1

Evropský parlament se svou žalobou domáhá zrušení rozhodnutí (EU) 2019/1199 přijatého vzájemnou dohodou mezi zástupci vlád členských států ze dne 13. června 2019 o umístění sídla Evropského orgánu pro pracovní záležitosti (Úř. věst. 2019, L 189, s. 68, dále jen „napadené rozhodnutí“).

2

Dne 12. prosince 1992 přijali zástupci vlád členských států na základě článku 216 Smlouvy o EHS, článku 77 Smlouvy o ESUO a článku 189 Smlouvy o ESAE vzájemnou dohodou rozhodnutí o umístění sídel orgánů a některých institucí a útvarů Evropských společenství (Úř. věst. 1992, C 341, s. 1; Zvl. vyd. 01/01, s. 223, dále jen „rozhodnutí z Edinburghu“).

3

Článek 1 rozhodnutí z Edinburghu upravuje umístění sídel Evropského parlamentu, Rady Evropské unie, Evropské komise, Soudního dvora Evropské unie, Hospodářského a sociálního výboru, Evropského účetního dvora a Evropské investiční banky.

4

Článek 2 tohoto rozhodnutí stanoví:

„Sídlo jiných institucí a útvarů, které již jsou nebo budou zřízeny, bude určeno vzájemnou dohodou mezi zástupci vlád členských států na příštím zasedání Evropské rady s přihlédnutím k výhodám, které dotyčným členským státům přinášejí výše uvedená ustanovení, přičemž se dá přednost těm členským státům, v nichž v současnosti nesídlí orgány Společenství.“

5

Článek 341 SFEU stanoví, že [s]ídlo orgánů Unie určí vlády členských států vzájemnou dohodou“.

6

Protokol č. 6 o umístění sídel orgánů a některých institucí, subjektů a útvarů Evropské unie, (dále jen „protokol č. 6“), připojený ke Smlouvám o EU, o FEU a o ESAE, stanoví:

„Zástupci vlád členských států,

s ohledem na článek 341 Smlouvy o fungování Evropské unie a článek 189 Smlouvy o založení Evropského společenství pro atomovou energii,

majíce na paměti a potvrzujíce rozhodnutí ze dne 8. dubna 1965, a aniž jsou dotčena rozhodnutí o sídlech budoucích orgánů, institucí, subjektů a útvarů,

se dohodli na následujících ustanoveních […]:

Jediný článek

7

Dne 13. března 2018 přijala Komise návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se zřizuje Evropský orgán pro pracovní záležitosti [COM(2018)131 final]. Článek 4 tohoto návrhu byl formulován jen stroze: „Sídlem orgánu je [x].“

8

Po interinstitucionálních jednáních, která se konala v lednu a únoru 2019, zástupci Parlamentu a Rady konstatovali, že nemají k dispozici informace nezbytné k rozhodnutí o umístění sídla Evropského orgánu pro pracovní záležitosti (ELA), a dohodli se, že tuto volbu odloží na později. V důsledku toho bylo rozhodnuto, že článek 4 bude z návrhu nařízení uvedeného v předchozím bodě vypuštěn a důvody tohoto rozhodnutí budou uvedeny ve společném prohlášení, ke kterému se připojí Komise a které bude přílohou nařízení po jeho přijetí.

9

Dne 20. června 2019 bylo přijato nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1149 ze dne 20. června 2019, kterým se zřizuje Evropský orgán pro pracovní záležitosti, mění nařízení (ES) č. 883/2004, (EU) č. 492/2011 a (EU) 2016/589 a zrušuje rozhodnutí (EU) 2016/344 (Úř. věst. 2019, L 186, s. 21). Uvedené nařízení, zveřejněné v Úředním věstníku Evropské unie dne 11. července 2019, neobsahovalo žádné ustanovení týkající se umístění sídla ELA.

10

Podle společného prohlášení Evropského parlamentu, Rady a Komise (Úř. věst. 2019, L 188, s. 131), přijatého souběžně s nařízením 2019/1149 a zveřejněného v Úředním věstníku Evropské unie dne 12. července 2019:

„Evropský parlament, Rada a Komise konstatují, že proces výběru umístění sídla [ELA] nebyl v době přijetí jeho zakládajícího nařízení dokončen.

S poukazem na závazek loajální a transparentní spolupráce a na Smlouvy si jsou tyto tři orgány vědomy toho, jaký význam má od počátečních fází procesu výběru sídla orgánu ELA výměna informací.

Tato včasná výměna informací by všem třem orgánům usnadnila výkon jejich práv podle Smluv prostřednictvím souvisejících postupů.

Evropský parlament a Rada berou na vědomí záměr Komise přijmout veškeré vhodné kroky k tomu, aby zakládající nařízení obsahovalo ustanovení o umístění sídla orgánu ELA a aby se zajistilo, že tento orgán bude fungovat samostatně v souladu s uvedeným nařízením.“

11

Dne 13. března 2019, v rámci zasedání Výboru stálých zástupců (Coreper), schválili zástupci vlád členských států vzájemnou dohodou postup a kritéria pro určení sídla ELA.

12

Zvolená pravidla výběru stanovila, že rozhodnutí o umístění sídla ELA bude založeno na kritériích obdobných kritériím uvedeným ve společném přístupu v příloze společného prohlášení Evropského parlamentu, Rady EU a Evropské komise ze dne 19. července 2012 o decentralizovaných agenturách (dále jen „společné prohlášení z roku 2012“). Tato kritéria se týkají zaprvé geografického rozložení, zadruhé data, kdy může být dotyčná agentura zřízena na daném místě po vstupu v platnost jejího zřizovacího aktu, zatřetí dostupnosti daného místa, začtvrté existence přiměřených vzdělávacích zařízení pro děti zaměstnanců agentury a zapáté odpovídajícího přístupu na trh práce, k sociálnímu zabezpečení a zdravotní péči pro děti a manžele či manželky.

13

Pravidla výběrového řízení rovněž stanovila, že nabídky na umístění sídla agentury by měly být předloženy generálnímu tajemníkovi Rady a v kopii generálnímu tajemníkovi Komise a tyto nabídky budou zveřejněny na internetových stránkách Rady; že Komise vypracuje obecné posouzení všech nabídek a popíše, jak každá z nabídek splňuje daná kritéria; že generální tajemník Rady pak toto posouzení poskytne členským státům a zpřístupní veřejnosti, a že politická rozprava mezi zástupci vlád členských států bude následně probíhat v rámci zasedání Coreper. Tatáž pravidla upřesňovala, že hlasování se uskuteční později v rámci zasedání Rady ve složení pro zaměstnanost, sociální politiku, zdraví a ochranu spotřebitele (EPSCO) v Lucemburku; že by hlasování mělo proběhnout v několika po sobě následujících kolech, nebude zahrnovat losování a hlasovat se bude do doby, než jedna nabídka získá většinu hlasů, a že konečné rozhodnutí odrážející výsledek hlasování bude přijato vzájemnou dohodou zástupců členských států na tomtéž zasedání.

14

Dne 5. června 2019 si zástupci vlád členských států, vycházejíce z Komisí provedeného posouzení čtyř podaných nabídek, a sice Sofie (Bulharsko), Nikósie (Kypr), Rigy (Lotyšsko) a Bratislavy (Slovensko), vyměnili v rámci zasedání Coreper své názory k těmto nabídkám.

15

Dne 13. června 2019 v rámci zasedání Rady a po hlasování, jehož účelem bylo rozhodnout mezi těmito čtyřmi státy, jež nabídly umístění sídla ELA na svém území, přijali zástupci vlád členských států napadené rozhodnutí, které bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie dne 15. července 2019.

16

Článek 1 tohoto rozhodnutí zní:

„[ELA] má sídlo v Bratislavě.“

17

Parlament navrhuje, aby Soudní dvůr:

18

Rada navrhuje, aby Soudní dvůr:

19

Rozhodnutím předsedy Soudního dvora ze dne 7. ledna 2020 bylo povoleno vedlejší účastenství Slovenské republiky na podporu návrhových žádání Rady.

20

Rozhodnutím předsedy Soudního dvora ze dne 3. února 2020 bylo povoleno vedlejší účastenství Řecké republiky, Španělského království a Nizozemského království na podporu návrhových žádání Rady.

21

Rozhodnutím předsedy Soudního dvora ze dne 4. února 2020 bylo povoleno vedlejší účastenství Belgického království, České republiky, Dánského království, Irska, Francouzské republiky, Lucemburského velkovévodství, Maďarska, Polské republiky a Finské republiky na podporu návrhových žádání Rady.

22

Dne 20. listopadu 2020 požádal Evropský parlament na základě čl. 16 třetího pododstavce statutu Soudního dvora Evropské unie, aby v projednávané věci zasedal Soudní dvůr ve velkém senátu.

23

Rada, s níž se ztotožňují vlády všech členských států, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, tvrdí, že žaloba Parlamentu je zjevně nepřípustná.

24

Předně je napadené rozhodnutí přičitatelné nikoli Radě, nýbrž členským státům. Jak přitom potvrzuje judikatura, členské státy nemají pasivní legitimaci. Dále bylo toto rozhodnutí přijato na základě článku 341 SFEU, jenž se vztahuje nejen na umístění sídla unijních orgánů vyjmenovaných v článku 13 SEU, ale rovněž na umístění sídla institucí a jiných subjektů Unie, takže uvedené rozhodnutí není přezkoumatelné Soudním dvorem na základě článku 263 SFEU. Konečně Rada uvádí, že přijetí téhož rozhodnutí členskými státy nijak nebrání účinnému soudnímu přezkumu. V každém případě nutnost zajistit takový přezkum nemůže podle jejího názoru vést k vytvoření jiných opravných prostředků než těch, které jsou stanoveny ve Smlouvách.

25

Parlament má za to, že napadnutelnost ve smyslu článku 263 SFEU, potažmo přípustnost žaloby, je u napadeného rozhodnutí nepochybná.

26

Podle Parlamentu je toto rozhodnutí zcela zjevně právně závazným aktem Unie. Především je třeba poukázat na formální označení „rozhodnutí“, které podle čl. 288 čtvrtého pododstavce SFEU označuje akt závazný v celém rozsahu. Dále je uvedené rozhodnutí aktem, který byl přijat na základě článku 341 SFEU, tedy ustanovení Smluv, jež počítá s přijetím závazných aktů a jehož účelem je určit, kam má být umístěno sídlo unijních agentur. Konečně bylo toto rozhodnutí zveřejněno v řadě L Úředního věstníku Evropské unie, která je vyhrazena normativním aktům.

27

Stran skutečného autora napadeného rozhodnutí má Parlament za to, že navzdory zmínce o „vzájemn[é] dohod[ě] mezi zástupci vlád členských států“ v jeho nadpisu se jedná o Radu.

28

Na podporu tohoto názoru Parlament zaprvé uvádí, že dokumenty týkající se výběrového řízení a návrhu napadeného rozhodnutí mají hlavičku „Rada Evropské unie“, z čehož lze usuzovat, že Rada Evropské unie převzala nad nimi záštitu. Zadruhé do procesu, který předcházel přijetí tohoto rozhodnutí, byla zapojena administrativní struktura a přípravné orgány Rady, konkrétně Coreper zmíněný v čl. 240 odst. 1 SFEU. Zatřetí zapojení rumunského ministra do tohoto rozhodovacího procesu dokládá, že předsednictví Rady podle čl. 16 odst. 9 SEU vystupovalo v tomto případě v tomto postavení. Začtvrté vzhledem k tomu, že čl. 297 odst. 2 první pododstavec SFEU stanoví, že některé nelegislativní akty podepisuje předseda orgánu, který je přijal, podepsání napadeného rozhodnutí rumunským ministrem dokládá, že jednal v rámci své funkce úřadujícího předsedy Rady.

29

V tomto ohledu Parlament připomíná, že podle judikatury skutečnost, že je určitý akt označen jako rozhodnutí členských států, nepostačuje k tomu, aby se takový akt vymykal přezkumu legality Soudním dvorem. Je také nezbytné prokázat, že dotyčný akt není s ohledem na svůj obsah a všechny okolnosti, za nichž byl přijat, ve skutečnosti rozhodnutím Rady (rozsudek ze dne 30. června 1993, Parlament v. Rada a Komise, C‑181/91 a C‑248/91, EU:C:1993:271, bod 14). K takovému konstatování přitom nemůže dojít bez posouzení obsahu aktu a jeho právních účinků. To platí tím spíše, že v projednávané věci napadené rozhodnutí zasahuje do pravomoci svěřené unijnímu normotvůrci články 46 a 48 SFEU.

30

Podpůrně by i případný závěr, že napadené rozhodnutí vydaly členské státy, a nikoli Rada, nic nezměnil na tom, že projednávaná žaloba je přípustná. V každém případě se totiž jedná o unijní akt, který má vyvolávat právní účinky vůči třetím osobám ve dvou oblastech spadajících do pravomoci Unie, a sice v oblasti volného pohybu pracovníků a v oblasti koordinace systémů sociálního zabezpečení členských států. Je tedy zjevné, že umístění sídla ELA napadeným rozhodnutím se přímo dotýká oblasti již upravené unijním normotvůrcem při zřízení tohoto orgánu a přispívá k vytvoření právního stavu, kterého se lze dovolávat vůči třetím osobám.

31

Parlament zdůrazňuje, že zpochybněním napadnutelnosti napadeného rozhodnutí na základě článku 263 SFEU by byl právně závazný akt Unie přijatý na základě ustanovení Smluv vyjmut z jakéhokoli soudního přezkumu. Neexistuje totiž žádný jiný procesní prostředek umožňující ověřit, zda pravomoc, kterou si členské státy nárokují na základě článku 341 SFEU, skutečně existuje ve vztahu k umístění sídla takových subjektů Unie, jako je ELA, nebo zda členské státy, jak tvrdí Parlament, uplatněním článku 341 SFEU zasáhly do pravomoci svěřené unijnímu normotvůrci články 46 a 48 SFEU.

32

Parlament má za to, že i když akty členských států nepatří mezi akty uvedené v čl. 263 prvním pododstavci SFEU, Soudní dvůr musí rozhodnout, že má pravomoc k ověření, zda byly respektovány pravomoci svěřené orgánům Smlouvami ve smyslu čl. 13 odst. 2 SEU. Vynětí napadeného rozhodnutí z přezkumu Soudního dvora proto, že se jedná o akt členských států, by znamenalo zbavit Soudní dvůr možnosti ověřit, zda byly respektovány pravomoci unijního normotvůrce, a případně ukončit zásah do uvedených pravomocí zrušením tohoto rozhodnutí.

33

Takové řešení by navíc bylo v rozporu se zásadami právního státu, podle nichž ani členské státy, ani unijní orgány nejsou vyňaty z přezkumu souladu svých aktů se Smlouvami (rozsudek ze dne 23. dubna 1986, Les Verts v. Parlament, 294/83, EU:C:1986:166, bod 23). V tomto ohledu má Parlament za to, že tyto zásady jsou základem obecné pravomoci, kterou článek 19 SEU přiznává Soudnímu dvoru za účelem zajištění dodržování práva při výkladu a provádění Smluv (rozsudek ze dne 24. června 2014, Parlament v. Rada, C‑658/11, EU:C:2014:2025, bod 70).

34

V replice Parlament uvádí, že judikatura, na kterou poukazuje Rada, se vztahuje k aktům přijatým členskými státy mimo rámec vymezený Smlouvami. Napadené rozhodnutí je přitom podle Parlamentu unijním právním aktem přijatým na základě pravomoci přiznané Smlouvami, a sice pravomoci vyplývající z článku 341 SFEU. Hlavní právní otázkou vznesenou v projednávané žalobě totiž je, zda lze tuto pravomoc využít k umístění sídla ELA.

35

Evropská unie je unií práva, pro kterou Smlouva o FEU zavedla úplný systém procesních prostředků a řízení určený k tomu, aby byl Soudnímu dvoru svěřen přezkum legality aktů orgánů (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 23. dubna 1986, Les Verts v. Parlament, 294/83, EU:C:1986:166, bod 23; ze dne 3. září 2008, Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise, C‑402/05 P a C‑415/05 P, EU:C:2008:461, bod 281, jakož i ze dne 3. června 2021, Maďarsko v. Parlament, C‑650/18, EU:C:2021:426, bod 34 a citovaná judikatura).

36

Pokud jde o žalobu na neplatnost podle článku 263 SFEU, lze ji podat vůči veškerým ustanovením jakékoli povahy přijatým orgány, institucemi a jinými subjekty Unie v jakékoli formě, jejichž účelem je vyvolat závazné právní účinky (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 31. března 1971, Komise v. Rada, 22/70, EU:C:1971:32, bod 42, a ze dne 3. června 2021, Maďarsko v. Parlament, C‑650/18, EU:C:2021:426, bod 37 a citovaná judikatura).

37

V rámci žaloby na neplatnost podle článku 263 SFEU je ovšem unijnímu soudu přiznána pouze pravomoc k přezkumu legality aktů přičitatelných orgánům, institucím a jiným subjektům Unie. Z toho zejména vyplývá, že akty přijaté zástupci vlád členských států, kteří jednají nikoli v postavení členů Rady nebo Evropské rady, ale v postavení zástupců své vlády, a vykonávají tak kolektivně pravomoci členských států, nepodléhají přezkumu legality vykonávanému unijním soudem (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 30. června 1993, Parlament v. Rada a Komise, C‑181/91 a C‑248/91, EU:C:1993:271, bod 12, jakož i usnesení ze dne 16. června 2021, Sharpston v. Rada a zástupci vlád členských států, C‑685/20 P, EU:C:2021:485, bod 46).

38

Formální označení rozhodnutí napadeného žalobou za rozhodnutí členských států ovšem nepostačuje k tomu, aby se takový akt vymykal přezkumu legality zavedenému článkem 263 SFEU. Je totiž třeba ještě ověřit, že dotyčný akt není s ohledem na svůj obsah a všechny okolnosti, za nichž byl přijat, ve skutečnosti rozhodnutím Rady (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 30. června 1993, Parlament v. Rada a Komise, C‑181/91 a C‑248/91, EU:C:1993:271, bod 14).

39

V projednávané věci je napadené rozhodnutí třeba posuzovat z hlediska právního rámce použitelného na umístění sídla institucí a subjektů Unie. V této souvislosti se přitom účastníci řízení neshodují v otázce, zda se jako základu pro rozhodnutí o umístění sídla těchto institucí a subjektů lze platně dovolávat článku 341 SFEU, podle kterého sídlo „orgánů“ určí „vlády členských států vzájemnou dohodou“.

40

Rada a členské státy vystupující na podporu návrhových žádání Rady totiž tvrdí, že tento článek musí být vykládán široce tak, že se vztahuje i na uvedené instituce a subjekty, takže pravomoc k umístění sídla takové instituce nebo takového subjektu přísluší jen zástupcům vlád členských států, již rozhodnou vzájemnou dohodou. Z toho podle nich vyplývá, že napadené rozhodnutí coby akt, jehož autorem jsou členské státy, a nikoli Rada, nepodléhá přezkumu legality Soudním dvorem podle článku 263 SFEU.

41

Na druhou stranu má Parlament za to, že rozhodnutí o umístění sídla unijní agentury nespadá do působnosti článku 341 SFEU, nýbrž do pravomocí unijního normotvůrce. Z toho vyvozuje, že napadené rozhodnutí je nezbytně přičitatelné Radě, a nemůže se tedy vymykat přezkumu legality prováděnému Soudním dvorem. V každém případě i za předpokladu, že by bylo třeba mít za to, že toto rozhodnutí je přičitatelné členským státům, měla by být projednávaná žaloba připuštěna k projednání v rozsahu, v němž směřuje proti „skutečnému autorovi“ tohoto rozhodnutí.

42

V prvním sledu je tedy třeba určit, zda má být rozhodnutí o umístění sídla instituce nebo subjektu Unie přijato členskými státy na základě pravidla obsaženého v článku 341 SFEU, nebo zda musí být přijato unijním normotvůrcem na základě hmotněprávního základu použitelného v oblasti, v níž má dotčená instituce či dotyčný subjekt působit.

43

Podle ustálené judikatury Soudního dvora je při výkladu ustanovení unijního práva třeba vzít v úvahu nejen jeho znění a cíle, které sleduje, ale i jeho kontext. Historie vzniku ustanovení unijního práva může rovněž poskytnout informace relevantní pro jeho výklad (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 10. prosince 2018, Wightman a další, C‑621/18, EU:C:2018:999, bod 47 a citovaná judikatura).

44

Na základě těchto metod výkladu je tedy třeba zkoumat, zda se článek 341 SFEU použije na rozhodnutí, kterými se určuje sídlo institucí a subjektů Unie.

45

Zaprvé, co se týče znění článku 341 SFEU, zmíněny jsou v něm jen „orgány Unie“. Podle čl. 13 odst. 1 SEU přitom pojem „orgány“ odkazuje na přesně vymezený výčet subjektů, ve kterém nejsou zahrnuty instituce ani jiné subjekty Unie, zejména její agentury.

46

Zadruhé v souvislosti s kontextem, do něhož spadá článek 341 SFEU, je třeba nejprve zdůraznit, jak podotkl generální advokát v bodě 94 svého stanoviska, že Lisabonská smlouva změnila řadu ustanovení Smluv tak, že v nich výslovně zmínila „instituce a jiné subjekty Unie“, čímž jednoznačně odlišila unijní orgány výslovně zmíněné v čl. 13 odst. 1 SEU od institucí a jiných subjektů Unie. V této souvislosti, zatímco se některá ustanovení Smlouvy o FEU týkají pouze orgánů Unie, jiná její ustanovení, jako jsou články 15, 16, 123, 124, 127, 130, 228, 263, 265, 282, 298, 267 a 325 SFEU, odkazují šířeji na orgány, instituce a jiné subjekty Unie. Tak tomu je konkrétně u pravomoci Soudního dvora v případě článků 263, 265 a 267 SFEU.

47

Je přitom nutno konstatovat, že znění článku 341 SFEU, který se týká jen „orgánů“, odpovídá znění svých předchůdců, a sice článku 216 Smlouvy o EHS (později článku 216 Smlouvy o ES a následně článku 289 ES).

48

Okolnost, na kterou poukázala Rada, že v ustanoveních části sedmé Smlouvy o FEU, nadepsané „Ustanovení obecná a závěrečná“, do níž je článek 341 SFEU zařazen, jsou zmíněny „orgány“, tedy nemůže být vykládána navzdory tomu, že Smlouva o EU, jak vyplývá z bodu 46 tohoto rozsudku, jasně odlišuje unijní orgány od institucí a jiných subjektů Unie, jako projev úmyslu autorů Smluv chápat pojem „orgány“ v rozšiřujícím smyslu tak, že zahrnuje nejen entity uvedené v čl. 13 odst. 1 SEU, ale též instituce a jiné subjekty Unie zřízené Smlouvami nebo na jejich základě, které mají přispívat k dosahování cílů Unie. To platí tím spíše, že Smlouva o EU a Smlouva o FEU představují na základě čl. 1 třetího pododstavce SEU a čl. 1 odst. 2 SFEU jednotný ústavní základ pro Unii, takže definice pojmu „orgány“ uvedená v čl. 13 odst. 1 SEU a odlišování orgánů od institucí a jiných subjektů Unie musí platit v obou Smlouvách průřezově a jednotně.

49

Rozhodující nemůže být ani Soudním dvorem podaný široký výklad pojmu „orgány“ ve smyslu čl. 340 druhého pododstavce SFEU, v němž je stanoveno, že „[v] případě mimosmluvní odpovědnosti nahradí Unie v souladu s obecnými zásadami společnými právním řádům členských států škody způsobené jejími orgány nebo jejími zaměstnanci při výkonu jejich funkce“.

50

Soudní dvůr totiž sice rozhodl, že pojem „orgány“ ve smyslu právě citovaného ustanovení zahrnuje nejen orgány Unie uvedené v čl. 13 odst. 1 SEU, ale také všechny ostatní instituce a jiné subjekty Unie zřízené Smlouvami nebo na jejich základě, jejichž cílem je přispět k dosažení cílů Unie (rozsudek ze dne 16. prosince 2020, Rada a další v. K. Chrysostomides & Co. a další, C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P a C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, bod 80 a citovaná judikatura), avšak k zavedení této judikatury výslovně vycházel z okolnosti, že cílem institucí a jiných subjektů Unie zřízených Smlouvami nebo na jejich základě je přispět k dosažení cílů Unie a bylo by v rozporu s úmyslem autorů Smluv, kdyby se Unie v případech, kdy jedná prostřednictvím instituce nebo jiného subjektu, mohla vyhnout následkům ustanovení Smluv upravujících mimosmluvní odpovědnost Unie (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 2. prosince 1992, SGEEM a Etroy v. EIB, C‑370/89, EU:C:1992:482, body 13 až 16).

51

Široký výklad pojmu „orgány“, který Soudní dvůr podal pro účely použití čl. 340 druhého pododstavce SFEU, tedy odpovídá potřebě – odůvodněné obecnými zásadami společnými právním řádům členských států výslovně zmíněnými v tomto ustanovení – zabránit možnosti Unie vyhnout se uplatnění režimu mimosmluvní odpovědnosti podle článku 268 SFEU ve spojení s čl. 340 druhým pododstavcem SFEU a z toho plynoucímu soudnímu přezkumu prováděnému Soudním dvorem v případech, kdy jedná prostřednictvím instituce nebo jiného subjektu Unie, a nikoli prostřednictvím orgánu uvedeného v čl. 13 odst. 1 SEU (obdobně viz rozsudek ze dne 2. prosince 1992, SGEEM a Etroy v. EIB, C‑370/89, EU:C:1992:482, body 14 a 16). To platí tím spíše, jak uvedl generální advokát v bodě 100 svého stanoviska, že pojem „zaměstnanec“ uvedený v čl. 340 druhém pododstavci SFEU zahrnuje z funkčního hlediska všechny zaměstnance pracující pro Unii ať již v jejích orgánech, nebo v jejích institucích či jiných subjektech.

52

V důsledku toho se výkladu pojmu „orgány“ ve smyslu čl. 340 druhého pododstavce SFEU, který upravuje rozsah mimosmluvní odpovědnosti Unie, nelze účelně dovolávat k tomu, aby byl per analogiam vymezen rozsah působnosti článku 341 SFEU, jenž se týká rozsahu pravomocí vyhrazených členským státům Smlouvami.

53

Rada se nemůže účinně dovolávat ani pojmu „orgány“ uvedeného v článku 342 SFEU, podle něhož „[p]ravidla pro používání úředních jazyků v orgánech Unie stanoví Rada jednomyslně formou nařízení; pravidla obsažená ve statutu Soudního dvora Evropské unie tím nejsou dotčena“. Jak totiž uvedl generální advokát v bodě 98 svého stanoviska, pojem „orgány“ ve smyslu posledně uvedeného článku nemusí být nutně vykládán tak, že zahrnuje instituce a jiné subjekty Unie, jelikož jazykový režim instituce nebo jiného subjektu Unie se může lišit od režimu platného v rámci unijních orgánů.

54

Pokud jde o protokol č. 6, ten sice stanoví, jak tvrdí Rada, nejen sídlo unijních orgánů, ale také sídlo některých institucí a jiných subjektů Unie, mimo jiné Europolu, a odkazuje na článek 341 SFEU, avšak nestanoví, že by sídla institucí a jiných subjektů Unie musela být určována kolektivně členskými státy v souladu se zásadou stanovenou v tomto článku. V tomto ohledu je třeba poznamenat, že společným rysem těchto institucí a jiných subjektů Unie je, že byly zřízeny členskými státy, zatímco v případě takové unijní agentury, jako je ELA, kterou zřídil unijní normotvůrce na základě zakládajících Smluv, tomu tak není. Z tohoto protokolu tedy nelze dovodit vůli členských států uplatňovat přímo nebo per analogiam zásadu stanovenou v tomto článku na umisťování sídel všech institucí a subjektů Unie.

55

Jak podotkl generální advokát v bodě 112 svého stanoviska, přijetí zvláštního protokolu svědčí naopak o tom, že členské státy usoudily, že jejich kolektivní rozhodnutí o umístění sídla některých taxativně vyjmenovaných institucí a jiných subjektů Unie musí být výslovně zakotveno v primárním právu, aby v unijním právu vyvolávalo právní účinky.

56

Co se výslovného odkazu uvedeného v protokolu č. 6 na článek 341 SFEU týče, lze jej vysvětlit tím, že se tento protokol týká v prvé řadě orgánů uvedených v čl. 13 odst. 1 SEU.

57

Dále je pravda, jak vyplývá z článku 2 rozhodnutí z Edinburghu, že zástupci vlád členských států vyjádřili přání vyhradit si rozhodnutí týkající se sídla institucí a jiných subjektů Unie stejně, jako jsou podle článku 341 SFEU výslovně a jasně oprávněni určit sídlo unijních orgánů. Kromě toho byl na mezivládní konferenci, která vedla k přijetí Amsterodamské smlouvy, převzat text rozhodnutí z Edinburghu jakožto protokol připojený ke Smlouvě o EU, Smlouvě o ES, Smlouvě o ESUO a Smlouvě o ESAE, nyní protokol č. 6 připojený ke Smlouvě o EU, Smlouvě o FEU a Smlouvě o ESAE.

58

Jediný článek posledně uvedeného protokolu ovšem formulací srovnatelnou s formulací článku 1 rozhodnutí z Edinburghu určuje jen sídlo orgánů, institucí a jiných subjektů Unie zřízených členskými státy. Článek 2 uvedeného rozhodnutí navíc nemůže – přestože Soudní dvůr tomuto rozhodnutí přiznal v rozsudku ze dne 1. října 1997, Francie v. Parlament (C‑345/95, EU:C:1997:450), na který odkázal v jiných pozdějších rozsudcích [v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 13. prosince 2012, Francie v. Parlament, C‑237/11 a C‑238/11, EU:C:2012:796, body 36 až 42, a ze dne 2. října 2018, Francie v. Parlament (Výkon rozpočtové pravomoci), C‑73/17, EU:C:2018:787, bod 33], právní závaznost – vést k podání takového výkladu článku 341 SFEU, který by byl v rozporu s jeho jasným zněním.

59

Rada se jakožto kontextu dovolává rovněž dřívější institucionální praxe umisťování sídel institucí a jiných subjektů Unie a tvrdí, že tato praxe požívá „institucionálního uznání“ společným prohlášením z roku 2012 a společným přístupem v jeho příloze.

60

Z informací, které byly Soudnímu dvoru předloženy v rámci projednávané věci, ovšem vyplývá, že tvrzená praxe zdaleka není všeobecně rozšířená. Postupy uplatňované k určení sídla institucí a jiných subjektů Unie byly totiž buď vedeny jen členskými státy, nebo do nich byly v různé míře a na různých základech zapojeny, jakožto aktéři legislativního postupu či nikoli, unijní orgány.

61

Nicméně i za předpokladu, že by bylo možné, jak tvrdí Rada, popsat dřívější ustálenou a soudržnou praxi, podle níž byla sídla institucí a jiných subjektů Unie systematicky umisťována na základě politické volby provedené jen zástupci vlád členských států, nemůže výklad článku 341 SFEU, který Rada prosazuje na základě této praxe, požívat žádného „institucionálního uznání“ společným prohlášením z roku 2012 a společným přístupem v jeho příloze. Toto prohlášení totiž nemá, jak se zdůrazňuje jeho v jeho pátém pododstavci, právně závazný charakter a navíc neobsahuje žádné uznání jakékoli výhrady pravomoci členských států ve věcech umístění sídla institucí a jiných subjektů Unie.

62

V každém případě by taková praxe, která by byla v rozporu s pravidly Smlouvy o FEU, a zejména s článkem 341 SFEU tím, že by navzdory jasnému znění tohoto článku rozšířila jeho působnost na určování sídel institucí a jiných subjektů Unie, nemohla zakládat precedens zavazující orgány (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 6. května 2008, Parlament v. Rada, C‑133/06, EU:C:2008:257, bod 60 a citovaná judikatura).

63

A co se konečně zatřetí týče cíle článku 341 SFEU, ten spočívá v zachování rozhodovacích pravomocí členských států k určení sídla jen u unijních orgánů. Na rozdíl od názoru, který Rada hájila na jednání, nemůže výklad tohoto článku v tom smyslu, že se nevztahuje na instituce a jiné subjekty Unie, vést k tomu, že by byl zbaven veškerého užitečného účinku, jak podotkl generální advokát v bodě 138 svého stanoviska. Sídla unijních orgánů byla sice již určena primárním právem, konkrétně protokolem č. 6, avšak článek 341 SFEU je relevantní pro každé případné budoucí rozhodnutí o změně sídla stávajícího orgánu nebo o umístění sídla nějakého nového orgánu.

64

V této souvislosti je třeba připomenout, že na rozdíl od unijních orgánů, jejichž zřizování a funkce jsou z důvodu jejich ústavního významu upraveny samotnými Smlouvami, instituce a jiné subjekty Unie, jako je ELA, jejichž předmětem je dosažení cílů dané unijní politiky, zpravidla nejsou zřízeny Smlouvami. Za těchto podmínek musí být jejich zřízení, pokud nevyplývá z primárního práva, výsledkem aktu sekundárního práva přijatého na základě hmotněprávních ustanovení provádějících unijní politiku, ve které instituce nebo jiný subjekt působí, a v souladu s postupy stanovenými těmito ustanoveními.

65

Neobsahují-li Smlouvy žádné další upřesnění v tomto ohledu, přísluší rovněž unijnímu normotvůrci, aby v souladu s postupy stanovenými věcně relevantními ustanoveními Smluv určil místo sídla instituce nebo jiného subjektu Unie, kterou nebo který sám zřídil aktem sekundárního práva přijatým na základě těchto ustanovení, obdobně k pravomoci, kterou má na základě uvedených ustanovení k vymezení pravomocí, organizace a způsobu fungování této instituce nebo subjektu.

66

Rozhodnutí o umístění sídla instituce nebo jiného subjektu Unie, jako je unijní agentura, je tedy na rozdíl od toho, co tvrdí Rada, nedílnou součástí rozhodnutí o jejich zřízení.

67

Při určování místa sídla instituce nebo jiného subjektu Unie lze zajisté zohlednit takové politické důvody, jako je nutnost zajistit při umisťování institucí nebo jiných subjektů Unie určité geografické rozložení nebo zvýhodnit členské státy, ve kterých ještě není sídlo žádné instituce nebo jiného subjektu Unie.

68

Politická povaha rozhodnutí, kterým se určuje umístění sídla takové instituce nebo jiného subjektu Unie, ovšem nemůže sama o sobě být důvodem k tomu, aby toto rozhodnutí spadalo mimo pravomoc unijního normotvůrce, který při výkonu pravomocí musí Unie pravidelně činit politická rozhodnutí (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 7. září 2016, Německo v. Parlament a Rada, C‑113/14, EU:C:2016:635, bod 55).

69

Takové rozhodnutí musí dále především umožňovat, aby bylo zaručeno plnění úkolů svěřených dotyčné instituci nebo dotyčnému subjektu Unie k dosažení cílů dané politiky.

70

Nemůže obstát ani tvrzení, že určení sídla instituce nebo jiného subjektu Unie na hmotněprávním základě, na kterém spočívá jejich zřízení, by v závislosti na relevantním právním základě mohlo vést k tomu, že o tomto umístění bude hlasováno kvalifikovanou většinou v Radě, a nikoli rozhodnuto vzájemnou dohodou zástupců vlád členských států, takže toto umístění by se stalo prvkem kompromisu v rámci legislativní rozpravy.

71

Jak totiž bylo připomenuto v bodě 68 tohoto rozsudku, skutečnost, že rozhodnutí o umístění sídla instituce nebo jiného subjektu Unie může mít významný politický rozměr, jelikož musí odpovídat zejména ohledům geografického rozložení, nebrání tomu, aby toto rozhodnutí mohl přijmout unijní normotvůrce v souladu s postupy stanovenými věcně relevantními ustanoveními Smluv, přičemž tento politický rozměr může v tomto ohledu představovat prvek, který může unijní normotvůrce při výkonu své pravomoci zohlednit. Dále je třeba zdůraznit, že vzhledem k tomu, že unijní legislativní proces je na základě čl. 1 druhého pododstavce ve spojení s čl. 10 odst. 3 SEU veden zásadou transparentnosti ve vztahu k občanům, může využití tohoto procesu posílit demokratickou podporu rozhodnutí o umístění sídla instituce nebo jiného subjektu Unie, jako je ELA.

72

Kromě toho a v podstatnější rovině okolnost, že takové rozhodnutí, jako je rozhodnutí o umístění sídla instituce nebo jiného subjektu Unie, je politicky citlivé, nemůže vést ke změně pravomocí svěřených Smlouvami unijním orgánům ani k vynětí výkonu těchto pravomocí z legislativních postupů stanovených Smlouvami. Určení působnosti ustanovení Smluv, které upravuje věcnou pravomoc Unie, tedy nemůže záviset na důvodech spojených s politickou citlivostí dotyčné oblasti nebo se snahou zajistit účinnost akce.

73

Ze všech těchto úvah, a zejména ze znění článku 341 SFEU vyplývá, že toto ustanovení nelze vykládat v tom smyslu, že upravuje umístění sídla takové instituce nebo jiného subjektu Unie, jako je ELA.

74

Za těchto podmínek pravomoc rozhodovat o umístění sídla této agentury nepřísluší členským státům, nýbrž unijnímu normotvůrci, který musí za tímto účelem jednat v souladu s postupy stanovenými věcně relevantními ustanoveními Smluv, v tomto případě články 46 a 48 SFEU, které stanoví použití řádného legislativního postupu.

75

Ve světle tohoto závěru je třeba ve druhém sledu rozhodnout o pravomoci Soudního dvora k rozhodnutí o projednávané žalobě.

76

Zaprvé je třeba ověřit, zda je napadené rozhodnutí, které bylo přijato konferencí zástupců vlád členských států v rámci zasedání Rady, přičitatelné těmto členským státům.

77

Co se obsahu napadeného rozhodnutí týče, z jeho znění vyplývá, že toto rozhodnutí je aktem hlav států nebo předsedů vlád 27 členských států přijatým v rámci zasedání Rady mezivládním postupem. Svědčí o tom výslovné zmínění „zástupců vlád členských států“ v názvu tohoto rozhodnutí a v úvodu jeho preambule.

78

V tomto ohledu je třeba uvést, že napadené rozhodnutí bylo přijato výslovně na základě článku 341 SFEU, jelikož autoři tohoto rozhodnutí měli za to, že zmínka o „orgánech“ v tomto článku musí být vykládána extenzivně, tedy tak, že se vztahuje nejen na orgány přesně vyjmenované v čl. 13 odst. 1 SEU, ale i na instituce a jiné subjekty Unie.

79

Dále je třeba konstatovat, že přípravné práce na napadeném rozhodnutí byly vedeny na setkáních zástupců vlád členských států, jež probíhala v rámci zasedání Coreper konaných ve dnech 13. března 2019 a 5. června 2019.

80

Co se okolností přijímání napadeného rozhodnutí týče, ani skutečnost, že výběrové řízení vedené na mezivládní úrovni za účelem určení místa sídla ELA probíhalo v prostorách Rady a za asistence služeb generálního sekretariátu Rady, ani skutečnost, že nabídky předložené v rámci tohoto výběrového řízení posuzovala Komise, ani okolnost, že napadené rozhodnutí podepsal zástupce členského státu, který ke dni přijetí tohoto rozhodnutí předsedal Radě podle čl. 16 odst. 9 SEU, konkrétně rumunský ministr spravedlnosti, nemohou vyvrátit závěr, že uvedené rozhodnutí je přičitatelné členským státům, a nikoli Radě.

81

Přijetí aktu v prostorách nebo za asistence unijního orgánu totiž samo o sobě nesvěřuje Soudnímu dvoru pravomoc posoudit legalitu tohoto aktu (obdobně viz rozsudek ze dne 22. března 1990, Le Pen, C‑201/89, EU:C:1990:133, body 11 a 16). Kromě toho účast unijních orgánů na vypracovávání rozhodnutí zástupců vlád členských států přijatého v rámci zasedání Rady nemůže určovat právní povahu a autora aktu, který z něj vzešel.

82

Napadené rozhodnutí tedy nemůže být v důsledku svého obsahu ani okolností, za kterých bylo přijato, kvalifikováno jako akt Rady. Toto rozhodnutí je naopak aktem přijatým kolektivně a vzájemnou dohodou zástupců vlád členských států.

83

Zadruhé je třeba připomenout, že relevantním kritériem uplatněným Soudním dvorem k vyloučení pravomoci unijních soudů k rozhodování o žalobě u soudu směřující proti aktům přijatým zástupci vlád členských států je jen kritérium týkající se jejich autora, nezávisle na jejich závazných právních účincích (usnesení ze dne 16. června 2021, Sharpston v. Rada a zástupci vlád členských států, C‑685/20 P, EU:C:2021:485, bod 47).

84

Argumenty Parlamentu, podle nichž je v projednávané věci třeba autory aktů, na které odkazuje článek 263 SFEU, a sice orgány, instituce a jiné subjekty Unie, chápat široce, aby bylo možné mít za to, že napadené rozhodnutí bylo přijato orgánem, institucí nebo jiným subjektem Unie ve smyslu tohoto článku, nebo přinejmenším postavit projednávanou žalobu na roveň žalobě proti rozhodnutí Rady, proto přijaty být nemohou, protože by to bylo v rozporu s jasným znění tohoto článku (v tomto smyslu viz usnesení ze dne 16. června 2021, Sharpston v. Rada a zástupci vlád členských států, C‑685/20 P, EU:C:2021:485, bod 48).

85

Takový výklad by rovněž byl v rozporu s vůlí autorů Smluv – kterou odráží článek 263 SFEU, jehož oblast působnosti se omezuje pouze na akty unijního práva přijaté orgány, institucemi a jinými subjekty Unie – vyjmout akty členských států z přezkumu unijních soudů.

86

Vztažení pojmu „napadnutelné akty“ podle článku 263 SFEU i na akty přijaté, byť vzájemnou dohodou, členskými státy, by v konečném důsledku znamenalo připustit přímý přezkum aktů členských států unijním soudem, a obejít tak právní prostředky specificky stanovené pro případy nesplnění povinností, které pro tyto státy vyplývají ze Smluv.

87

Tyto právní prostředky vycházejí totiž ze zohlednění rolí, které v unijním právním řádu mají orgány, instituce a jiné subjekty Unie na straně jedné a členské státy na straně druhé. V tomto ohledu je třeba připomenout, že v souladu se zásadou zakotvenou v čl. 13 odst. 2 SEU jedná každý orgán, stejně jako Soudní dvůr, v mezích působnosti svěřené mu Smlouvami a v souladu s postupy, podmínkami a cíli v nich stanovenými.

88

V projednávané věci je sice třeba považovat napadené rozhodnutí za akt přijatý jen členskými státy, takže se vymyká přezkumu legality podle článku 263 SFEU, avšak nemůže být postaveno na roveň rozhodnutí přijatému na základě článku 341 SFEU, protože – jak vyplývá z úvah uvedených v bodech 43 až 73 tohoto rozsudku – tento článek musí být vykládán tak, že se vztahuje výlučně na určení sídla orgánů uvedených v čl. 13 odst. 1 SEU, a nikoli na určování sídel institucí a jiných subjektů Unie.

89

Jak přitom uvedl generální advokát v bodě 166 svého stanoviska, rozhodnutí, které bylo stejně jako napadené rozhodnutí přijato členskými státy v oblasti, v níž Smlouvy neupravují jejich jednání, postrádá veškeré závazné právní účinky v unijním právu. Okolnost, že jeden nebo více unijních orgánů hrálo v rámci postupu, který vedl k přijetí tohoto rozhodnutí, určitou roli, nemění jeho povahu, která nespadá do unijního právního řádu (obdobně viz rozsudek ze dne 20. září 2016, Ledra Advertising a další v. Komise a ECB, C‑8/15 P až C‑10/15 P, EU:C:2016:701, bod 54).

90

V tomto kontextu přísluší unijnímu normotvůrci, aby z důvodů právní jistoty i účinné soudní ochrany přijal v souladu s postupy stanovenými věcně relevantními ustanoveními Smluv unijní akt, kterým schválí politické rozhodnutí přijaté členskými státy nebo kterým se naopak od takového politického rozhodnutí odchýlí, přičemž je třeba upřesnit, že jen tento akt unijního normotvůrce může vyvolat závazné právní účinky v unijním právu a v takovém kontextu, jaký nastal v projednávané věci, musí být takový akt nevyhnutelně přijat před jakýmkoli opatřením konkrétně provádějícím umístění sídla dotyčné agentury.

91

Ze všech výše uvedených úvah vyplývá, že napadené rozhodnutí není aktem Rady, nýbrž aktem politické povahy bez závazných právních účinků, přijatým kolektivně členskými státy, takže proti němu nelze podat žalobu na neplatnost podle článku 263 SFEU.

92

Projednávanou žalobu je tudíž třeba odmítnout jakožto žalobu směřující proti aktu, k přezkumu jehož legality nemá Soudní dvůr na základě článku 263 SFEU pravomoc.

93

Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.

94

Článek 138 odst. 3 tohoto jednacího řádu stanoví, že pokud měli účastníci řízení ve věci částečně úspěch i neúspěch, ponese každý z nich vlastní náklady řízení. Jeví-li se to však vzhledem k okolnostem v projednávané věci jako odůvodněné, může Soudní dvůr rozhodnout, že účastník řízení ponese vlastní náklady řízení a nahradí část nákladů řízení vynaložených druhým účastníkem řízení.

95

V projednávané věci, ve které se okolnosti přijímání napadeného rozhodnutí vyznačují rozdílnou praxí a rozdílným výkladem otázky rozhodovací pravomoci ve věcech umístění sídla institucí a jiných subjektů Unie, se jeví jako odůvodněné rozhodnout, že oba hlavní účastníci řízení, a sice Parlament a Rada, ponesou vlastní náklady řízení.

96

Podle čl. 140 odst. 1 uvedeného jednacího řádu ponesou Belgické království, Česká republika, Dánské království, Irsko, Řecká republika, Španělské království, Francouzská republika, Lucemburské velkovévodství, Maďarsko, Nizozemské království, Polská republika, Slovenská republika a Finská republika vlastní náklady řízení.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto: