udnævnes af de offentlige aktionærer. Aftalen fra 2002, hvori Sardinien påtog sig at samarbejde med Ryanair med henblik på at udvikle turismen og beskæftigelsen i området, beviser heller ikke, at de offentlige myndigheder på den ene eller den anden måde var involveret i vedtagelsen af de foranstaltninger, der er truffet af So.Ge.A.AL over for Ryanair og AMS efter undertegnelsen af den pågældende aftale. Desuden ville den omstændighed, at So.Ge.A.AL og Sardinien efterfølgende indgik aftaler i 2004, 2005, 2006 og 2007 om fælles markedsføringsbidrag, kun støtte det forhold, at Sardinien ydede finansiering til So.Ge.A.AL, men ikke at myndighederne rettede So.Ge.A.AL's foranstaltninger mod Ryanair og AMS.

(199)

Ryanair har ikke kendskab til eller er ansvarlig for aftaler mellem So.Ge.A.AL og RAS, har ikke foranlediget eller anmodet om sådanne aftaler, og derfor bør de aftaler, Ryanair og AMS har med So.Ge.A.AL, ikke berøres af aftaler mellem So.Ge.A.AL og RAS.

(200)

Ryanair ville heller ikke kunne betragtes som en indirekte modtager af statsstøtte. Kommissionen kan ikke blot antage, at der er ydet statsstøtte til de luftfartsselskaber, der beflyver lufthavnen, uden bevis for, at der faktisk er tale om en fordel i form af statsstøtte. Så længe vilkårene for den kommercielle forbindelse mellem Ryanair og en lufthavn kan være berettiget i henhold til det markedsøkonomiske aktørprincip, kan en forpligtelse til at foretage tilbagesøgning ikke udvides til Ryanair. Ryanair anfægter Kommissionens betragtning om, at de incitamenter, som en offentlig lufthavn har givet til et flyselskab, automatisk betragtes som statsstøtte, selv om de kun delvist er blevet finansieret ved hjælp af offentlige midler. Ryanair fremfører, at Kommissionens modvilje mod at undersøge, om foranstaltningerne kan tilregnes staten, ikke afspejler retningslinjerne for luftfart fra 2005, som fastslår, at beslutningen om at omfordele de offentlige midler til et luftfartsselskab skal kunne tilskrives offentlige myndigheder for at udgøre støtte (47).

(201)

Ryanair fremfører, at en sammenlignende analyse ifølge retspraksis (48), bør være det primære kriterium for at kontrollere tilstedeværelsen af støtte til flyselskaber, mens det omkostningsbaserede kriterium kun bør anvendes, hvis det er umuligt at sammenligne den påståede støtteyders situationen med en privat koncerns. Ryanair anfører endvidere, at man ved vurderingen af de aftaler, som lufthavnsoperatører har indgået med luftfartsselskaberne, også bør se på de netværksvirkninger, der følger af disse aftaler. I en anden skrivelse erklærede Ryanair sig enig i, at både sammenlignende og omkostningsbaserede analysemetoder er almindelig forretningspraksis (49).

(202)

Ryanair anfører i det væsentligste, at hele Kommissionens argumentation i beslutningen fra 2012 var behæftet med en fejlagtig anvendelse af den markedsøkonomiske aktørtest, der må være udledt af en fejlagtig antagelse af, at der skulle foreligge en forudgående forretningsplan for at kunne konkludere, at det markedsøkonomiske aktørprincip var overholdt. Forretningsplaner er ikke en forudsætning for private investorers kommercielle beslutninger (50). Selv om disse planer utvivlsomt kan bevise, at et offentligt organ handlede som en privat investor, ville fraværet af en sådan plan ikke være tilstrækkeligt til at konkludere, at et offentligt organ ikke handlede som en privat investor.

(203)

Under alle omstændigheder ville Kommissionen i den foreliggende sag allerede i 2012-beslutningen have indrømmet, at Alghero lufthavn havde fremlagt en grundlæggende forudgående analyse, som burde anses for tilstrækkelig. Kommissionen er ikke i stand til at vurdere, hvad der er en »acceptabel« forretningsplan og bør heller ikke forsøge at gøre det.

(204)

Ryanair anfører endvidere, at Kommissionen fik Ecorys til at foretage en analyse af det markedsøkonomiske aktørprincip, hvori det blev konkluderet, at Ryanairs aftaler var i overensstemmelse med det markedsøkonomiske aktørprincip, og at So.Ge.A.AL's tab skyldtes de betydelige og uforudsigelige forsinkelser i statens tildeling af den »samlede« koncession. Uforudsigelige mangler og forsinkelser bør ikke indgå i MEOP-analysen, eftersom private lufthavne også kan komme ud for den slags som led i deres normale forretning, hvad enten det skyldes handlinger eller fejl begået af staten eller andre private virksomheder, som lufthavnen er afhængig af.

(205)

Endvidere har Ryanair fremlagt en række notater udarbejdet af Oxera og en analyse udarbejdet af professor Damien P. McLoughlin.

(206)

Oxera mente, at Kommissionens fremgangsmåde med kun at acceptere sammenligningslufthavne i det samme opland som den lufthavn, der undersøges, er forkert.

(207)

Oxera anførte, at referencepriserne fra sammenligningslufthavne ikke er påvirket af statsstøtte til omkringliggende lufthavne. Det er derfor muligt at foretage et fyldestgørende skøn over sammenligningsgrundlaget for testen af markedsøkonomiprincippet.

(208)

Det skyldes følgende forhold:

(209)

Oxera anførte, at den rentabilitetsanalyse, Oxera foretog i sine rapporter til Kommissionen, følger de principper, som en fornuftig privat investor ville anvende, og afspejler den tilgang, der fremgår af Kommissionens praksis.

(210)

De principper, der ligger til grund for rentabilitetsanalysen, er:

(211)

Formålet med analysen var at fastsætte den forretningsmæssige logik, der ligger til grund for regionale lufthavnes beslutninger om at købe reklamer på Ryanair.com fra AMS.

(212)

Det anføres i analysen, at der findes et stort antal stærkt etablerede og velkendte lufthavne, som benyttes i almindelighed. Svagere konkurrenter skal overvinde forbrugernes statiske købsadfærd for at udbygge deres virksomhed. Mindre regionale lufthavne skal finde en vej til konsekvent at kommunikere deres brand ud til så bredt et publikum som muligt. Traditionelle former for kommerciel kommunikation kræver flere udgifter, end de har ressourcer til.

(213)

Ryanair indsendte yderligere rapporter fra sin konsulent Oxera. I disse rapporter redegjorde Oxera for de principper, som ifølge luftfartsselskabet bør tages i betragtning i rentabilitetsanalysen af dels aftalerne om lufthavnstjenester mellem Ryanair og lufthavnene dels markedsføringsaftalerne mellem AMS og de samme lufthavne som led i testen af markedsøkonomiprincippet (51). Ryanair fremhævede, at disse rapporter ikke på nogen måde ændrer selskabets holdning, der tidligere er fremlagt, nemlig at aftalerne om lufthavnstjenester og markedsføringsaftalerne bør analyseres i særskilte tests af markedsøkonomiprincippet.

(214)

Rapporterne viste, at AMS' overskud bør medtages som indtægter i en fælles analyse af rentabiliteten, mens AMS' udgifter bør indarbejdes i omkostningerne. Med henblik herpå foreslås det i rapporterne at anvende en cashflowbaseret metode til den samlede rentabilitetsanalyse, hvilket betyder, at lufthavnenes udgifter til AMS kan behandles som løbende driftsudgifter.

(215)

Rapporterne fremhævede, at markedsføringsaktiviteter bidrager til etablering af og støtte til værdien af et brand, som er i stand til at frembringe virkninger og fordele, ikke kun mens aftalerne med et luftfartsselskab er i kraft, men også efter deres ophør. Dette ville navnlig være tilfældet, hvis andre flyselskaber etablerer sig i lufthavnen, fordi Ryanair har indgået en aftale med en lufthavn, hvilket igen vil få flere butikker til at etablere sig dér og derfor skabe større ikkeluftfartsrelaterede indtægter for lufthavnen. Hvis Kommissionen foretager en samlet rentabilitetsanalyse, skal disse fordele ifølge Ryanair tages i betragtning ved at behandle udgifterne til AMS som påløbne driftsomkostninger, eksklusive AMS' betalinger.

(216)

Ryanair mente endvidere, at der skulle medregnes en slutværdi i den forventede merfortjeneste ved udløbet af aftalen om lufthavnstjenester for at tage hensyn til den værdi, der skabes efter aftalens ophør. Slutværdien kunne tilpasses på grundlag af en sandsynlighed for »fornyelse«, hvor man måler forventningen om, at overskuddet vil bestå efter udløbet af aftalen med Ryanair, eller hvis lignende betingelser skulle blive aftalt med andre luftfartsselskaber. Ryanair anførte, at det således ville være muligt at beregne en nedre grænse for fordele, der skabes som følge af både aftalen med AMS og aftalen om lufthavnstjenester, der afspejler usikkerheden vedrørende eventuelle merfortjenester efter udløbet af aftalen om lufthavnstjenester.

(217)

Til støtte for denne tilgang blev der i rapporterne fremlagt et sammendrag af resultaterne af undersøgelser af markedsføringens virkninger på værdien af et brand. Det blev i disse undersøgelser konstateret, at markedsføring kan støtte værdien af et brand og kan medvirke til at opbygge et kundegrundlag. For en lufthavn øger markedsføring på Ryanair.com ifølge rapporterne især synligheden af lufthavnens brand. Endvidere vil især mindre regionale lufthavne, der ønsker at øge deres lufttrafik, således ifølge rapporterne kunne øge værdien af deres brand ved at indgå markedsføringsaftaler med AMS.

(218)

Det hed endelig i rapporterne, at en cash-flowbaseret tilgang var at foretrække frem for kapitaliseringstilgangen, hvor AMS' udgifter behandles som kapitaludgifter til et immaterielt aktiv (dvs. brandets værdi) (52). Kapitaliseringstilgangen ville kun tage højde for den andel af markedsføringsudgifterne, der kan henføres til en lufthavns immaterielle aktiver. Markedsføringsudgifterne ville blive behandlet som immaterielle aktiver og herefter afskrevet i aftalens løbetid under hensyntagen til en restværdi ved den planlagte afslutning af den pågældende aftale om lufthavnstjenester. Denne fremgangsmåde ville ikke tage hensyn til merfortjenesten ved indgåelsen af en aftale om lufthavnstjenester med Ryanair. Det er også vanskeligt at beregne værdien af det immaterielle aktiv som følge af udgifterne i forbindelse med brandet og det tidsrum, aktivet anvendes i. Cashflow-metoden er mere hensigtsmæssig end en kapitaliseringstilgang, da sidstnævnte ikke ville fange de positive fordele for en lufthavn, der forventes at opstå som følge af, at den undertegner en aftale om lufthavnstjenester med Ryanair.

(219)

Oxera blev af Ryanair anmodet om at foretage en test baseret på princippet om den markedsøkonomiske aktør, som blev indgivet til Kommissionen på vegne af Ryanair i juli 2011 (»MEOP-rapporten fra 2011«) (53). MEOP-rapporten fra 2011 indeholdt resultaterne af en rentabilitetsanalyse af aftalerne om lufthavnstjenester fra 2000 og 2010 mellem So.Ge.A.AL og Ryanair baseret på oplysninger, som ifølge Ryanair ville have været til rådighed for So.Ge.A.AL på det tidspunkt, hvor disse aftaler blev indgået. MEOP-rapporten fra 2011 indeholdt ikke en analyse af den forventede rentabilitet af aftalerne om lufthavnstjenester fra 2002, 2003 og 2006.

(220)

På grundlag af MEOP-rapporten fra 2011 blev der fremsendt en ajourført rapport til Kommissionen i marts 2013 (»MEOP-rapporten fra 2013«) (54), som indeholder skøn over den forventede rentabilitet af de aftaler om lufthavnstjenester, der ikke indgår i MEOP-rapporten fra 2011 (dvs. i 2002, 2003 og 2006).

(221)

Ifølge Ryanair tyder den forudgående vurdering af rentabiliteten af aftalerne om lufthavnstjenester fra 2000, 2002, 2003, 2006 og 2010 på, at alle disse aftaler ventedes at blive rentable for lufthavnen på det tidspunkt, hvor de blev indgået. Den forventede rentabilitet af hver aftale mellem So.Ge.A.AL og Ryanair blev vurderet under hensyntagen til forventede merindtægter og –omkostninger, herunder luftfartsrelaterede og ikkeluftfartsrelaterede indtægter, og omkostningerne ved de finansielle incitamenter, der blev tilbudt Ryanair. Den omstændighed, at de deraf følgende nettonutidsværdier (NNV) alle er positive, ville formodentlig bekræfte, at det var rationelt at indgå aftalerne med Ryanair.

(222)

I MEOP-rapporterne fra 2011 og 2013 indgår aftalerne mellem So.Ge.A.AL og AMS om markedsføringstjenester ikke i testen af markedsøkonomiprincippet i forbindelse med aftalerne om lufthavnstjenester. Ifølge Ryanair er lufthavnens aftaler med AMS adskilt fra dens aftaler om lufthavnstjenester med Ryanair, idet førstnævnte vedrører levering af markedsføringstjenester til lufthavne (snarere end flyvninger/passagerer) til en markedspris og derfor ikke bør tages i betragtning.

(223)

Ryanair afviser Kommissionens opfattelse, hvorefter enhver rabat fra Alghero lufthavn bør betragtes som statsstøtte, selv hvis alle luftfartsselskaberne havde fordel af rabatterne. Ryanair bemærker for det første, at hvis alle luftfartsselskaber får prisnedslag, bør den relevante kontrafaktiske pris være det laveste rabatniveau, og ikke de offentliggjorte gebyrer. For det andet tager denne tilgang ikke hensyn til eventuelle elementer af indtægts- og udgiftsforskelle ved at betjene de forskellige luftfartsselskaber. Det er nødvendigt at undersøge, om omkostningerne afspejler priserne, for at afgøre, om rabatterne til et givent luftfartsselskab udgør statsstøtte. Relativt lave afgifter udgør ikke nødvendigvis i sig selv statsstøtte, og som det også blev konkluderet i Ecorys' rapport, afspejler de lavere afgifter, at Ryanair har anmodet om færre tjenester.

(224)

I denne sag har Ryanair fået tilbudt rabatter i erkendelse af den betydelige kommercielle risiko, som Ryanair løb ved at etablere helårlige ruteflyvninger i en lufthavn, som var ukendt på det tidspunkt (55).

(225)

Kommissionen lader ikke til at udelukke konkurrence mellem Alghero og Cagliari eller Olbia lufthavne til trods for, at disse lufthavne adskilles af et bjergområde på henholdsvis 235 km og 128 km, og at der ingen motorveje er på Sardinien. Ifølge Ryanair er det uklart, om en eventuel statsstøtte til Alghero lufthavn ville medføre en fordrejning af konkurrencen, og hvad Kommissionen anser for at være omfattet af denne fordrejning.

(226)

Ryanair anfører, at aftalerne mellem lufthavnen og Ryanair ikke indebar statsstøtte. I den forstand finder Ryanair, at det i denne sag ville være irrelevant at anvende luftfartsretningslinjerne fra 2005.

(227)

AMS støtter bemærkningerne fra Ryanair om AMS. Kommissionens antagelse om, at de markedsføringsgebyrer, der blev betalt til AMS til gengæld for markedsføringsydelser, udgør støtte (til Ryanair), og at AMS og Ryanair skal betragtes som én enkelt støttemodtager ville være forkert. AMS tilbyder markedsføringsydelser, som har et specifikt separat formål og er værdiansat til deres markedsværdi.

(228)

Ryanairs beslutning om at engagere en mellemmand til at sælge reklameplads på sit websted ville heller ikke være usædvanlig. AMS har haft succes med at fremme og sælge reklameplads til en række virksomheder i hele Europa, både private og offentlige.

(229)

Ryanairs hjemmeside er særlig velegnet til markedsføring: den er et af de mest populære rejsewebsteder i verden, den gennemsnitlige varighed af hvert besøg på Ryanairs hjemmeside er ekstremt lang og reklamering af en lufthavn på Ryanairs websted er entydigt målrettet potentielle passagerer til lufthavnen og sikrer dermed, at meget få eller ingen reklameudgifter går til spilde i modsætning til annoncering i aviser, radio, tv og andre mindre fokuserede medier, der henvender sig til den brede offentlighed.

(230)

AMS indgår markedsføringsaftaler med både offentlige og private lufthavne, turistorganisationer, biludlejningsfirmaer, websteder for hotelreservation, forsikringsselskaber og udbydere af telekommunikationstjenester.

(231)

Offentlige og private annoncører kan købe reklameplads hos AMS til tilsvarende priser og i sammen mængder. Ryanair og AMS tvinger ikke lufthavne til at købe markedsføringsydelser, og mange lufthavne vælger faktisk ikke at reklamere på Ryanairs websted. AMS' aftaler med offentlige lufthavne eller deres operatører såsom So.Ge.A.AL kan ikke indebære statsstøtte, eftersom AMS lige så vel kunne sælge pladsen på webstedet til en privat virksomhed til en tilsvarende pris.

(232)

AMS fremførte adskillige grunde til, at So.Ge.A.AL købte markedsføringsydelser fra AMS for at reklamere på Ryanair.com, der er sammenfattet i det følgende.

(233)

For det første er reklame på Ryanairs websted en investering i brand-genkendelse. Lufthavnsoperatører i perifere lufthavne står over for betydelige udfordringer med hensyn til at få deres brand ud til passagerer, luftfartsselskaber og salgschefer uden for luftfartsbranchen, som alle er potentielle indtægtskilder for lufthavne. Øget brand-genkendelse kan være til gavn for lufthavne på en række gensidigt inkluderende og supplerende måder, navnlig kan det tiltrække i) indrejsende passagerer fra det flyselskab, som reklamerer for lufthavnen på sit websted, ii) potentielle kunder, som browser et luftfartsselskabs websted, hvor en lufthavn reklamerer med at flyve til den pågældende lufthavn via et andet luftfartsselskab, der har ruter til lufthavnen, iii) andre flyselskaber til at flyve til den pågældende lufthavn, og iv) salgschefer (f.eks. detailforretningskæder i lufthavne).

(234)

For det andet øger reklamer på Ryanairs websted andelen af indrejsende passagerer. Lufthavne genererer typisk godt halvdelen af deres indtægter fra ikkeluftfartsrelaterede aktiviteter. Fra en regional lufthavns perspektiv vil indrejsende passagerer, der ankommer til og afgår fra lufthavnen, være meget mere tilbøjelige til at generere ikkeluftfartsrelaterede indtægter for lufthavnen end lokale passagerer, der benytter lufthavnen til at flyve til udenlandske destinationer.

(235)

For det tredje er det blevet almindelig praksis at foretage markedsføring og annoncering på alle luftfartsselskabers websteder. Ryanairs websted har særlig værdi som et forum for markedsføring af en bred vifte af rejserelaterede produkter og tjenesteydelser. Det er blevet almindelig praksis for lufthavne at gennemføre en del af deres salgsfremmende foranstaltninger på luftfartsselskabers websteder. I denne sag synes Alghero lufthavn ikke kun at have købt reklametjenester fra AMS, men også fra Meridiana og Alitalia.

(236)

For det fjerde prissættes AMS' tjenesteydelser til deres markedsværdi. En række privatkunder fra forskellige brancher uden for lufthavnsbranchen køber markedsføringsydelser fra AMS. Ryanairs ruter tilbydes ikke disse kunder, men de er alligevel tilfredse med at yde et vederlag for AMS' ydelser. Disse private kunder, der handler som markedsøkonomiske investorer, tillægger klart AMS' tjenesteydelser en kommerciel værdi på et selvstændigt grundlag ligesom de offentlige og private lufthavne i hele EU. Disse private sammenlignende elementer vil i sig selv være tilstrækkelige til at godtgøre, at AMS' priser er reelle markedspriser.

(237)

Kommissionen betragter So.Ge.A.AL som en ren formidler, hvorigennem den regionale finansiering kanaliseres til Ryanair/AMS, der angiveligt anvender den til markedsføringsformål. Ifølge AMS har Kommissionen ikke dokumenteret, at So.Ge.A.AL ikke havde nogen handlefrihed med hensyn til anvendelsen af de midler, der blev stillet til rådighed af RAS, og derfor ikke kunne bruge dem til andre formål.

(238)

So.Ge.A.AL synes at have betalt en fast koncessionsafgift til staten og delte ikke sine indtægter med staten. So.Ge.A.AL's ejer, RAS, havde en direkte interesse i at øge So.Ge.A.AL's langsigtede rentabilitet, f.eks. ved at støtte selskabets markedsføringsbestræbelser finansielt for at forbedre dets brand. En sådan fremgangsmåde ville være i overensstemmelse med den markedsøkonomiske aktørtest og ville gavne RAS.

(239)

AMS tilføjer, at en del af finansieringen til So.Ge.A.AL muligvis kunne betragtes som kompensation for udførelsen af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Alghero lufthavn fremmer udøvelsen af lufttrafik i et område, der er isoleret og er vanskeligt at nå på anden vis.

(240)

AMS konkluderede, at selskabet ikke har modtaget statsstøtte, og at So.Ge.A.AL og RAS har handlet i overensstemmelse med det markedsøkonomiske aktørprincip i forhold til AMS.

(241)

Unioncamere understreger uden at sætte spørgsmålstegn ved begrebet økonomisk aktivitet, jf. Domstolens praksis, at en aktivitet, som i sig selv er økonomisk, ikke altid anses for at blive leveret på et marked, i den forstand at en sådan aktivitet er eller realistisk set kan udbydes i konkurrence med andre operatører.

(242)

Unioncamere erkender, at en privat investor under tilsvarende omstændigheder formentlig ikke ville have gennemført den pågældende foranstaltning til fordel for lufthavnen. Kommissionen bør dog tage hensyn til, at offentlige investeringer i en lufthavn ofte er styret af betragtninger, som ikke svarer til en privat investors. En offentlig investor har andre forventninger end dem, der vedrører investeringens rentabilitet, og forfølger samtidig mål af mere generel karakter, såsom beskyttelse af økonomien og den regionale udvikling. Unioncamere medgiver, at sådanne overvejelser på grundlag af Domstolens retspraksis ikke kan tages i betragtning i forbindelse med MEOP-analysen, men gør gældende, at den offentlige finansiering til Alghero lufthavn ikke havde til formål at holde liv i en virksomhed, der ellers ikke ville være konkurrencedygtig, men at støtte regional udvikling. I betragtning af Sardiniens særlige geografi er tilstedeværelsen af en central lufthavn en prioritet for de offentlige myndigheder.

(243)

Unioncamere konkluderer, at Kommissionen bør anvende det markedsøkonomiske aktørprincip under hensyntagen til foranstaltningens formål om at støtte regional og økonomisk udvikling, »med andre ord bør den undersøge de foranstaltninger, som er truffet i forbindelse med udøvelsen af offentlig myndighed«.

(244)

Unioncamere anfører, at foreneligheden af de omhandlede foranstaltninger til fordel for So.Ge.A.AL bør vurderes på grundlag af EF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c).

(245)

Italien havde kun kommentarer til Ryanairs og Unioncameres bemærkninger.

(246)

For så vidt angår foranstaltningerne til fordel for Alghero lufthavn oplyste Italien, at lufthavnen opererer i et afsidesliggende område, og derfor kunne det ikke udelukkes, at lufthavnen skulle yde tjenester af almen økonomisk interesse.

(247)

Italien støtter Ryanairs påstand om, at mindre lufthavne ikke har andet valg end at investere i deres image for at sikre levedygtighed. I den forstand vil reklame på websteder tilhørende lavprisselskaber være almindelig praksis. Italien understreger desuden, at lufthavnen har opnået tilsvarende ydelser fra andre luftfartsselskaber, såsom Germanwings, Volare, Meridiana og Alitalia.

(248)

Italien bekræfter, at AMS' tjenesteydelser prissættes til markedspris. Priserne er tilgængelige på AMS' websted, og taksterne for So.Ge.A.AL var på linje med dem, der er offentliggjort.

(249)

Italien konkluderer, at AMS ikke modtog statsstøtte, og at So.Ge.A.AL og RAS har handlet i overensstemmelse med det markedsøkonomiske aktørprincip.

(250)

De italienske myndigheder er enige i, at offentlige investeringer i en lufthavn ofte er begrundet i betragtninger, som ikke svarer til dem, en privat investor har, eftersom offentlige investorer også forfølger mål af mere generel karakter, såsom økonomisk og regional udvikling.

(251)

Ifølge traktatens artikel 107, stk. 1, er »statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.

(252)

Kriterierne i henhold til traktatens artikel 107, stk. 1, er kumulative. For at fastslå, om de undersøgte foranstaltninger udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, skal alle de betingelser, der er nævnt i betragtning 251, derfor være opfyldt. Den finansielle støtte skal især:

(253)

Ifølge fast retspraksis skal Kommissionen først fastslå, om So.Ge.A.AL er en virksomhed i henhold til traktatens artikel 107, stk. 1. Virksomhedsbegrebet omfatter enhver enhed, som udøver økonomisk virksomhed, uanset denne enheds retlige status og dens finansieringsmåde (56). Enhver aktivitet, der består i at udbyde varer eller tjenester på et givet marked, betragtes som en økonomisk aktivitet.

(254)

I sin dom i sagen Leipzig/Halle lufthavn statuerede Domstolen, at drift af en lufthavn til kommercielle formål og anlæggelse af lufthavnsinfrastrukturer udgør en økonomisk aktivitet (57). Når en lufthavnsoperatør udøver økonomisk virksomhed ved at tilbyde lufthavnsydelser mod betaling, uanset sin juridiske status og finansieringsmåde, udgør det virksomhed efter EF-traktatens artikel 107, stk. 1, og statsstøttereglerne finder derfor anvendelse på fordele, der ydes af staten eller gennem statslige midler til den pågældende lufthavnsoperatør (58).

(255)

Hvad angår det tidspunkt, fra hvilket opførelse og drift af en lufthavn blev en økonomisk aktivitet, minder Kommissionen om, at den gradvise udvikling af markedskræfter i lufthavnssektoren ikke giver mulighed for at fastsætte en præcis dato. EU-domstolene har imidlertid anerkendt den udvikling, der er sket i karakteren af lufthavnsaktiviteter, og i sagen om Leipzig/Halle lufthavn statuerede Retten, at man fra datoen for afgørelsen i Aéroports de Paris-sagen (12. december 2000) ikke længere kunne udelukke anvendelse af statsstøttereglerne på finansiering af lufthavnsinfrastruktur. Følgelig skal drift og opførelse af lufthavnsinfrastruktur fra den 12. december 2000 og fremefter betragtes som en aktivitet, der falder ind under statsstøttekontrollen. Omvendt kan Kommissionen nu ikke på grundlag af statsstøttereglerne rejse tvivl om den finansiering, der blev ydet til lufthavnsoperatører inden den 12. december 2000 (59).

(256)

Kommissionen finder derfor, at So.Ge.A.AL har udøvet en økonomisk aktivitet fra og med den 12. december 2000 og udgør en virksomhed i betydningen i traktatens artikel 107, stk. 1. I det følgende undersøger Kommissionen derfor, om der fra den 12. december 2000 foreligger statsstøtte, og om de foranstaltninger, der kan betragtes som statsstøtte, er forenelige med det indre marked. Kommissionen stiller dog ikke spørgsmål ved foranstaltninger, der blev besluttet inden den 12. december 2000, og behøver derfor ikke tage stilling til disse foranstaltninger i denne afgørelse.

(257)

Italien har forelagt oplysninger om kapitaludgifter (herunder finansiering af infrastruktur, udstyr og »installationer og anlæg«), som blev forpligtet før den 12. december 2000 (se betragtning 84). Kommissionen konkluderer derfor, at det ikke tilkommer den at undersøge og sætte spørgsmålstegn ved et beløb på 25 431 706,16 EUR, der blev besluttet før denne dato.

(258)

Selv om So.Ge.A.AL i det mindste fra den 12. december 2000 må anses for at være en virksomhed i henhold til traktatens artikel 107, stk. 1, skal det bemærkes, at ikke alle en lufthavnsoperatørs aktiviteter nødvendigvis er af økonomisk karakter (60).

(259)

Domstolen har statueret, at virksomhed, som normalt henhører under statens ansvar i udøvelsen af dennes beføjelser som offentlig myndighed, ikke er af økonomisk karakter og ikke er omfattet af statsstøttereglernes anvendelsesområde.

(260)

Derfor vil finansieringen af aktiviteter, der betragtes som offentlige opgaver, eller af infrastrukturer i direkte tilknytning til disse aktiviteter generelt ikke udgøre statsstøtte (61). I en lufthavn anses aktiviteter som f.eks. flyvekontrol, politiarbejde, toldbehandling, brandberedskab, aktiviteter, der er nødvendige for at sikre den civile luftfart mod ulovlige handlinger samt investeringer i infrastruktur og nødvendigt udstyr til at udføre disse aktiviteter sædvanligvis for at være af ikkeøkonomisk karakter (62).

(261)

Offentlig finansiering af ikkeøkonomiske aktiviteter må dog ikke føre til uretmæssig diskriminering mellem luftfartsselskaber og lufthavnsoperatører. Det er nemlig fast retspraksis, at der foreligger en fordel, når offentlige myndigheder fritager virksomheder for omkostninger i tilknytning til deres økonomiske aktiviteter (63). Hvis det i en given retsorden er normalt, at luftfartsselskaber eller lufthavnsoperatører afholder omkostningerne for visse ydelser, mens andre luftfartsselskaber eller lufthavnsoperatører, der leverer de samme ydelser for de samme offentlige myndigheder, ikke skal afholde disse omkostninger, kunne sidstnævnte få en fordel, selv om de pågældende tjenesteydelser i sig selv betragtes som ikkeøkonomiske (64).

(262)

Som nævnt i betragtning 49 hævdede Italien i skrivelse af 10. juni 2014, at So.Ge.A.AL gennemførte visse aktiviteter, der henhører under det offentlige myndighedsområde. Navnlig har Italien gjort gældende, at investeringsomkostninger eller driftsomkostninger som følge af lufthavnenes forpligtelse til at stille lufthavnsområder til rådighed for ENAC og andre lokale offentlige enheder (det flyvende grænsepoliti, toldvæsenet, Røde Kors, brandvæsenet, politiet) og bære administrations- og vedligeholdelsesomkostninger til disse områder skal betragtes som en offentlig opgave. En sådan forpligtelse er fastsat i den nationale lovgivning, der gælder for alle lufthavnsoperatører i Italien. Ifølge Italien beløb de samlede omkostninger, som So.Ge.A.AL afholdt til vedligeholdelse af disse områder i perioden 2000-2010, sig til 2 776 073 EUR (65).

(263)

Kommissionen er af den opfattelse, at sådanne omkostninger generelt kan betragtes som aktiviteter, der henhører under det offentlige myndighedsområde. I den foreliggende sag bemærker Kommissionen, at den nationale lovgivning ikke giver lufthavnsoperatører ret til kompensation for de omkostninger, der er afholdt til sådanne aktiviteter. Derfor skal italienske lufthavne ifølge de gældende regler normalt selv afholde de pågældende omkostninger. Omkostninger ved tilrådighedsstillelse og vedligeholdelse af rum og områder, der er nødvendige for udførelsen af de aktiviteter, der er anført i betragtning 262, bør således anses for at udgøre lufthavnsoperatørers normale driftsomkostninger (66). Derfor kan driftsomkostninger (jf. betragtning 48) og investeringsomkostninger (jf. betragtning 49) i tilknytning til tilrådighedsstillelse og vedligeholdelse af områder, der er forbeholdt aktiviteter, som nævnes i betragtning 262, ikke betragtes som offentlige udgifter, og finansieringen af disse omkostninger fra de offentlige myndigheders side kan udgøre statsstøtte til So.Ge.A.AL.

(264)

Som statueret af Domstolen i Stardust Marine-sagen, gælder begrebet statsstøtte enhver begunstigelse ved hjælp af statsmidler fra staten selv eller et formidlende organ i henhold til de beføjelser, det har fået tillagt (67). Midler fra medlemsstaternes statslige enheder (decentrale, føderale, regionale, lokale eller andet) er, med henblik på anvendelse af traktatens artikel 107, statsmidler (68). Desuden ligger de foranstaltninger, der vedtages af de pågældende enheder, uanset disses retlige stilling og betegnelse, på samme måde som foranstaltninger, der træffes af de centrale myndigheder, inden for anvendelsesområdet for artikel 107 (69).

(265)

I denne sag blev tilskuddene fra RAS til »installationer og anlæg« (foranstaltning 2) ydet til So.Ge.A.AL direkte fra det regionale budget og udgør derfor statslige midler og kan henføres til staten. Ligeledes blev den medfinansiering fra staten af lufthavnsinfrastruktur og fra RAS af udstyret i Alghero lufthavn (foranstaltning 3) finansieret direkte med statsmidler.

(266)

Med hensyn til de fem kapitaltilførsler, der fandt sted i perioden 2000-2010 til et samlet beløb af 31 086 398 EUR (foranstaltning 1), bør de anses for ydet ved hjælp af statsmidler, da de blev foretaget og således finansieret af So.Ge.A.AL's offentlige ejere, nemlig handelskammeret i Sassari, provinsen Sassari, Sassari kommune, Alghero kommune, RAS og SFIRS.

(267)

Et særskilt spørgsmål, der skal undersøges, er, om disse overførsler af statsmidler også kan tilregnes staten. Afgørelser truffet af handelskammeret i Sassari, provinsen Sassari, Sassari kommune, Alghero kommune og RAS — som offentlige myndigheder eller lokale autonome offentlige organer, som er en del af den offentlige administration, og som har fået overdraget offentlige opgaver (f.eks. handelskammeret i Sassari) — kan tilregnes staten.

(268)

For så vidt angår SFIRS, er det fast retspraksis, at statens ansvar for en foranstaltning truffet af en offentlig virksomhed kan etableres enten ved »organiske« eller»strukturelle« indikatorer eller oplysninger om, at staten har været involveret eller sandsynligvis ikke har været fraværende fra den beslutning, der førte til den konkrete foranstaltning. Domstolen fremlagde et ikkeudtømmende sæt af mulige indikatorer, der er relevante for spørgsmålet om tilregnelse til staten, som f.eks. (70):

(269)

Undersøgelsen i denne sag bekræftede Kommissionens indledende konstatering af, at kapitaltilførslerne må anses for at være resultatet af en adfærd, der må tilregnes staten, og at SFIRS ikke udelukkende deltog i de undersøgte kapitaltilførsler for at opnå størst mulig fortjeneste.

(270)

SFIRS blev oprettet som investeringsselskab under RAS med den opgave at udarbejde planer og udkast til retningslinjer vedrørende regionens økonomiske og sociale udvikling. SFIRS' hovedformål er således ikke at maksimere sin fortjeneste, men snarere at fungere som et instrument for RAS for at fremme den økonomiske udvikling på Sardinien. Også på So.Ge.A.AL's generalforsamling af 30. april 2004 så RAS' repræsentant bort fra lufthavnsoperatørens driftsunderskud i 2003 i lyset af »lufthavnens strategiske rolle på regionalt plan« (71). Dette viser, at RAS lagde særlig vægt på udviklingen af lufthavnen, et mål, RAS forfølger gennem sit investeringsselskab, SFIRS, sammen med So.Ge.A.AL's øvrige offentlige ejere. Desuden var SFIRS' intervention sammenfaldende med de andre offentlige aktionærers.

(271)

Kommissionen konkluderer derfor, at kapitaltilførslerne involverer statsmidler og kan tilregnes staten. Kommissionen bemærker endvidere, at Italien ikke har anfægtet denne konklusion i forbindelse med undersøgelsen.

(272)

En fordel i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten er en økonomisk fordel, som en virksomhed ikke ville have opnået på normale markedsbetingelser, dvs. uden statslig indgriben (72). I denne forbindelse giver finansiering af omkostningerne til tjenesteydelser af almen økonomisk interesse ikke modtageren en økonomisk fordel i et omfang, så de af Domstolen opstillede betingelser i Altmark-dommen (73) er opfyldt (se betragtning 273-278). Det er kun foranstaltningens virkning på virksomheden, der er relevant, men hverken årsagen til eller formålet med statens indgriben (74). I det følgende vurderer Kommissionen først, hvorvidt de omtvistede foranstaltninger (foranstaltning 1, 2 og 3) opfylder Altmark-betingelserne, og for det andet, om de blev ydet på normale markedsvilkår i overensstemmelse med det markedsøkonomiske aktørprincip.

(273)

I løbet af undersøgelsen hævdede So.Ge.A.AL, at selskabet havde fået overdraget at levere en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse. So.Ge.A.AL hævder at have opfyldt offentlige serviceforpligtelser, der er indeholdt i aftalen (jf. betragtning 173-176).

(274)

Omvendt havde Italien i sine bemærkninger til 2012-beslutningen ikke gjort gældende, at den generelle drift af lufthavnen eller en del af dens aktiviteter kunne betegnes som tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, og at de omhandlede foranstaltninger derfor udgjorde kompensation for opfyldelsen af forpligtelser til offentlig tjeneste. Som svar på de bemærkninger, der er indkommet fra Ryanair i løbet af undersøgelsen, havde Italien blot bekræftet, at »det ikke kunne udelukkes, at lufthavnsoperatøren leverede en offentlig tjeneste« (se betragtning 246). På et sent tidspunkt i undersøgelsen anførte Italien — på vegne af RAS — som svar på en begæring om oplysninger fra Kommissionen, at So.Ge.A.AL faktisk ville levere tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, som selskabet ville have fået pålagt:

(275)

I tilfælde af virksomheder, der har fået overdraget at levere en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse, skal Kommissionen undersøge, om de betingelser, som Domstolen har opstillet i Altmark-dommen, er overholdt, med henblik på at konkludere, hvorvidt foranstaltningen udgør en fordel i henhold til traktatens artikel 107, stk. 1. Disse betingelser kan sammenfattes som følger:

(276)

Kommissionen undersøger i første omgang overholdelsen af Altmark 2-kriteriet. Eftersom Altmark-kriterierne skal være opfyldt kumulativt, vil manglende opfyldelse af en af disse betingelser føre til den konklusion, at tilstedeværelsen af en fordel ikke kan udelukkes på grundlag af denne test, selv om de tjenesteydelser, der leveres af So.Ge.A.AL, betragtes som tjenesteydelser af almen økonomisk interesse.

(277)

I denne sag blev kriterierne for beregningen af kompensationen til lufthavnsoperatøren for levering af tjenesteydelser af almen økonomisk interesse ikke fastlagt på forhånd. Faktisk indeholder aftalen ikke nogen udtrykkelig henvisning til en eventuel kompensation fra staten til lufthavnsoperatøren for levering af lufthavnstjenester. Dette alene er tilstrækkeligt til at konkludere, at Altmark 2-kriteriet ikke er opfyldt i denne sag.

(278)

Eftersom de fire Altmark-kriterier ikke er kumulativt opfyldt i denne sag, konkluderer Kommissionen, at tilstedeværelsen af en fordel ikke kan udelukkes på grundlag af denne test, selv i det omfang de tjenesteydelser, der leveres af So.Ge.A.AL, kan betragtes som tjenesteydelser af almen økonomisk interesse.

(279)

Kommissionen minder endvidere om, at »den kapital, som staten direkte eller indirekte indskyder i en virksomhed på vilkår, der svarer til normale markedsvilkår, ikke kan anses for statsstøtte« (75).

(280)

Med henblik på at afgøre, om den offentlige finansiering af Alghero lufthavn gav So.Ge.A.AL en fordel, som selskabet ikke ville have fået på normale markedsvilkår, skal Kommissionen i dette tilfælde sammenligne de offentlige myndigheders adfærd ved ydelsen af den pågældende finansiering, med den adfærd, en investor, som er ledet af rentabilitetsudsigter, ville lægge for dagen under markedsøkonomiske vilkår (76).

(281)

Ved vurderingen bør der ses bort fra eventuelle positive virkninger på økonomien i den region, hvor lufthavnen ligger, ud over dem, der påvirker de fordele, som forventes af de offentlige enheder, der bevilgede foranstaltningerne. Domstolen har således præciseret, at det afgørende spørgsmål for anvendelsen af det markedsøkonomiske aktørprincip er, »om en privat virksomhed ud fra udsigterne til rentabel drift under lignende omstændigheder ville have foretaget en sådan kapitalforhøjelse, idet der herved skal ses bort fra ethvert socialt, politisk eller regionalt hensyn til den pågældende sektor« (77).

(282)

I Stardust Marine-sagen statuerede Domstolen, at der »[…] ved bedømmelsen af, om en stat har iagttaget en handlemåde, som en fornuftig investor ville have fulgt under markedsøkonomiske vilkår, og af, om statens handlemåde er økonomisk rationel, skal foretages en vurdering af situationen, som den var på det tidspunkt, da de finansielle støtteforanstaltninger blev truffet, og at der ikke må tages hensyn til omstændighederne, som de har udviklet sig sidenhen« (78).

(283)

Endvidere udtalte Domstolen i EDF-sagen, at »[…] økonomiske vurderinger foretaget efter tildelingen af nævnte fordel, den efterfølgende konstatering af, at den af den pågældende medlemsstat foretagne investering reelt var rentabel, eller efterfølgende begrundelser for valget af den fremgangsmåde, som blev fulgt, ikke [er] tilstrækkelige til at godtgøre, at denne medlemsstat forud for eller samtidigt med denne tildeling har truffet en sådan beslutning i sin egenskab af aktionær« (79).

(284)

For at kunne anvende det markedsøkonomiske aktørprincip skal Kommissionen derfor gå tilbage til det tidspunkt, hvor hver beslutning om at stille offentlige midler til rådighed for So.Ge.A.AL blev truffet. Kommissionen bør desuden i princippet basere sin vurdering af den profitorienterede karakter af investeringsbeslutningerne på de oplysninger og forudsætninger, som var til rådighed for de offentlige myndigheder på det tidspunkt, hvor beslutningerne om at yde So.Ge.A.AL støtte blev truffet. Det fastsættes i punkt 63 i retningslinjerne for luftfart, at aftaler indgået mellem luftfartsselskaber og en lufthavn anses for at efterleve markedsøkonomiprincippet, hvis de gradvist — ud fra en forhåndsbetragtning — bidrager til lufthavnens rentabilitet. Selv om dette kriterium afspejler logikken i den markedsøkonomiske aktørtest, er det først for nylig blevet fastslået, og omhandler individuelle ordninger snarere end den samlede virksomhed, som det oftere er tilfældet, når den markedsøkonomiske aktørtest anvendes. Derfor erkender Kommissionen, at det kan være vanskeligt for den pågældende medlemsstat og for de pågældende operatører at fremlægge fuldstændigt samtidig dokumentation for ordninger indgået mange år tilbage, og vil tage dette i betragtning ved anvendelse af det kriterium, der skal tages stilling til i den aktuelle sag.

(285)

Som nævnt i betragtning 81 undersøgte Kommissionen i den foretagne vurdering i denne afgørelse støtten til infrastruktur og udstyr (foranstaltning 3) og finansiering af »installationer og anlæg« (foranstaltning 2) samlet som en række foranstaltninger til finansiering af oprettelse og modernisering af infrastruktur og udstyr.

(286)

Udgifter til opførelse og drift af en lufthavn, herunder investeringsomkostninger, afholdes sædvanligvis af lufthavnsoperatøren, således at dækningen af en del af disse omkostninger fritager lufthavnen for en byrde, som den normalt skulle have båret.

(287)

Det bør afklares, om de offentlige myndigheder, da de ydede investeringstilskud til finansiering af infrastrukturer, udstyr, installationer og anlæg i Alghero lufthavn, med rimelighed kunne forvente en forrentning af investeringen i en form og på en måde, der gør deres investeringer rentable for dem.

(288)

Italien gjorde ikke udtrykkeligt gældende, at investeringstilskuddene var i overensstemmelse med det markedsøkonomiske aktørprincip. Italien fremlagde heller ikke en forretningsplan med beregninger af den forventede rentabilitet af investeringstilskuddene, hvad enten de blev ydet på forhånd eller blev rekonstrueret på grundlag af de foreliggende oplysninger og udsigterne på det pågældende tidspunkt.

(289)

For så vidt angår tilskud, der ydes af staten, skal det bemærkes, at So.Ge.A.AL til gengæld for retten til at drive lufthavnsinfrastrukturen betaler en koncessionsafgift til staten. Italien fremførte, at de koncessionsafgifter, lufthavnsoperatørerne skal betale, fastsættes i forhold til trafikmængden og derfor ikke sigter mod at forrente statens investeringer i lufthavnsinfrastruktur. Der er intet, der tyder på, at staten i forbindelse med sin finansiering af visse investeringer i Alghero lufthavn kunne forvente en stigning i trafikken og en tilhørende stigning i koncessionsafgifterne, som ville være af en tilstrækkelig størrelse til at gøre statens udgifter rentable.

(290)

I betragtning af de iboende risici og den betydelige usikkerhed, der er forbundet med infrastrukturprojekter, mener Kommissionen, at statens investeringstilskud ikke er i overensstemmelse med den type analyse, som en fornuftig investor ville have foretaget for sådanne projekter. Da der ikke er tegn på, at den pågældende finansiering forventedes at give et normalt afkast, finder Kommissionen, at den finansiering, staten har ydet efter den 12. december 2000, ikke var i overensstemmelse med det markedsøkonomiske aktørprincip, og indebar en fordel for lufthavnsoperatøren.

(291)

Den offentlige finansiering af udstyr er ikke i overensstemmelse med det markedsøkonomiske aktørprincip, da der hverken forelå en forudgående forretningsplan eller en følsomhedsanalyse af de underliggende antagelser om rentabilitet, som viste, hvilke finansielle afkast RAS med rimelighed kunne forvente at få af de investeringstilskud, selskabet ydede til So.Ge.A.AL. Det er end ikke klart, at RAS kunne forvente et afkast, da selskabet i modsætning til staten, ikke modtager nogen koncessionsafgift fra So.Ge.A.AL.

(292)

Selv hvis det antages, at det udbytte, selskabet ville kunne få, og den potentielle stigning i værdien af de aktier, selskabet ejer i So.Ge.A.AL, som dets hovedaktionær, kunne betragtes som en mulig kilde til økonomisk gevinst, der kan tages i betragtning ved anvendelsen af det markedsøkonomiske aktørprincip i denne forbindelse (80), er det tilstrækkeligt at bemærke, at So.Ge.A.AL havde givet store tab hvert år i den periode, der er omfattet af undersøgelsen (første gang i 2000). Dermed kunne hverken staten eller RAS med rimelighed forvente, at selskabets finansiering af infrastruktur eller udstyr i Alghero lufthavn i denne periode kunne forbedre So.Ge.A.AL's finansielle situation i en sådan grad, at sidstnævnte kunne betale tilstrækkeligt udbytte, eller at værdien af So.Ge.A.AL's aktier ville stige som følge af denne finansiering i en sådan grad, at den offentlige finansiering ville blive »rentabel«. Hverken de italienske myndigheder eller andre interesserede parter har fremlagt oplysninger, der tyder på, at dette er tilfældet.

(293)

Derfor er foranstaltning 2 og foranstaltning 3 ikke i overensstemmelse med det markedsøkonomiske aktørprincip og har medført en økonomisk fordel for So.Ge.A.AL.

(294)

Både Italien og So.Ge.A.AL har hævdet, at kapitalindskuddene fra So.Ge.A.AL's offentlige ejere i perioden 2000-2010 er i overensstemmelse med det markedsøkonomiske aktørprincip. Selv om lufthavnsoperatøren konsekvent havde haft underskud siden 2000, ville det være berettiget at antage, at virksomheden ville give et afkast, navnlig i betragtning af den nært forestående tildeling af den »samlede« koncession til So.Ge.A.AL. I forbindelse med vedtagelsen af hver af de pågældende foranstaltninger, ville de offentlige aktionærer have handlet som forsigtige investorer under markedsøkonomiske forhold.

(295)

Da So.Ge.A.AL på det tidspunkt, hvor kapitalindskuddene blev besluttet, befandt sig i en alvorlig finansiel situation, var det Kommissionens foreløbige synspunkt i beslutningen fra 2012, at en markedsøkonomisk investor ville have krævet iværksættelse af en plan for genopretning af virksomhedens rentabilitet. Kommissionen fandt, at en privat investor kun ville indskyde ny kapital i et selskab, hvis kapital var faldet til under det niveau, der er juridisk påkrævet, således som det var tilfældet for So.Ge.A.AL, såfremt den pågældende kunne forvente at få genoprettet selskabets rentabilitet inden for en rimelig tidsramme. En sådan plan var på daværende tidspunkt ikke blevet forelagt Kommissionen, og som nævnt i betragtning 301-311 dannede de forskellige forretningsplaner, som blev udarbejdet af eller for So.Ge.A.AL i den periode, hvor kapitalindskuddene blev foretaget, ikke et solidt grundlag, som aktionærer ledet af rentabilitetsudsigter ville have fundet tilstrækkeligt til at forvente et rimeligt afkast.

(296)

I løbet af undersøgelsen forelagde Italien flere dokumenter for Kommissionen, der ifølge de italienske myndigheder skulle betragtes som forretningsplaner, som beslutningerne om at rekapitalisere So.Ge.A.AL var baseret på. Endvidere hævdede Italien, at set fra en privat investors perspektiv kan kompensationen for So.Ge.A.AL's tab ikke blot begrundes ved forekomsten af et strategisk omstruktureringsprogram med gode langsigtede udsigter til fortjeneste, men også ved andre hensyn end rent finansiel rentabilitet, navnlig mere generelle målsætninger af almen interesse såsom regionaludvikling. De af Italien forelagte forretningsplaner er beskrevet i betragtning 59-75.

(297)

I denne forbindelse er de foranstaltninger, der er gennemført af staten, RAS og SFIRS ikke i overensstemmelse med en markedsøkonomisk investors adfærd, der er styret af rentabilitetsudsigter. I hele perioden 2000-2010 ydede staten, RAS og SFIRS til stadighed den nødvendige økonomiske støtte til at holde So.Ge.A.AL i live. Kommissionen mener, at So.Ge.A.AL's finansielle situation var af en sådan karakter, at ingen privat investor ville have dækket selskabets tab over et så langt tidsrum uden en troværdig og realistisk forudgående vurdering, der viste, at det ville være mere omkostningseffektivt at fortsætte med at dække tab i stedet for at omstrukturere virksomheden.

(298)

Kommissionen kan heller ikke acceptere Italiens argument om, at målsætninger af offentlig interesse bør tages i betragtning ved vurderingen af en offentlig investors forretningsmæssige begrundelse. Ifølge fast retspraksis ville de offentlige aktionærer ikke være styret af målsætninger af almen interesse, hvis de handlede som en privat markedsøkonomisk investor, og investeringen skulle være rentabel i sig selv.

(299)

Da So.Ge.A.AL i løbet af undersøgelsen hævdede, at den økonomiske begrundelse for foranstaltningerne burde vurderes separat før og efter tildelingen af den samlede koncession i 2007, vurderer Kommissionen de kapitaltilførsler, der er foretaget i perioden 2000-2007 og 2008-2010.

(300)

So.Ge.A.AL erklærede, at den rekapitalisering, der blev iværksat før 2007, var begrundet i nødvendigheden af at sikre virksomhedens aktivitet, navnlig på baggrund af den forestående tildeling af den samlede koncession. På grundlag af de foreliggende oplysninger på det tidspunkt, hvor beslutningen om at indskyde kapital i selskabet blev taget, var udsigten til at få tildelt den samlede koncession af afgørende betydning for So.Ge.A.AL's aktionærer.

(301)

I denne henseende mener Kommissionen, at So.Ge.A.AL's forretningsplaner ikke kan betragtes som et realistisk grundlag for virksomhedens fremtidige resultater i perioden 2000-2010. Disse planer indeholdt en isoleret henvisning til kapitaltilførsler, som ville være nødvendige for at bringe kapitalen i overensstemmelse med lovkravene. Desuden indeholder de ikke tegn på, at So.Ge.A.AL's offentlige aktionærer på tidspunktet, hvor de omhandlede kapitaltilførsler blev besluttet, forventede selskabets tilbagevenden til rentabilitet og et afkast af deres investering (i form af udbytte eller stigning i værdien af virksomhedens aktier), der ville mere end opveje den kapital, de havde investeret i virksomheden. Planerne indeholder heller ikke en analyse af alternative scenarier, som en påpasselig privat investor ville kræve inden påbegyndelse af sådanne betydelige kapitalindskud i selskabet.

(302)

Kommissionen bemærker, at kun et af de dokumenter, Italien henviser til som forretningsplaner, ligger før datoen for beslutningen om det første kapitalindskud. Selv om det nævnes i forretningsplanen fra 1999, at So.Ge.A.AL ville have behov for at få tilført kapital, foretages der ingen vurdering, som viser, at det ville være mere omkostningseffektivt for selskabets aktionærer at dække lufthavnsoperatørens tab i stedet for at træffe omstruktureringsforanstaltninger med henblik på at øge lufthavnsoperatørens effektivitet inden for en tidsfrist, der er acceptabel for en privat investor. Desuden anføres det ikke i forretningsplanen for 1999, at So.Ge.A.AL ville blive rentabelt efter kapitaltilførslerne.

(303)

Endvidere var 1999-forretningsplanen baseret på den antagelse, at So.Ge.A.AL ville få tildelt den samlede koncession samme år. Kommissionen mener, at en fornuftig privat investor ville have foretaget en ny vurdering af strategien og ville have overvejet mulighederne for omstrukturering, når det blev klart, at tildeling af koncessionen ville blive forsinket, og målet om en tilbagevenden til rentabilitet ikke ville blive nået.

(304)

Der blev ikke foreslået nogen foranstaltninger i Roland Berger-planen til at omstrukturere So.Ge.A.AL, idet den eneste forretningsplan omfattede en vurdering af So.Ge.A.AL's finansielle situation under to scenarier — »samlet« over for »midlertidig« koncession. Roland Berger-planen konkluderede, at So.Ge.A.AL fortsat vil lide tab i et scenarie med midlertidig koncession, uden at der dog foreslås afhjælpende foranstaltninger. En sådan mangel på information ville have afholdt enhver privat investor fra at forfølge den pågældende strategi, især den manglende sikkerhed med hensyn til den faktiske dato for tildeling af den samlede koncession til So.Ge.A.AL. Kommissionen bemærker også, at So.Ge.A.AL selv anså Roland Berger-planen for ikke at være tilstrækkeligt pålidelig (se betragtning 57).

(305)

Forretningsplanen fra 2005 blev udarbejdet med henblik på tildeling af den samlede koncession. Selv om planen indeholdt et overslag over indtægter og udgifter til den fyrreårige koncession på drift af lufthavnen ud fra den antagelse, at koncessionen blev tildelt So.Ge.A.AL i 2006, blev der i planen ikke foreslået foranstaltninger med henblik på at afhjælpe utilstrækkelighederne ved handling-aktiviteterne, som i Roland Berger-planen fra 2004 blev anset for at ligge under gennemsnittet for sektoren og forventedes at fortsætte med at generere tab på mellemlang sigt.

(306)

På dette grundlag finder Kommissionen, at ingen af de nævnte planer danner et grundlag, som en fornuftig markedsøkonomisk aktør ville have betragtet som et pålideligt grundlag for at foretage de pågældende investeringer.

(307)

En privat investor ville under alle omstændigheder have revurderet strategien i forretningsplanen fra 2010, navnlig i betragtning af, at koncessionen i henhold til aftalens artikel 14a, skulle tilbagekaldes, hvis So.Ge.A.AL ikke blev rentabel inden fire år efter datoen for koncessionens ikrafttræden, dvs. senest i 2011. Ifølge planen fra 2010 skulle selskabets rentabilitet blive genoprettet allerede et år efter 2011, dvs. i 2012, hvor der også tages højde for en rekapitalisering af virksomheden i 2010.

(308)

Aktionærernes beslutning om at fortsætte med at dække So.Ge.A.AL's tab uden en omstruktureringsplan, selv når de økonomiske resultater efter tildelingen af den samlede koncession viste, at en stigning i rentabiliteten inden for fristerne ifølge aftalen var usandsynlig, ikke kan sidestilles med adfærden hos en privat investor.

(309)

Desuden anførte So.Ge.A.AL, at uforudsete begivenheder havde haft en negativ indvirkning på selskabets resultater efter 2007 og henviste navnlig til følgerne for omsætningen af den økonomiske afmatning, der havde bevirket, at selskabet havde registreret et fald på 1,8 % i passagertrafikken. Desuden hævdede So.Ge.A.AL, at trafikken ikke udviklede sig som forventet på grund af forsinkelsen i udførelsen af infrastrukturarbejder i lufthavnen og ENAC's manglende revision af lufthavnsafgifternes størrelse.

(310)

I den forbindelse bemærker Kommissionen, at Italien ikke fremlagde nogen dokumentation, som giver mulighed for at evaluere virkningerne af de pågældende uforudsete begivenheder. Der er intet bevis for, at faldet på 1,8 % i trafikken kan tilskrives den økonomiske krise.

(311)

På dette grundlag ser beslutningerne om at rekapitalisere So.Ge.A.AL ikke ud til at have været baseret på økonomiske vurderinger, der er sammenlignelige med dem, som en fornuftig privat investor i en tilsvarende situation under de relevante omstændigheder ville have foretaget for at fastslå den fremtidige rentabilitet, før den pågældende foretog sådanne investeringer.

(312)

Kommissionen bemærker også, at både Italien og So.Ge.A.AL bekræftede, at kapitaltilførslerne primært blev aftalt for at opfylde forskriftsmæssige krav. Kommissionen mener dog, at overholdelse af de lovpligtige kapitalkrav ikke i sig selv kan begrunde, at en privat markedsøkonomisk investor tilfører selskabet yderligere kapital. Investorer er ofte ved lov forpligtet til at indskyde yderligere egenkapital i virksomheder, hvis kapitalgrundlag er svundet ind til under et forud fastsat niveau som følge af vedvarende tab. Private investorer, der står over for en sådan situation, må også overveje alle andre valgmuligheder — herunder afvikling eller nedtrapning (81) — og vælge den, som er økonomisk mest fordelagtig.

(313)

Kommissionen konkluderer derfor, at beslutningerne om kapitaltilførsel til So.Ge.A.AL ikke opfyldte det markedsøkonomiske aktørprincip og derfor gav So.Ge.A.AL en økonomisk fordel.

(314)

For at være omfattet af artikel 107, stk. 1, i TEUF skal en statslig foranstaltning begunstige »visse virksomheder eller visse produktioner«. Derfor er det kun de foranstaltninger, som begunstiger virksomheder og yder en selektiv fordel, der kan betegnes som statsstøtte.

(315)

I den foreliggende sag bemærker Kommissionen, at foranstaltning 1, 2 og 3 kun er blevet ydet til So.Ge.A.AL og således er selektive som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.

(316)

For at blive betragtet som statsstøtte skal en finansiel foranstaltning påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene. I sin vurdering af disse to betingelser skal Kommissionen ikke fastslå, at støtten har en reel indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne, og at konkurrencevilkårene rent faktisk fordrejes, men udelukkende undersøge, om den pågældende støtte under de givne omstændigheder kan påvirke samhandelen og fordreje konkurrencen (82). Når en medlemsstat yder støtte, der styrker en virksomheds position sammenlignet med andre virksomheder, som konkurrerer om handelen internt i Unionen, anses disse for at blive påvirket af denne støtte.

(317)

Som konstateret i betragtning 253-257 er driften af en lufthavn en økonomisk aktivitet. På den ene side konkurrerer lufthavnene om at tiltrække flyselskaber og den tilhørende flytrafik (passagerer og fragt), og på den anden side konkurrerer lufthavnsoperatørerne indbyrdes om at få overdraget driften af en bestemt lufthavn. Kommissionen understreger i den forbindelse navnlig med hensyn til lavprisluftfartsselskaber og charteroperatører, at lufthavne, som ikke ligger i samme opland og i forskellige medlemsstater, også kan være i konkurrence med hinanden om at tiltrække den type luftfartsselskaber.

(318)

Som nævnt i punkt 40 i luftfartsretningslinjerne fra 2005 og bekræftet i punkt 45 i luftfartsretningslinjerne fra 2014 er det ikke muligt at udelukke selv små lufthavne fra anvendelsesområdet for traktatens artikel 107, stk. 1, med den begrundelse, at offentlige myndigheders finansiering af dem ikke kan fordreje konkurrencen eller påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Desuden fastsættes det eksplicit i punkt 45 i luftfartsretningslinjerne fra 2014, at det forhold, at »den virksomhed, der modtager offentlig støtte, er relativt lille, (…) ikke i sig selv [udelukker], at samhandelen mellem medlemsstaterne kan blive påvirket«.

(319)

Alghero lufthavn betjener i øjeblikket ca. 1,5 millioner passagerer pr. år. Ifølge virksomhedsplanen for 2005, som Italien fremlagde, skulle passagertallet vokse støt med 4,5 % indtil 2010, 2,6 % fra 2011 til 2025 og 3,78 % i perioden 2006-2025 til ca. 2 800 000 millioner passagerer frem mod 2045. Derudover har Alghero lufthavn siden 2000 betjent en række internationale destinationer. I lyset af disse omstændigheder må det konstateres, at den økonomiske fordel, So.Ge.A.AL har fået gennem forskellige foranstaltninger, fordrejede eller truede med at fordreje konkurrencevilkårene og i det mindste kunne tænkes at påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.

(320)

Derfor mener Kommissionen, at kapitaltilførslerne og den offentlige finansiering af infrastruktur, herunder »installationer og anlæg« og udstyr, udgør støtte til So.Ge.A.AL.

(321)

I henhold til traktatens artikel 108, stk. 3, skal medlemsstaterne underrette Kommissionen om enhver påtænkt indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger, og de må ikke gennemføre de planlagte foranstaltninger, før Kommissionen har vedtaget en endelig beslutning derom.

(322)

De omtvistede foranstaltninger er alle blevet gennemført uden at være blevet godkendt af Kommissionen. Med udgangspunkt i vurderingen i betragtning 323-327 kan de undersøgte støtteforanstaltninger til fordel for So.Ge.A.AL ikke betragtes som fritaget for anmeldelsespligten på grundlag af SIEG-beslutningen fra 2005, som finder anvendelse på støtte, der blev ydet inden den 31. januar 2012.

(323)

Med SGEI-beslutningen fra 2005 blev statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste ydet til virksomheder i forbindelse med de tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, der opfylder de heri anførte betingelser, fritaget for kravet om anmeldelse. Navnlig blev statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste til lufthavne ifølge SGEI-beslutningen fra 2005 erklæret for forenelig statsstøtte, hvis i) den årlige trafik ikke overstiger 1 000 000 passagerer, ii) den gennemsnitlige årsomsætning før skat udgør under 100 mio. EUR i de to regnskabsår forud for det regnskabsår, hvori de fik overdraget tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse, og som modtager en kompensation for den pågældende tjeneste på under 30 mio. EUR om året.

(324)

SGEI-beslutningen fra 2005 gjaldt kun for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste i form af en ægte tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. For at blive omfattet af en fritagelse skulle kompensationen for offentlig tjeneste for drift af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse også overholde de betingelser, der er fastsat i artiklerne 4, 5 og 6.

(325)

I henhold til artikel 4 i SGEI-beslutningen fra 2005 skulle udførelsen af tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse være overdraget den pågældende virksomhed ved en eller flere officielle retsakter, hvori bl.a. angives arten og varigheden af forpligtelserne til offentlig tjeneste, parametrene for beregning, kontrol og revision af kompensationen samt de nødvendige foranstaltninger, der er truffet for at undgå og sikre tilbagebetaling af en eventuel overkompensation. I artikel 5 SGEI-beslutningen fra 2005 fastsættes det, at kompensationen skulle begrænses til, hvad der er nødvendigt for at dække omkostningerne ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste under hensyntagen til de hermed forbundne indtægter samt en rimelig forrentning. Endelig skal medlemsstaterne i henhold til artikel 6 i SGEI-beslutningen fra 2005 med jævne mellemrum foretage kontrol med henblik på at sikre, at virksomhederne ikke modtager kompensation, der overstiger det efter reglerne i artikel 5 fastlagte beløb.

(326)

Ifølge Italien og So.Ge.A.AL bør afgørelsen af, om forvaltningen af Alghero lufthavn kan defineres som tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, udledes af aftalen. Imidlertid blev den påståede SGEI-opgave, som blev overdraget So.Ge.A.AL, ikke eksplicit formuleret, og heller ikke reglerne for So.Ge.A.AL's ret til kompensation blev fastlagt i aftalen. Ej heller har So.Ge.A.AL stillet andre dokumenter til rådighed for Kommissionen med beskrivelse af omfanget af den formodede offentlige tjeneste, selskabet skulle varetage. Kommissionen mener derfor ikke, at den påståede overdragelsesakt har pålagt lufthavnsoperatøren en reel forpligtelse til offentlig tjeneste. Selskabet har heller ikke fastlagt parametrene for beregning, kontrol og revision af kompensationen samt de nødvendige forholdsregler for at undgå og sikre tilbagebetaling af en eventuel overkompensation. Kravene i artikel 4, 5 og 6 i SGEI-beslutningen fra 2005 vedrørende indholdet af retsakterne om overdragelse er derfor ikke opfyldt.

(327)

Kommissionen finder ikke, at det på dette grundlag kan konkluderes, at støtten til So.Ge.A.AL var fritaget for anmeldelsespligten efter SGEI-beslutningen fra 2005.

(328)

Kommissionen konkluderer derfor, at Italien ikke opfyldte den standstill-forpligtelse, der er fastsat i traktatens artikel 108, stk. 3, og de pågældende foranstaltninger udgør derfor ulovlig statsstøtte.

(329)

Da foranstaltning 1, 2 og 3 udgør statsstøtte i henhold til traktatens artikel 107, stk. 1, skal deres forenelighed vurderes på baggrund af undtagelserne i stk. 2 og 3, i samme artikel og artikel 106, stk. 2, i traktaten.

(330)

Traktatens artikel 107, stk. 3, indeholder bestemmelser om visse undtagelser fra den generelle regel i artikel 107, stk. 1, om, at statsstøtte er uforenelig med det indre marked. Den pågældende støtte kan vurderes på grundlag af traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), hvori det hedder, at: »støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse« kan anses for at være forenelig med det indre marked.

(331)

Luftfartsretningslinjerne fra 2014 indeholder et grundlag for vurdering af, om støtte til lufthavne kan erklæres forenelig i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra c).

(332)

Ifølge luftfartsretningslinjerne fra 2014 mener Kommissionen, at »Kommissionens meddelelse om fastlæggelse af reglerne for vurdering af ulovlig statsstøtte« (83) finder anvendelse på ulovlig investeringsstøtte til lufthavne. Hvis den ulovlige investeringsstøtte blev ydet inden den 4. april 2014, vil Kommissionen i den forbindelse anvende de regler, der var gældende på det tidspunkt, hvor den ulovlige støtte blev ydet. Kommissionen har således anvendt de principper, der er fastsat i luftfartsretningslinjerne fra 2005 på ulovlig investeringsstøtte til lufthavne, som er ydet før den 4. april 2014. For ulovlig investeringsstøtte ydet inden ikrafttrædelsen af luftfartsretningslinjerne fra 2005, hvor der ikke forelå nogen forenelighedskriterier for investeringsstøtte til lufthavne, skal Kommissionen vurdere ordningens forenelighed direkte på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, idet der også tages hensyn til dennes beslutningspraksis. I denne forbindelse finder Kommissionen, at kriterierne i luftfartsretningslinjerne fra 2005 bør anvendes analogt for så vidt angår vurderingen af foreneligheden af investeringsstøtte til So.Ge.A.AL inden disse retningslinjers ikrafttræden.

(333)

Ifølge luftfartsretningslinjerne fra 2014 mener Kommissionen, at bestemmelserne i »Kommissionens meddelelse om fastlæggelse af reglerne for vurdering af ulovlig statsstøtte« ikke bør finde anvendelse på udestående sager om ulovlig driftsstøtte til lufthavne, som er blevet ydet før den 4. april 2014. I stedet har Kommissionen anvendt principperne i luftfartsretningslinjerne fra 2014 på alle sager om driftsstøtte til lufthavne (udestående anmeldelser og ulovlig støtte), også selv om støtten blev bevilget før den 4. april 2014.

(334)

Ifølge punkt 25, nr. 18, i retningslinjerne for luftfart fra 2014 defineres investeringsstøtte som »støtte til finansiering af anlægsaktiver, især med henblik på at dække behovet for finansiering af kapitalomkostninger«. I henhold til punkt 25, nr. 21, i retningslinjerne kan driftsstøtte både omfatte forhåndsudbetalinger (dvs. dækning af indledende investeringsomkostninger) og støtte udbetalt i periodiske rater (til dækning af kapitalomkostninger i form af årlige afskrivninger og finansieringsomkostninger).

(335)

Driftsstøtte dækker alle eller en del af driftsomkostningerne i en lufthavn defineret som »de underliggende omkostninger ved levering af lufthavnsydelser, herunder udgiftsposter som personaleomkostninger, udliciterede tjenesteydelser, kommunikationsydelser, affaldshåndtering, energi, vedligeholdelse, husleje og administration, men ikke kapitalomkostninger, markedsføringsstøtte eller andre incitamenter, som en lufthavn yder luftfartsselskaber, eller omkostninger, der kan betragtes som offentlige« (84).

(336)

I løbet af undersøgelsen (85) hævdede Italien, at den offentlige finansiering af investeringer i lufthavnsinfrastruktur generelt kan vurderes:

(337)

Italien hævdede, at den pågældende offentlige finansiering i dette tilfælde ikke må betegnes som investeringsstøtte til So.Ge.A.AL. Det er for det første, fordi staten bevarede ejendomsretten til den pågældende infrastruktur, og for det andet fordi lufthavnsoperatøren forud for datoen for tildeling af den samlede koncession i 2007 ikke var ansvarlig for investeringer i infrastruktur i Alghero lufthavn, men snarere handlede på vegne af staten med henblik på vedligeholdelse af lufthavnsinfrastrukturen.

(338)

På baggrund af Italiens holdning og de definitioner, der er fastsat i luftfartsretningslinjerne fra 2014, kan det konstateres, at:

(339)

Kommissionen bemærker for det første, at støtteberettigede omkostninger til investeringer i en lufthavn ifølge luftfartsretningslinjerne fra 2005 skal begrænses til opførelse af lufthavnsinfrastruktur og -udstyr (baner, terminaler, forpladser, kontroltårn) eller direkte støttefaciliteter (brandslukningsudstyr, sikkerhedsudstyr). De støtteberettigede omkostninger må ikke omfatte udgifter, der ikke er direkte forbundet med en lufthavns grundlæggende aktiviteter, som bl.a. omfatter opførelse, finansiering, drift og udlejning af jord og bygninger, ikke blot til kontor- og lagerbrug, men også til hoteller og industrivirksomheder på lufthavnsområdet samt forretninger, restauranter og parkeringsfaciliteter.

(340)

I denne sag gik de offentlige midler til finansieringen af den nye passagerterminal, renovering af den gamle terminal, opgradering af rullevej, udvidelsen af flyparkeringspladser, opgradering af banen, gennemførelse af bagagekontrolsystemet og gennemførelse af et system til perimeterkontrol. Disse investeringsomkostninger er berettigede til finansiering ifølge luftfartsretningslinjerne fra 2005.

(341)

Hvad angår den omhandlede offentlige finansierings forenelighed med det indre marked i overensstemmelse med punkt 61 i luftfartsretningslinjerne fra 2005 undersøger Kommissionen bl.a., om:

(342)

Ud over kravet om at opfylde de specifikke kriterier for forenelighed, der er angivet i retningslinjerne for luftfart af 2005, skal statsstøtte til lufthavne som enhver anden statsstøtteforanstaltning have en tilskyndelsesvirkning og være nødvendig og stå i forhold til det tilstræbte legitime mål for at blive godkendt som forenelig (86). Ud over kriterierne i betragtning 341 har Kommissionen derfor vurderet den pågældende støttes tilskyndelsesvirkning og nødvendighed samt proportionalitet.

(343)

De vurderede foranstaltninger sigtede bl.a. mod at finansiere opførelsen af en ny terminal med en kapacitet på 2 000 000 passagerer, fordi den gamle terminal (kapacitet på 800 000 passagerer) var overbelastet allerede i 2003 (87). Desuden blev investeringsstøtten anvendt til at finansiere en række foranstaltninger, der hjalp med at tilpasse lufthavnen til nye sikkerhedskrav med henblik på at gøre den fuldt operationel.

(344)

Ifølge Italien er det overordnede mål for finansiering af infrastrukturen i Alghero lufthavn at udvikle sikre og rentable infrastrukturer og regionale forbindelser. Ifølge Italien kan regionale lufthavne spille en afgørende rolle med hensyn til at fremme adgangen til oplandet, og de omhandlede investeringer forbedrer lufthavnens sikkerhed og effektivitet og bidrager samtidig til opfyldelsen af bredere mål for regionaludvikling.

(345)

Desuden understreger Italien, at BNP pr. indbygger på Sardinien gennemsnitligt er meget lavere end i Italien, og arbejdsløsheden er betydeligt højere end det italienske gennemsnit. F.eks. lå den gennemsnitlige arbejdsløshed på Sardinien mellem 2003 og 2012 på 13,3 % sammenlignet med 7,9 % i Italien. Derfor vil enhver stigning i trafikstrømmene som følge af udviklingen af infrastruktur i Alghero lufthavn formentlig give tilsvarende sociale og økonomiske fordele for Sardinien, både hvad angår økonomisk og social samhørighed og udvikling af øen.

(346)

Disse bemærkninger er i overensstemmelse med konklusionerne i Accuracy-rapporten, hvori det anerkendtes, at en udvikling af lufttransportsektoren på Sardinien er særlig vigtig for områdets regionaludvikling. I Accuracy-rapporten fremhæves et eksempel på det potentielle omfang af de positive økonomiske fordele ved udvikling af luftfartsinfrastruktur på Sardinien. Ifølge en undersøgelse, som nævnes i Accuracy-rapporten, førte udviklingen af luftfartsinfrastrukturen i Cagliari lufthavn (på Sardinien) til positive økonomiske virkninger på ca. 140 mio. EUR pr. år.

(347)

Desuden er den eneste hensigtsmæssige transportform til/fra Sardinien flyrejser, bortset fra færgetransport, som imidlertid medfører betydeligt højere rejsetider. Selv om Sardinien f.eks. betjenes af færgeruter fra Spanien og det italienske fastland, varer en gennemsnitlig færgeoverfart over ni timer.

(348)

Udviklingen af infrastruktur i Alghero lufthavn var derfor en del af Sardiniens planer om at forbedre forbindelsesmulighederne gennem udvikling af regionale lufthavne. Kommissionen kan derfor konkludere, at den offentlige finansiering, der ydes til infrastrukturforbedringer i Alghero lufthavn, opfylder de klart definerede mål for forbedring af sikker og bæredygtig transportinfrastruktur og regional tilgængelighed. Derfor var udviklingen af infrastruktur i Alghero lufthavn af fælles interesse, da investeringerne forventedes at skabe positive eksterne virkninger i form af økonomisk og social udvikling.

(349)

Investeringsstøtte kan kun erklæres for forenelig, når den er nødvendig og står i et rimeligt forhold til målene af almen interesse. Dette er især tilfældet, når investeringen ikke udgør en gentagelse af en eksisterende underudnyttet infrastruktur.

(350)

Statsstøtten til at finansiere investeringer i Alghero lufthavn var nødvendig for at øge lufthavnens kapacitet og dermed sikre dens rentabilitet på lang sigt. Inden investeringerne blev gennemført, havde Alghero lufthavn kun kapacitet til 800 000 passagerer. Alghero lufthavn havde nået grænserne for sin kapacitet i 2003 og 2004, og derfor var investeringerne nødvendige for at kunne håndtere flere passagerer. Derudover blev der gennemført visse forbedringer, der var nødvendige for at opfylde sikkerhedsstandarderne, hvilket har fremmet en bedre udnyttelse af den eksisterende lufthavnsinfrastruktur og derved har bidraget til den regionale udvikling og forbindelsesmulighederne i lufthavnens opland.

(351)

Investeringerne medførte en stigning i lufthavnens kapacitet fra 800 000 passagerer i 2003 til 2 000 000 passagerer i 2004. Siden 2011 er passagertrafikken i lufthavnen nået op på ca. 70 % af lufthavnens kapacitet. Ifølge Italien kan det forventes, at passagertrafikken ville have været højere, hvis finanskrisen ikke var opstået.

(352)

Det erkendes i Ecorys-rapporten, at udviklingen af turismen krævede en udvidelse af Alghero lufthavns terminalkapacitet for at imødekomme den forventede vækst i trafikken. Forud for de investeringer, der blev foretaget i Alghero lufthavn, blev udviklingen af turismen som tidligere nævnt ifølge Ecorys-rapporten besværliggjort af manglen på internationale forbindelser. I So.Ge.A.AL's forretningsplan fra 2004 var det forudsat, at det samlede antal passagerer i lufthavnen ville stige med ca. 30 % i 2008 i forhold til niveauerne forud for udvidelsen af lufthavnens kapacitet i 2004. Dette passagertrafikniveau kunne ikke have været klaret uden investeringerne.

(353)

Hertil kommer, at nye investeringer ikke udgjorde en overlapning af eksisterende infrastruktur, idet de tre nærmeste lufthavne ikke er beliggende i samme opland (se betragtning 33). Selv om Alghero lufthavn er en af de tre lufthavne på Sardinien (sammen med Cagliari og Olbia), der betjener kommercielle luftfartsselskaber, ligger ingen af de to andre lufthavne i samme opland. Olbia og Cagliari ligger henholdsvis 128 km og 235 km fra Alghero lufthavn. I sin beslutning fra 2007 konkluderede Kommissionen, at Alghero lufthavn ikke kan erstattes med disse to andre lufthavne på grund af dens beliggenhed og de særlige karakteristika ved transportnettet på Sardinien. Investeringerne udgjorde derfor ikke en overlapning af eksisterende urentabel infrastruktur.

(354)

Kommissionen kan derfor konkludere, at de støttede investeringer var nødvendige og står i rimeligt forhold til målene om forbindelsesmuligheder og regional økonomisk udvikling, hvilket de i sagen omhandlede foranstaltninger reelt bidrager til at fremme.

(355)

Investeringerne gav Alghero lufthavn mulighed for at overholde sikkerhedskravene til lufthavnen og tilpasse den til transportbehovene i sit opland.

(356)

Ved tildelingen af den »samlede« driftskoncession på Alghero lufthavn etablerede So.Ge.A.AL et investeringsprogram for at tilpasse lufthavnens infrastruktur og udstyr med henblik på at håndtere stigningen i antallet af befordrede passagerer. Baseret på forretningsplanen fra 2005 beløb de planlagte investeringer i Alghero lufthavn i koncessionsperioden sig til i alt 143,3 mio. EUR (88).

(357)

I henhold til prognoserne i So.Ge.A.AL's forretningsplan fra 2004 ville det samlede antal passagerer i Alghero lufthavn stige med ca. 30 % i 2008 i forhold til niveauerne før udvidelsen af lufthavnens kapacitet i 2004. Denne passagertrafikmængde ville man ikke kunne have klaret uden de investeringer, som vurderes i den foreliggende sag. Den senere udvikling bekræfter i det store og hele disse forventninger. So.Ge.A.AL har således været i stand til at opnå en betydelig vækst i trafikken i overensstemmelse med sine forventninger. Siden 2011 er passagertrafikken i lufthavnen nået op på ca. 70 % af lufthavnens kapacitet. Ifølge Italien ville passagertrafikken have været højere, hvis finanskrisen ikke var opstået.

(358)

Kommissionen konkluderer derfor, at der på mellemlang sigt var gode udnyttelsesmuligheder for den opgraderede infrastruktur.

(359)

Ifølge oplysningerne fra Italien og uanset en eventuelt begrundet prisdifferentiering i individuelle selskabsaftaler har infrastrukturen altid været åben for alle potentielle brugere uden forskelsbehandling.

(360)

Indtil 2005 var Alghero lufthavn kvalificeret i kategori D som defineret i punkt 15 i luftfartsretningslinjerne fra 2005. I henhold til luftfartsretningslinjerne fra 2005 er der ikke stor sandsynlighed for, at støtte til små kategori D-lufthavne kan fordreje konkurrencen eller berøre samhandelen i et sådant omfang, at det strider mod Fællesskabets interesse. På denne baggrund fandt Kommissionen i 2012-beslutningen, at støtten før 2005 ikke påvirkede samhandelen på en måde, der stred mod den fælles interesse. Hverken de italienske myndigheder eller interesserede parter har anfægtet denne foreløbige konklusion i løbet af undersøgelsen.

(361)

Desuden er ingen anden lufthavn beliggende i det samme dækningsområde. Som påvist i betragtning 33 ligger den nærmeste lufthavn mere end 120 km væk i en region, hvor vejforbindelserne er dårlige, hvilket styrker den konklusion, at de øvrige sardiske lufthavne set ud fra passagerernes synspunkt ikke kan erstatte Alghero lufthavn.

(362)

Kommissionen konkluderer derfor, at den støtte, der ydes til forbedring af infrastruktur (herunder »installationer og anlæg«) og udstyr i Alghero lufthavn ikke fordrejede konkurrencen i et omfang, der strider mod Unionens interesser.

(363)

Kommissionen skal også fastslå, om statsstøtten til Alghero lufthavn ændrede modtagervirksomhedens adfærd på en sådan måde, at den iværksætter en aktivitet, der bidrager til at opfylde et mål af offentlig interesse, som i) den ikke ville gennemføre uden støtte, eller ii) som den ville udføre på mere begrænset eller anden måde. Desuden kan støtten kun betragtes som proportionel, hvis samme resultat ikke kunne opnås med mindre støtte og mindre fordrejning. Dette betyder, at støttens størrelse og intensitet skal begrænses til det strengt nødvendige for, at den støttede aktivitet kan finde sted.

(364)

I dette tilfælde vedrørte investeringstilskuddene hovedsagelig en forbedring af start- og landingsbaner, rullebaner og forpladser samt terminaler. Lange tilbagebetalingsperioder i forbindelse med investeringer i infrastruktur kombineret med de betydelige vanskeligheder og risici i forbindelse med større projekter indebærer, at der kan være vanskeligheder med at tiltrække privat kapital. Mindre lufthavne, som f.eks. Alghero lufthavn, kan stå over for særlige vanskeligheder med at tiltrække privat kapital til en passende pris for at kunne iværksætte de nødvendige infrastrukturprojekter.

(365)

Ifølge Italiens oplysninger kunne disse investeringer ikke være blevet gennemført uden støtten. I betragtning af den finansielle situation for So.Ge.A.AL, som akkumulerede tab i hele perioden 2000-2010, der er omfattet af undersøgelsen, i et omfang, som krævede en række kapitaltilførsler fra offentlige myndigheder, er det klart, at So.Ge.A.AL ikke var i stand til at bidrage væsentligt mere til finansiering af disse investeringer, end selskabet rent faktisk gjorde, og ikke havde mulighed for at opnå ekstern finansiering på markedet. Det kan derfor konkluderes, at de omhandlede statsstøtteforanstaltninger var nødvendige og proportionale med behovet for at imødekomme den forventede efterspørgsel blandt luftfartsselskaberne og passagererne i dækningsområdet.

(366)

Derfor finder Kommissionen, at støtten er begrænset til det strengt nødvendige for, at den støttede aktivitet kan finde sted.

(367)

Kommissionen finder, at de undersøgte foranstaltninger, der sikrer offentlig støtte til infrastrukturinvesteringer i Alghero lufthavn — hvis de betragtes som investeringsstøtte — er forenelige med det indre marked i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra c).

(368)

Driftsstøtte, der ydes før ikrafttrædelsen af luftfartsretningslinjerne for 2014, dvs. før den 4. april 2014, kan erklæres forenelig, forudsat at følgende betingelser er opfyldt:

(369)

De forskellige foranstaltninger, der blev indrømmet So.Ge.A.AL, som bl.a. omfattede flere kapitaltilførsler, havde til formål at give selskabet mulighed for at have tilstrækkelig kapital til fortsat at drive rentabel virksomhed, både ud fra et økonomisk og juridisk synspunkt. De beslutninger, der træffes af de offentlige myndigheder til finansiering af visse investeringer uden at kræve en tilsvarende stigning i de koncessionsafgifter, So.Ge.A.AL skulle betale, bidrog også til at holde virksomheden kørende, da højere koncessionsafgifter ville have givet sig udslag i højere driftsomkostninger, hvilket ville have forværret selskabets økonomiske situation yderligere. Alle disse foranstaltninger har derfor bidraget til at holde Alghero lufthavn i gang. I lyset af den rolle, som lufthavnen spiller for regionens tilgængelighed og regionale økonomiske udvikling, jf. betragtning 343-348, finder Kommissionen, at driftsstøtten til So.Ge.A.AL har bidraget til at opfylde et mål af fælles interesse.

(370)

Da Alghero lufthavn var tabsgivende i undersøgelsesperioden (se tabel 3) var det den driftsstøtte, som gjorde det muligt for lufthavnen at fortsætte driften og sikre forbindelserne til og fra regionen Sardinien. Kommissionen mener derfor, at driftsstøtten til Alghero lufthavn var et egnet middel til at nå målet af fælles interesse.

(371)

For så vidt angår nødvendighed skal støtten ifølge luftfartsretningslinjerne fra 2014 medføre en væsentlig forbedring, som markedet ikke selv kan levere. Kommissionen anser dette for at være tilfældet, da So.Ge.A.AL uden den pågældende støtte sandsynligvis ville have været tvunget til at forlade markedet, hvorved Sardinien ville have fået frataget en transportinfrastruktur, som spiller en væsentlig rolle for øens tilgængelighed og udvikling (turisme).

(372)

Desuden ville støttemodtagerens forretningsaktivitet uden støtten have været betydeligt lavere hvis ikke indstillet helt. De undersøgte foranstaltninger var begrænset til det minimum, der er nødvendigt for at udligne tab og gøre det muligt for So.Ge.A.AL at opfylde kapitalkrav og fortsat være levedygtigt. Sådanne foranstaltninger var nødvendige for at holde selskabet kørende, selv når virkningerne af alle de andre støtteforanstaltninger (til drift og investering), der er omfattet af undersøgelsen, er taget i betragtning. Kommissionen konkluderer derfor, at al driftsstøtte til So.Ge.A.AL var nødvendig og begrænset til det strengt nødvendige for, at den støttede aktivitet kan finde sted.

(373)

Som anført i ovenstående er ingen anden lufthavn beliggende i det samme opland. Italien har desuden bekræftet, at lufthavnsinfrastrukturen er tilgængelig for alle luftfartsselskaber på ikkediskriminerende vilkår.

(374)

På dette grundlag konkluderer Kommissionen, at betingelserne for forenelighed i luftfartsretningslinjerne fra 2014 er overholdt, og foranstaltningerne er derfor forenelige med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c).

(375)

I dette afsnit vurderer Kommissionen, om de forskellige aftaler mellem So.Ge.A.AL og adskillige luftfartsselskaber, som er omfattet af undersøgelsen, udgør statsstøtte til de pågældende luftfartsselskaber i henhold til traktatens artikel 107, stk. 1.

(376)

Enhver økonomisk fordel forbundet med de kontraktlige forbindelser med luftfartsselskaber, der flyver fra Alghero lufthavn, blev ikke givet direkte af staten, men af den statsejede lufthavnsoperatør So.Ge.A.AL. Under antagelse af, at en sådan økonomisk fordel er til stede i en af de aftaler, der er omfattet af undersøgelsen, er det nødvendigt at fastslå, om denne fordel blev finansieret ved hjælp af statsmidler og kan tilregnes staten.

(377)

Ifølge fast retspraksis betragtes midler fra offentlige virksomheder (dvs. virksomheder, på hvilke offentlige myndigheder kan udøve direkte eller indirekte bestemmende indflydelse) også som statsmidler, fordi disse midler »hele tiden kan kontrolleres af det offentlige og således står til rådighed for de kompetente nationale myndigheder« (95). I overensstemmelse med denne retspraksis skal So.Ge.A.AL's midler betragtes som statsmidler i henhold til traktatens artikel 107, stk. 1, da det er en offentlig virksomhed. I henhold til artikel 2 i gennemsigtighedsdirektivet antages de offentlige myndigheder at have en dominerende indflydelse, når de besidder majoriteten af virksomhedens tegnede kapital, råder over mere end halvdelen af de stemmer, som er knyttet til andele, som virksomheden har udstedt eller kan udpege mere end halvdelen af medlemmerne i virksomhedens bestyrelse, direktion eller tilsynsråd. I tilfælde af So.Ge.A.AL ser det ud til, at alle disse tre ikkekumulative kriterier for formodning om bestemmende indflydelse er opfyldt.

(378)

So.Ge.A.AL og Ryanair bestrider, at aftalerne med luftfartsselskaberne kan tilregnes staten, mens Italien og Unioncamere bekræfter det.

(379)

Både So.Ge.A.AL og Ryanair har i løbet af undersøgelsen hævdet, at de aftaler, Alghero lufthavn har indgået med luftfartsselskaberne, kun kunne tilskrives staten baseret på en objektiv konstatering af, at staten havde grebet ind i So.Ge.A.AL's beslutning om at indgå aftalerne på en sådan måde, at den bestemte eller påvirkede dem i den forstand, at So.Ge.A.AL ville have udvist en anden adfærd, hvis det havde været i stand til at træffe en uafhængig beslutning; de gjorde gældende, at dette ikke var tilfældet for nogen af So.Ge.A.AL's offentlige aktionærer. På grundlag af retspraksis kan de aftaler, So.Ge.A.AL indgik med luftfartsselskaberne, der opererer i lufthavnen, kun anses for at indeholde statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1, hvis staten var i stand til at kontrollere So.Ge.A.AL, og hvis de offentlige myndigheder på den ene eller den anden måde har været impliceret i vedtagelsen af disse foranstaltninger. Imidlertid »kan [der] i så henseende ikke stilles krav om bevis for, at de offentlige myndigheder konkret ved en anvisning har tilskyndet en offentlig virksomhed til at træffe de pågældende støtteforanstaltninger« (96). For at afgøre, om en specifik foranstaltning kan tilregnes staten, kan Kommissionen basere sin argumentation på enhver anden omstændighed, som i det konkrete tilfælde viser, at de offentlige myndigheder er impliceret i vedtagelsen af en foranstaltning eller den manglende sandsynlighed for, at de ikke var involveret (97).

(380)

Som statueret af Domstolen i Stardust Marine-sagen kan en foranstaltnings tilregnelse til staten fastslås enten ved »organiske« eller »strukturelle« indikatorer eller oplysninger om, at staten har været involveret eller sandsynligvis ikke var fraværende fra den beslutning, der førte til den konkrete foranstaltning. I samme dom har Domstolen udarbejdet et ikkeudtømmende sæt mulige indikatorer, der er relevante for spørgsmålet om tilregnelse til staten som beskrevet i betragtning 268: Den omstændighed, at den virksomhed, gennem hvilken støtten er ydet, var nødt til at tage hensyn til direktiver fra staten, den offentlige virksomheds integration i den offentlige forvaltnings strukturer, arten af virksomhedens aktiviteter og udøvelsen af disse på markedet på samme konkurrencebetingelser som for private operatører, virksomhedens juridiske status, intensiteten af de offentlige myndigheders tilsyn med ledelsen af virksomheden og enhver anden omstændighed, som i det konkrete tilfælde viser, at de offentlige myndigheder er impliceret i vedtagelsen af en foranstaltning, eller den manglende sandsynlighed for, at de ikke var involveret, når endvidere henses til foranstaltningens rækkevidde, indhold eller hermed forbundne betingelser.

(381)

Undersøgelsen i denne sag bekræftede, at indgåelsen af aftalerne med luftfartsselskaberne kan tilregnes staten.

(382)

For det første indebærer det offentlige ejerskab af So.Ge.A.AL, som giver sig udslag i en helhed af stemmerne i generalforsamling og bestyrelse, at staten skal anses for at have indflydelse på So.Ge.A.AL's beslutningsprocesser og inddrages i de beslutninger, der træffes af selskabet. I kraft af sin deltagelse i So.Ge.A.AL har Sardinien et flertal af stemmerne på generalforsamlingerne. Ifølge So.Ge.A.AL's vedtægter giver hver navneaktie ret til én stemme på aktionærernes generalforsamling. Medlemmerne af bestyrelsen udnævnes til forholdsmæssigt at repræsentere majoritetsaktionærernes og minoritetsaktionærernes kapitalinteresser.

(383)

For det andet konstaterer Kommissionen, at Italien ikke på noget tidspunkt har hævdet, at beslutningen om at indgå aftalerne med luftfartsselskaberne blev truffet af So.Ge.A.AL selvstændigt uden inddragelse af aktionærerne. Ved brev af 18. februar 2014 meddelte Italien tværtimod, at:

(384)

Italien har desuden præciseret, at indgåelsen af aftalerne med de luftfartsselskaber, der opererer i lufthavnen, om fremme eller etablering af nye ruter fra Alghero blev gennemført efter aftale med Sardinien og var en integrerende del af Sardiniens strategi for at øge turiststrømmene til og fra øen (98). Desuden er Kommissionen af den opfattelse, at karakteren af So.Ge.A.AL's aktiviteter (lufthavnsforvaltning) er endnu et tegn på, at de pågældende foranstaltninger kan tilregnes staten, eftersom de regionale lufthavne ofte af de lokale og regionale myndigheder opfattes som et vigtigt redskab til fremme af lokal økonomisk udvikling.

(385)

For det tredje viser Kommissionen i det følgende, at der er tilstrækkelige tegn på, at de regionale myndigheder faktisk har opfordret til indgåelsen af de pågældende aftaler, navnlig — men ikke begrænset til — aftalerne med det vigtigste luftfartsselskab i lufthavnen, Ryanair. Disse tegn udgør indicier for tilregnelse til staten ifølge retspraksis i Stardust Marine-sagen (99).

(386)

Det fremgår af de bestyrelsesmødereferater, som Italien har indgivet i løbet af undersøgelsen, at Sardinien var underrettet og hørt om forhandlingen og godkendte indgåelsen af kontrakter med de luftfartsselskaber, der flyver fra Alghero lufthavn.

(387)

Som eksempel fremgår det af referatet fra bestyrelsesmødet den 9. marts 2000, at bestyrelsen enstemmigt godkendte de aftaler med luftfartsselskaber, So.Ge.A.AL havde foreslået. So.Ge.A.AL berettede navnlig om forhandlingerne med Volare, Ryanair, Italair, Alpi Eagles, Air Dolomiti, Azzura og Gandalf Air. Hvad angår Volare, blev det oplyst, at der i en ny aftale under forhandling blev fastsat en fast betaling på 4 550 000 pr. lufttrafikbevægelse (ATM) og 3 000 EUR pr. passager for en belægningsgrad på 60 %. Referatet af bestyrelsesmødet af den 18. december 2006 viser, at bestyrelsen var informeret om de fremskridt, der er gjort i forhandlingerne om aftalen fra 2007 med Germanwings.

(388)

Høring af og samtykke fra de offentlige myndigheder om de aftaler, der var indgået med de luftfartsselskaber, som opererer i lufthavnen, var altså ikke begrænset til Ryanair. På grundlag af referatet fra Styrelsesrådet den 10. februar 2002 blev opstarten af det franske luftfartsselskab Auris' beflyvning af en rute til Paris kun besluttet med forbehold af udtrykkeligt samtykke fra aktionærerne, herunder deres tilsagn om at dække eventuelle finansielle forpligtelser som følge heraf.

(389)

De offentlige myndigheders inddragelse i beslutningen om at indgå aftaler vedrørende driften af forskellige luftfartsselskaber i Alghero lufthavn, jf. betragtning 382-388, er et stærkt tegn på, at de offentlige myndigheder generelt var involveret i indgåelsen af sådanne aftaler, også for luftfartsselskaber, der ikke er nævnt i den dokumentation, som er beskrevet i betragtning 382-388.

(390)

Kommissionen mener, at der er tilstrækkelige tegn på, at staten opfordrede til og koordinerede indgåelsen af aftalerne med luftfartsselskaber. F.eks. fremgår det af referatet af generalforsamlingen den 5. oktober 2001, at So.Ge.A.AL »efter aftale med aktionærerne« forhandlede opstart af en vigtig rute for Sardinien, nemlig ruten Alghero-London, og midlertidigt afholdt de hermed forbundne omkostninger, »som skulle have været afholdt af offentlige enheder«.

(391)

Referaterne fra bestyrelsesmøderne viser også, at ledelsen ved indgåelse af aftalerne med luftfartsselskaberne måtte tage kravene fra de offentlige myndigheder i betragtning. Som eksempel orienterede bestyrelsesformanden på bestyrelsesmødet den 30. juli 2004 om et møde mellem forskellige regionale enheder vedrørende den potentielle udvikling i Ryanairs aktiviteter i lufthavnen. Sardinien krævede forsikringer med hensyn til regionale fondes finansiering af de omkostninger, der var forbundet med trafikudviklingsinitiativer.

(392)

Den omstændighed, at So.Ge.A.AL ved indgåelsen af de pågældende aftaler handlede under indflydelse af Sardinien, er også tydelig i aftalen om lufthavnstjenester fra 2000, der blev indgået med Ryanair, hvori det fastsættes, at »So.Ge.A.AL efter at have vakt områdets institutionelle organers interesse, heriblandt regionalregeringen, og efter at have vakt tilstrækkelig interesse og samtykke til det pågældende initiativ, indgår aftale med ovennævnte [dvs. Ryanair] om betaling af en økonomisk modydelse, der er tilstrækkelig til at dække hele virksomheden i denne aftale« (præamblen).

(393)

Det fremgår tydeligt af referatet fra bestyrelsesmødet af 17. juli 2009, at So.Ge.A.AL betragtede bidrag til den fælles markedsføring til Ryanair som et resultat af politiske valg på regionalt plan. Følgelig mente So.Ge.A.AL, at de regionale myndigheder skulle sørge for de nødvendige finansielle midler. Selskabet stillede også spørgsmål ved den eventuelle forhandlingsfrihed i forhold til luftfartsselskabet, »eftersom So.Ge.A.AL's aktionærer ikke havde givet bestyrelsen mandat til at opsige aftalen med luftfartsselskabet«.

(394)

I løbet af undersøgelsen hævdede Ryanair, at de offentlige myndigheders indgriben i So.Ge.A.AL's beslutningsproces ikke i tilstrækkelig grad var bevist af Kommissionen. Den omstændighed, at »So.Ge.A.AL og Sardinien undertegnede aftaler i 2004, 2005, 2006 og 2007 om fælles markedsføringsbidrag«, støtter kun den holdning, at Sardinien finansierede So.Ge.A.AL, men ikke, at det rettede So.Ge.A.AL's foranstaltninger mod Ryanair og AMS.

(395)

Kommissionen kan ikke godtage Ryanairs argument. For det første bekræftede Italien udtrykkeligt, jf. betragtning 384, i løbet af undersøgelsen, at indgåelsen af aftalerne med luftfartsselskaberne var en integrerende del af Sardiniens strategi for at øge turiststrømmene til og fra øen. Det fremgår af de henvisninger til drøftelserne mellem So.Ge.A.AL og selskabets offentlige investorer, der ligger til grund for det regionale og økonomiske udviklingsmål, som forfølges af RAS i forbindelse med de aftaler, So.Ge.A.AL indgik med luftfartsselskaber, der beflyver Alghero lufthavn, at So.Ge.A.AL gennemførte regionalpolitikker efter instrukser og retningslinjer fra de offentlige myndigheder.

(396)

Kommissionen konkluderer derfor, at de indgåede aftaler mellem So.Ge.A.AL og forskellige luftfartsselskaber, der beflyver Alghero lufthavn, og som er genstand for den formelle undersøgelsesprocedure, kan tilregnes staten.

(397)

I løbet af undersøgelsen hævdede Italien, at So.Ge.A.AL ved indgåelsen af de enkelte aftaler med luftfartsselskaber, der falder inden for rammerne af denne undersøgelse, har handlet, som en forsigtig markedsøkonomisk aktør, der var styret af udsigterne til rentabilitet, ville have gjort i en lignende situation, således at de vurderede foranstaltninger ikke giver en økonomisk fordel, som luftfartsselskaberne ikke ville have opnået under normale markedsvilkår.

(398)

Ifølge luftfartsretningslinjerne fra 2014 kan støtte til et luftfartsselskab, der benytter en lufthavn i henhold til det markedsøkonomiske aktørprincip, principielt udelukkes, når:

(399)

I henhold til luftfartsretningslinjerne fra 2014 vil Kommissionen, »når den vurderer aftaler mellem lufthavne og luftfartsselskaber, (…) også tage hensyn til i hvilket omfang de aftaler, som vurderes, kan anses for at være en del af gennemførelsen af lufthavnens overordnede strategi, som forventes at gøre den rentabel i hvert fald på lang sigt« (101).

(400)

For så vidt angår den første metode omhandlet i betragtning 398 (sammenligning mellem den pris, der kræves for lufthavnstjenesterne, med markedsprisen), finder Kommissionen det tvivlsomt, om der kan defineres et passende benchmark til fastsættelse af en markedsværdi for de ydelser, der leveres af lufthavne. På nuværende tidspunkt finder Kommissionen, at en forhåndsanalyse af den gradvist stigende rentabilitet er det mest relevante kriterium til vurdering af aftaler, som lufthavne har indgået med de enkelte luftfartsselskaber (102).

(401)

Det er i den forbindelse værd at bemærke, at anvendelsen af det markedsøkonomiske aktørprincip i forhold til en gennemsnitlig pris på sammenlignelige markeder kan være rigtig, i det omfang en markedspris kan identificeres eller trækkes fra andre markedsindikatorer. Denne metode er imidlertid generelt upålidelig, når det drejer sig om lufthavnstjenester. Omkostnings- og indtægtsstrukturen er nemlig tilbøjelig til at variere ganske betydeligt fra lufthavn til lufthavn. Disse udgifter og indtægter afhænger af udviklingen i lufthavnen, lufthavnens infrastruktur, antallet af luftfartsselskaber, der opererer i lufthavnen, lufthavnens kapacitet, de lovgivningsmæssige rammer på nationalt plan, som kan være forskellige fra den ene medlemsstat til den anden, såvel som de underskud, lufthavnen tidligere har haft, og forpligtelser, den tidligere har påtaget sig.

(402)

Endvidere vanskeliggør liberaliseringen af lufttransportmarkedet en rent sammenlignende analyse. Som det kan ses i dette tilfælde, er forretningspraksis mellem lufthavne og luftfartsselskaber ikke altid udelukkende baseret på en offentliggjort liste over gebyrer og afgifter. Disse forretningsforhold er derimod meget forskelligartede. De omfatter risikodeling med hensyn til passagertrafik og et eventuelt kommercielt og finansielt ansvar i den forbindelse, faste incitamentsordninger og tilpasning af spredningen af risici i løbet af aftalerne. Følgelig kan én transaktion, ikke uden videre sammenlignes med en anden, der er baseret på opholdspris eller pris pr. passager.

(403)

I løbet af undersøgelsen har Ryanair hævdet, at for at udelukke en økonomisk fordel, som ikke ville være opnået under sædvanlige markedsvilkår, skal afgifterne i aftalerne med de luftfartsselskaber, der flyver fra Alghero lufthavn, sammenlignes med de afgifter, som betales af Ryanair i lignende lufthavne over et hensigtsmæssigt tidsrum. […] lufthavne er blevet udvalgt af Ryanair som de mest relevante sammenligningslufthavne i denne analyse (103).

(404)

[…] ejes af […], som igen ejes af forskellige lokale myndigheder fra […] området. Ryanair bemærkede, at […]'s årsberetninger ikke indeholder nogen angivelse af statslig finansiering, og at lufthavnen har haft overskud hvert år siden i hvert fald […]. Ryanairs aktiviteter i […] lufthavn startede i […]. Lufthavnen har konsekvent været i privat eje, hvilket efter Ryanairs opfattelse tyder på, at lufthavnen kan bruges som sammenligningsgrundlag ved anvendelsen af den markedsøkonomiske aktørtest.

(405)

Resultaterne af en sammenligning af oplysninger om afgifter, der betales af Ryanair i Alghero lufthavn, med afgifter i sammenlignelige lufthavne, er ifølge Ryanair blandede. Hvis det antages, at ingen kommunal afgift sendes tilbage til regionen, er de afgifter, Ryanair betaler i Alghero lufthavn, i gennemsnit lavere end afgifterne i sammenlignelige lufthavne, både pr. passager og pr. fly. Hvis det imidlertid antages, at en del af kommuneskatten — nærmere bestemt 66 % baseret på oplysninger fra Ryanair — går tilbage til regionen, er de gennemsnitlige afgifter, Ryanair betaler i Alghero lufthavn, højere end dem, der opkræves i […] lufthavn, men stadig lavere end dem, der skal betales i […] lufthavn. Ryanair mener, at dette til dels kan forklares med det lavere BNP på Sardinien i forhold til BNP i […] og […].

(406)

Ryanair anerkender derfor, at resultaterne af sammenligningen af de afgifter, Ryanair betaler i Alghero lufthavn, med priserne i […] lufthavne er blandede, og at forskellene i resultaterne kan skyldes en række årsager, f.eks. valget af sammenligningslufthavne.

(407)

Kommissionen er enig i, at benchmarking af lufthavnsafgifter ikke direkte kan udelukkes som en mulig metode til at vurdere, om der foreligger støtte til luftfartsselskaber. Imidlertid kræver fastsættelsen af et benchmark, at der kan udvælges et tilstrækkeligt antal sammenlignelige lufthavne, som leverer sammenlignelige ydelser på normale markedsvilkår. I henhold til punkt 54 i luftfartsretningslinjerne fra 2014 skal der på grundlag af de tilgængelige og relevante markedspriser fastsættes et passende benchmark for lufthavne, hvis forvaltere handler som markedsøkonomiske aktører. I dette benchmark bør der tages hensyn til indikatorer som f.eks. trafikkens omfang, trafiktype, fragtens relative omfang og den relative andel af lufthavnes indtægter, der stammer fra ikkeluftfartsrelaterede aktiviteter, de ydede lufthavnsydelsers type og niveau, lufthavnens placering i forhold til en storby, antallet af indbyggere i lufthavnens opland, velstandsniveauet i det omgivende område (BNP pr. indbygger) og andre geografiske områder, som passagerer kunne tiltrækkes fra.

(408)

I den henseende bemærker Kommissionen, at selv om nogle lufthavne er privatejede eller forvaltes uden samfundsmæssige eller regionale hensyn, kan de priser, som opkræves i disse lufthavne, være stærkt påvirkede af de priser, der opnås af andre offentligt støttede lufthavnsoperatører, da luftfartsselskaberne tager disse sidstnævnte priser i betragtning under deres forhandlinger med de lufthavne, der ejes eller forvaltes privat.

(409)

I den foreliggende sag bemærker Kommissionen, at Ryanair selv mente, at eftersom Alghero lufthavn er beliggende på en ø uden mange store byer og lufthavne i nærheden, er det vanskeligt at finde sammenligningslufthavne med næsten identiske egenskaber. Ryanair anførte videre, at de blandede resultater af benchmarkingen kan forklares ved forskellen mellem BNP på Sardinien og BNP i de områder, hvor potentielle sammenligningslufthavne er beliggende.

(410)

Endelig bemærker Kommissionen, at selv om der forelå pålidelige sammenligninger, ville en benchmarking under alle omstændigheder ikke have været mulig i den foreliggende sag. De undersøgte aftaler omfatter lufthavnstjenester og markedsføringsaftaler, der fastsætter forskellige »priser«, dvs. forskellige lufthavnsafgifter, handlingafgifter og markedsføringsgebyrer. Nogle af disse omkostninger afhænger af antallet af passagerer, nogle af antallet af turnarounds, mens andre er faste. Det må derfor konkluderes, at hver af disse aftaler indebærer komplekse finansielle strømme mellem lufthavnsoperatøren og luftfartsselskaberne (og deres datterselskaber), der opererer i lufthavnen, nemlig lufthavnsafgifter, handlinggebyrer og markedsføringsgebyrer.

(411)

Kommissionen mener derfor ikke, at en sammenligning mellem de lufthavnsafgifter, So.Ge.A.AL opkræver af luftfartsselskaber, der flyver fra Alghero lufthavn, med lufthavnsafgifter i sammenligningslufthavne, ville give et nyttigt fingerpeg med henblik på anvendelsen af det markedsøkonomiske aktørprincip. For at en sådan benchmarking kan give pålidelige resultater, vil det være nødvendigt, at mindst tilsvarende ordninger findes i sammenligningslufthavne, som navnlig bør omfatte tilsvarende markedsføringstilskud og handlingafgifter. I betragtning af den særlige karakter og kompleksitet af de omhandlede ordninger finder Kommissionen, at en sådan benchmarking ikke kan gennemføres, navnlig ikke i betragtning af, at priserne for handling og markedsføringstjenester sjældent offentliggøres og derfor ikke ville være let tilgængelige med henblik på en sådan sammenligning. Ryanair har heller ikke fremlagt sådanne oplysninger for de to sammenligningslufthavne.

(412)

Selv hvis det formodes, at der kunne foretages en benchmarking med lignende ordninger, der er gældende i sammenlignelige lufthavne, som kunne få Kommissionen til at konkludere, at de pågældende »priser« svarer til eller endog er større end »markedsprisen«, kunne Kommissionen under alle omstændigheder ikke på dette grundlag konkludere, at de undersøgte ordninger er i overensstemmelse med markedet, hvis det skulle vise sig, at lufthavnsoperatøren — på det tidspunkt, aftalen om de omtvistede ordninger blev indgået — med rimelighed kunne have forventet, at de ville medføre ekstraomkostninger ud over merindtægterne. En markedsøkonomisk aktør ville ikke have haft nogen som helst interesse i at tilbyde varer eller tjenesteydelser til »markedspris«, hvis dette forventedes at medføre yderligere tab.

(413)

Derfor finder Kommissionen ikke, at de aftaler med luftfartsselskaber i lufthavne, som Ryanair har påberåbt sig som et angiveligt relevant sammenligningsgrundlag, kan udgøre et passende benchmark til fastsættelse af en markedspris for tjenesteydelser leveret af So.Ge.A.AL til de forskellige luftfartsselskaber i Alghero lufthavn. I mangel af en identificerbar markedsreference finder Kommissionen, at forhåndsanalysen af den gradvist stigende rentabilitet er det relevante kriterium til vurdering af aftaler, som lufthavne har indgået med de enkelte luftfartsselskaber.

(414)

I denne analyse skal alle relevante forøgede indtægter og omkostninger i forbindelse med transaktionen tages i betragtning. De forskellige elementer (rabatter på lufthavnsafgifter, markedsføringstilskud, andre finansielle incitamenter) skal ikke vurderes særskilt. Som anført i Charleroi-dommen: »Det er […] nødvendigt ved anvendelsen af kriteriet om den private investor at vurdere den pågældende kommercielle transaktion i sin helhed for at afgøre, om det statslige organ og det organ, som kontrolleres heraf, vurderet under ét, har handlet som rationelle erhvervsdrivende på markedsøkonomiske vilkår. Kommissionen er således forpligtet til ved vurderingen af de omtvistede foranstaltninger at gennemgå alle de relevante forhold og disses sammenhæng […]« (104).

(415)

De forventede merindtægter skal især omfatte indtægter fra lufthavnsafgifter under hensyntagen til de rabatter og den i kraft af kontrakten forventede yderligere trafik samt de ikkeluftfartsrelaterede indtægter, der forventes opnået ved den ekstra trafik. De forventede meromkostninger skal først og fremmest omfatte alle ekstra drifts- og investeringsomkostninger, som ikke ville være opstået, hvis kontrakten ikke var blevet indgået, som f.eks. yderligere personale, udstyrs- og investeringsomkostninger, der skyldes luftfartsselskabets tilstedeværelse i lufthavnen, samt omkostningerne til markedsføringstilskud og andre finansielle incitamenter. På den anden side skal de omkostninger, som lufthavnen under alle omstændigheder ville være nødt til at afholde uafhængigt af aftalen med luftfartsselskabet, ikke tages i betragtning ved vurderingen af markedsøkonomiprincippet.

(416)

Kommissionen bemærker også i den forbindelse, at prisdifferentiering (herunder markedsføringsstøtte og andre incitamenter) er en almindelig forretningspraksis. Der kan være forskellige grunde til ikke at tilbyde alle luftfartsselskaber de samme vilkår. Navnlig kan det være fornuftigt at tilbyde specifikke finansielle incitamenter (f.eks. i form af markedsføringstilskud) og særlige rabatter på de offentliggjorte lufthavnsafgifter til luftfartsselskaber, som bringer et stort antal passagerer til lufthavnen. Disse gunstige betingelser kan være objektivt begrundet i den forventede yderligere trafik i betragtning af de ikkeluftfartsrelaterede indtægter som følge af den supplerende trafik (105), for selv hvis fortjenesten pr. passager i form af lufthavnsafgifter betalt af luftfartsselskabet falder på grund af rabatter og finansielle incitamenter, kan denne fortjeneste være betydelig i absolutte tal i lyset af antallet af passagerer. Med henblik på at vurdere, om sådanne rabatter og finansielle incitamenter giver en økonomisk fordel, skal det vurderes, om det — da lufthavnsoperatøren traf beslutning om at tilbyde dem — med rimelighed kunne forventes, at denne beslutning kunne blive rentabel, eller med andre ord, kunne føre til en højere fortjeneste (eller lavere tab) end i den kontrafaktiske situation.

(417)

Kommissionen bemærker endvidere, at aftaler indgået af So.Ge.A.AL med de luftfartsselskaber, som opererer i lufthavnen, var en del af lufthavnens langsigtede strategi. Det fremgår af So.Ge.A.AL's forretningsplaner (se betragtning 59-75), at selskabet satsede på lavprisluftfartsselskaber som vigtigste drivkraft for væksten, og at det forventedes at vende tidligere tilbagegang og genoprette sin rentabilitet, så snart det fik tildelt den samlede koncession på forvaltning af Alghero lufthavn. Derfor er den betingelse, der er nævnt i betragtning 399, opfyldt af alle de kontrakter, som vurderes. Det fremgår af det foregående, at denne aftale er i overensstemmelse med det markedsøkonomiske aktørprincip og ikke udgør statsstøtte — hvis det for hver undersøgt aftale kan fastslås, at en markedsøkonomisk aktør, som er ledet af rentabilitetsudsigter og handler på vegne af So.Ge.A.AL og på det tidspunkt, hvor aftalen blev indgået, kunne have forventet, at fremtidige ekstraomkostninger i forbindelse med aftalen kunne være blevet opvejet af fremtidige merindtægter.

(418)

Med henblik på anvendelsen af det markedsøkonomiske aktørprincip fandt Kommissionen i beslutningen fra 2012, at aftalerne om lufthavnstjenester med Ryanair og markedsføringsaftalerne med Ryanair og AMS og de finansielle følger heraf skulle vurderes samlet som én enkelt foranstaltning. Ryanair har ikke anfægtet, at markedsføringsaftalerne, som blev indgået direkte mellem Ryanair og So.Ge.A.AL i 2002 og 2003, skulle vurderes sammen med aftalerne om lufthavnstjenester fra 2002 og 2003.

(419)

Ryanair afviser dog Kommissionens foreløbige konklusion om, at Ryanair og AMS skal betragtes som en enkelt enhed, og at en given aftale om lufthavnstjenester indgået af So.Ge.A.AL og Ryanair og en markedsføringsaftale indgået af So.Ge.A.AL og AMS samtidig bør vurderes samlet i forbindelse med vurdering af, om der var tale om en økonomisk fordel. Ifølge Ryanair skulle aftalen om lufthavnstjenester indgået med Ryanair og markedsføringsaftalerne indgået med AMS, være separate og uafhængige, de ville vedrøre forskellige tjenester og ikke være underlagt nogen kontraktlig eller anden forbindelse mellem dem, der kunne begrunde modydelsen herfor som et enkelt sæt foranstaltninger. Denne holdning blev støttet af AMS.

(420)

I den henseende bemærker Kommissionen, at der er flere tegn, som klart peger i retning af, at aftalerne skal vurderes som en enkelt foranstaltning, da de blev indgået inden for rammerne af en enkelt transaktion.

(421)

For det første blev aftalerne indgået af de samme parter samtidig:

(422)

For det andet hedder det i præamblerne til markedsføringsaftalerne med AMS fra 2006 og 2010, at »webstedet www.ryanair.com giver en enestående mulighed for at målrette omfattende information til millioner af potentielle Ryanair-passagerer om de lufthavne, byer og regioner, Ryanair flyver til«. Dette tyder på, at formålet med markedsføringsaftalen ikke generelt er at fremme Sardinien, men mere specifikt at maksimere billetsalget til Ryanairs bestemmelsessted Alghero. Det hedder nemlig i præamblerne, at So.Ge.A.AL skal fokusere på Ryanairs passagerer med henblik på at fremme turisme og erhvervsmuligheder i regionen, særlig Alghero lufthavn som destination.

(423)

For det tredje hedder det i første afdeling i markedsføringsaftalerne med AMS med overskriften »Formålet med aftalen«, at de er »forankret i Ryanairs forpligtelse til at drive ruter mellem Alghero og destinationer i EU« (aftalen fra 2006 nævner London-Stansted, Barcelona Girona, Frankfurt-Hahn, Pisa, Liverpool og Rom). Denne ordlyd indeholder en utvetydig direkte forbindelser mellem lufthavnens serviceaftaler og markedsføringsaftalerne i den forstand, at den ene ikke ville være blevet indgået uden den anden. Markedsføringsaftalerne er baseret på indgåelsen af aftaler om lufthavnstjenester og de tjenester, Ryanair leverer.

(424)

For det fjerde er det fastsat i præamblen til markedsføringsaftalerne, at So.Ge.A.AL. har besluttet »aktivt at fremme byen Alghero og regionen som en feriedestination for internationale flyrejsende og også som et attraktivt erhvervscenter.« Dette er et tegn på, at indgåelse af markedsføringsaftalerne har som sit vigtigste og specifikke mål at fremme specielt Alghero lufthavn og den omgivende region og derfor er knyttet til Ryanairs indgåelse af en aftale om lufthavnstjenester.

(425)

For det femte kan So.Ge.A.AL opsige markedsføringsaftalerne med øjeblikkelig virkning i tilfælde af, at Ryanair ikke længere driver ovennævnte ruter. Dette viser igen, at markedsføringsaftalerne og aftalerne om lufthavnstjenester hænger uløseligt sammen.

(426)

Endelig bemærker Kommissionen, at det klart fremgår af analysen af So.Ge.A.AL's årsberetning for 2000, at Ryanair havde anmodet om markedsføringsstøtten som betingelse for drift af London-ruten på det tidspunkt, hvor aftalen om lufthavnstjenester fra 2000 blev indgået. Denne fortolkning bekræftes endvidere af den kendsgerning, at So.Ge.A.AL kunne betragte markedsføringsstøtteomkostningerne som en driftsomkostning for Ryanair-ruten snarere end som en investering i udvikling af sit brand som anført af Ryanair og AMS.

(427)

Konklusionen er, at aftalerne om markedsføringstjenester, som blev indgået mellem So.Ge.A.AL og AMS, er uadskilleligt forbundet med de aftaler om lufthavnstjenester, der blev indgået mellem Ryanair og So.Ge.A.AL. Overvejelserne i betragtning 421-426 viser, at aftalerne om markedsføringstjenester ikke være blevet indgået uden en samtidig indgåelse af aftalerne om lufthavnstjenester. Af disse grunde konkluderer Kommissionen, at aftalerne om lufthavnstjenester og aftalerne om markedsføringstjenester ikke kan adskilles, og finder det derfor nødvendigt at analysere hver aftale om markedsføringstjenester sammen med den aftale om lufthavnstjenester, der blev indgået på samme tid, med henblik på at fastslå, om en sådan transaktion udgør statsstøtte.

(428)

Med henblik på anvendelsen af den markedsøkonomiske aktørtest skal RAS' og So.Ge.A.AL's adfærd i dette tilfælde sammenlignes med en forsigtig markedsøkonomisk aktør, som har fået pålagt driften af Alghero lufthavn og er ledet af rentabilitetsudsigter. Ved denne vurdering bør der ses bort fra eventuelle positive virkninger på økonomien i den region, hvor lufthavnen er beliggende, da Domstolen har statueret, at det afgørende spørgsmål for anvendelsen af den markedsøkonomiske aktørtest er, »om en privat virksomhed ud fra udsigterne til rentabel drift under lignende omstændigheder ville have foretaget en sådan kapitalforhøjelse, idet der herved skal ses bort fra ethvert socialt, politisk eller regionalt hensyn til den pågældende sektor« (106).

(429)

Ved analysen af de omhandlede foranstaltninger er det nødvendigt at undersøge de fordele, som denne hypotetiske markedsøkonomiske aktør motiveret af udsigten til fortjeneste kan opnå ved at købe markedsføringstjenester. Denne analyse bør ikke tage hensyn til de generelle virkninger af sådanne tjenester for turismen og regionens økonomiske udvikling. Kun de pågældende tjenesteydelsers virkninger på lufthavnens rentabilitet bør tages i betragtning, da det vil være den eneste bekymring for en hypotetisk aktør under markedsøkonomiske vilkår.

(430)

Markedsføringstjenester har i princippet potentiale til at stimulere passagertrafik på flyruter, der er omfattet af aftaler om markedsføringstjenester og aftaler om lufthavnstjenester, da markedsføringsydelserne er udformet med henblik på at fremme disse flyruter. Selv om denne virkning navnlig vil være til fordel for det pågældende luftfartsselskab, kan det også være til fordel for lufthavnsoperatøren. Desuden kan en stigning i passagertrafikken føre til en stigning i lufthavnsoperatørens indtægter fra visse lufthavnsafgifter samt en stigning i ikkeluftfartsrelaterede indtægter, især fra parkeringspladser, restauranter og andre virksomheder med forretningssted i lufthavnen, og hvis omsætning fuldt ud eller delvis tilfalder lufthavnsoperatøren.

(431)

Derfor ville en markedsøkonomisk aktør, der driver Alghero lufthavn i stedet for So.Ge.A.AL og RAS, have taget denne mulige positive virkning i betragtning ved overvejelsen af at indgå en aftale om markedsføringsydelser og de tilsvarende aftaler om lufthavnstjenester. Derfor ville den markedsøkonomiske aktør have taget hensyn til den pågældende flyforbindelses virkninger på fremtidige indtægter og omkostninger ved i det foreliggende tilfælde at vurdere stigningen i antallet af passagerer, der benytter disse ruter, hvilket ville have afspejlet den mulige positive virkning af markedsføringstjenester i form af et højere forventet lastforhold (eller belægningsgrad) (107) for de pågældende flyruter. Desuden ville denne virkning være blevet vurderet for hele driftsperioden for de pågældende ruter, jf. aftalen om lufthavnstjenester og aftalen om markedsføringstjenester.

(432)

Kommissionen er enig med Ryanair i dette, nemlig at aftaler om markedsføringstjenester ikke blot skaber omkostninger for lufthavnsoperatøren, men også kan forventes at give dem fordele.

(433)

Det skal desuden undersøges, om andre fordele såsom mærkeimage med rimelighed kunne forventes og kvantificeres for en hypotetisk aktør under markedsøkonomiske vilkår, som driver Alghero lufthavn, dvs. andre fordele end fordelene ved den positive virkning for passagertrafik på flyruter, der er omfattet af markedsføringsaftalen i løbet af driften af disse ruter, jf. aftalen om markedsføringstjenester eller aftalen om lufthavnstjenester.

(434)

Ryanair støtter dette argument, navnlig i sin undersøgelse af 17. januar 2014. Undersøgelsen er baseret på den teori, at markedsføringstjenester erhvervet af en lufthavnsoperatør vil bidrage til at forbedre lufthavnens image og som følge heraf til en bæredygtig forøgelse af det antal passagerer, der benytter lufthavnen og ikke kun antallet af de flyruter, der er omfattet af markedsføringsaftalen og aftalen om lufthavnstjenester i disse aftalers løbetid. Navnlig fremførte Ryanair i sin undersøgelse, at disse markedsføringsydelser vil have bæredygtige positive virkninger på passagertrafikken i lufthavnen, selv efter at markedsføringsaftalen er udløbet. Denne opfattelse deles af Italien, og fordelene ved markedsføringstjenesterne er blevet taget i betragtning i den rekonstruerede forudgående rentabilitetsanalyse af aftalerne med Ryanair, som det er sammenfattet i tabel 8 nedenfor.

(435)

Det skal først bemærkes, at intet tyder på, at lufthavnsoperatøren eller RAS ved indgåelsen af markedsføringsaftalerne, der er omfattet af den formelle undersøgelsesprocedure, nogensinde overvejede, og endnu mindre kvantificerede, markedsføringsaftalernes eventuelle gavnlige virkninger på ruter ud over dem, der er omfattet af aftalerne, eller muligheden for, at sådanne virkninger fortsatte, efter at aftalerne var udløbet.

(436)

Desuden kan den bæredygtige karakter af disse virkninger ikke vurderes på grundlag af de foreliggende oplysninger. Det er muligt, at reklame for Alghero lufthavn og regionen Sardinien på Ryanairs websted kan have tilskyndet folk, der besøger webstedet, til at købe Ryanair-billetter til Alghero lufthavn, så længe reklamen blev vist eller lige derefter. Det er dog højst usandsynligt, at denne reklames virkning på besøgende varede ved eller havde indflydelse på køb af flybilletter i mere end nogle få uger efter, at reklamen var blevet vist på Ryanairs hjemmeside. Det er mere sandsynligt, at en reklamekampagne har en varig virkning, når de salgsfremmende aktiviteter omfatter en eller flere reklamemedier, som forbrugerne bliver eksponeret for regelmæssigt i en given periode. F.eks. kan en reklamekampagne, der involverer offentlige tv- og radiostationer, populære internetsider og/eller forskellige reklameplakater inden for eller uden for offentlige steder, have en varig virkning, hvis forbrugerne regelmæssigt eksponeres for disse medier. Det er dog højst usandsynligt, at salgsfremmende aktiviteter, som blot er begrænset til Ryanairs hjemmeside, vil have en virkning, der varer ret meget længere end slutningen af den periode.

(437)

Tværtimod er det meget sandsynligt, at de fleste mennesker ikke besøger Ryanairs hjemmeside hyppigt nok til, at reklame der alene vil give dem en klar erindring om den pågældende region. Dette argument er godt underbygget af to faktorer. For det første var fremme af Alghero og regionen Sardinien på Ryanairs hjemmeside i henhold til markedsføringsaftalen begrænset til et enkelt afsnit på 150 ord under »De vigtigste fem ting, du kan foretage dig« på siden om Alghero som destination og tilstedeværelsen af et link på websiden www.ryanair.com, der fører til et websted, som So.Ge.A.AL har stillet til rådighed. Kommissionen mener, at den type pr-aktiviteter (et simpelt link med en begrænset markedsføringsværdi) kraftigt reducerede virkningen af disse aktiviteter efter udløbet af salgsfremmeperioden, navnlig da disse aktiviteter var begrænset til blot Ryanairs internetsted og ikke blev underbygget af andre medier. For det andet vedrørte de markedsføringsaktiviteter, der var fastsat i aftalerne med AMS, i vid udstrækning internetsiden for destinationen Alghero lufthavn. Det er meget sandsynligt, at de fleste mennesker ikke besøger denne side ofte, og hvis og når de gør det, er det sandsynligvis kun, fordi de allerede er interesseret i denne destination.

(438)

Selv hvis markedsføringsaftalen faktisk øgede passagertrafikken på flyruter, der er omfattet af markedsføringsaftaler i deres gennemførelsesperiode, er det meget sandsynligt, at denne virkning var nul eller ubetydelig efter denne periode.

(439)

Det fremgår endvidere af Ryanair-undersøgelserne af 17. og 31. januar 2014, at skabelsen af fordele ud over de ruter, der er omfattet af disse aftaler, eller ud over disse ruters driftsperiode, jf. markedsføringsaftalerne og aftalerne om lufthavnstjenester, var yderst usikker og ikke kunne kvantificeres med en grad af pålidelighed, som en forsigtig markedsøkonomisk aktør ville anse for at være tilstrækkelig.

(440)

F.eks. fremgår det af undersøgelsen af 17. januar 2014, at »den fremtidige merfortjeneste efter det planlagte udløb af lufthavnstjenesteaftalen i sagens natur er usikre«. Endvidere indeholder undersøgelsen forslag til to metoder til forhåndsevaluering af de positive virkninger af markedsføringsaftalerne: en »cashflow«-metode og en »kapitaliseringsmetode«.

(441)

»Cashflow«-metoden indebærer evaluering af fordelene ved markedsføringsaftaler og aftaler om lufthavnstjenester ved at vurdere de fremtidige indtægter, lufthavnsoperatøren kan generere gennem markedsføringsydelser og aftalen om lufthavnstjenester minus tilsvarende omkostninger. Ved »kapitaliseringsmetoden« behandles en forbedring af lufthavnens brand gennem markedsføringstjenester som et immaterielt aktiv, der erhverves til en pris, som er fastsat i markedsføringsaftalen.

(442)

Undersøgelsen af 17. januar 2014 fremhæver imidlertid de store vanskeligheder ved »kapitaliseringsmetoden« og viser, at de resultater, der opnås ved denne metode, kan være upålidelige. Den tyder på, at »cashflow«-tilgangen vil være bedre. Navnlig fremgår det af undersøgelsen, at kapitaliseringsmetoden kun bør tage højde for andelen af markedsføringsudgifter, der kan henføres til en lufthavns immaterielle kapitalgrundlag. Det kan dog være vanskeligt at finde frem til, hvilken andel af markedsføringsudgifterne der er rettet mod at skabe de forventede fremtidige indtægter for lufthavnen (nemlig en investering i lufthavnens immaterielle kapitalgrundlag) i modsætning til at skabe løbende indtægter for lufthavnen. Endvidere understreges det, at det »for at gennemføre den kapitaliseringsbaserede metode er nødvendigt at foretage et skøn over, i hvor lang tid en lufthavn gennemsnitligt ville kunne fastholde en kunde på grund af AMS' markedsføringskampagne. I praksis ville det være meget vanskeligt at anslå den gennemsnitlige kundefastholdelsesperiode efter en AMS-kampagne på grund af utilstrækkelige data.«

(443)

I undersøgelsen af 31. januar 2014 foreslås en praktisk anvendelse af »cashflow«-metoden. Efter denne tilgang udtrykkes fordelene ved markedsføringsaftaler og aftaler om lufthavnstjenester, som varer ved selv efter udløbet af markedsføringsaftalen, som en »slutværdi«, der beregnes på aftalens udløbsdato. Slutværdien beregnes af lufthavnens merfortjeneste (minus betalingerne fra AMS) i det sidste år af løbetiden for den pågældende aftale om lufthavnstjenester, justeret for at tage højde for vækstraten på lufttransportmarkedet i Europa og sandsynlighedsfaktoren, der skal afspejle mulighederne for, at aftalen om lufthavnstjenester og markedsføringsaftalen kan bidrage til lufthavnens overskud, efter at de er udløbet. Samme metode til beregning af »slutværdien« er blevet foreslået af Italien i MEOP-rapporten fra 2014 (se betragtning 471).

(444)

Ifølge undersøgelsen af 31. januar 2014 afhænger evnen til at opnå varige fordele af forskellige faktorer, »herunder en stærkere profil og et stærkere brand sammen med netværksvirkninger og tilbagevendende passagerer«, selv om der ikke er angivet nærmere oplysninger om disse faktorer.

(445)

I undersøgelsen af 31. januar 2014 foreslås en forsigtig sandsynlighed på 30 %. Undersøgelsen indeholder imidlertid ikke nogen stærke beviser for denne procentdel, hverken kvantitative eller kvalitative. Der tages hverken udgangspunkt i faktiske omstændigheder vedrørende Ryanairs aktiviteter, lufttransportmarkeder eller lufthavnstjenester til underbygning af denne sats på 30 %. Der etableres ingen forbindelse mellem denne sats og de faktorer, som nævnes overfladisk (en fremtrædende position, et stærkt brand, netværksvirkninger og tilbagevendende passagerer), og som formodes at forlænge fordelene ved aftalen om lufthavnstjenester og aftalen om markedsføringstjenester ud over deres udløbsdatoer. Endelig er den på ingen måde baseret på det konkrete indhold af de markedsføringstjenester, der er fastsat i de forskellige aftaler med AMS i forbindelse med analysen af, i hvilket omfang disse tjenester kan påvirke de i betragtning 444 nævnte faktorer.

(446)

Derudover beviser den ikke, at der er sandsynlighed for, at den fortjeneste, der skabes for lufthavnsoperatøren i det sidste år af løbetiden for aftalerne om lufthavnstjenester og markedsføringsaftalerne, ved udløbet af disse vil fortsætte i fremtiden. Der fremlægges heller ingen dokumentation for, at vækstraten for lufttransportmarkedet i Europa er en nyttig indikator til at måle virkningen af en aftale om lufthavnstjenester og en markedsføringsaftale i en given lufthavn.

(447)

Det er derfor højst usandsynligt, at en forsigtig markedsøkonomisk aktør ville tage hensyn til en »slutværdi« beregnet efter den metode, der er foreslået af Ryanair og Italien, ved beslutningen om, hvorvidt der skal indgås en aftale. Undersøgelsen af 31. januar 2014 viser således, at en »cashflow«-tilgang — ligesom »kapitaliseringsmetoden« — kun vil føre til meget usikre og upålidelige resultater.

(448)

Desuden er markedsføringstjenesterne klart målrettet personer, som kan tænkes at benytte den rute, der dækkes af markedsføringsaftalen. Hvis denne rute ikke forlænges ved udløbet af aftalen om lufthavnstjenester, er det usandsynligt, at markedsføringstjenesterne fortsat vil have en positiv indvirkning på passagertrafikken i lufthavnen efter udløbsdatoen. Det er meget vanskeligt for en lufthavnsoperatør at vurdere sandsynligheden for, at et luftfartsselskab fortsætter med at drive en rute ved udløbet af den periode, som den har forpligtet sig til i aftalen om lufthavnstjenester. Især lavprisselskaberne har vist, at de, når det drejer sig om at åbne og lukke ruter, er meget lydhøre over for markedsforholdene, der som oftest ændrer sig meget hurtigt. I den foreliggende sag oplyste Italien f.eks., at Germanwings besluttede at indstille driften fra Alghero lufthavn efter kun ét år, og derfor løb selskabets aftale med So.Ge.A.AL ikke i hele sin varighed (luftfartsselskabet havde indgået en treårig aftale med lufthavnen), da det ikke kunne skabe tilstrækkelig trafik til, at det kunne blive rentabelt. Det følger ligeledes af sagsakterne, at Ryanair mindst én gang (i 2009) havde taget sin virksomhed fra Alghero lufthavn op til revision. Ved indgåelse af en transaktion som den, der undersøges i denne sag, vil en forsigtig markedsøkonomisk aktør derfor ikke satse på et luftfartsselskab, som udvider driften af den pågældende rute ved aftalens udløb.

(449)

Sidst, men ikke mindst, bemærker Kommissionen, at denne tilgang med at inkludere en »slutværdi«, som Italien har fulgt i rekonstruktionen af en forudgående rentabilitetsanalyse af aftalerne fra 2006 og 2010, ikke blev anvendt af Italien ved overvejelserne om rentabiliteten af de aftaler, der blev indgået med andre luftfartsselskaber, som opererer i lufthavnen, selv om der var indgået markedsføringsaftaler med lufthavnsoperatøren. Italiens argumentation på dette punkt beror på, at antallet af potentielle besøgende på websteder for andre luftfartsselskaber end Ryanair er betydeligt lavere end for besøgende på ryanair.com. I betragtning af denne meget lavere popularitet ville det ikke være relevant at sætte tal på en slutværdi i rentabilitetsanalysen af aftalerne med andre luftfartsselskaber. Kommissionen bemærker dog, at So.Ge.A.AL frem til 2006 havde indgået aftaler med Ryanair snarere end AMS. En slutværdi blev ikke anset for at tegne sig for de fremtidige fortjenester efter udløbet af varigheden af de markedsføringsaftaler, So.Ge.A.AL indgik med Ryanair i 2002 og 2003.

(450)

Det fremgår altså klart af betragtning 428-449, at den eneste fordel, som en forsigtig aktør under markedsøkonomiske vilkår ville kunne forvente af en markedsføringsaftale, og som den pågældende ville tage i betragtning ved beslutningen om, hvorvidt en sådan aftale skulle indgås sammen med en aftale om lufthavnstjenester, ville være, at markedsføringstjenesterne ville få en positiv indvirkning på antallet af passagerer, der benytter de pågældende ruter for disse ruters driftsperioder som fastsat i aftalerne. Kommissionen mener, at alle andre mulige fordele er for usikre til at kunne kvantificeres og tages i betragtning.

(451)

På baggrund af overvejelserne i betragtning 398-450 og med henblik på anvendelsen af det markedsøkonomiske aktørprincip skal Kommissionen i) undersøge hver af aftalerne om lufthavnstjenester sammen med eventuelle markedsføringsaftaler, herunder på tidspunktet, hvor en sådan aftale blev indgået med AMS, og ii) fastlægge de meromkostninger og -indtægter, der med rimelighed kunne forventes som følge af hver fælles transaktion, idet der tages hensyn til markedsføringsaftalernes virkning på de forventede belægningsgrader.

(452)

De aftaler om lufthavnstjenester, som So.Ge.A.AL indgik med Ryanair, vises i tabel 7:

Tabel 7

Aftaler om lufthavnstjenester indgået mellem So.Ge.A.AL og Ryanair

(453)

Italien hævder, at So.Ge.A.AL har udarbejdet flere forretningsplaner vedrørende den overordnede udvikling af lufthavnen på forskellige tidspunkter mellem 2000 og 2010. Disse planer omfatter en række fremadrettede skøn over antal passagerer og indtægter samt en række oplysninger om omkostningerne. Ingen af disse forretningsplaner gælder dog en særlig aftale indgået mellem So.Ge.A.AL og de luftfartsselskaber, der flyver fra og til Alghero lufthavn eller AMS. Desuden omfatter de ikke hele varigheden af So.Ge.A.AL's aftaler med disse luftfartsselskaber.

(454)

Som nævnt ovenfor har Italien udarbejdet rekonstruerede forudgående rentabilitetsanalyser af aftalerne med Ryanair baseret på de forøgede omkostninger og indtægter, som med rimelighed kunne forventes af en markedsøkonomisk aktør i stedet for So.Ge.A.AL på tidspunktet for indgåelsen af hver af disse aftaler i den undersøgte periode, dvs. 2000-2010, som sammenfattet i tabel 8. På grundlag af disse analyser kunne So.Ge.A.AL med rimelighed forvente, at aftalerne med Ryanair ville være rentable for lufthavnen på det tidspunkt, hvor de blev indgået.

(455)

So.Ge.A.AL's forretningsplan for 2000 er blevet brugt i den rekonstruerede analyse af den forventede rentabilitet af aftalerne om lufthavnstjenester for 2000, 2002 og 2003, mens forretningsplanerne for 2004 og 2009 er blevet anvendt i den rekonstruerede analyse af aftalerne om lufthavnstjenester for 2006 og 2010.

(456)

Det har imidlertid ikke været muligt at udlede alle de ekstra indtægter og omkostninger, der er knyttet til hver aftale med Ryanair, af So.Ge.A.AL's forretningsplaner. For disse kategorier af ekstra indtægter og omkostninger, som ikke kunne have været udledt af forretningsplanerne, baserede Italien sin analyse af merfortjenesten af de aftaler, So.Ge.A.AL havde indgået med Ryanair, på bestemmelserne i aftalerne om lufthavnstjenester og markedsføringsaftalerne.

(457)

Tabel 8 viser nettonutidsværdien (NNV) af de forventede pengestrømme fra Ryanairs aftaler baseret på MEOP-rapporten fra 2014. Den omstændighed, at disse nettonutidsværdier alle er positive vil bekræfte, at det var rationelt for lufthavnsoperatøren at indgå aftalerne med Ryanair.

Tabel 8

NNV af de forventede pengestrømme fra Ryanairs aftaler — MEOP-rapporten fra 2014  (108)

(458)

De antagelser, der ligger til grund for den rekonstruerede rentabilitetsanalyse, er nærmere beskrevet i betragtning 459-471.

(459)

Italien tog hensyn til de forskellige kategorier af luftfartsrelaterede indtægter, navnlig indtægterne fra afgifter som f.eks. landing, groundhandling og billettering. Hvor det er muligt, blev de afgifter, der er fastsat i aftalerne om lufthavnstjenester anvendt. For disse afgifter, som ikke er specificeret i aftalerne, er antagelserne baseret på fakturadata fra Ryanair. Italien har imidlertid forklaret, at Ryanairs fakturadata om afgifter er i overensstemmelse med So.Ge.A.AL's offentliggjorte takster for alle lufthavnens tjenester, bortset fra håndtering. Ryanair fik en rabat på håndteringsomkostninger, der afspejler omfanget af luftfartsselskabets aktiviteter i lufthavnen, hvilket afspejledes i aftalerne.

(460)

For at udlede merindtægterne fra luftfart supplerede So.Ge.A.AL oplysningerne om Ryanairs passagerer og flyekspeditioner af aftalerne om lufthavnstjenester med oplysninger fra forretningsplanerne.

(461)

Der var ikke fastsat nogen trafikprognoser i aftalerne om lufthavnstjenester fra 2000, 2002 og 2003. Derfor er de trafikprognoser, der ligger til grund for analysen af disse aftaler, udledt af So.Ge.A.AL's forretningsplan for 2000, som indeholdt fremskrivninger for Ryanairs trafik i lufthavnen. Selv om der faktisk var fastsat visse trafikmål for Ryanair i luftfartsaftalerne fra 2006 og 2010, har Italien forklaret, at disse mål ikke afspejlede So.Ge.A.AL's forventninger til det samlede niveau for Ryanairs trafik i den pågældende lufthavn. So.Ge.A.AL mente snarere, at målene udgjorde minimale kontraktlige tilsagn fra Ryanair. For aftalerne om lufthavnstjenester fra 2006 og 2010 blev trafikprognoserne derfor baseret på de forretningsplaner, der blev udarbejdet af So.Ge.A.AL på det nærmeste tidspunkt før undertegnelsen af disse aftaler 2006 og 2010 (dvs. at trafikprognoserne er baseret på So.Ge.A.AL's forretningsplaner fra 2004 og 2009).

(462)

Eftersom So.Ge.A.AL's forretningsplaner ikke dækker hele varigheden af selskabets aftaler med luftfartsselskaberne, er prognoserne for lufttrafik (tur-retur-flyvninger) og passagerafgange blevet udviklet for de år, som ikke er omfattet af forretningsplanerne, med henblik på at udvide rentabilitetsanalysen over hele levetiden for aftalerne med Ryanair; udviklingen er sket i to trin. For det første er antallet af Ryanairs tur-retur-flyvninger beregnet ved at ajourføre antallet af turnarounds i det sidste år, der er indeholdt i forretningsplanen, idet den årlige vækst i ekspeditioner antages at være 19 %. Denne vækst er baseret på den gennemsnitlige forventede vækst fra forretningsplanen fra 2000 i perioden mellem 2004 og 2006. For det andet er antallet af afrejsende passagerer for den resterende periode udledt af den årlige sædekapacitet, som forventes i antallet af turnarounds under forudsætning af en lastfaktor på 82 %, dvs. Ryanairs gennemsnitlige belægningsgrad for hele rutenettet på det tidspunkt, hvor aftalerne blev indgået.

(463)

Antagelserne om ikkeluftfartsrelaterede indtægter er baseret på de forretningsplaner, So.Ge.A.AL udarbejdede på det nærmeste tidspunkt lige før undertegnelsen af hver aftale om lufthavnstjenester, jf. tabel 9:

Tabel 9

Antagelser om forventede ikkeluftfartsrelaterede indtægter

(464)

For hver aftale om lufthavnstjenester, der ikke dækkes af de respektive forretningsplaner, er de senest tilgængelige prognoser for ikkeluftfartsrelaterede indtægter pr. afrejsende passager blevet fremført i hvert år indtil aftalens udløb. F.eks. er 2006 det seneste år, for hvilket der foreligger en prognose i forretningsplanen for 2000. Ifølge forretningsplanen lå ikkeluftfartsrelaterede indtægter pr. afrejsende passager på 2,38 EUR i 2006. For alle øvrige år i aftalen om lufthavnstjenester for 2006 er den samme grad af ikkeluftfartsrelaterede indtægter pr. afrejsende passager blevet antaget.

(465)

I mangel af oplysninger om de forventede meromkostninger i forbindelse med betjeningen af Ryanair på tidspunktet for undertegnelsen af hver af aftalerne om lufthavnstjenester blev meromkostningerne anslået af Italien på grundlag af forholdet mellem lufthavnens driftsomkostninger og antallet af passagerer.

(466)

Der blev anvendt en regressionstilgang til at afdække, hvordan driftsomkostningerne varierer, i takt med at passagertallet ændrer sig, med henblik på at anslå de meromkostninger, som So.Ge.A.AL med rimelighed kunne have forventet på tidspunktet for undertegnelsen af aftalerne om lufthavnstjenester med Ryanair. I første omgang blev der foretaget en regressionsanalyse for at fastslå, hvordan en ændring i lufthavnens passagertal påvirkede lufthavnens driftsomkostninger. I anden fase blev skønnet over de ekstra driftsomkostninger som følge af Ryanairs aftaler udledt af resultaterne i det første trin kombineret med prognoser over antallet af Ryanair-passagerer.

(467)

Følgende omkostningskomponenter blev overvejet:

(468)

Personaleudgifter: So.Ge.A.AL's forretningsplan for 2000 omfatter udgifter til ekstra personale, der er nødvendigt som følge af aftalerne med Ryanair frem til 2006. Med henblik på vurderingerne af aftalerne om lufthavnstjenester fra 2000, 2002 og 2003 hidrører meromkostningerne til personale derfor fra So.Ge.A.AL's forretningsplan for 2000. Forretningsplanerne for 2004 og 2006 indeholder dog ikke data om meromkostninger. For at beregne skøn over personaleomkostninger, der kan henføres til aftaler med Ryanair efter 2006, blev der foretaget en statistisk analyse på grundlag af data vedrørende lufthavnens samlede personaleomkostninger, for at fastlægge den del af omkostningerne, som varierede med ændringer i antallet af passagerer (111). Skønnet over meromkostningerne til personale blev derefter udledt af regressionsresultaterne kombineret med det anslåede antal Ryanair-passagerer.

(469)

Andre udgifter: På samme måde er der foretaget regressionsanalyse for at vurdere meromkostningerne til varer og materialer (112), tjenesteydelser (113), sikkerhed og lagerbeholdninger, da disse omkostninger ikke var nævnt i forretningsplanen. Nye ruteincitamenter, markedsførings- og/eller resultatbaserede honorarer til Ryanair er medtaget som en omkostning for lufthavnen. Forøgede koncessionsomkostninger (114) er baseret på enhedsomkostninger på lufthavnsniveau, multipliceret med trafikprognoserne for Ryanair.

(470)

Ifølge Italien havde So.Ge.A.AL ikke til hensigt at dække omkostningerne til den nye passagerterminal af de afgifter, der betales af Ryanair. Med andre ord kan de investeringsomkostninger, der er forbundet med den nye terminal, ikke tilregnes en af Ryanairs aftaler og indgår derfor ikke i meromkostningerne.

(471)

Markedsføringstilskud til AMS er medregnet som omkostninger for lufthavnen. Samtidig blev der medregnet en »slutværdi« i lufthavnens indtægter for at tage højde for fordelene ved markedsføringsaftalerne og aftalerne om lufthavnstjenester, som efter Italiens opfattelse varer ved selv efter udløbet af aftalen om markedsføringstjenester. »Slutværdien« beregnes efter den samme fremgangsmåde, som Ryanair følger, jf. betragtning 443-446.

(472)

Tabel 10 viser nettonutidsværdien (NNV) (115) af de pengestrømme, som man kunne have forventet som følge af Ryanairs aftaler baseret på de antagelser, der er beskrevet i betragtning 459-471.

Tabel 10

NNV'er af forventede pengestrømme fra Ryanairs aftaler — MEOP-rapporten for 2014

(473)

Kommissionen noterer sig, at Italien med henblik på rentabilitetsanalysen af aftalerne om lufthavnstjenester fra 2006 og 2010 tog udgangspunkt i, at aftalen fra 2006 havde en varighed på ti år og den fra 2010 en varighed på ni år i stedet for de oprindelige gyldighedsperioder, dvs. henholdsvis fem og fire år. Italien har imidlertid også meddelt Kommissionen resultaterne af rentabilitetsanalysen på grundlag af den oprindelige løbetid, således som det er fastsat i aftalerne fra 2006 og 2010.

(474)

Til støtte for sin holdning anførte Italien, at So.Ge.A.AL ved undertegnelsen af hver af aftalerne med Ryanair havde rimelige forventninger om, at disse ville blive fornyet på lignende vilkår. Navnlig på grundlag af den udtrykkelige bestemmelse i aftalen om lufthavnstjenester fra 2006 om, at aftalen kunne forlænges med yderligere fem år indtil 1. januar 2016, forventede So.Ge.A.AL, at denne aftale ville blive fornyet på samme vilkår. Tilsvarende forventedes aftalen om lufthavnstjenester fra 2010 at dække perioden mellem den 1. januar 2010 og den 31. december 2013 med mulighed for at forlænge den pågældende aftale med en yderligere femårsperiode indtil den 31. december 2018.

(475)

Kommissionen kan ikke godtage dette argument.