–

za italskou vládu G. Palmieri, jako zmocněnkyní, ve spolupráci s G. Palatiellem, avvocato dello Stato,

–

za Evropskou komisi L. Haasbeek, G. Gattinarou a F. Thiranem, jako zmocněnci,

1

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1013/2006 ze dne 14. června 2006 o přepravě odpadů (Úř. věst. 2006, L 190, s. 1) a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/98/ES ze dne 19. listopadu 2008 o odpadech a o zrušení některých směrnic (Úř. věst. 2008, L 312, s. 3).

2

Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi Regione Veneto (Region Benátsko, Itálie) a společností Plan Eco Srl ve věci přepravy odpadů mezi členskými státy.

3

Článek 2 nařízení č. 1013/2006, nadepsaný „Definice“, stanoví:

„Pro účely tohoto nařízení se:

[…]

[…]“

4

Článek 3 odst. 5 tohoto nařízení stanoví:

„Na přepravu směsného komunálního odpadu (položka 20 03 01) sebraného v soukromých domácnostech, včetně případů, kdy tento sběr odpadu zahrnuje rovněž odpad od jiných původců, do zařízení k využití nebo odstranění odpadů se podle tohoto nařízení vztahují stejná ustanovení jako na přepravu odpadů určených k odstranění.“

5

Článek 11 uvedeného nařízení, nadepsaný „Námitky k přepravě odpadů určených k odstranění“, stanoví:

„1.   Pokud je podáno oznámení o plánované přepravě odpadů určených k odstranění, mohou příslušné orgány místa určení a místa odeslání do 30 dnů od předání potvrzení o přijetí příslušným orgánem místa určení podle článku 8 vznést v souladu se Smlouvou odůvodněné námitky na základě jednoho nebo více z níže uvedených důvodů:

[…]

[…]

6.   Opatření, která přijmou členské státy podle odst. 1 písm. a) k úplnému nebo částečnému zákazu přepravy odpadu určeného k odstranění nebo k soustavnému vznášení námitek proti takové přepravě […], se bezodkladně oznámí Komisi, která uvědomí ostatní členské státy.“

6

Článek 12 téhož nařízení, nadepsaný „Námitky k přepravě odpadů určených k využití“, stanoví:

„1.   Pokud je podáno oznámení o plánované přepravě odpadů určených k využití, mohou příslušné orgány místa určení a místa odeslání do 30 dnů ode dne předání potvrzení o přijetí příslušným orgánem místa určení podle článku 8 vznést v souladu se Smlouvou odůvodněné námitky na základě jednoho nebo více z níže uvedených důvodů:

[…]

[…]

[…]“

7

Směrnice 2008/98 zrušila směrnici 2006/12 s účinkem od 12. prosince 2010 a v článku 41 stanoví, že odkazy na směrnici 2006/12 se považují za odkazy na směrnici 2008/98.

8

Bod 33 odůvodnění směrnice 2008/98 zní takto:

„Pro účely [nařízení č. 1013/2006] zůstává směsný komunální odpad, jak je uveden v čl. 3 odst. 5 uvedeného nařízení, směsným komunálním odpadem i v případě, že byl jako odpad zpracován postupem, který podstatným způsobem nezměnil jeho vlastnosti.“

9

Článek 16 směrnice 2008/98, nadepsaný „Zásady soběstačnosti a blízkosti“, stanoví:

„1.   Členské státy přijmou ve spolupráci s dalšími členskými státy, pokud je to nezbytné nebo účelné, vhodná opatření k vybudování jednotné a odpovídající sítě zařízení na odstraňování odpadu a zařízení na využití směsného komunálního odpadu sebraného v soukromých domácnostech, včetně případů, kdy tento sběr odpadu zahrnuje rovněž směsný komunální odpad od jiných původců, a zohlední přitom nejlepší dostupné techniky.

Odchylně od nařízení (ES) č. 1013/2006 o přepravě odpadů mohou členské státy za účelem ochrany své sítě omezit přepravu odpadů určených ke spálení, které je klasifikováno jako využití, do země, pokud bylo zjištěno, že by v důsledku této přepravy musely být odstraněny odpady, které vznikly na území daného členského státu, nebo že by odpad musel být zpracován způsobem, jenž není v souladu s jejich národními plány pro nakládání s odpady. Členské státy oznámí tato rozhodnutí Komisi. Členské státy rovněž mohou omezit přepravu odpadů ze zemí s ohledem na životní prostředí, jak je uvedeno v nařízení (ES) č. 1013/2006.

2.   Tato síť je vytvořena tak, aby Společenství jako celku umožnila dosáhnout soběstačnosti v oblasti odstraňování i využití odpadů uvedených v odstavci 1 a aby členské státy mohly k tomuto cíli směřovat jednotlivě, s ohledem na zeměpisné podmínky nebo na potřebu specializovaných zařízení pro určité druhy odpadů.

3.   Síť rovněž umožňuje, aby se odpad odstraňoval nebo aby se odpad uvedený v odstavci 1 využíval v některém z nejbližších vhodných zařízení za použití co nejvhodnějších metod a technologií s cílem zajistit vysoký stupeň ochrany životního prostředí a veřejného zdraví.

4.   Zásady blízkosti a soběstačnosti neznamenají, že každý členský stát musí mít všechna konečná zařízení pro využívání odpadu na svém území.“

10

Rozhodnutí Komise 2000/532/ES ze dne 3. května 2000, kterým se nahrazuje rozhodnutí 94/3/ES, kterým se stanoví seznam odpadů podle čl. 1 písm. a) směrnice Rady 75/442/EHS o odpadech, a rozhodnutí Rady 94/904/ES, kterým se stanoví seznam nebezpečných odpadů ve smyslu čl. 1 odst. 4 směrnice Rady 91/689/EHS o nebezpečných odpadech (Úř. věst. 2000, L 226, s. 3; Zvl. vyd. 15/05, s. 151), ve znění rozhodnutí Komise 2014/955/EU ze dne 18. prosince 2014 (Úř. věst. 2014, L 370, s. 44), obsahuje v příloze seznam odpadů uvedených v článku 7 směrnice 2008/98, nazvaný „Evropský katalog odpadů“.

11

V kapitole 19 Evropského katalogu odpadů, nadepsané „Odpady ze zařízení na zpracování odpadu […]“, se pod číslem 19 12, nadepsaným „Odpady z mechanického zpracování odpadů (např. třídění, drcení, lisování, peletizace) jinak blíže neurčené“, nacházejí následující položky:

12

V kapitole 20 Evropského seznamu odpadů, nadepsané „Komunální odpady (odpady z domácností a podobné živnostenské, průmyslové odpady a odpady z úřadů) včetně složek z odděleného sběru“, jsou pod číslem 20 03, nadepsaným „Ostatní komunální odpady“, v položce 20 03 01 uvedeny „Směsné komunální odpady“.

13

Článek 182 bis decreto legislativo n. 152 – Norme in materia ambientale (legislativní nařízení č. 152 o pravidlech v oblasti životního prostředí) ze dne 3. dubna 2006 (běžný doplněk ke GURI č. 88, ze dne 14. dubna 2006, dále jen „legislativní nařízení č. 152/2006“) v odstavci 1 stanoví:

„Odstraňování odpadu a využití směsného komunálního odpadu se provádí v rámci jednotné a přiměřené sítě zařízení a při zohlednění nejlepších dostupných technik a poměru mezi celkovými náklady a přínosy, tak aby bylo:

[…]“

14

Přepravní společnost Plan Eco podala u Regionu Benátsko žádost o předchozí souhlas s přepravou 2000 tun směsného komunálního odpadu zpracovaného v Itálii společností Futura Srl do cementárny nacházející se ve Slovinsku. Tento odpad byl společností Futura mechanicky zpracován za účelem jeho využití v rámci spoluspalování a po tomto zpracování byl touto společností zařazen pod položku 19 12 12 Evropského katalogu odpadů.

15

Rozhodnutím ze dne 22. dubna 2016 vyslovil Region Benátsko s plánovanou přepravou nesouhlas, a to na základě unijního práva, zejména čl. 12 odst. 1 písm. b) a g) nařízení č. 1013/2006, a na základě vnitrostátního práva. Zaprvé měl za to, že si předmětný odpad po prvotním zpracování provedeném společností Futura zachoval svou původní povahu, a sice povahu směsného komunálního odpadu, kterému odpovídá kód 20 03 01 Evropského katalogu odpadů, a že jeho zařazení touto společností pod číslo 19 12 Evropského katalogu odpadů nadepsané „Odpady z mechanického zpracování odpadů (např. třídění, drcení, lisování, peletizace) jinak blíže neurčené“, jakož i přidělení kódu 19 12 12 Evropského katalogu odpadů nejsou v tomto ohledu rozhodující. Zadruhé se domníval, že čl. 182a odst. 1 písm. b) legislativního nařízení č. 152/2006 – zavedený v rámci provádění směrnice 2008/98 a zásad soběstačnosti a blízkosti zakotvených v jejím článku 16 – vyžaduje, aby byl směsný komunální odpad využit v jednom z vhodných zařízení nacházejících se co možná nejblíže místu vzniku nebo sběru. A konečně zatřetí měl za to, že na jeho území existuje síť zařízení způsobilá vyhovět potřebám společnosti Plan Eco a že v daném případě jedno ze zařízení v Regionu Benátsko prohlásilo, že je schopno přijmout oněch 2000 tun odpadu uvedeného v oznámení o přepravě.

16

Společnost Plan Eco podala proti tomuto rozhodnutí žalobu k Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (regionální správní soud pro Benátsko, Itálie), který uvedené rozhodnutí rozsudkem ze dne 15. listopadu 2016 zrušil mimo jiné z důvodu, že se přeprava do zahraničí týká zvláštních odpadů, jež musí být zařazeny pod kód 19 12 12 Evropského katalogu odpadů, a tudíž se nepoužijí zásady soběstačnosti, blízkosti a územního omezení stanovené pro zpracování komunálního odpadu.

17

Region Benátsko podal proti uvedenému rozsudku odvolání ke Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie), která nejprve mimo jiné ověřila, že předmětný odpad byl zpracován postupem, který podstatným způsobem nezměnil jeho původní vlastnosti jako komunálního odpadu, a poté se rozhodla přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

„Ve věci, v rámci které byl směsný komunální odpad, který neobsahuje nebezpečné odpady, zpracován mechanicky v zařízení pro účely energetického využití (činnost R1/R12 ve smyslu přílohy C [legislativního nařízení č. 152/2006]) a po tomto zpracování se ukáže, že jím nebyly podstatným způsobem změněny jeho původní vlastnosti směsného komunálního odpadu, avšak tento odpad byl zařazen pod kód 19 12 12 klasifikace zavedené Evropským katalogem odpadů, což strany sporu nerozporují,

a v rámci které má soud rozhodnout o oprávněnosti námitek vznesených příslušným orgánem země původu v řízení o žádosti o vydání předchozího souhlasu s přepravou zpracovaného odpadu do výrobního zařízení v jiné evropské zemi pro účely jeho využití v rámci spoluspalování nebo v každém případě jako prostředku k výrobě energie, a to z důvodů založených na zásadách stanovených ve směrnici 2008/98, a to konkrétně takových námitek, jaké byly podány v projednávané věci, které jsou založeny na zásadě ochrany lidského zdraví a životního prostředí (článek 13 směrnice 2008/98), na zásadách soběstačnosti a blízkosti stanovených v čl. 16 odst. 1 směrnice 2008/98 […], na zásadě zakotvené v tomtéž čl. 16 odst. 1 druhém pododstavci poslední větě […] a na bodu 33 odůvodnění směrnice 2008/98 […] [:]

18

Podstatou otázek předkládajícího soudu, které je třeba posoudit společně, je, zda příslušný orgán místa odeslání může na základě nařízení č. 1013/2006 a směrnice 2008/98 bránit přepravě směsného komunálního odpadu určeného k využití, který byl poté, co byl za účelem svého energetického využití mechanicky zpracován, aniž tím byly podstatně změněny jeho původní vlastnosti, zařazen pod kód 19 12 12 Evropského katalogu odpadů.

19

Zaprvé je třeba uvést, že nařízení č. 1013/2006 a směrnice 2008/98, jejichž cílem je minimalizovat negativní dopady vzniku odpadů a nakládání s nimi na lidské zdraví a životní prostředí, věnují směsnému komunálnímu odpadu zvláštní pozornost.

20

Článek 3 odst. 5 nařízení č. 1013/2006 stanoví, že na přepravu „směsného komunálního odpadu (položka 20 03 01) sebraného v soukromých domácnostech, včetně případů, kdy tento sběr odpadu zahrnuje rovněž odpad od jiných původců, do zařízení k využití nebo odstranění odpadů“ se podle tohoto nařízení vztahují stejná ustanovení jako na přepravu odpadů určených k odstranění.

21

Proto se článek 11 nařízení č. 1013/2006 použije i v případě oznámení týkajícího se plánované přepravy směsného komunálního odpadu určeného k využití, i když se v souladu se svým názvem a zněním v zásadě použije pouze na odpady určené k odstranění (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 12. prosince 2013, Ragn-Sells, C‑292/12, EU:C:2013:820, body 53 a 54).

22

Příslušné orgány místa určení nebo místa odeslání kromě toho mohou v souladu s čl. 11 odst. 1 písm. i) tohoto nařízení takové přepravě bránit již z toho důvodu, že dotyčným odpadem je „směsný komunální odpad sebraný v soukromých domácnostech (položka odpadů 20 03 01)“.

23

V tomto směru z přípravných prací k nařízení č. 1013/2006 vyplývá, že cílem unijního normotvůrce sledovaným těmito ustanoveními bylo omezit přepravu odpadu sebraného v soukromých domácnostech na nezbytné minimum a stanovit, že by členské státy měly převzít za nakládání s tímto nehomogenním odpadem odpovědnost a být motivovány k tomu, aby své problémy s odpadem z domácností řešily autonomně, aniž by byla vyloučena jakákoli spolupráce se sousedními zeměmi.

24

V témže smyslu článek 16 směrnice 2008/98 ukládá členským státům povinnost vybudovat jednotnou a odpovídající síť zařízení na zpracování odpadu určeného k odstranění a „zařízení na využití směsného komunálního odpadu sebraného v soukromých domácnostech, včetně případů, kdy tento sběr odpadu zahrnuje rovněž směsný komunální odpad od jiných původců“, a zohlednit přitom nejlepší dostupné techniky. Tento článek rovněž stanoví, že členské státy musí tuto síť vytvořit mimo jiné takovým způsobem, aby jednotlivě směřovaly k soběstačnosti v oblasti zpracování tohoto odpadu a k tomuto zpracování mohlo dojít v některém z vhodných zařízení nacházejících se co možná nejblíže vzniku tohoto odpadu.

25

Soudní dvůr v této souvislosti judikoval, že pro účely vytvoření takové jednotné sítě mají členské státy prostor k uvážení ohledně výběru územního základu, který považují za vhodný k dosažení vnitrostátní soběstačnosti, pokud jde o zpracování odpadů, o které se jedná. Soudní dvůr nicméně zdůraznil, že pokud jde zejména o vhodná opatření na podporu racionalizace sběru, třídění a zpracování odpadu, jedno z nejdůležitějších opatření, která musí být přijata členskými státy, zejména prostřednictvím místních samospráv, jež mají v tomto ohledu pravomoci, spočívá v usilování o zpracování uvedených odpadů v zařízení nacházejícím se co možná nejblíže od místa jejich vzniku, zejména pokud jde o směsný komunální odpad, tak, aby byla co možná nejvíce omezena jeho přeprava (viz rozsudek ze dne 12. prosince 2013, Ragn-Sells, C‑292/12, EU:C:2013:820, body 60 a 61, jakož i citovaná judikatura).

26

Z toho plyne, že v souladu s čl. 3 odst. 5 a čl. 11 odst. 1 písm. i) nařízení č. 1013/2006 a za účelem zajištění dodržování zásad soběstačnosti a blízkosti zakotvených v článku 16 směrnice 2008/98 a provedených výše uvedenými ustanoveními nařízení č. 1013/2006, tedy zásad dovolávaných ve věci v původním řízení příslušným orgánem místa odeslání, může tento orgán bránit přepravě směsného komunálního odpadu sebraného v soukromých domácnostech a určeného k využití nebo odstranění.

27

Zadruhé je třeba poukázat na to, že podle bodu 33 odůvodnění směrnice 2008/98 zůstává směsný komunální odpad, jak je uveden v čl. 3 odst. 5 nařízení č. 1013/2006, pro účely uvedeného nařízení směsným komunálním odpadem i v případě, že byl jako odpad zpracován postupem, který podstatným způsobem nezměnil jeho vlastnosti.

28

Podle ustálené judikatury přitom platí, že i když body odůvodnění unijního aktu nemají závaznou právní hodnotu a nelze se jich dovolávat za účelem odchýlení se od samotných ustanovení dotyčného aktu ani za účelem výkladu těchto ustanovení ve smyslu odporujícím jejich znění, mohou nicméně upřesnit obsah ustanovení tohoto aktu a poskytují výkladové prvky, které jsou způsobilé objasnit vůli autora uvedeného aktu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 25. března 2021, Balgarska Narodna Banka, C‑501/18, EU:C:2021:249, bod 90 a citovaná judikatura).

29

V projednávané věci čl. 3 odst. 5 a čl. 11 odst. 1 písm. i) nařízení č. 1013/2006, vykládané ve světle bodu 33 odůvodnění směrnice 2008/98, implikují, že směsný komunální odpad, který byl zařazen pod kód 19 12 12 Evropského katalogu odpadů poté, co byl za účelem svého energetického využití mechanicky zpracován, aniž tím byly podstatně změněny jeho původní vlastnosti, musí být považován za směsný komunální odpad sebraný v soukromých domácnostech, na který se vztahují tato ustanovení, bez ohledu na skutečnost, že tato ustanovení uvádějí kód 20 03 01 Evropského katalogu odpadů.

30

Jak totiž zdůraznil generální advokát v bodě 56 svého stanoviska, právní režim použitelný na přepravu odpadů závisí na věcné povaze těchto odpadů, a nikoli na jejich formální klasifikaci podle Evropského katalogu odpadů.

31

Kromě toho by jakýkoli jiný výklad umožnil vyjmout z působnosti čl. 3 odst. 5 a čl. 11 odst. 1 písm. i) nařízení č. 1013/2006, a v konečném důsledku i zásad soběstačnosti a blízkosti, jejichž dodržování má být – jak bylo uvedeno v bodě 23 tohoto rozsudku – těmito ustanoveními zajištěno, směsný komunální odpad, který byl po zpracování zařazen pod jiný kód Evropského katalogu odpadů, než který je vyhrazen pro směsný komunální odpad, avšak tímto zpracováním nebyla změněna jeho věcná povaha.

32

Ve věci v původním řízení je nesporné, že mechanické zpracování předmětného odpadu nezměnilo podstatně původní vlastnosti tohoto odpadu, a tudíž ani jeho povahu.

33

Z toho plyne, že pro účely použití nařízení č. 1013/2006 musí být směsný komunální odpad určený k využití, který byl poté, co byl za účelem svého energetického využití mechanicky zpracován, aniž tím byly podstatně změněny jeho původní vlastnosti, zařazen pod kód 19 12 12 Evropského katalogu odpadů, považován za směsný komunální odpad sebraný v soukromých domácnostech.

34

Ze všech výše uvedených úvah vyplývá, že na položené otázky je třeba odpovědět tak, že čl. 3 odst. 5 a článek 11 nařízení č. 1013/2006 musí být vykládány v tom smyslu, že s ohledem na zásady soběstačnosti a blízkosti může příslušný orgán místa odeslání, zejména s poukazem na důvod uvedený v čl. 11 odst. 1 písm. i) tohoto nařízení, bránit přepravě směsného komunálního odpadu, který byl poté, co byl za účelem svého energetického využití mechanicky zpracován, avšak tím nebyly podstatně změněny jeho původní vlastnosti, zařazen pod kód 19 12 12 Evropského katalogu odpadů.

35

Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (osmý senát) rozhodl takto:

Článek 3 odst. 5 a článek 11 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1013/2006 ze dne 14. června 2006 o přepravě odpadů musí být vykládány v tom smyslu, že s ohledem na zásady soběstačnosti a blízkosti může příslušný orgán místa odeslání, zejména s poukazem na důvod uvedený v čl. 11 odst. 1 písm. i) tohoto nařízení, bránit přepravě směsného komunálního odpadu, který byl poté, co byl za účelem svého energetického využití mechanicky zpracován, avšak tím nebyly podstatně změněny jeho původní vlastnosti, zařazen pod kód 19 12 12 katalogu odpadů stanoveného v příloze rozhodnutí Komise 2000/532/ES ze dne 3. května 2000, kterým se nahrazuje rozhodnutí 94/3/ES, kterým se stanoví seznam odpadů podle čl. 1 písm. a) směrnice Rady 75/442/EHS o odpadech, a rozhodnutí Rady 94/904/ES, kterým se stanoví seznam nebezpečných odpadů ve smyslu čl. 1 odst. 4 směrnice Rady 91/689/EHS o nebezpečných odpadech, ve znění rozhodnutí Komise 2014/955/EU ze dne 18. prosince 2014.