Věc C-197/08
Evropská komise
v.
Francouzská republika
„Nesplnění povinnosti státem – Směrnice 95/59/ES – Daně jiné než daně z obratu, které ovlivňují spotřebu tabákových výrobků – Článek 9 odst. 1 – Volné stanovení maximálních maloobchodních prodejních cen výrobků výrobci nebo dovozci – Vnitrostátní právní úprava stanovící minimální maloobchodní prodejní cenu cigaret – Vnitrostátní právní úprava zakazující prodej tabákových výrobků za ‚propagační cenu, která je v rozporu s cíli veřejného zdraví‘ – Pojem ‚vnitrostátní předpisy o kontrole cenové hladiny nebo dodržování stanovených cen‘ – Odůvodnění – Ochrana veřejného zdraví – Rámcová úmluva Světové zdravotnické organizace o kontrole tabáku“
Shrnutí rozsudku
Daňová ustanovení – Harmonizace právních předpisů – Daně jiné než daně z obratu, které ovlivňují spotřebu tabákových výrobků
(Směrnice Rady 95/59 ve znění směrnice 2002/10, čl. 9 odst. 1)
Členský stát, který přijal a zachoval v platnosti systém minimálních cen cigaret uvolněných v uvedeném členském státu ke spotřebě a zakázal prodej tabákových výrobků „za propagační cenu, která je v rozporu s cíli veřejného zdraví“, nesplnil povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 9 odst. 1 směrnice 95/59 o daních jiných než daních z obratu, které ovlivňují spotřebu tabákových výrobků, ve znění směrnice 2002/10, jelikož takový režim nemůže ve všech případech vyloučit, že minimální stanovená cena nezasáhne do konkurenční výhody, která by u některých výrobců nebo dovozců mohla být výsledkem nižších pořizovacích nákladů. Takový systém, který mimoto stanoví minimální cenu odkazem na průměrnou cenu uplatňovanou na trhu, totiž může mít za následek odstranění rozdílů mezi cenami konkurenčních výrobků a přiblížení těchto cen cenám nejdražších výrobků. Uvedený systém tedy zasahuje do svobody výrobců a dovozců stanovit vlastní maximální maloobchodní prodejní cenu, zaručené čl. 9 odst. 1 druhým pododstavcem směrnice 95/59.
Takový systém minimálních cen krom toho nespadá do výjimky stanovené v čl. 9 odst. 1 třetím pododstavci uvedené směrnice, jelikož dotčená vnitrostátní právní úprava není určena ani k omezení růstu cen, ani k zabránění ztrátám daňových příjmů z důvodu překračování maximální maloobchodní prodejní ceny volně stanovené výrobci nebo dovozci.
Mimoto Rámcová úmluva Světové zdravotnické organizace o kontrole tabáku nemůže mít vliv na slučitelnost či neslučitelnost takového systému s čl. 9 odst. 1 směrnice 95/59, jelikož uvedená úmluva nestanoví smluvním stranám žádné skutečné povinnosti, pokud jde o cenovou politiku u tabákových výrobků, a pouze popisuje možná opatření se zřetelem k vnitrostátním cílům ochrany zdraví, pokud jde o boj proti tabáku. Článek 6 odst. 2 uvedené úmluvy se totiž omezuje na konstatování, že smluvní strany přijmou nebo zachovají opatření „která mohou“ zahrnovat provádění daňové politiky a „případně“ cenové politiky u tabákových výrobků.
Konečně se členské státy nemohou odvolávat na článek 30 ES, aby odůvodnily porušení čl. 9 odst. 1 směrnice 95/59 s ohledem na cíl ochrany zdraví a života osob. Článek 30 ES totiž nemůže být chápán tak, že dovoluje opatření jiné povahy, nežli jsou množstevní omezení vývozu a dovozu a opatření s rovnocenným účinkem, stanovená v článcích 28 ES a 29 ES
To nemění nic na tom, že směrnice 95/59 nebrání členským státům, aby pokračovaly v boji proti spotřebě tabáku, který náleží do cíle ochrany veřejného zdraví.
(viz body 41–42, 44–45, 49–50, 55 a výrok)
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (třetího senátu)
4. března 2010(*)
„Nesplnění povinnosti státem – Směrnice 95/59/ES – Daně jiné než daně z obratu, které ovlivňují spotřebu tabákových výrobků – Článek 9 odst. 1 – Volné stanovení maximálních maloobchodních prodejních cen výrobků výrobci nebo dovozci – Vnitrostátní právní úprava stanovící minimální maloobchodní prodejní cenu cigaret – Vnitrostátní právní úprava zakazující prodej tabákových výrobků za ‚propagační cenu, která je v rozporu s cíli veřejného zdraví‘– Pojem ‚vnitrostátní předpisy o kontrole cenové hladiny nebo dodržování stanovených cen‘ – Odůvodnění – Ochrana veřejného zdraví – Rámcová úmluva Světové zdravotnické organizace o kontrole tabáku“
Ve věci C‑197/08,
jejímž předmětem je žaloba pro nesplnění povinnosti na základě článku 226 ES, podaná dne 14. května 2008,
Evropská komise, zastoupená R. Lyalem a W. Möllsem, jako zmocněnci, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalobkyně,
proti
Francouzské republice, zastoupené G. de Berguesem, J.‑S. Pilczerem a J.-C. Graciou jakož i B. Beaupère-Manokha, jako zmocněnci,
žalované,
SOUDNÍ DVŮR (třetí senát),
ve složení J. N. Cunha Rodrigues, předseda druhého senátu, zastupující předseda třetího senátu, P. Lindh, A. Rosas, U. Lõhmus a A. Arabadžev (zpravodaj), soudci,
generální advokátka: J. Kokott,
vedoucí soudní kanceláře: R. Şereş, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 18. června 2009,
po vyslechnutí stanoviska generální advokátky na jednání konaném dne 22. října 2009,
vydává tento
Rozsudek
1 Svou žalobou se Komise Evropských společenství domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Francie tím, že přijala a zachovala v platnosti systém minimálních cen cigaret uvolněných ve Francii ke spotřebě, jakož i tím, že zakázala prodej tabákových výrobků „za propagační cenu, která je v rozporu s cíli veřejného zdraví“, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 9 odst. 1 směrnice Rady 95/59/ES ze dne 27. listopadu 1995 o daních jiných než daních z obratu, které ovlivňují spotřebu tabákových výrobků (Úř. věst. L 291, s. 40; Zvl. vyd. 09/01, s. 283), ve znění směrnice Rady 2002/10/ES ze dne 12. února 2002 (Úř. věst. L 46, s. 26; Zvl. vyd. 03/35, s. 182, dále jen „směrnice 95/59“).
Právní rámec
Právní úprava Společenství
2 Druhý, třetí a sedmý bod odůvodnění směrnice 95/59 zní:
„2) vzhledem k tomu, že cílem Smlouvy [o ES] je vytvořit hospodářskou unii, v jejímž rámci existuje poctivá hospodářská soutěž a jejíž vlastnosti se podobají vlastnostem vnitřního trhu; že pokud se jedná o tabákové výrobky, je předpokladem dosažení tohoto cíle, že v členských zemích nebudou daně ovlivňující spotřebu výrobků tohoto odvětví narušovat podmínky hospodářské soutěže a nebudou omezovat jejich volný pohyb ve Společenství;
3) vzhledem k tomu, že pokud se jedná o spotřební daně, musí mít zejména harmonizace jejich struktury za následek takový stav, kdy hospodářská soutěž různých kategorií tabákových výrobků náležejících k téže skupině nebude narušována důsledky zdaňování, a následně otevření vnitrostátních trhů členských zemí;
[…]
7) vzhledem k tomu, že zásadní potřeba hospodářské soutěže vyžaduje systém volné tvorby cen pro všechny skupiny tabákových výrobků.“
3 Podle čl. 2 odst. 1 uvedené směrnice:
„Za tabákové výrobky se považují:
a) cigarety;
b) doutníky a doutníčky;
c) tabák ke kouření:
– jemně řezaný tabák k ruční výrobě cigaret,
– ostatní tabák ke kouření,
jak jsou vymezeny v článcích 3 až 7.“
4 Článek 8 směrnice 95/59 stanoví:
„1. Cigarety vyráběné ve Společenství i dovážené z třetích zemí podléhají poměrné spotřební dani, která se vypočítává z nejvyšší maloobchodní prodejní ceny včetně cla, a dále specifické spotřební dani, která se vypočítává na jednotku výrobku.
2. Sazba poměrné spotřební daně a pevná částka specifické spotřební daně musí být stejná pro všechny cigarety.
[…]“
5 Podle čl. 9 odst. 1 uvedené směrnice:
„Za výrobce se považuje fyzická nebo právnická osoba podnikající ve Společenství, která zpracovává tabák na tabákové výrobky určené k maloobchodnímu prodeji.
Výrobci, popřípadě jejich zástupci nebo zmocněnci ve Společenství, a dovozci tabáku z třetích zemí mají právo určit nejvyšší maloobchodní prodejní cenu každého svého výrobku pro každou členskou zemi, ve kterých jsou příslušné výrobky určeny k propuštění pro domácí spotřebu.
Ustanovení druhého pododstavce však nemůže být překážkou použití vnitrostátních předpisů o kontrole cenové hladiny nebo dodržování stanovených cen, jsou-li v souladu s přepisy Společenství.“
6 Článek 16 uvedené směrnice stanoví:
„1. Výše specifické spotřební daně z cigaret se určuje podle cigaret nejžádanější cenové kategorie podle údajů, které budou k dispozici k 1. lednu každého roku počínaje 1. lednem 1978.
2. Specifická složka spotřební daně nesmí být nižší než 5 % a vyšší než 55 % celkového daňového zatížení, které vychází ze souhrnu poměrné spotřební daně, specifické spotřební daně a daně z obratu ukládané na tyto cigarety.
[…]
5. Členské státy mohou uvalit na cigarety a jemně řezaný tabák k balení cigaret minimální spotřební daň, pokud to nepovede ke zvýšení celkové daně na více než 90 % celkové daně z nejžádanější cenové kategorie cigaret, popřípadě nejžádanější cenové kategorie jemně řezaného tabáku k balení cigaret.“
7 Směrnice Rady 92/79/EHS ze dne 19. října 1992 o sbližování daní z cigaret (Úř. věst. L 316, s. 8; Zvl. vyd. 03/13, s. 202) a směrnice Rady 92/80/EHS ze dne 19. října 1992 o sbližování daní z jiných tabákových výrobků než cigaret (Úř. věst. L 316, s. 10; Zvl. vyd. 03/13. s. 204), ve znění směrnice Rady 2003/117/ES ze dne 5. prosince 2003 (Úř. věst. L 333, s. 49; Zvl. vyd. 03/41, s. 430), stanoví sazby nebo minimální částky celkové spotřební daně z cigaret a jiných tabákových výrobků než cigaret. Směrnice 92/80 obsahuje rovněž některá pravidla týkající se struktury spotřební daně z jiných tabákových výrobků než cigaret.
8 Rozhodnutím Rady 2004/513/ES ze dne 2. června 2004 (Úř. věst. L 213, s. 8) byla jménem Společenství schválena Rámcová úmluva Světové zdravotnické organizace o kontrole tabáku, podepsaná dne 21. května 2003 v Ženevě (dále jen „úmluva WHO“). Článek 6 této úmluvy, nadepsaný „Cenová a daňová opatření ke snížení poptávky po tabáku“ zní:
„1. Smluvní strany uznávají, že cenová a daňová opatření mohou být efektivními a významnými prostředky pro snížení spotřeby tabáku u různých částí populace a zejména u mladých osob.
2. Aniž je dotčeno svrchované právo smluvních stran vymezit a zavést vlastní daňovou politiku, každá smluvní strana vezme v úvahu své vnitrostátní cíle v oblasti veřejného zdraví týkající se kontroly tabáku a případně přijme či ponechá v platnosti opatření, která mohou zahrnovat:
a) provádění daňové politiky a případně cenové politiky u tabákových výrobků tak, aby přispívaly k dosažení zdravotních cílů zaměřených na snížení spotřeby tabáku; [...]“ (neoficiální překlad)
[...]“
Vnitrostátní právní úprava
9 Ve Francii Code général d’impôt (všeobecný daňový zákoník, dále jen „CGI“) upravuje zejména zdanění tabáku. Článek 572 první pododstavec CGI byl změněn čl. 38 odst. II zákona č. 2004-806 ze dne 9. srpna 2004 o politice veřejného zdraví (JORF z 11. srpna 2004, s. 14277). Uvedený čl. 572 první pododstavec ve znění změn stanoví:
„Maloobchodní cena každého výrobku, vyjádřená na 1000 jednotek nebo 1000 g, je jednotná pro celé území a je volně stanovena schválenými výrobci a dovozci. Je použitelná po schválení za podmínek definovaných v nařízení Conseil d’État. Maloobchodní cena cigaret vyjádřená na 1000 jednotek nicméně nemůže být schválena, pokud je nižší než cena získaná použitím procentní sazby stanovené nařízením na průměrnou cenu takových výrobků.“
10 Podle článku 1 nařízení č. 2004-975 ze dne 13. září 2004, přijatého k provedení prvního pododstavce článku 572 všeobecného daňového zákoníku (JORF z 18. září 2004, s. 16264) „se procentní sazba uvedená v prvním pododstavci článku 572 [CGI] stanoví na 95“.
11 Článek 572a CGI byl změněn čl. 30 odst. II zákona č. 2005-1709 ze dne 30. prosince 2005 o rozpočtu na rok 2006 (JORF z 31. prosince 2005, 20597). Uvedený článek 572a ve znění změn stanoví:
„Maloobchodní prodejní cena výrobků prodávaných prodejci uvedenými v prvním pododstavci článku 568 a výrobků prodávaných cestujícím prodejci uvedenými ve čtvrtém pododstavci uvedeného článku, se stanoví volně, aniž by však cena mohla být nižší nežli maloobchodní cena vyjádřená na 1000 jednotek nebo 1000 g, uvedená v rozhodnutí o schválení […]“.
12 Code de la santé publique (zákoník veřejného zdraví, dále jen „CSP“) obsahuje zejména ustanovení týkající se boje proti konzumaci tabáku. Článek L.3511-1 CSP, ve znění nařízení č. 2006-596 ze dne 25. května 2006, s. 7791), stanoví:
„Za tabákové výrobky se považují výrobky určené ke kouření, šňupání, žvýkání nebo sání, pokud jsou alespoň zčásti tvořeny tabákem, jakož i výrobky určené ke kouření, i když tabák neobsahují, s výjimkou výrobků určených k léčebnému použití ve smyslu třetího pododstavce (2) článku 564i [CGI].
Za složku se považuje každá látka nebo každá složenina mimo lístků a dalších přírodních nebo neupravených částí tabákové rostliny, použitá při výrobě nebo přípravě tabákového výrobku, jež je přítomna i v konečném výrobku, byť v modifikované formě, včetně papírku, filtru, barev a lepidel.“
13 Článek L.3511-3 první pododstavec CSP ve zněním účinném k 4. září 2006, tedy k datu uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku, jež je uvedeno v bodu 17 tohoto rozsudku, ve znění zákona č. 2004-806 uvedeného v bodu 9 tohoto rozsudku, zní:
„Přímá nebo nepřímá propagace či reklama tabákových výrobků nebo složek uvedených v druhém pododstavci článku L.-3511-1, jakož i veškerá bezplatná distribuce nebo prodej tabáku za propagační cenu, která je v rozporu s cíli veřejného zdraví, jsou zakázány.“
14 Ustanovení o boji proti konzumaci tabáku jsou v CSP doprovázena sankcemi stanoveným v článcích L. 3512-1 až L. 3512-4 uvedeného zákoníku.
Postup před zahájením soudního řízení
15 Komise zaslala dne 21. března 2005 Francouzské republice výzvu dopisem, ve které tvrdila, že systém minimálních maloobchodních prodejních cen cigaret a zákaz stanovit u tabáku „propagační cenu, která je v rozporu s cíli veřejného zdraví“, zavedené francouzskými právními přepisy, jsou neslučitelné s čl. 9 odst. 1 směrnice 95/59.
16 Francouzská republika ve své odpovědi ze dne 29. července 2005 uvedla, že má za to, že taková právní úprava je odůvodněna cílem ochrany veřejného zdraví, stanoveným v článku 30 ES.
17 Komise dne 4. července 2006 zaslala odůvodněné stanovisko, ve kterém zopakovala svůj názor a vyzvala uvedený členský stát, aby splnil povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 9 odst. 1 směrnice 95/59, ve lhůtě dvou měsíců ode dne doručení uvedeného odůvodněného stanoviska.
18 Jelikož Komise s ohledem na odpovědi Francouzské republiky ze dne 5. října a 22. prosince 2006 usoudila, že situace zůstala neuspokojivá, rozhodla se podat projednávanou žalobu.
K žalobě
Argumentace účastníků řízení
19 Podle Komise je směrnice 95/59 určena k zajištění nenarušené hospodářské soutěže, nezkreslené účinky zdanění k dosažení zpřístupnění vnitrostátních trhů členských států. Článek 9 odst. 1 uvedené směrnice zaručuje, že stanovení daňového základu spotřební daně podléhá stejným zásadám ve všech členských státech a brání tomu, aby vnitrostátní pravidla v odvětví cen mohla ohrozit dosahování takových cílů. Znění a účel uvedeného stanovení nepřipouští jakoukoliv pochybnost, pokud jde o to, že zakazuje stanovení minimálních cen pro maloobchodní prodej. Takové stanovení cen by ve skutečnosti mohlo mít za důsledek likvidaci cenových rozdílů, které mohou existovat mezi odlišnými výrobky v závislosti na faktorech, které ovlivňují tvorbu cen různými výrobci. Takový mechanismus v důsledku toho způsobuje narušení obchodu mezi členskými státy. Dovoz výrobků, jejichž čistá cena (bez daně) je nižší nežli cena srovnatelných výrobků uvolněných k prodeji v členských státech, které stanoví minimální cenu, by byl v takových členských státech bržděn.
20 Komise tvrdí, že francouzský systém zdanění cigaret stanoví minimální cenu rovnající se 95 % jejich průměrné ceny, pod kterou nesmí být maloobchodní prodejní cena cigaret schválena, a takové schválení je podmínkou použití cen v obchodě. V důsledku toho výrobci nebo dovozci nemohou volně stanovit maximální maloobchodní prodejní cenu svých výrobků, protože taková maximální cena v každém případě nemůže být nižší nežli stanovená minimální cena. Uvedený systém zdanění cigaret je tak neslučitelný s čl. 9 odst. 1 směrnice 95/59.
21 Dotčená ustanovení CSP krom toho přiznávají francouzským orgánům posuzovací pravomoc pro zákaz maloobchodního prodeje tabáku za stanovenou cenu a brání tak výrobcům a dovozcům, aby volně stanovili maximální maloobchodní prodejní cenu u každého ze svých výrobků. Pojem „propagační cena, která je v rozporu s cíli veřejného zdraví“ obsažený v čl. L.3511-3 CSP není definován vnitrostátními právními předpisy a neumožňuje tak dotyčným hospodářským subjektům seznámit se jasně a přesně se svými právy a povinnostmi, ani vnitrostátním soudům, aby zajistily jejich dodržování. Takový pojem je tudíž v rozporu se zásadami právní jistoty a ochrany jednotlivců.
22 Podle Komise skutečnost, že směrnice Rady 92/49/EHS ze dne 18. června 1992 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přímého pojištění jiného než životního a o změně směrnic 73/239/EHS a 88/357/EHS (třetí směrnice o neživotním pojištění) (Úř. věst. L 228, s. 1; Zvl. vyd. 06/01, s. 346) upravuje zásadu volného stanovení cen, neznamená, že podobná zásada, jasně obsažená v jiném ustanovení práva Společenství, tedy čl. 9 odst. 1 směrnice 95/59, musí být považována za nepoužitelnou.
23 Komise mimoto tvrdí, že i když se zákaz uložený posledně uvedeným ustanovením a zákaz stanovený v článku 28 ES mohou překrývat, článek 9 směrnice 95/59 je autonomní právní normou sekundárního práva, která plní autonomní funkci v kontextu uvedené směrnice a jejíž použití nemůže být omezeno na případy, kdy byl rovněž porušen článek 28 ES.
24 Uvedený orgán má za to, že analýza, podle které dotčená francouzská právní úprava brání volné tvorbě maximálních prodejních cen tabáku, není zpochybněna čl. 9 odst. 1 třetím pododstavcem směrnice 95/59, který chrání použití „vnitrostátních předpisů o kontrole cenové hladiny“ a „vnitrostátních předpisů o „[…] dodržování stanovených cen“.
25 Komise tvrdí, že hlediska související s veřejným zdravím stanovená v článku 30 ES nemohou odůvodnit porušení práva Společenství, ke kterému v projednávané věci podle ní došlo. Legalita vnitrostátních opatření náležejících do oblasti upravené právními předpisy harmonizovanými na úrovni Společenství musí být posuzována pouze s ohledem na tuto právní úpravu, a nikoliv s ohledem na ustanovení primárního práva, která umožňují odchýlení od základních svobod. Pokud může být ochrana veřejného zdraví zajištěna stanovením vyšších prodejních cen tabáku, může být takového cíle v každém případě plně dosaženo přizpůsobením daňové politiky. Hlediska týkající se veřejného zdraví ostatně hrála roli při vypracování a revizi směrnic Společenství o harmonizaci v odvětví spotřebních daní z tabákových výrobků, aniž by však byla zrušena zásada volného stanovení cen. Naopak, systém minimálních cen by mohl mít škodlivé účinky na ochranu zdraví, protože takový systém chrání marži výrobců, a tím jim přináší dodatečné příjmy, které mohou být investovány za účelem zvýšení prodeje tabákových výrobků.
26 Článek 9 odst. 1 směrnice 95/59 je krom toho slučitelný s úmluvou WHO. Tato úmluva jednak nemá za cíl zavázat smluvní státy k používání minimálních cen. A dále neposkytuje členským státům právo volit mezi použitím daňové politiky a cenové politiky, kterého by se mohly dovolávat vůči Společenství, protože tato otázka náleží, podle čl. 35 odst. 2 uvedené úmluvy, do vnitřního fungování Společenství.
27 Komise má dále za to, že formulace doporučení Rady 2003/54/ES ze dne 2. prosince 2002 o prevenci užívání tabáku a iniciativách k posílení boje proti tabáku (Úř. věst. 2003, L 22, s. 31), na které Francouzská republika odkazuje, nejsou závazné a že každopádně nemohou být vykládány tak, že navádí k porušení čl. 9 odst. 1 směrnice 95/59. Zpráva Komise Evropskému parlamentu a Radě o struktuře a sazbách spotřební daně z cigaret a jiných tabákových výrobků [KOM(2008) 460/konečná], které se uvedený členský stát rovněž dovolává, se zabývá zdaněním jako prvkem obecné strategie prevence a odrazování od konzumace tabáku.
28 Komise konečně soudí, že členské státy mohou zachovat vyšší ceny tabákových výrobků tím, že zvýší míru zdanění těchto výrobků, v souladu s podmínkami stanovenými v relevantních směrnicích. Uvedené směrnice nestanoví maximální míru daňového zatížení. Členské státy si tedy mohou počínat tak, aby dosáhly požadované úrovně cen prostřednictvím vlivu, který mají daně na konečnou cenu. Schopnost výrobců nést ztráty související s vůlí nepřenášet daňovou zátěž na prodejní ceny má ostatně nutně své ekonomické meze.
29 Francouzská republika tvrdí, že dotčená vnitrostátní právní úprava není v rozporu s čl. 9 odst. 1 druhým pododstavcem směrnice 95/59. Uvedený členský stát soudí, že toto ustanovení nestanoví obecnou zásadu, podle které výrobci a dovozci stanovují ceny volně. Vyzývá Soudní dvůr, aby v tomto smyslu přehodnotil výklad uvedeného ustanovení, který podal. Na rozdíl kupříkladu od směrnice 92/49, která se vztahuje na harmonizaci podmínek přístupu k samostatným výdělečným činnostem a jejich výkonu, harmonizuje směrnice 95/59 pouze soubor právních předpisů členských států, které upravují spotřební daně. Podle uvedeného členského státu přitom zásada volného stanovení cen nebo liberalizace tarifů sice může být spojena s harmonizací podmínek výkonu samostatné výdělečné činnosti, avšak nemůže být spojována s daňovou harmonizací. Taková zásada ostatně musí být vykládána ve světle volného pohybu zboží upraveného v článku 28 ES, který se omezuje na zákaz vnitrostátních právních předpisů v oblasti cen, které znevýhodňují dovážené výrobky.
30 Francouzská republika je mimoto toho názoru, že dotčená vnitrostátní právní úprava každopádně spadá do výjimek stanovených v čl. 9 odst. 1 třetím pododstavci směrnice 95/59. Pojem „vnitrostátní předpisy o kontrole cenové hladiny“ uvedený v tomto ustanovení se týká vnitrostátních předpisů v oblasti cen obecné povahy stejně jako přepisů konkrétní povahy, jakými jsou dotčené předpisy v projednávané věci. Uvedený členský stát tedy zpochybňuje judikaturu Soudního dvora vyplývající z rozsudku ze dne 19. října 2000, Komise v. Řecko (C‑216/98, Recueil, s. I‑8921), podle které tento výraz nemůže být vykládán tak, že vyhrazuje členským státům jinou posuzovací pravomoc než pravomoc ke stanovení vnitrostátních právních předpisů obecné povahy určených k omezení růstu cen. Krom toho podle stejné judikatury výraz „vnitrostátní předpisy o [...] dodržování stanovených cen“ označuje cenu, která je určena výrobcem nebo dovozcem a po schválení veřejným orgánem uložena jako maximální cena. Přitom podle názoru Francouzské republiky pokud musí být tato cena schválena veřejným orgánem, je takový orgán rovněž oprávněn ji odmítnout.
31 Tento členský stát podpůrně tvrdí, že dotčená vnitrostátní právní úprava je odůvodněna cílem ochrany veřejného zdraví, který je uveden v článku 30 ES. Judikatura Soudního dvora totiž umožňuje členským státům použít restriktivní vnitrostátní právní předpisy na obchod uvnitř Společenství za účelem ochrany zdraví osob; uvedený členský stát se v tomto bodu opírá o výše uvedený rozsudek Komise v. Řecko. Dotčená vnitrostátní právní úprava je nezbytná a přiměřená vzhledem k takovém cíli. Takového cíle by ve skutečnosti nemohlo být dosaženo zvýšením daní, jelikož zvýšení daní se nemusí nutně odrazit v prodejních cenách výrobců a dovozců, a tudíž nezbytně nezpůsobuje snížení spotřeby.
32 Podle Francouzské republiky je stanovení minimálních cen vhodným prostředkem k zachování vysoké úrovně cen a brání tak konzumaci tabáku u mládeže. To vyplývá z čl. 6 odst. 2 písm. a) úmluvy WHO. Tvrzení uvedeného členského státu je podle něj rovněž potvrzeno bodem 7 doporučení 2003/54, jakož i prvním odstavcem bodu 3.3 odst. 1 zprávy Komise Evropskému parlamentu a Radě o struktuře a sazbách spotřební daně z cigaret a jiných tabákových výrobků.
Závěry Soudního dvora
33 Úvodem je třeba připomenout, že ze třetího bodu odůvodnění směrnice 95/59 vyplývá, že směrnice náleží do rámce politiky harmonizace struktury spotřební daně z tabákových výrobků, jež má za cíl zabránit tomu, aby byla narušována hospodářská soutěž mezi různými kategoriemi tabákových výrobků náležejících k téže skupině a dosáhnout tak otevření vnitrostátních trhů členských států.
34 Za tím účelem čl. 8 odst. 1 uvedené směrnice stanoví, že cigarety vyráběné ve Společenství i dovážené z třetích zemí podléhají poměrné spotřební dani, která se vypočítává z nejvyšší maloobchodní prodejní ceny včetně cla, a dále specifické spotřební dani, která se vypočítává na jednotku výrobku (výše uvedený rozsudek Komise v. Řecko, bod 19).
35 Ze sedmého bodu odůvodnění směrnice 95/59 mimoto vyplývá, že zásadní potřeba hospodářské soutěže vyžaduje systém volné tvorby cen pro všechny skupiny tabákových výrobků.
36 V tomto ohledu čl. 9 odst. 1 uvedené směrnice stanoví, že výrobci, popřípadě jejich zástupci nebo zmocněnci ve Společenství, a dovozci tabáku z třetích zemí mají právo určit nejvyšší maloobchodní prodejní cenu každého svého výrobku, aby bylo zajištěno, že mezi nimi může účinně fungovat hospodářská soutěž (výše uvedený rozsudek Komise v. Řecko, bod 20). Cílem tohoto ustanovení je zajistit, aby stanovení základu poměrné spotřební daně z tabákových výrobků, tedy maximální maloobchodní prodejní ceny tabákových výrobků, podléhalo ve všech členských státech stejným pravidlům. Jak uvedla generální advokátka v bodu 40 svého stanoviska, toto ustanovení má rovněž zachovat svobodu výše uvedených subjektů, která jim umožňuje účinně využívat konkurenční výhodu vyplývající z případných nižších pořizovacích nákladů.
37 Stanovení minimálních maloobchodních prodejních cen veřejnými orgány má přitom za následek, že maximální maloobchodní prodejní ceny určené výrobci a dovozci nemohou být v žádném případě nižší nežli minimální závazné ceny. Právní úprava stanovící takovou minimální cenu tedy může zasahovat do konkurenčních vztahů a bránit některým výrobcům nebo dovozcům, aby těžili z výhody nižších pořizovacích nákladů nabízením atraktivnějších maloobchodní prodejních cen.
38 V důsledku toho systém minimálních maloobchodních prodejních cen tabákových výrobků nemůže být považován za slučitelný s čl. 9 odst. 1 směrnice 95/59 v rozsahu, v němž není uspořádán způsobem, který by v každém případě vylučoval, že dojde k zásahu do konkurenční výhody, která u některých výrobců nebo dovozců takových výrobků může vyplývat z nižších pořizovacích nákladů, a že tudíž nastane narušení hospodářské soutěže (viz rozsudky ze dne 4. března 2010, Komise v. Rakousko, C‑198/08, Sb. rozh. s. I-0000, bod 30 a Komise v. Irsko, C‑221/08, Sb. rozh. s. I-0000, bod 41).
39 Vnitrostátní právní úpravu dotčenou projednávanou žalobou je tedy třeba zkoumat ve světle uvedených zásad.
40 Dotčená ustanovení CGI ve spojení s nařízením č. 2004-975 ukládají výrobcům a dovozcům minimální maloobchodní prodejní cenu cigaret ve Francii, která odpovídá 95 % průměrné ceny takových výrobků, a článek L.3511-3 první pododstavec CSP zakazuje prodej všech tabákových výrobků za „propagační cenu, která je v rozporu s cíli veřejného zdraví“. Francouzská republika při jednání upřesnila, že pojem „propagační cena v rozporu s cíli veřejného zdraví“ musí být chápán tak, že označuje všechny ceny nižší nežli ceny stanovené na základě čl. 572 prvního pododstavce CGI.
41 Takový režim nemůže ve všech případech vyloučit, že minimální stanovená cena nezasáhne do konkurenční výhody, která by u některých výrobců nebo dovozců mohla být výsledkem nižších pořizovacích nákladů. Naopak, jak uvedla Komise při jednání, aniž by to Francouzská republika popírala, takový systém, který mimo to stanoví minimální cenu odkazem na průměrnou cenu uplatňovanou na trhu, může mít za následek odstranění rozdílů mezi cenami konkurenčních výrobků a přiblížení těchto cen cenám nejdražších výrobků. Uvedený systém tedy zasahuje do svobody výrobců a dovozců stanovit vlastní maximální maloobchodní prodejní cenu, zaručené čl. 9 odst. 1 druhým pododstavcem směrnice 95/59.
42 Na rozdíl od tvrzení Francouzské republiky dotčený systém minimálních cen krom toho nespadá do výjimky stanovené v čl. 9 odst. 1 třetím pododstavci uvedené směrnice.
43 Pokud se jedná o toto ustanovení, je třeba připomenout, že pojem „kontrola cenové hladiny“ byl vykládán tak, že se týká vnitrostátních právních předpisů obecné povahy, například předpisů určených k omezení růstu cen (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Komise v. Řecko, bod 25 a citovaná judikatura). Krom toho pojem „dodržování stanovených cen“ musí být v rámci mechanismu zdanění tabáku chápán tak, že se vztahuje na cenu, která je určena výrobcem nebo dovozcem a po schválení veřejným orgánem uložena jako maximální cena a musí být jako taková respektována na všech úrovních distribučního cyklu až po prodej spotřebiteli, přičemž takový systém stanovení cen má zabránit tomu, aby překračováním stanovené ceny nedocházelo k zásahům do integrity daňových příjmů (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Komise v. Řecko, bod 26 a citovaná judikatura).
44 Je přitom nesporné, že dotčená vnitrostátní právní úprava není určena ani k omezení růstu cen, ani k zabránění ztrátám daňových příjmů z důvodu překračování maximální maloobchodní prodejní ceny volně stanovené výrobci nebo dovozci.
45 Pokud jde o úmluvu WHO, jak uvedla generální advokátka v bodech 50 a 51 svého stanoviska, uvedená úmluva nestanoví smluvním stranám žádné skutečné povinnosti, pokud jde o cenovou politiku u tabákových výrobků, a pouze popisuje možná opatření se zřetelem k vnitrostátním cílům ochrany zdraví, pokud jde o boj proti tabáku. Článek 6 odst. 2 uvedené úmluvy se totiž omezuje na konstatování, že smluvní strany přijmou nebo zachovají opatření „která mohou“ zahrnovat provádění daňové politiky a „případně“ cenové politiky u tabákových výrobků.
46 Stejně tak žádný konkrétní poznatek týkající se použití systémů minimálních cen nemůže být dovozen ani z doporučení 2003/54 ani ze zprávy Komise Evropskému parlamentu a Radě ze dne 16. července 2008 o struktuře a sazbách spotřební daně z cigaret a jiných tabákových výrobků, které ostatně nemají závaznou povahu. Pasáže uvedených textů, na které odkazuje Francouzská republika totiž pouze vyjadřují myšlenku, že vyšší ceny tabákových výrobků mají za účinek odrazování od spotřeby.
47 V každém případě, jak vyplývá z bodu 38 tohoto rozsudku, směrnice 95/59 nebrání cenové politice, pokud není v rozporu s cíli uvedené směrnice, zejména s cílem vyloučit narušení hospodářské soutěže mezi různými kategoriemi tabákových výrobků náležejících do stejné skupiny.
48 Francouzská republika rovněž tvrdí, že dotčený systém minimálních cen je odůvodněn cílem ochrany zdraví a života osob, stanoveným v článku 30 ES. Podle uvedeného členského státu zvýšení úrovně daní nemůže zaručit dostatečně vysoké ceny tabákových výrobků, protože toto zvýšení může být absorbováno výrobci nebo dovozci tím, že obětují část svého zisku, či dokonce tím, že budou prodávat se ztrátou.
49 V tomto ohledu je třeba uvést, že článek 30 ES nemůže být chápán tak, že dovoluje opatření jiné povahy, nežli jsou množstevní omezení vývozu a dovozu a opatření s rovnocenným účinkem stanovená v článcích 28 a 29 ES (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 27. února 2002, Komise v. Francie. C‑302/00, Recueil s. I‑2055, bod 33). Komise přitom v projednávané věci porušení posledně uvedených ustanovení neuplatňovala.
50 To nemění nic na tom, že směrnice 95/59 nebrání Francouzské republice, aby pokračovala v boji proti spotřebě tabáku, který náleží do cíle ochrany veřejného zdraví.
51 Jak je ostatně uvedeno v sedmém bodu odůvodnění směrnice 2002/10, jež je posledním aktem měnícím směrnici 95/59/ES, jejíž článek 9 nicméně ve srovnání s původním zněním zůstal nezměněn, Smlouva o ES a konkrétně čl. 152 odst. 1 první pododstavec ES vyžaduje, aby při vymezení, jakož i při provádění všech politik a činností Společenství, byl zajištěn vysoký stupeň ochrany lidského zdraví.
52 Ve stejném bodu odůvodnění je rovněž uvedeno, že výše zdanění je významným prvkem ceny tabákových výrobků a ta má zase vliv na kuřácké zvyky spotřebitelů. Soudní dvůr již rozhodl, že co se týče tabákových výrobků, daňová právní úprava tvoří důležitý a účinný nástroj boje proti spotřebě těchto výrobků, a tudíž ochrany veřejného zdraví (rozsudek ze dne 5. října 2006, Valeško, C‑140/05, Sb. rozh. s. I‑10025, bod 58) a že cíle zajistit, aby ceny uvedených výrobků byly stanoveny na vysoké úrovni, může být uspokojivě dosaženo zvýšením daní uvedených výrobků, jelikož zvýšení spotřební daně dříve nebo později musí vést ke zvýšení maloobchodních prodejních cen, aniž by zasahovalo do volné tvorby cen (viz výše uvedený rozsudek Komise v. Řecko, bod 31).
53 Krom toho pokud členské státy chtějí definitivně zabránit jakékoliv možnosti, aby výrobci nebo dovozci absorbovali, byť i dočasně, dopad daní na maloobchodní prodejní cenu tabákových výrobků tím, že je budou prodávat se ztrátou, mohou zejména zakázat prodej tabákových výrobků za ceny nižší, nežli je součet pořizovacích nákladů a všech daní, čímž je zároveň umožněno, aby uvedení výrobci a dovozci mohli efektivně využívat konkurenční výhody vyplývající z případných nižších pořizovacích nákladů (viz výše uvedený rozsudek Komise v. Rakousko, bod 43 a Komise v. Irsko, bod 55).
54 Z výše uvedených úvah vyplývá, že žalobě Komise musí být vyhověno.
55 V důsledku toho je třeba určit, že Francouzská republika tím, že přijala a zachovala v platnosti systém minimálních cen cigaret uvolněných ve Francii ke spotřebě, jakož i tím, že zakázala prodej tabákových výrobků „za propagační cenu, která je v rozporu s cíli veřejného zdraví“, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 9 odst. 1 směrnice 95/59.
K nákladům řízení
56 Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Francouzská republika neměla ve věci úspěch, je důvodné uložit posledně uvedené náhradu nákladů řízení.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (třetí senát) rozhodl takto:
1) Francouzská republika tím, že přijala a zachovala v platnosti systém minimálních cen cigaret uvolněných ve Francii ke spotřebě, jakož i tím, že zakázala prodej tabákových výrobků „za propagační cenu, která je v rozporu s cíli veřejného zdraví“, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 9 odst. 1 směrnice Rady 95/59/ES ze dne 27. listopadu 1995 o daních jiných než daních z obratu, které ovlivňují spotřebu tabákových výrobků, ve znění směrnice Rady 2002/10/ES ze dne 12. února 2002.
2) Francouzské republice se ukládá náhrada nákladů řízení.
Podpisy.
* Jednací jazyk: francouzština.