1

Dne 15. července 2013 předložil žalobce, Bürgerausschuss für die Bürgerinitiative Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe, ve složení: Hans Heinrich Hansen, Hunor Kelemen, Karl-Heinz Lambertz, Jannewietske Annie De Vries, Valentin Inzko, Alois Durnwalder a Anke Spoorendonk, Evropské komisi návrh evropské občanské iniciativy nazvané „Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe“ (dále jen „navrhovaná EOI“), jehož předmětem bylo podle minimálních informací poskytnutých podle čl. 4 odst. 1 prvního pododstavce nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 211/2011 ze dne 16. února 2011 o občanské iniciativě (Úř. věst. 2011, L 65, s. 1) ve spojení s přílohou II téhož nařízení (dále jen „požadované informace“) vyzvat „Evropskou unii ke zvýšení ochrany příslušníků národnostních a jazykových menšin a posílení kulturní a jazykové rozmanitosti Unie“. Z týchž údajů poskytnutých v rámci požadovaných informací plyne, že cíli evropské občanské iniciativy bylo vyzvat Evropskou unii „k přijetí souboru legislativních aktů ke zvýšení ochrany příslušníků národnostních a jazykových menšin a k posílení kulturní a jazykové rozmanitosti [na jejím území]“ a že „[t]yto akty by měly obsahovat opatření týkající se regionálních a menšinových jazyků, vzdělávání a kultury, regionální politiky, zapojení občanů, rovnosti, mediálního obsahu, jakož i státní podpory poskytované regionálními orgány“.

2

Z podrobnějších informací, které byly v souladu s přílohou II posledním pododstavcem nařízení č. 211/2011 přiloženy k požadovaným informacím (dále jen „dodatečné informace“), mimoto vyplývá, že účelem uvedeného návrhu je přijetí souboru právních aktů uvedených a popsaných v oddílech 2 až 7 dodatečných informací. V jejich oddílu 8, nadepsaném „ochranná doložka“ organizátoři podotýkají, že pro každý návrh dotyčných právních aktů navrhovaná EOI nabízí právní základ a typ aktu, které považují za nejvhodnější, že každý z těchto návrhů by měl být zkoumán samostatně a nepřípustnost některých návrhů by neměla mít za následek nepřípustnost ostatních návrhů, které budou spadat do pravomoci Komise.

3

Rozhodnutím C(2013) 5969 final ze dne 13. září 2013 (dále jen „napadené rozhodnutí“) Komise odmítla zaregistrovat navrhovanou EOI s tím, že tato zjevně nespadá do pravomocí, které Komisi umožňují předložit návrh právního aktu Unie pro účely provedení Smluv.

4

Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 25. listopadu 2013 podal žalobce projednávanou žalobu.

5

Žalobce navrhuje, aby Tribunál:

6

Komise navrhuje, aby Tribunál:

7

Usnesením ze dne 4. září 2014 povolil předseda prvního senátu vstup Maďarska do řízení jako vedlejšího účastníka na podporu návrhových žádání žalobce, a Slovenské republiky, jakož i Rumunska, jako vedlejších účastníků na podporu návrhových žádání Komise.

8

Žalobce na podporu žaloby uplatňuje dva žalobní důvody, vycházející v prvním případě z porušení povinnosti uvést odůvodnění uvedené v čl. 296 druhém pododstavci SFEU, jakož i v čl. 4 odst. 3 druhém pododstavci nařízení č. 211/2011 a ve druhém případě z nedodržení povinností plynoucích z článku 11 SEU, čl. 24 prvního pododstavce a čl. 4 odst. 2 písm. b) nařízení č. 211/2011.

9

Žalobce, podporovaný Maďarskem, Komisi vytýká, že se v napadeném rozhodnutí omezila na to, že bez dalšího upřesnění uvedla, že některá z témat, u nichž byla v příloze navrhované EOI vyzvána, aby předložila návrhy unijních právních aktů, spadají do sféry její pravomoci, načež učinila závěr, že registrace celé navrhované EOI musí být zamítnuta, jelikož částečnou registraci navrhované EOI nařízení č. 211/2011 neumožňuje. Dodržení povinnosti uvést odůvodnění je o to důležitější, že EOI je nástrojem demokratické účasti občanů na legislativním procesu, který by měl být přístupný a snadno využitelný, a dále že organizátoři návrhů EOI obvykle nejsou profesionálními právníky.

10

Komise měla zaprvé upřesnit, které z návrhů uvedených v příloze navrhované EOI podle jejího názoru zjevně nespadají do jejích pravomocí. Zadruhé měla pro každý z dotčených návrhů uvést důvody, proč došla k tomuto závěru. Pokud odůvodnění chybí, organizátoři se nemohli seznámit s tím, kterých částí navrhované EOI by se mělo týkat prokázání opodstatněnosti jejich žádosti, a nemohli tedy případně přizpůsobit navrhovanou EOI tezi zastávané Komisí a předložit jí nový návrh. Kromě toho důsledkem postoje Komise je to, že autoři navrhované EOI mají zájem na samostatném předložení všech jedenácti opatření, které obsahuje, což je v rozporu se zásadou hospodárnosti řízení a nepovzbuzuje k účasti občanů ani nečiní Unii přístupnější ve smyslu bodu 2 odůvodnění nařízení č. 211/2011.

11

Žalobce v této souvislosti tvrdí, že na rozdíl od teze zastávané Komisí mají informace týkající se předmětu navrhované EOI, uvedené v její příloze, v tomto případě tedy informace týkající se jedenácti konkrétních návrhů právních aktů, stejnou důležitost jako informace poskytované podle přílohy II bodu 2 nařízení č. 211/2011. Podle uvedené přílohy II totiž může mít popis předmětu uvedený v těle žádosti o registraci „maximálně 200 znaků“, ovšem organizátoři navrhované EOI mají i možnost v její „příloze uvést podrobnější informace“, mj. o jejím „předmětu“.

12

Zatřetí napadené rozhodnutí mělo uvádět důvody, které vedly Komisi k přesvědčení, že nařízení č. 211/2011 jí neumožňuje zaregistrovat pouze část navrhované EOI. Znění nařízení ani Smlouvy totiž takový výklad nepodporují. Je tomu tak tím spíše, že navrhovaná EOI výslovně uváděla, že její autoři si přejí, aby Komise posoudila každý z jedenácti návrhů uvedených v příloze samostatně a aby nepřípustnost některé její části neměla dopad na přípustnost ostatních návrhů. Výkon práv občanů, kteří nejsou specializovanými právníky, a význam EOI jako nástroje přímé demokracie ukládá Komisi takovou povinnost odůvodnění.

13

Podle Komise, podporované Slovenskou republikou a Rumunskem, napadené rozhodnutí obsahuje hlavní důvody zamítnutí registrace, pokud jde o předmět navrhované EOI, tak jak je formulován v samotném textu návrhu, tedy ochranu menšin a podporu kulturní a jazykové rozmanitosti. Ze systematiky přílohy II nařízení č. 211/2011 plyne, že předmět navrhované EOI je s konečnou platností vymezen v samotném textu návrhu, kdežto vysvětlivky v příloze navrhované EOI mají pouze orientační a informativní hodnotu a nemohou tento předmět rozšiřovat nebo zužovat. Tento závěr nemůže být zpochybněn okolností, že v příloze navrhované EOI její autoři Komisi vyzvali, aby u každého z témat zmíněných v uvedené příloze zkoumala, zda je návrh zjevně nepřípustný.

14

Kromě toho napadené rozhodnutí jasně uvádělo, že návrh EOI nemůže být zaregistrován, pokud některá jeho část, tak jako v projednávaném případě, nespadá do rámce pravomocí Komise, na jejichž základě může předkládat návrhy právních aktů pro účely provedení Smluv. V této souvislosti není tento orgán povinen uvádět důvody výkladu čl. 4 odst. 2 písm. b) nařízení č. 211/2011, z něhož vychází, ledaže by, k čemuž však v daném případě nedošlo, byly během postupu, jímž je přijímáno napadené rozhodnutí, byly uplatněny právní argumenty v opačném smyslu.

15

Podle ustálené judikatury má povinnost odůvodnit individuální rozhodnutí stanovená v čl. 296 druhém pododstavci SFEU za cíl poskytnout zúčastněné osobě dostatečné informace pro zjištění, zda je rozhodnutí opodstatněné, nebo zda je případně stiženo vadou, která umožňuje napadnout jeho platnost, a umožnit unijnímu soudu přezkum legality tohoto rozhodnutí. Článek 4 odst. 3 druhý pododstavec nařízení č. 211/2011, podle něhož Komise vyrozumí organizátory o důvodech odmítnutí registrace navrhované EOI, představuje zvláštní vyjádření uvedené povinnosti uvést odůvodnění v oblasti EOI (rozsudek ze dne 30. září 2015, Anagnostakis v. Komise, T‑450/12, napadený kasačním opravným prostředkem, EU:T:2015:739, body 22 a 23).

16

Podle rovněž ustálené judikatury musí být odůvodnění vyžadované článkem 296 SFEU přizpůsobeno povaze dotčeného aktu. Požadavek odůvodnění musí být posuzován v závislosti na okolnostech případu, zejména v závislosti na obsahu aktu a povaze dovolávaných důvodů. Není požadováno, aby odůvodnění vylíčilo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti, jelikož otázka, zda odůvodnění aktu splňuje požadavky článku 296 SFEU, musí být posuzována nejen s ohledem na jeho znění, ale také jeho kontext (rozsudek ze dne 30. září 2015, Anagnostakis v. Komise, T‑450/12, napadený kasačním opravným prostředkem, EU:T:2015:739, bod 24).

17

Skutečnost, že v projednávaném případě navrhovaná EOI nebyla zaregistrována, může ovlivnit samotnou účinnost práva občanů předložit občanskou iniciativu, které je zakotveno v čl. 24 prvním pododstavci SFEU. Proto musí takovéto rozhodnutí jasně uvádět důvody uvedeného odmítnutí (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 30. září 2015, Anagnostakis v. Komise, T‑450/12, napadený kasačním opravným prostředkem, EU:T:2015:739, bod 25).

18

Občan, který předloží návrh EOI, musí být totiž schopen porozumět důvodům, proč tato nebyla Komisí zaregistrována, takže Komisi po předložení takového návrhu přísluší tento návrh posoudit, ale s ohledem na jeho dopad na účinný výkon práva zakotveného Smlouvou rovněž upřesnit jednotlivé důvody zamítavého rozhodnutí. Vyplývá to ze samotné povahy tohoto práva, které má posilovat občanství Unie a zvyšovat demokratické fungování Unie podílem občanů na jejím demokratickém životě, jak je uvedeno v prvním bodě odůvodnění nařízení č. 211/2011 (rozsudek ze dne 30. září 2015, Anagnostakis v. Komise, T‑450/12, napadený kasačním opravným prostředkem, EU:T:2015:739, bod 26).

19

V napadeném rozhodnutí Komise uvádí, že hlavním cílem navrhované EOI je přijetí souboru unijních právních aktů za účelem zvýšení ochrany příslušníků národnostních a jazykových menšin a posílení kulturní a jazykové rozmanitosti Unie. Komise mimoto uvádí, že navrhovaná EOI za tímto účelem nabízí jako možné právní základy články 19, 20, 25, 62, 79, 107 až 109, 118, 165, 167, 173, 177, 178 a 182 SFEU, články 2 a 3 SEU a články 21 a 22 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“).

20

Napadené rozhodnutí v tomto ohledu uvádí, že respektování práv příslušníků menšin sice představuje unijní hodnotu, o níž hovoří článek 2 SEU, žádné ustanovení Smluv ale neposkytuje právní základ pro přijetí legislativních aktů za účelem podpory těchto práv. Dále podle čl. 3 odst. 3 SEU sice musí unijní orgány respektovat kulturní a jazykovou rozmanitost a podle čl. 21 odst. 1 Listiny se musí vyhnout jakékoliv diskriminaci založené na příslušnosti k národnostní menšině, avšak žádné z těchto ustanovení neposkytuje právní základ k jakýmkoliv krokům orgánů v tomto směru.

21

Komise doplňuje, že některé z aktů požadovaných v příloze navrhované iniciativy, které by mohly přispět k dosažení základního cíle spočívajícího v ochraně příslušníků menšin, mohou v případě, že by byly posuzovány samostatně, spadat do rámce pravomocí, na jejichž základě může předkládat návrhy unijních právních aktů pro účely provedení Smluv, ale že nařízení o občanské iniciativě nestanoví možnost registrace jednotlivých částí navrhované iniciativy. Komise z toho vyvozuje, že Smlouvy neposkytují žádný právní základ pro předložení celého souboru návrhů, tak jak jsou vymezeny v žádosti o registraci, a navrhovaná EOI proto zjevně nespadá do rámce pravomocí, na jejichž základě může předkládat návrhy unijních právních aktů pro účely provedení Smluv.

22

Z napadeného rozhodnutí sice jasně plyne, že Komise odmítá registraci navrhované EOI z důvodu nesplnění podmínky stanovené v čl. 4 odst. 2 písm. b) nařízení č. 211/2011 a že v této souvislosti poskytuje odůvodnění, je však nutno konstatovat, že toto odůvodnění je z pohledu judikatury připomenuté v bodech 17 a 18 výše zjevně nedostatečné, zejména vzhledem k dodatečným informacím poskytnutým organizátory v příloze navrhované EOI za účelem přijetí unijních právních aktů specifických pro jednotlivé oblasti uvedené v dotyčné příloze, směřujících ke splnění cíle sporného návrhu.

23

Příloha navrhované EOI totiž obsahuje podrobné dodatečné informace o konkrétním dosahu uvedeného návrhu, rozdělené do osmi oddílů a předložené na základě přílohy II posledního pododstavce nařízení č. 211/2011, která stanoví, že organizátoři mohou v příloze k navrhované EOI uvést podrobnější informace o jejím předmětu, cílech a pozadí a přejí-li si, mohou rovněž předložit návrhy právních aktů.

24

Po prvním oddílu, věnovaném významu, který Unie přiznává respektování a ochraně menšin, jakož i respektování kulturní a jazykové rozmanitosti zejména prostřednictvím určitých ustanovení Smluv, například článků 1 až 3 SEU a článků 9 a 10 SFEU, oddíly 2 až 7 přílohy navrhované EOI uvádějí jedenáct oblastí, v nichž by měly unijní orgány předložit návrhy aktů, a za tímto účelem uvádějí konkrétní údaje k jejich typu, obsahu a odpovídajícím prvním základům ve Smlouvě o FEU.

25

Navrhovaná EOI směřuje konkrétně k přijetí:

26

V posledním oddíle organizátoři upřesňují, že přijetí všech právních aktů navrhovaných v předchozích oddílech by přineslo významné zlepšení ochrany menšin v Unii a že informace týkající se typu aktů a právních základů jsou pouhými návrhy. Organizátoři uvádějí, že i když podle jejich názoru všechny tyto návrhy spadají do pravomocí Komise, očekávají, že každý návrh bude posouzen samostatně a případná nepřípustnost některého návrhu, o níž Komise rozhone, nebude mít dopad na ostatní návrhy, považované za přípustné.

27

Z napadeného rozhodnutí plyne, že Komise žádným způsobem neuvedla, které z jedenácti návrhů právních aktů podle ní zjevně nespadají do rámce pravomocí, na jejichž základě je oprávněna předkládat návrhy unijních právních aktů, a na podporu tohoto závěru neuvedla žádné odůvodnění, navzdory konkrétním informacím o typech navrhovaných aktů, jakož i jejich právních základech a obsahu poskytnutých organizátory.

28

I když totiž, jak plyne z bodu 19 tohoto rozsudku, napadené rozhodnutí rekapituluje jednotlivé právní základy uplatněné organizátory v dodatečných informacích na podporu jimi navrhované EOI a následně uvádí, že u některých z aktů zmíněných v uvedených informacích by Komise mohla být oprávněna předložit návrh unijního aktu, omezuje se na zmínku o článku 2 a čl. 3 odst. 3 SEU, jakož i čl. 21 odst. 1 Listiny, uvedených v oddílu 1 přílohy daného návrhu, načež v něm Komise dochází k závěru, že vzhledem k tomu, že by mohla provést registraci pouze některých částí navrhované EOI, musí být žádost zamítnuta jako celek.

29

I za předpokladu, že by teze zastávaná v meritu Komisí, podle níž nemůže být navrhovaná EOI bez ohledu na svůj obsah zaregistrována, pokud ji tento orgán považuje za částečně nepřípustnou, byla opodstatněná, organizátorům nebylo každopádně umožněno seznámit se s tím, které z návrhů formulovaných v příloze navrhované EOI nespadají dle uvedeného orgánu do rámce jejích pravomocí ve smyslu čl. 4 odst. 2 písm. b) nařízení č. 211/2011, ani s důvody, které vedly k tomuto závěru, a tudíž jim bylo zabráněno zpochybnit jeho opodstatněnost, stejně jako Tribunálu provést přezkum legality posouzení Komise. Mimoto při neexistenci úplného odůvodnění je vážně ohroženo podání případného nového návrhu EOI zohledňujícího výhrady Komise k přípustnosti některých návrhů, stejně jako dosažení cílů spočívajících v povzbuzování k účasti občanů na demokratickém životě Unie a učinění Unie přístupnější, připomenutých v bodu 2 odůvodnění nařízení č. 211/2011.

30

Tak je tomu zejména tehdy, jak Komise sama připustila na jednání, když informace, které jsou uvedeny v „samotném textu“ žádosti o registraci, tedy ty, které byly poskytnuty v rámci požadovaných informací, nejsou jedinými informacemi, které musí tento orgán zohlednit při ověřování, zda sporný návrh splňuje podmínky registrace uvedené v čl. 4 odst. 2 písm. b) nařízení č. 211/2011.

31

Příloha II nařízení č. 211/2011, nadepsaná „Informace požadované pro registraci navrhované občanské iniciativy“, na niž odkazuje čl. 4 odst. 2 uvedeného nařízení a která je stejně závazná jako zbytek nařízení (rozsudek ze dne 10. května 2016, Izsák a Dabis v. Komise, T‑529/13, napadený kasačním opravným prostředkem, EU:T:2016:282, bod 45), totiž stanoví, že informace, které je třeba poskytnout k registraci navrhované občanské iniciativy do online registru Komise, se týkají zejména jeho „předmětu (maximálně 200 znaků)“ a „popisu cílů navrhované občanské iniciativy, o níž má Komise jednat (maximálně 500 znaků)“, přičemž upřesňuje, že organizátoři „mohou v příloze uvést podrobnější informace o předmětu, cílech a pozadí navrhované občanské iniciativy“ a že „přejí-li si, mohou rovněž předložit návrh právního aktu“.

32

Na rozdíl od teze zastávané Komisí v jejích písemnostech „informace uvedené v příloze II“ nařízení č. 211/2011, na něž odkazuje jeho článek 4, se proto neomezují na minimální informace, které musí být dle téže přílohy poskytnuty za účelem registrace žádosti (rozsudek ze dne 10. května 2016, Izsák a Dabis v. Komise, T‑529/13, napadený kasačním opravným prostředkem, EU:T:2016:282, bod 48). Právo uvést dodatečné informace, či dokonce návrh unijního právního aktu, které organizátorům navrhované iniciativy přiznává článek II nařízení č. 211/2011, totiž zároveň představuje povinnost Komise zkoumat uvedené informace stejně jako jakékoliv jiné informace poskytnuté na základě uvedené přílohy, a to v souladu se zásadou řádné správy, ke které se váže povinnost příslušného orgánu zkoumat pečlivě a nestranně všechny relevantní skutečnosti projednávaného případu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 10. května 2016, Izsák a Dabis v. Komise, T‑529/13, napadený kasačním opravným prostředkem, EU:T:2016:282, body 49, 50, 56 a 57), a tedy při dodržení požadavků připomenutých v bodech 17 a 18 výše a pod ohledem unijního soudu odůvodnit své rozhodnutí ve světle všech těchto informací.

33

Vzhledem k předchozím úvahám je třeba dojít k závěru, že napadené rozhodnutí zjevně neobsahuje dostatek informací umožňujících žalobci seznámit se s důvody zamítnutí registrace navrhované EOI s ohledem na jednotlivé informace obsažené v uvedeném návrhu a následně na ně reagovat a Tribunálu provést přezkum legality zamítnutí registrace.

34

Proto, ač není nutné odpovídat na výtku žalobce, podle níž měla Komise také uvést důvody na podporu svého výkladu, podle něhož nemůže být navrhovaná EOI zaregistrována, pokud část navrhovaných opatření spadá mimo rámec pravomocí tohoto orgánu, na jejichž základě může předložit unijní právní akt pro účely provedení Smluv, je třeba dojít k závěru, že Komise tím, že neuvedla, která z opatření uvedených v příloze navrhované EOI nespadají do jejích pravomocí, ani důvody na podporu tohoto závěru, porušila povinnost odůvodnění, a z tohoto pouhého důvodu je třeba žalobě vyhovět, aniž je třeba se zabývat druhým žalobním důvodem.

35

Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu Tribunálu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že žalobce požadoval náhradu nákladů řízení a Komise neměla ve věci úspěch, je důvodné rozhodnout, že posledně uvedená ponese vlastní náklady řízení a ukládá se jí rovněž náhrada nákladů řízení vynaložených žalobcem. Podle čl. 138 odst. 1 téhož jednacího řádu členské státy, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, nesou vlastní náklady řízení.

Z těchto důvodů

TRIBUNÁL (první senát)

rozhodl takto: