1

Dne 15. října 2015 se Turecká republika a Evropská unie dohodly na společném akčním plánu nazvaném „EU-Turkey joint action plan“ (dále jen „společný akční plán“), jehož cílem je posílit vzájemnou spolupráci zaměřenou na podporu syrských státních příslušníků požívajících dočasné mezinárodní ochrany a na řízení migrace v zájmu řešení krize, jež vznikla v důsledku situace v Sýrii.

2

Společný akční plán si kladl za cíl reagovat na krizovou situaci v Sýrii třemi způsoby, a sice zaprvé řešením základních příčin, které vedly k masovému exodu Syřanů, zadruhé poskytnutím podpory Syřanům požívajícím dočasné mezinárodní ochrany a jejich hostitelským komunitám v Turecku a zatřetí posílením spolupráce v oblasti zamezování nelegálním migračním tokům do Unie.

3

Dne 29. listopadu 2015 se hlavy států nebo předsedové vlád členských států Unie setkali se svým tureckým protějškem (dále jen „první setkání hlav států nebo předsedů vlád“). Po tomto setkání se rozhodli aktivovat společný akční plán, a zejména zintenzivnit svou aktivní spolupráci zaměřenou na migranty, kteří nepotřebují mezinárodní ochranu, a to tím, že se bude předcházet jejich cestám do Turecka a Unie, bude zajištěno uplatňování zavedených dvoustranných ujednání o zpětném přebírání osob a migranti, kteří nepotřebují mezinárodní ochranu, budou urychleně vraceni do jejich zemí původu.

4

Prohlášení hlav států nebo předsedů vlád Unie, zveřejněné dne 8. března 2016 společnými službami Evropské rady a Rady Evropské unie, uvádělo, že hlavy států nebo předsedové vlád Unie vedli s tureckým premiérem jednání o vztazích Unie a Turecké republiky a o pokroku, kterého se dosáhlo při provádění společného akčního plánu. Toto setkání se konalo dne 7. března 2016 (dále jen „druhé setkání hlav států nebo předsedů vlád“). V tomto prohlášení se uvádělo:

„Hlavy států a předsedové vlád se shodli, že k uzavření převaděčských tras, rozbití obchodních modelů převaděčů, ochraně […] vnějších hranic [Unie] a ukončení migrační krize v Evropě je zapotřebí odvážných kroků […]. Vřele přijali další návrhy, které dnes Tureck[á] [republika] učinil[a] s cílem řešit otázku migrace. Dohodli se, že další práce bude vycházet ze zásad, které obsahují:

Předseda Evropské rady bude pokračovat v práci na uvedených návrzích a před březnovým zasedáním Evropské rady projedná s [T]ureckou [republikou] jednotlivé podrobnosti. […]

Tento dokument nestanoví žádné nové závazky pro členské státy v oblasti relokace a přesídlování.

[…]“

5

Evropská komise ve svém sdělení COM(2016) 166 final Evropskému parlamentu, Evropské radě a Radě ze dne 16. března 2016, nadepsaném „Další operativní kroky ve spolupráci EU s Tureckem v oblasti migrace“ (dále jen „sdělení ze dne 16. března 2016“), uvedla, že dne 7. března 2016„[p]ředstavitelé vlád [Unie] vřele uvítali další návrhy Tureck[é] [republiky] […] a dohodli se s ní[…] na další spolupráci, postavené na šesti zásadách“; že „[v]yzvali předsedu Evropské rady, aby tyto návrhy rozpracoval a projednal jejich detaily s Tureckem před březnovým zasedáním Evropské rady“; a že se „[v] tomto sdělení […] uvádí, jak daných šest zásad konkrétně uplatňovat, aby byl potenciál spolupráce mezi [Unií] a Tureck[ou] [republikou] naplno využit a dělo se tak v souladu s evropským a mezinárodním právem“.

6

Komise ve sdělení ze dne 16. března 2016 zejména uvedla, že „[n]avracení všech nových nelegálních migrantů a žadatelů o azyl z Řecka do Turecka je základním předpokladem rozbití dosavadního vzorce, kdy uprchlíci a migranti platí převaděčům a riskují své životy“; že „by se vzhledem k současnému rozsahu migrace mezi Tureckem a Řeckem měla tato opatření považovat za dočasné a výjimečné kroky nezbytné k ukončení lidského utrpení a k obnovení veřejného pořádku, jež musí být podloženy odpovídajícím operačním rámcem“. Podle tohoto sdělení byl nedávno zaznamenán pokrok ve zpětném přebírání nelegálních migrantů a žadatelů o azyl, kteří nepotřebují mezinárodní ochranu, Tureck[ou] [republikou], a to na základě bilaterální readmisní dohody mezi Řeck[ou] [republikou] a Tureck[ou] [republikou], která měla být od 1. června 2016 nahrazena dohodou mezi Evropskou unií a Tureckou republikou o zpětném přebírání neoprávněně pobývajících osob (Úř. věst. 2014, L 134, s. 3).

7

Komise ve sdělení ze dne 16. března 2016 konstatovala, že „[o]patření pro navracení všech nových nelegálních migrantů a žadatelů o azyl, kteří překračují Egejské moře z Turecka […][,] budou dočasné a mimořádné povahy a měla by být co nejdříve zahájena“, a že v tomto ohledu uvedené sdělení „stanoví rámec, který zajistí, aby daný proces probíhal v souladu s mezinárodním a evropským právem, které vylučuje plošné uplatňování návratové politiky[, a] [j]sou v něm též uvedeny legislativní a logistické kroky, které je třeba bezodkladně učinit, aby mohl být daný proces zahájen“.

8

Dne 18. března 2016 bylo v podobě tiskové zprávy č. 144/16 zveřejněno na internetové stránce Rady prohlášení o výsledcích „[třetího] setkání [od listopadu 2015] věnované[ho] prohloubení vzájemných vztahů Turecka a EU i řešení migrační krize“ (dále jen „setkání ze dne 18. března 2016“) „[č]len[ů] Evropské rady“ a jejich „tureck[ého] protějšk[u]“ (dále jen „prohlášení EU a Turecka“).

9

Prohlášení EU a Turecka uvádělo, že „Tureck[á] [republika] a […] [U]nie opětovně potvrdily své odhodlání provádět společný akční plán, který byl aktivován dne 29. listopadu 2015 [a] uznávají, že je zapotřebí rychle vynaložit další, rozhodné úsilí“. Toto prohlášení pokračovalo takto:

„EU a Tureck[á] [republika] se dnes s cílem rozbít obchodní modely převaděčů a nabídnout migrantům alternativu k riskování životů rozhodly ukončit nelegální migraci z Turecka do [Unie]. V zájmu dosažení tohoto cíle se dohodly na těchto dalších opatřeních:

10

Žalobce, NF, je pákistánský státní příslušník. Vysvětluje, že uprchl z Pákistánské islámské republiky z obavy před pronásledováním a vážné osobní újmy. Byl totiž předmětem pokusů o vraždu, jejichž cílem bylo zabránit, aby jako jedináček zdědil majetek svých rodičů.

11

Podle svých slov přicestoval žalobce do Řecka lodí z Turecka, a to 19. března 2016. Dne 11. dubna 2016 nebo v době okolo tohoto data podal žádost o azyl u řeckých orgánů. Poté byl údajně zajištěn v zajišťovacím zařízení do 18. dubna 2016, tj. data, kdy uprchl na ostrov Lesbos (Řecko).

12

Žalobce vysvětluje, že žádost o azyl podal pouze z důvodu nátlaku, který na něj vyvíjely řecké orgány, aby tuto žádost podal. Žalobce si však nikdy nepřál ani neměl v úmyslu podat podobnou žádost v Řecku z důvodu zdlouhavého vyřizování žádostí o azyl a systémových nedostatků v uplatňování evropského azylového systému jak na úrovni správy tohoto členského státu, tak na úrovni jeho soudního systému. Tyto nedostatky byly konstatovány zejména evropskými soudy v rozsudku ze dne 21. prosince 2011, N. S. a další (C‑411/10 a C‑493/10, EU:C:2011:865), a v rozsudku ESLP ze dne 21. ledna 2011, M.S.S. v. Belgie a Řecko (CE:ECHR:2011:0121JUD003069609).

13

Konečně skutečnost, že žalobce podal žádost o azyl v Řecku, měla za cíl zabránit pouze tomu, aby nebyl navrácen do Turecka, kde mu hrozí, že bude zajištěn nebo bude vyhoštěn do Pákistánu.

14

Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 22. dubna 2016 podal žalobce projednávanou žalobu, ve které maje za to, že prohlášení EU a Turecka je aktem přičitatelným Evropské radě, v němž se materializuje mezinárodní dohoda uzavřená dne 18. března 2016 mezi Unií a Tureckou republikou, kterou ve svých písemnostech označuje jako „spornou dohodu“, navrhuje, aby Tribunál:

15

Samostatným podáním předloženým současně s žalobou požádal žalobce na základě článku 152 jednacího řádu Tribunálu o projednání věci ve zrychleném řízení.

16

Dne 10. června 2016 předložila Evropská rada své vyjádření k žádosti o projednání věci ve zrychleném řízení, ve kterém v podstatě formulovala závěr, že podmínky pro uplatnění tohoto řízení nejsou splněny. Samostatným podáním z téhož dne tento orgán primárně požádal o předání projednávané věci velkému senátu na základě čl. 28 odst. 1 a 2 jednacího řádu. Podpůrně tento orgán na základě čl. 28 odst. 5 tohoto jednacího řádu požádal o předání této věci senátu zasedajícímu v kolegiu o alespoň pěti soudcích.

17

Dopisem ze dne 20. června 2016 potvrdila kancelář Tribunálu přijetí žádosti o předání projednávané věci velkému senátu a informovala účastníky řízení o jejím předání na základě čl. 28 odst. 5 jednacího řádu rozšířenému senátu zasedajícímu v kolegiu o pěti soudcích, v projednávaném případě sedmému rozšířenému senátu.

18

Rozhodnutím ze dne 22. června 2016 Tribunál žádosti o projednání věci ve zrychleném řízení vyhověl.

19

Podáním doručeným kanceláři Tribunálu dne 11. července 2016 vznesla Rada na základě článku 130 jednacího řádu námitku nazvanou „Námitka nepřípustnosti“.

20

Podáním doručeným kanceláři Tribunálu dne 19. července 2016 podali NQ, NR, NS, NT, NU a NV návrh na vstup do řízení jako vedlejší účastníci na podporu návrhových žádání žalobce.

21

Podáními doručenými ve dnech 20. a 22. července 2016 podaly Belgické království a Řecká republika návrh na vstup do řízení jako vedlejší účastníci na podporu návrhových žádání Evropské rady.

22

Podáním doručeným dne 3. srpna 2016 podala Komise návrh na vstup do řízení jako vedlejší účastník na podporu návrhových žádání „Rady Evropské unie“. Opravným dopisem ze dne 11. srpna 2016 Komise uvedla, že si přeje vstoupit do řízení jako vedlejší účastník na podporu návrhových žádání „Evropské rady“.

23

Ve své námitce Evropská rada formálně navrhuje, aby Tribunál:

24

Dne 3. srpna 2016 předložil žalobce své vyjádření k námitce vznesené Evropskou radou, ve kterém navrhuje, aby Tribunál:

25

Dopisem soudní kanceláře ze dne 3. října 2016 byli účastníci řízení informováni o určení nového soudce zpravodaje a novém přidělení projednávané věci prvnímu rozšířenému senátu, ve kterém zasedá tento soudce.

26

Dopisy soudní kanceláře ze dne 3. listopadu 2016 byla Evropská rada vyzvána, aby vyhověla organizačním procesním opatřením přijatým Tribunálem na základě čl. 89 odst. 3 písm. a) a d) a čl. 90 odst. 1 jednacího řádu, zatímco Rada a Komise byly Tribunálem na základě čl. 24 druhého pododstavce statutu Soudního dvora Evropské unie a čl. 89 odst. 3 písm. c) uvedeného jednacího řádu vyzvány, aby odpověděly na určité otázky a předložily některé dokumenty. V tomto kontextu byly tyto orgány zejména vyzvány, aby Tribunálu sdělily, zda setkání ze dne 18. března 2016 vedlo k písemné dohodě, a aby mu případně předložily veškeré dokumenty umožňující určit totožnost stran, které se dohodly na „dalších opatřeních“ zmíněných v prohlášení EU a Turecka.

27

Ve svých odpovědích na otázky Tribunálu poskytnutých dne 18. listopadu 2016 Evropská rada zejména vysvětlila, že podle jejích informací nebyla uzavřena žádná dohoda nebo smlouva ve smyslu článku 218 SFEU nebo čl. 2 odst. 1 písm. a) Vídeňské úmluvy o smluvním právu ze dne 23. května 1969 mezi Unií a Tureckou republikou. Prohlášení EU a Turecka, které bylo zveřejněno prostřednictvím tiskové zprávy č. 144/16, bylo pouze „výsledkem mezinárodního dialogu mezi členskými státy a Tureck[ou] [republikou] a – pokud jde o jeho obsah a záměr jeho autorů – jeho účelem není vyvolat závazné právní účinky ani být dohodou nebo smlouvou“.

28

Evropská rada rovněž předložila určité dokumenty týkající se setkání ze dne 18. března 2016, které podle tohoto orgánu představuje schůzku hlav států nebo předsedů vlád členských států Unie a zástupce Turecké republiky, a nikoli zasedání Evropské rady, kterého by se účastnila tato třetí země.

29

Komise ve své odpovědi ze dne 18. listopadu 2016 Tribunálu zejména sdělila, že je z důvodu výrazů použitých v prohlášení EU a Turecka, zejména použití v anglickém znění tohoto prohlášení výrazu „will“ jasné, že se nejedná o právně závaznou dohodu, nýbrž o politické ujednání, ke kterému dospěli „členové Evropské rady [a sice] hlavy států nebo předsedové vlád členských států, předseda Evropské rady a předseda Komise“, které bylo v plném rozsahu uveřejněno v tiskové zprávě č. 144/16 týkající se setkání ze dne 18. března 2016 a popisující prohlášení EU a Turecka.

30

Rada ve své odpovědi ze dne 2. prosince 2016 zejména vysvětlila, že není autorem prohlášení EU a Turecka a že se nikterak nezapojila do strukturovaného dialogu, který vedli zástupci členských států a Turecká republika, nebo do činností předsedy Evropské rady, které vedly k tomuto prohlášení. Přípravné práce, které se uskutečnily ve Výboru stálých zástupců (Coreper), se týkaly pouze přípravy zasedání Evropské rady, z nichž některé se týkaly řízení migrační krize. Naproti tomu Rada nepřipravovala summit, který se konal dne 18. března 2016 mezi členy Evropské rady, kterými jsou hlavy států nebo předsedové vlád členských států Unie, a tureckým premiérem.

31

Rada mimoto uvedla, že plně sdílí postoj Evropské rady, pokud jde o námitku podanou na základě článku 130 jednacího řádu. V tomto ohledu zejména uvedla, že podle jejích informací nebyla mezi Unií a Tureckou republikou uzavřena žádná dohoda ani smlouva v souvislosti s migrační krizí.

32

Ve svém vyjádření předloženém dne 19. prosince 2016 žalobce zpochybňuje postoj Evropské rady, Rady a Komise, podle kterého nebyla na setkání ze dne 18. března 2016 uzavřena žádná dohoda s Tureckou republikou, a podle kterého bylo třeba kvalifikovat výsledek diskusí s touto třetí zemí jako politické ujednání. Žalobce má zejména za to, že vzhledem k jazyku použitému v aktu, který označuje jako „spornou dohodu“, použití anglického termínu „agree“ (jenž podle něj znamená „rozhodly“) umožňuje konstatovat, že se jedná o dohodu, jejímž účelem je vyvolat právní účinky vůči třetím osobám. Kromě toho neuvedení výrazu „členské státy“ nasvědčuje tomu, že „sporná dohoda“ nemohla být uzavřena členskými státy Unie.

33

Článek 130 jednacího řádu stanoví, že požaduje-li žalovaný samostatným podáním, aby Tribunál vydal rozhodnutí o nepřípustnosti, nedostatku pravomoci nebo nepříslušnosti, aniž by se zabýval věcí samou, rozhodne Tribunál o návrhu co možná nejdříve, případně po zahájení ústní části řízení.

34

V projednávaném případě pokládá Tribunál tuto věc za dostatečně objasněnou písemnostmi ve spise a rozhodne, aniž by bylo třeba navrhnout plenárnímu zasedání předání této věci velkému senátu nebo zahájit ústní část řízení.

35

Evropská rada v rámci námitky, kterou vznáší, primárně namítá nedostatek pravomoci Tribunálu k rozhodnutí o projednávané žalobě.

36

Vzhledem k tomu, že pravidla příslušnosti unijních soudů stanovená Smlouvou o FEU i statutem Soudního dvora Evropské unie a jeho přílohou jsou součástí primárního práva a v unijním právním řádu zaujímají ústřední postavení, a že tudíž jejich dodržování představuje v rámci tohoto právního řádu základní požadavek (rozsudek ze dne 10. září 2015, Réexamen Missir Mamachi di Lusignano v. Komise, C‑417/14 RX-II, EU:C:2015:588, bod 57), je třeba, aby se Tribunál zabýval nejprve touto otázkou.

37

Evropská rada na podporu své námitky nepříslušnosti namítá, že ani ona, ani žádný jiný subjekt uvedený v čl. 263 prvním pododstavci SFEU není autorem prohlášení EU a Turecka, které bylo zveřejněno Radou prostřednictvím tiskové zprávy č. 144/16, takže ji nelze právoplatně označit za žalovaného v projednávaném případě.

38

Podle Evropské rady totiž prohlášení EU a Turecka přijali účastníci mezinárodního summitu, který se v projednávaném případě konal dne 18. března 2016 vedle a po zasedání Evropské rady. Toto prohlášení je tudíž přičitatelné členům Evropské rady, kterými jsou členské státy Unie, a jejich „tureckému protějšku“, jelikož právě oni se setkali v rámci jiného setkání než zasedání Evropské rady. Toto jiné setkání následovalo po prvních dvou setkáních hlav států nebo předsedů vlád stejného druhu, která se konala dne 29. listopadu 2015 a dne 7. března 2016 a která vedla ke zveřejnění společného prohlášení, jakým je prohlášení dotčené v projednávaném případě, které dokládá tisková zpráva č. 144/16, respektive společného akčního plánu. Evropská rada má za to, že prohlášení EU a Turecka tedy nemůže být kvalifikováno jako akt, jejž přijala.

39

Žalobce s touto analýzou nesouhlasí a tvrdí, že akt, který označuje jako „spornou dohodu“ coby napadený akt, musí být vzhledem ke svému obsahu a všem okolnostem, za nichž byl přijat, považován za akt Evropské rady, neboť v projednávaném případě na rozdíl od toho, co tvrdí tento orgán, jednaly členské státy Unie společně v rámci uvedeného orgánu a nevykonávaly vnitrostátní pravomoci mimo institucionální rámec Unie. Kromě toho žalobce tvrdí, že se Evropská rada a Komise aktivně účastnily příprav a sjednávání této „sporné dohody“, jak o tom v tomto ohledu svědčí obsah sdělení ze dne 16. března 2016, a že uvedená „sporná dohoda“ má ve skutečnosti povahu mezinárodní smlouvy.

40

Žalobce zpochybňuje, že Evropská rada může na jedné straně tvrdit, že členové tohoto orgánu v projednávaném případě jednali v postavení zástupců svých vlád nebo států, a na straně druhé tvrdit, že členské státy tak mohly jednat jménem Unie a zavázat ji ve vztahu ke třetí zemi aktem, který označuje jako „spornou dohodu“, jež je navíc v rozporu s normami stanovenými v unijním sekundárním právu použitelném v oblasti azylu.

41

V každém případě je třeba odkázat na výrazy použité v prohlášení EU a Turecka, jak bylo zveřejněno prostřednictvím tiskové zprávy č. 144/16, zejména okolnost, že toto prohlášení zaprvé odkazuje na skutečnost, že „EU“ a Turecká republika „se dohodly“ na některých dalších opatřeních, „rozhodly“ a „opětovně potvrdily“ některé aspekty, a zadruhé uvádějí se v něm specifické závazky přijaté každou ze stran, což dokládá existenci právně závazné dohody. Kromě toho, pokud jde o vysvětlení Komise týkající se existence legislativního a regulačního rámce, který již umožňuje financování návratových operací, které představovalo další opatření zmíněné v prohlášení EU a Turecka, žalobce se domnívá, že tato skutečnost nasvědčuje tomu, že akt, který označuje jako „spornou dohodu“, byl uzavřen v kontextu, který umožňuje jeho provedení, což posiluje schopnost uvedené „sporné dohody“ mít právní účinky.

42

Úvodem je třeba připomenout, že žalobu na neplatnost ve smyslu článku 263 SFEU lze podat proti všem aktům přijatým orgány, institucemi a jinými subjekty Unie bez ohledu na jejich povahu či formu, jejichž účelem je vyvolat právní účinky (rozsudky ze dne 31. března 1971, Komise v. Rada, 22/70, EU:C:1971:32, bod 42, a ze dne 4. září 2014, Komise v. Rada, C‑114/12, EU:C:2014:2151, body 38 a 39; viz rovněž rozsudek ze dne 28. dubna 2015, Komise v. Rada, C‑28/12, EU:C:2015:282, body 14 a 15 a citovaná judikatura). V této souvislosti okolnost, že byl akt, jehož účelem je vyvolat právní účinky vůči třetím osobám, uveřejněn prostřednictvím tiskové zprávy nebo že má formu prohlášení, není na překážku možnosti konstatovat existenci takového aktu, a tudíž ani příslušnosti unijního soudu k přezkumu legality takového aktu ve smyslu článku 263 SFEU, pokud ho přijal orgán, instituce nebo jiný subjekt Unie (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 30. června 1993, Parlament v. Rada a Komise, C‑181/91 a C‑248/91, EU:C:1993:271, bod 14).

43

Pokud jde o Evropskou radu, Lisabonská smlouva přiznala tomuto subjektu postavení unijního orgánu. Na rozdíl od toho, co bylo dříve konstatováno unijním soudem (usnesení ze dne 13. ledna 1995, Roujansky v. Rada, C‑253/94 P, EU:C:1995:4, bod 11, a ze dne 13. ledna 1995, Bonnamy v. Rada, C‑264/94 P, EU:C:1995:5, bod 11), se tak akty přijímané tímto orgánem, který podle znění článku 15 SEU nevykonává legislativní funkci a tvoří jej hlavy států nebo předsedové vlád členských států společně s jejím předsedou a předsedou Komise, již nevymykají přezkumu legality stanovenému v článku 263 SFEU (v tomto smyslu viz rovněž rozsudek ze dne 27. listopadu 2012, Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, body 30 až 37).

44

V této souvislosti z článku 263 SFEU vyplývá, že obecně platí, že unijní soud nemá pravomoc rozhodovat o legalitě aktu přijatého vnitrostátním orgánem (rozsudky ze dne 3. prosince 1992, Oleificio Borelli v. Komise, C‑97/91, EU:C:1992:491, bod 9, a ze dne 15. prosince 1999, Kesko v. Komise, T‑22/97, EU:T:1999:327, bod 83) ani aktu přijatého zástupci vnitrostátních orgánů několika členských států jednajících v rámci výboru zřízeného unijním nařízením (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 17. září 2014, Liivimaa Lihaveis, C‑562/12, EU:C:2014:2229, bod 51). Stejně tak akty přijímané zástupci členských států, kteří se fyzicky setkají v některém z unijních orgánů a jednají nikoli v postavení členů Rady nebo členů Evropské rady, nýbrž ve svém postavení hlav států nebo předsedů vlád členských států Unie, nepodléhají přezkumu legality unijním soudem (rozsudek ze dne 30. června 1993, Parlament v. Rada a Komise, C‑181/91 a C‑248/91, EU:C:1993:271, bod 12).

45

Avšak pouhá skutečnost, že je určitý akt označen žalovaným orgánem jako „rozhodnutí členských států“ Unie, v tomto ohledu nepostačuje k tomu, aby se takový akt vymykal přezkumu legality zavedenému článkem 263 SFEU, v projednávaném případě aktů Evropské rady. Za tímto účelem je totiž třeba ještě ověřit, že dotyčný akt není s ohledem na svůj obsah a všechny okolnosti, za nichž byl přijat, ve skutečnosti rozhodnutím Evropské rady (rozsudek ze dne 30. června 1993, Parlament v. Rada a Komise, C‑181/91 a C‑248/91, EU:C:1993:271, bod 14).

46

Po těchto upřesněních Tribunál konstatuje, že v projednávaném případě je napadený akt formálně popsán v žalobě jako „dohoda uzavřená mezi Evropskou radou a Tureck[ou] [republikou] dne 18. března 2016, nazvaná „Prohlášení EU a Turecka, 18. března 2016“, tj. akt, který spadá do oblasti mezinárodního smluvního práva. Pokud však jde o přezkum legality aktů unijním soudem, které spadají do oblasti mezinárodního smluvního práva, tento přezkum se může týkat pouze aktu, kterým měl orgán v úmyslu uzavřít tvrzenou předmětnou mezinárodní dohodu, a nikoli této dohody samotné (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 3. září 2008, Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise, C‑402/05 P a C‑415/05 P, EU:C:2008:461, bod 286). Návrhová žádání žalobce je tedy třeba vykládat tak, že v podstatě směřují ke zrušení aktu, kterým Evropská rada měla v úmyslu uzavřít jménem Unie dohodu s Tureckou republikou dne 18. března 2016 (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 9. srpna 1994, Francie v. Komise, C‑327/91, EU:C:1994:305, bod 17) a jehož obsah je uveden v prohlášení EU a Turecka, které bylo zveřejněno prostřednictvím tiskové zprávy č. 144/16.

47

Tribunálu tedy přísluší zkoumat, zda prohlášení EU a Turecka, které bylo zveřejněno prostřednictvím této tiskové zprávy, odhaluje existenci aktu přičitatelného orgánu napadenému v projednávaném případě, a sice Evropské radě, a zda tento orgán tímto aktem uzavřel mezinárodní dohodu, kterou žalobce označuje jako „spornou dohodu“, která byla přijata v rozporu s článkem 218 SFEU a která odpovídá napadenému aktu.

48

Vzhledem k tomu, že pro potřeby čl. 21 prvního pododstavce statutu Soudního dvora Evropské unie byl napadený akt vymezen žalobcem předložením tiskové zprávy č. 114/16, je třeba posoudit kontext, ve kterém bylo prohlášení EU a Turecka, jak bylo zveřejněno touto tiskovou zprávou, přijato, jakož i obsah tohoto prohlášení za účelem určení, zda toto prohlášení může představovat nebo odhalit existenci aktu přičitatelného Evropské radě, a podléhat tak přezkumu legality zakotvenému v článku 263 SFEU (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 30. června 1993, Parlament v. Rada a Komise, C‑181/91 a C‑248/91, EU:C:1993:271, bod 14), v projednávaném případě aktu, který odpovídá napadenému aktu a který vedl k uzavření aktu, který žalobce označuje jako „spornou dohodu“.

49

Jak se zmiňuje v prohlášení EU a Turecka, setkání ze dne 18. března 2016 bylo třetím setkáním od listopadu 2015. Pokud jde přitom o předcházející dvě setkání, která se konala dne 29. listopadu 2015 a dne 7. března 2016, zástupci členských států se účastnili těchto setkání v postavení hlav států nebo předsedů vlád členských států Unie, a nikoli jako členové Evropské rady.

50

Pokud jde totiž o první setkání hlav států nebo předsedů vlád, byla v souvislosti s ním vydána tisková zpráva, nazvaná „Zasedání [Setkání] hlav států a předsedů vlád zemí [Unie] s Tureck[ou] [republikou], 29[. listopadu] 2015 – Prohlášení EU a Turecka“, v níž se uvádělo, že se svým „tureckým protějškem“ se setkali „vedoucí představitelé Evropské unie“.

51

Pokud jde o druhé setkání hlav států nebo předsedů vlád, byla v souvislosti s ním vydána tisková zpráva, nazvaná „Prohlášení hlav států a předsedů vlád zemí [Unie]“, v níž se uvádělo, že s tureckým premiérem se setkali „předsedové vlád a hlavy států zemí EU“ a že se „[d]ohodli […] [na základě] zásad, které obsah[ovaly] [další návrhy, které dne 7. března 2016 Turecká republika učinila] [na následujícím]: navracet všechny nové nelegální migranty vstupující na řecké ostrovy z Turecka, přičemž náklady uhradí [Unie]; přemístit za každého syrského občana, kterého Tureck[á] [republika] převezme zpět z řeckých ostrovů, jednoho syrského občana z Turecka do některého z členských států [Unie], a to v rámci stávajících závazků“.

52

V tomto kontextu bylo přijato sdělení Komise ze dne 16. března 2016, které nelze pokládat za návrh ve smyslu čl. 294 odst. 2 SFEU (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 30. června 1993, Parlament v. Rada a Komise, C‑181/91 a C‑248/91, EU:C:1993:271, body 17 a 18). Toto sdělení uvádí, že „nová fáze spolupráce mezi EU a Tureckem na řešení přistěhovalecké krize bude vyžadovat koordinované úsilí Řeck[é] [republiky] a Tureck[é] [republiky] za podpory Komise, agentur [Unie] a partnerských organizací“ a že „si [b]ude též žádat podporu ze strany členských států, a to jak z personálního hlediska, tak i pokud jde o ochotu přijmout závazky ohledně přesídlování uprchlíků“.

53

Prohlášení EU a Turecka, jak bylo zveřejněno po setkání ze dne 18. března 2016 prostřednictvím tiskové zprávy č. 144/16, se však liší od předcházejících prohlášení zveřejněných po prvním a druhém setkání hlav států nebo předsedů vlád.

54

Tisková zpráva č. 144/16 týkající se setkání konaného dne 18. března 2016 totiž zaprvé uvádí, že prohlášení EU a Turecka je výsledkem setkání „členů Evropské rady“ a jejich „tureckého protějšku“, zadruhé, že „členové Evropské rady“ se setkali se svým tureckým protějškem a zatřetí, že „EU a Tureck[á] [republika]“ se dohodly na dalších opatřeních popsaných v tomto prohlášení. Je tudíž třeba určit, zda použití těchto výrazů znamená, že – jak tvrdí žalobce – se zástupci členských států účastnili setkání ze dne 18. března 2016 v postavení členů orgánu „Evropská rada“, nebo že se tohoto setkání účastnili v postavení hlav států nebo předsedů vlád členských států Unie.

55

V této souvislosti Tribunál poukazuje na to, že i když tisková zpráva č. 144/16, kterou bylo zveřejněno prohlášení EU a Turecka, uvádí ve své webové verzi předložené žalobcem v příloze k žalobě výraz „Zahraniční věci a mezinárodní vztahy“, který se v zásadě vztahuje k pracím Evropské rady, verze ve formátu PDF této zprávy, předložená Evropskou radou, uvádí výraz „mezinárodní summit“, který v zásadě odkazuje na setkání hlav států nebo předsedů vlád členských států Unie a zástupců třetích zemí. Pokud jde o přítomnost těchto výrazů, nelze z nich tudíž vyvodit žádný závěr.

56

Dále, pokud jde o obsah prohlášení EU a Turecka, použití výrazu „členové Evropské rady“ a uvedení, že právě Unie se dohodla na dalších opatřeních s Tureckou republikou, by zajisté mohly naznačovat, že zástupci členských států Unie jednali na setkání ze dne 18. března 2016 v postavení členů orgánu „Evropská rada“ a že se i přes nedostatek legislativní pravomoci tohoto orgánu, což je výslovně uvedeno v čl. 15 odst. 1 EU, rozhodli uzavřít z právního hlediska dohodu s touto třetí zemí mimo postup stanovený v článku 218 SFEU.

57

Ve své odpovědi ze dne 18. listopadu 2016 však Evropská rada vysvětlila, že výraz „členové Evropské rady“ uvedený v prohlášení EU a Turecka musí být chápán tak, že odkazuje na hlavy států nebo předsedy vlád členských států Unie, jelikož tito tvoří Evropskou radu. Kromě toho odkaz v uvedeném prohlášení na skutečnost, že „EU a Tureck[á] [republika]“ se dohodly na některých dalších opatřeních, lze vysvětlit snahou o zjednodušení výrazů použitých ve vztahu k veřejnosti v rámci tiskové zprávy.

58

Podle tohoto orgánu je přitom třeba chápat výraz „EU“ v novinářském kontextu tak, že odkazuje na hlavy států nebo předsedy vlád členských států Unie. V této souvislosti trvala Evropská rada na formě, ve které bylo prohlášení EU a Turecka dotčené v projednávaném případě zveřejněno, a sice ve formě tiskové zprávy, která svou povahou slouží pouze pro informaci a nemá žádnou právní hodnotu. Žalovaná totiž zdůrazňuje, že toto informační médium je vytvořeno pro veřejnost tiskovou službou generálního sekretariátu Rady. To vysvětluje zaprvé uvedení v některých dokumentech zveřejněných na internetu, jako je webová verze tiskové zprávy č. 144/16 týkající se prohlášení EU a Turecka předložená žalobcem, dvojí hlavičky „Evropská rada/Rada Evropské unie“, a zadruhé skutečnost, že některé dokumenty jsou někdy nedopatřením načteny do nesprávných rubrik internetových stránek sdílených těmito dvěma orgány a předsedou Evropské rady.

59

Kvůli cílové veřejnosti takového informačního média používá tisková zpráva, v níž bylo uveřejněno prohlášení EU a Turecka, záměrně zjednodušené formulace, výrazy běžného jazyka a zkratky. Tuto popularizaci výrazů však nelze použít k právním a normativním posouzením, zejména pak tato popularizace nemůže měnit obsah nebo právní povahu postupu, ke kterému se vztahuje, a sice mezinárodního summitu, jak to uvádí verze PDF tiskové zprávy týkající se prohlášení EU a Turecka.

60

Podle Evropské rady se tak nesprávné použití výrazu „členové Evropské rady“ a termínu „EU“ v takové tiskové zprávě, jako je tisková zpráva č. 144/16, která uveřejňuje prohlášení EU a Turecka, nemůže v žádném případě dotknout právního postavení a role, ve kterých se zástupci členských států setkali se svým tureckým protějškem, v projednávaném případě v postavení hlav států nebo předsedů vlád, a nemůže Unii jakýmkoli způsobem zavazovat. Prohlášení EU a Turecka, jak bylo zveřejněno tiskovou zprávou č. 144/16, je ve skutečnosti pouze politickým závazkem hlav států nebo předsedů vlád členských států Unie vůči jejich tureckému protějšku.

61

S ohledem na tato vysvětlení Evropské rady a vzhledem k ambivalenci spojení „členové Evropské rady“ a výrazu „EU“ uvedených v prohlášení EU a Turecka, jak bylo zveřejněno tiskovou zprávou č. 144/16, je třeba za účelem určení jejich významu odkázat na dokumenty týkající se setkání ze dne 18. března 2016.

62

V této souvislosti přitom Tribunál konstatuje, že oficiální dokumenty týkající se setkání ze dne 18. března 2016 předložené Evropskou radou na žádost Tribunálu prokazují, že byly souběžně zorganizovány dvě odlišné události, tj. zasedání tohoto orgánu a mezinárodní summit, které byly z právního, protokolárního a organizačního hlediska oddělené, což podporuje odlišnost právní povahy těchto dvou událostí.

63

Evropská rada ve svých odpovědích na otázky Tribunálu poskytnutých dne 18. listopadu 2016 totiž při předložení různých tiskových materiálů zveřejněných jejími službami vysvětlila, že zasedání Evropské rady mělo původně trvat dva dny, avšak že vzhledem k událostem, ke kterým došlo v oblasti migrace, bylo rozhodnuto věnovat tomuto zasedání pouze jediný den, a sice 17. března 2016, a nahradit druhý den původně plánovaného zasedání, a sice 18. března 2016, setkáním hlav států nebo předsedů vlád členských států Unie a jejich tureckého protějšku, které se z důvodu nákladů, bezpečnosti a efektivnosti konalo v téže budově, která je využívána k zasedáním Evropské rady a zasedáním Rady.

64

Kromě toho především z pozvánky zaslané dne 9. března 2016 předsedou Evropské rady jednotlivým členským státům Unie vyplývá, že „členové Evropské rady“ byli pozváni dne 17. března 2016 na zasedání Evropské rady, jejíž pracovní program byl plánován na dobu od 16 h 45 do 19 h 30, po čemž následovala večeře, zatímco pokud jde o den 18. března 2016, příjezd „hlav států nebo předsedů vlád [Unie] a předsedy vlády Turecka“ byl program naplánován na dobu od 9 h 15 do 9 h 45, po čemž následoval „pracovní oběd pro hlavy států nebo předsedy vlád [Unie] a předsedu vlády Turecka“ v 10 hodin. Zpráva ze dne 11. března 2016, zaslaná generálním sekretariátem Rady zastoupení Turecké republiky při Unii, v totožném znění popisuje průběh setkání ze dne 18. března 2016 a zve tureckého premiéra na setkání s hlavami států nebo předsedů vlád Unie, a nikoli s členy Evropské rady.

65

Kromě toho zpráva ze dne 18. března 2016 ředitelství pro protokol a zasedání generálního ředitelství „Administrativní záležitosti“ Rady, nadepsaná „Pracovní program oddělení protokolu“, uvádí, co se týče setkání dne 18. března 2016, že příjezd „členů Evropské rady, předsedy vlády Turecké republiky a vysoké představitelky Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku“ se koná bez protokolárního pořadí mezi 12 h a 12 h 45 a že „pracovní oběd pro členy Evropské rady a vysokou představitelku“ se podává od 13 hodin, aniž je zmíněna přítomnost tureckého premiéra. Naproti tomu tato zpráva předložená oddělením protokolu zvala účastníky na „pracovní setkání hlav států nebo předsedů vlád a vysoké představitelky [Unie] s předsedou vlády Turecka“, které se konalo od 15 hodin, což podporuje skutečnost, že zástupci členských států Unie byli pozváni k setkání s jejich tureckým protějškem v posledně uvedeném postavení, a nikoli v postavení členů Evropské rady.

66

Tyto dokumenty, které byly oficiálně předány členským státům Unie a Turecké republice, tak prokazují, že navzdory politováníhodným nejednoznačným výrazům v prohlášení EU a Turecka, jak bylo zveřejněno prostřednictvím tiskové zprávy č. 144/16, se zástupci těchto členských států setkali s tureckým premiérem dne 18. března 2016 v prostorách sdílených Evropskou radou a Radou, a sice v budově Justus Lipsius, v postavení hlav států nebo předsedů vlád uvedených členských států.

67

V této souvislosti okolnost, že předseda Evropské rady a předseda Komise, kteří nebyli formálně pozváni, byli rovněž přítomni na tomto setkání, neumožňuje mít za to, že z důvodu přítomnosti všech těchto členů Evropské rady se setkání dne 18. března 2016 uskutečnilo mezi Evropskou radou a tureckým premiérem.

68

Evropská rada, která odkazuje na několik dokumentů předložených jejím předsedou, totiž uvedla, že hlavy států nebo předsedové vlád členských států Unie mu prakticky svěřili úlohu zastupování a koordinace vyjednávání s Tureckou republikou jejich jménem, což vysvětlovalo jeho přítomnost na setkání dne 18. března 2016. I přítomnost předsedy Komise na tomto setkání lze vysvětlit tím, že toto setkání zapadalo do rámce pokračujícího politického dialogu s Tureckou republikou, který Komise zahájila v říjnu 2015 na pozvání hlav států nebo předsedů vlád Unie ze dne 23. září 2015. Jak přitom správně zdůrazňuje Evropská rada, tyto dokumenty výslovně a opakovaně odkazují, pokud jde o práce ze dne 18. března 2016, na setkání hlav států nebo předsedů vlád Unie s jejich tureckým protějškem, a nikoli na zasedání Evropské rady. Tak je tomu zejména v případě prohlášení předsedy Evropské rady č. 151/16, oznámeného bezprostředně po setkání dne 18. března 2016 a nadepsaného „Vyjádření předsedy Donalda Tuska po zasedání [setkání] hlav států nebo předsedů vlád [Unie] s Tureckem“.

69

Za těchto podmínek Tribunál konstatuje, že výraz „členové Evropské rady“ a termín „EU“ uvedené v prohlášení EU a Turecka, jak bylo zveřejněno prostřednictvím tiskové zprávy č. 144/16, musí být chápány tak, že odkazují na hlavy států nebo předsedy vlád Unie, kteří se stejně jako na prvním a druhém setkání hlav států nebo předsedů vlád dne 29. listopadu 2015 a dne 7. března 2016 setkali se svým tureckým protějškem a dohodli se na operativních opatřeních za účelem obnovení veřejného pořádku, a to především na řeckém území, která odpovídají opatřením, která byla již zmíněna nebo vymezena dříve v prohlášeních zveřejněných ve formě tiskových zpráv po prvním a druhém setkání hlav států nebo předsedů vlád členských států Unie s jejich tureckým protějškem. To je podpořeno skutečností, že prohlášení přijaté po druhém setkání hlav států nebo předsedů vlád konaném dne 29. listopadu 2015 rovněž a neměnně používalo termín „EU“ a výraz „evropští vedoucí představitelé“ pro označení zástupců členských států Unie jednajících v postavení hlav států nebo předsedů vlád uvedených členských států na tomto setkání ze dne 29. listopadu 2015, podobném setkání ze dne 18. března 2016.

70

Z tohoto celkového kontextu předcházejícího zveřejnění tiskové zprávy č. 144/16, která líčí prohlášení EU a Turecka, na internetové stránce Rady vyplývá, že pokud jde o řízení migrační krize, Evropská rada jakožto orgán nepřijala rozhodnutí uzavřít dohodu s tureckou vládou jménem Unie a že ani nezavázala Unii ve smyslu článku 218 SFEU. Evropská rada tedy nepřijala akt, který by odpovídal napadenému aktu, jak je popisován žalobcem a jehož obsah byl uveřejněn v této tiskové zprávě.

71

Z výše uvedeného vyplývá, že nehledě na to, zda prohlášení EU a Turecka, které bylo zveřejněno prostřednictvím tiskové zprávy č. 144/16, představuje, jak tvrdí Evropská rada, Rada a Komise, prohlášení politické povahy, nebo naopak, jak tvrdí žalobce, akt, který může vyvolávat závazné právní účinky, nelze ho považovat za akt přijatý Evropskou radou ani ostatně jiným orgánem, institucí nebo subjektem Unie, nebo za akt, který prozrazuje existenci takového aktu a který odpovídá napadenému aktu.

72

Pro úplnost lze poznamenat, že s ohledem na odkaz v prohlášení EU a Turecka na skutečnost, že „EU a Tureck[á] [republika] se dohodly na dalších opatřeních“, Tribunál konstatuje, že i kdyby mohla být na setkání ze dne 18. března 2016 neformálně uzavřena mezinárodní dohoda, což v projednávaném případě Evropská rada, Rada a Komise popřela, tato dohoda by byla uzavřena hlavami států nebo předsedy vlád členských států Unie a tureckým předsedou vlády.

73

V rámci žaloby podané na základě článku 263 SFEU nemá přitom Tribunál pravomoc rozhodovat o legalitě mezinárodní smlouvy uzavřené členskými státy (rozsudek ze dne 5. května 2015, Španělsko v. Parlament a Rada, C‑146/13, EU:C:2015:298, bod 101).

74

Je tudíž třeba vyhovět námitce nepříslušnosti vznesené Evropskou radou, přičemž je třeba připomenout, že cílem článku 47 Listiny základních práv Evropské unie není měnit systém soudního přezkumu stanovený Smlouvami (rozsudek ze dne 3. října 2013, Inuit Tapiriit Kanatami a další v. Parlament a Rada, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, bod 97).

75

Vzhledem k tomu, že námitce nepříslušnosti bylo vyhověno, a že žaloba musí být tudíž odmítnuta, není již důvodné rozhodnout o návrzích podaných NQ, NR, NS, NT, NU a NV, jakož i Belgickým královstvím, Řeckou republikou a Komisí na vstup vedlejšího účastníka do řízení.

76

Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Podle čl. 135 odst. 1 téhož jednacího řádu může Tribunál v souladu s požadavky ekvity rozhodnout, že účastník řízení, který neměl úspěch ve věci, ponese vlastní náklady řízení a nahradí pouze část nákladů řízení vynaložených druhým účastníkem řízení, nebo se mu náhrada nákladů řízení neuloží.

77

Vzhledem k okolnostem projednávané věci, zejména nejednoznačné formulaci tiskové zprávy č. 144/16, považuje Tribunál za spravedlivé rozhodnout, že každý z účastníků řízení ponese vlastní náklady řízení.

78

Podle čl. 144 odst. 10 jednacího řádu platí, že skončí-li hlavní řízení před rozhodnutím o návrhu na vstup vedlejšího účastníka do řízení, ponesou navrhovatel i hlavní účastníci řízení vlastní náklady řízení související s návrhem na vstup vedlejšího účastníka do řízení. NF, Evropská rada, jakož i NQ, NR, NS, NT, NU a NV, jakož i Belgické království, Řecká republika a Komise tedy ponesou vlastní náklady řízení související s návrhy na vstup vedlejšího účastníka do řízení.

Z těchto důvodů

TRIBUNÁL (první rozšířený senát)

rozhodl takto:

V Lucemburku dne 28. února 2017.