1.

Dvojice pojmů „plány a programy“ má zásadní význam pro vymezení oblasti působnosti směrnice o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí ( 2 ) [dále jen „směrnice SEA“, přičemž zkratkou „SEA“ je míněno „strategic environmental assessment“ („strategické posuzování vlivů na životní prostředí“)]. Soudní dvůr sice nedávno upřesnil výklad tohoto pojmu ( 3 ), avšak jak se ukazuje ve věci Thybaut a další (C‑160/17), ve které k dnešnímu dni rovněž předkládám stanovisko, stále ještě vyvstávají otázky, na které je v této souvislosti třeba nalézt odpověď.

2.

Předmětem projednávané věci je pásmové nařízení o oblastním územním plánování, které obsahuje určitá pravidla provádění stavebních projektů v evropské čtvrti v Bruselu. Zejména Belgie však toto řízení využívá k naléhání na to, aby byly z oblasti působnosti směrnice SEA vyloučeny obecné právní předpisy podobající se zákonným právním úpravám.

3.

Cíle směrnice SEA vyplývají zejména z článku 1:

„Cílem směrnice je zajistit vysokou úroveň ochrany životního prostředí a přispět k zahrnutí úvah o životním prostředí do přípravy a přijetí plánů a programů s cílem podporovat udržitelný rozvoj stanovením, aby v souladu s touto směrnicí některé plány a programy, které mohou mít významný vliv na životní prostředí, podléhaly posouzení vlivů na životní prostředí.“

4.

Plány a programy definuje čl. 2 písm. a) směrnice SEA:

„Pro účely této směrnice se:

5.

Pro věc v původním řízení má význam zejména povinnost provádět strategické posuzování vlivů na životní prostředí podle čl. 3 odst. 2 písm. a):

„S výhradou odstavce 3 se posouzení vlivů na životní prostředí provádí u všech plánů a programů,

6.

Předmět a způsob přijímání nařízení o územním plánování upravují články 88 a 89 Code bruxellois de l’aménagement du territoire (bruselského zákoníku územního plánování).

7.

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se zakládá na žalobě podané Inter-Environnement Bruxelles a další, znějící na zrušení vyhlášky vlády regionu Brusel-hlavní město (Belgie) ze dne 12. prosince 2013, jíž se schvaluje pásmové nařízení o oblastním územním plánování a obsah spisu k žádosti o osvědčení a územní povolení pro oblast ulice rue de la Loi a jejího okolí.

8.

Takzvaná „pásmová“ nařízení o oblastním územním plánování vymezují v podstatě normy, jež se v dané městské čtvrti (zóně) použijí na stavby (výška, typ, zarovnání, zábor, střecha, anténa), volné stavební plochy (minimální rozlohy, úprava) a otevřená (veřejná) prostranství. Tyto normy nahrazují v dané čtvrti obecné normy uvedené v (základním) oblastním nařízení o územním plánování.

9.

Dne 12. prosince 2013 přijala vláda nařízení, které bylo napadnuto v projednávané věci.

10.

V tentýž den vláda vydala také vyhlášku k provedení návrhu na vymezení územní podoby ulice rue de la Loi a jejího okolí uvnitř evropské čtvrti prostřednictvím zvláštního plánu využití půdy. Tato vyhláška zejména upravuje využití pro bytové jednotky, kanceláře, obchody, hotely a zařízení obecného zájmu či veřejných služeb. Zabývá se také cestami, parkováním a přístupem k lokalitě. Tato vyhláška byla předmětem žaloby na neplatnost, která byla zamítnuta jiným rozsudkem Státní rady (Belgie) ze dne 14. prosince 2016.

11.

V rámci tohoto řízení pokládá Státní rada Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:

„Je nutno ustanovení čl. 2 písm. a) směrnice SEA vykládat tak, že pojem ‚plány a programy‘ zahrnuje nařízení o územním plánování přijaté regionálním orgánem, které:

12.

Písemná vyjádření předložily Inter-Environnement Bruxelles a další, Belgické království, Česká republika a Evropská komise. S výjimkou České republiky se tito účastníci spolu s Dánským královstvím zúčastnili jednání, které se konalo dne 30. listopadu 2017, jehož předmětem bylo jak toto řízení, tak řízení ve věci C‑160/17, Thybaut a další.

13.

Státní rada chce zjistit, zda má být sporné pásmové nařízení o územním plánování považováno za plán nebo program ve smyslu čl. 2 písm. a) směrnice SEA.

14.

V tomto ohledu je nejprve třeba krátce pojednat o „definici“ plánů a programů uvedené v čl. 2 písm. a) směrnice SEA a poté o výkladu této dvojice pojmů provedeném Soudním dvorem. Na tomto základě mohou být poskytnuta vodítka pro posouzení otázky, zda má být sporné nařízení o územním plánování považováno za plán nebo program, a nakonec je třeba objasnit námitky, které vznáší zejména Belgie proti rozhodovací praxi Soudního dvora.

15.

Podle čl. 2 písm. a) směrnice SEA označuje výraz „plány a programy“ takové plány a programy, včetně jejich změn, které zaprvé podléhají přípravě nebo přijetí orgánem na národní, regionální nebo místní úrovni nebo které připravuje úřad pro legislativní proces tak, aby mohly být přijaty parlamentem nebo vládou, a zadruhé jsou vyžadovány právními a správními předpisy

16.

Tyto dvě podmínky nejsou v projednávaném případě zpochybňovány. Nařízení o územním plánování bylo vydáno regionálním orgánem, a sice vládou regionu Brusel-hlavní město. A co se týče druhé podmínky, žádost o rozhodnutí o předběžné otázce sice neobsahuje žádný odkaz na povinnost přijmout nařízení o územním plánování, nicméně v tomto ohledu postačí, že opatření je upraveno vnitrostátními právními a správními předpisy, které určují orgány příslušné pro jejich přijímání, jakož i postup jejich přípravy ( 5 ). Články 88 a 89 bruselského zákoníku územního plánování uvedené v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce obsahují příslušnou právní úpravu týkající se nařízení o územním plánování.

17.

Nařízení o územním plánování, které je předmětem tohoto sporu, tudíž splňuje podmínky vyplývající z čl. 2 písm. a) směrnice SEA.

18.

Státní radě nejde ve skutečnosti o čl. 2 písm. a) směrnice SEA, nýbrž o to, zda jsou naplněny další znaky významné pro to, zda je opatření, jako pásmové nařízení o územním plánování, které je předmětem tohoto sporu, plánem nebo programem.

19.

Výchozím bodem pro zodpovězení této otázky je skutečnost, že jak vyplývá z bodu 4 odůvodnění směrnice SEA, posuzování vlivů na životní prostředí je důležitým nástrojem pro zahrnutí úvah o životním prostředí do přípravy a přijímání některých plánů a programů ( 6 ). Vymezení dvojice pojmů „plány a programy“ ve vztahu k jiným opatřením, na která se nevztahuje oblast věcné působnosti směrnice, se rovněž musí řídit základním cílem uvedeným v jejím článku 1, kterým je podrobit plány a programy, které mohou mít významný vliv na životní prostředí, posouzení vlivů na životní prostředí ( 7 ). Proto je s ohledem na účel této směrnice, který spočívá v zajištění vysoké úrovně ochrany životního prostředí, nutno ustanovení ohraničující oblast její působnosti, a zejména ustanovení definující opatření, která jsou zamýšlena touto směrnicí, vykládat široce ( 8 ).

20.

Dosavadní judikatura se v zásadě týkala plánů a programů, pro které přicházelo v úvahu posouzení vlivů na životní prostředí podle čl. 3 odst. 2 písm. a) směrnice SEA. Podle tohoto ustanovení se posouzení vlivů na životní prostředí provádí u všech plánů a programů, které se připravují v odvětvích zemědělství, lesnictví, rybolovu, energetiky, průmyslu, dopravy, nakládání s odpady, vodohospodářství, telekomunikací, turistiky, územního plánování nebo využívání půdy a které stanoví rámec pro budoucí schvalování záměrů uvedených ve směrnici o posuzování vlivů na životní prostředí. Rámec pro schvalování záměrů, na které se nevztahuje směrnice o posuzování vlivů na životní prostředí, navíc může podle čl. 3 odst. 4 směrnice SEA vyvolat nutnost provést posouzení vlivů na životní prostředí ( 9 ).

21.

Vymezení rámce pro následná rozhodnutí je charakteristické pro opatření, která jsou součástí hierarchie právních úprav. Tyto úpravy jsou přitom tím konkrétnější, čím více se blíží konečné rozhodnutí v jednotlivém případě, například stavební povolení. Současně jsou však při rozhodnutí v jednotlivém případě případné prostory pro uvážení omezeny zpravidla již opatřeními vyšší právní síly, a to v případě stavebního povolení například právními předpisy o možném zastavění nebo využití určitých ploch. V tomto hierarchickém modelu má směrnice SEA zajistit, aby byly normy, které mohou mít významný vliv na životní prostředí, přijímány teprve, když se posoudí tyto vlivy ( 10 ).

22.

Za těchto okolností musí být zváženo rozhodnutí Soudního dvora ve věci D’Oultremont: Podle něj se dvojice pojmů „plány a programy“„týká veškerých aktů, kterými se stanovením pravidel a kontrolních postupů, které se použijí v dotčeném odvětví, vymezuje podstatný soubor kritérií a podmínek pro schvalování a provádění jednoho nebo více z projektů, které mohou mít významný vliv na životní prostředí“ ( 11 ).

23.

Tento výklad dvojice pojmů „plány a programy“ poskytnutý v rozsudku D’Oultremont má na jedné straně zajistit v hierarchii právních úprav posouzení vlivů na životní prostředí u předpisů, které mají významný vliv na životní prostředí. Na druhé straně však má také ve smyslu pravidla de minimis zabránit tomu, aby již samostatné stanovení jednotlivých kritérií nebo podmínek vyvolalo nutnost provést posouzení vlivů na životní prostředí.

24.

Dánsko proto zdůrazňuje, že podstatný soubor kritérií a podmínek předpokládá velké množství norem a tyto normy navíc musí mít určitou váhu.

25.

Kvantitativní přístup, který se zaměřuje na množství norem, mě však nepřesvědčil. Soudní dvůr totiž rovněž zdůraznil, že je třeba zamezit možným strategiím obcházení povinností stanovených ve směrnici SEA, jež mohou mít podobu roztříštěných opatření, čímž by se snižoval užitečný účinek této směrnice ( 12 ).

26.

Konkretizace kritéria „podstatného souboru“ by se tudíž měla kvalitativně řídit cílem uvedeným zejména v článku 1 směrnice SEA, kterým je podrobit plány a programy, které mohou mít významný vliv na životní prostředí, posouzení vlivů na životní prostředí ( 13 ).

27.

Stanovení kritérií a podmínek pro schvalování a provádění záměrů, které mohou mít významný vliv na životní prostředí, je proto třeba považovat za podstatný soubor, a tudíž plán nebo program, pokud tyto vlivy záměrů na životní prostředí vyplývají právě z dotčených kritérií a podmínek. Pokud stanovená kritéria a podmínky naopak nemohou mít významný vliv na životní prostředí, není dán podstatný soubor, a tedy ani žádný plán nebo program.

28.

Při zkoumání otázky, zda jde o plán či program ve smyslu čl. 2 písm. a) směrnice SEA, je tedy třeba posoudit, zda normy stanovené v příslušném opatření mohou mít významný vliv na životní prostředí.

29.

Ve věci v původním řízení přísluší Státní radě přezkoumat, zda sporné pásmové nařízení o územním plánování splňuje kritéria, která byla právě formulována.

30.

Při tomto přezkumu by mohlo mít význam, zda pásmové nařízení o územním plánování podle žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce zahrnuje zejména právní úpravu týkající se místa a výšky staveb, jakož i konkrétní ustanovení týkající se územního plánování pro zóny v okolí staveb, a zda celkově sleduje cíl přestavby dotčené městské čtvrti. Podle toho, jak byla tato kritéria a podmínky definovány, mohou mít významný vliv na životní prostředí v městských oblastech, a sice na místní klima a na biologickou rozmanitost.

31.

Naproti tomu není na první pohled zjevné, do jaké míry by mohla mít vliv na životní prostředí právní úprava týkající se obsahu spisu žádosti o územní povolení, jež podléhají posouzení vlivů na životní prostředí v této čtvrti.

32.

Belgie ovšem namítá, že sporné pásmové nařízení o územním plánování nemůže být plánem nebo programem již proto, že se jedná obecnou úpravu mající sílu zákona.

33.

Ve skutečnosti nelze vyloučit, že dokonce i zákon navrhovaný vládou členského státu, který je schválen parlamentem, splňuje všechny podmínky stanovené v čl. 2 písm. a) směrnice SEA. I zákon je totiž upraven ve vnitrostátních právních předpisech, a sice v příslušné Ústavě, která v tomto ohledu stanoví příslušné „orgány“ a postup přípravy.

34.

Je však třeba připomenout, že Soudní dvůr správně zamítl jak kategorické vyloučení legislativních opatření ze dvojice pojmů „plány a programy“, jakož i analogii ke kategoriím vyplývajícím z Aarhuské úmluvy ( 14 ) a Kyjevského protokolu ( 15 ). Zaprvé legislativní opatření jsou výslovně součástí definice obsažené v první odrážce čl. 2 písm. a) směrnice SEA ( 16 ) a zadruhé se směrnice SEA odlišuje od Aarhuské úmluvy a Kyjevského protokolu v tom, že v ní nejsou obsažena právě zvláštní ustanovení pro politiky nebo obecné předpisy, které by vyžadovaly odlišení od „plánů a programů“ ( 17 ).

35.

Ani pokus Belgie vykládat dvojici pojmů „plány a programy“ podstatně úžeji, než je tomu v rozsudku D’Oultremont, není přesvědčivý.

36.

Belgie by v zásadě chtěla zahrnout v první řadě konkrétní programy správních orgánů, v jejichž rámci si orgány stanoví určité cíle a definují prostředky, které je třeba použít, jakož i časový rámec.

37.

Tomuto pojetí je třeba vytknout, že dvojice pojmů „plány a programy“ právě nezahrnuje pouze programy, nýbrž i plány. Plány lze zahrnout do pragmatického pojetí Belgie nanejvýš velmi nepřímo, jelikož tyto mají upravovat zpravidla nejen jednání orgánů, nýbrž především záměry soukromých subjektů, byť jen nepřímo prostřednictvím podmínek pro udělení povolení. To vyplývá zejména i z čl. 3 odst. 2 písm. a) a čl. 3 odst. 4 směrnice SEA. Předmětem ani jedné z variant povinnosti provést posouzení nejsou v první řadě programy, nýbrž vždy rámec pro povolování záměrů. Cílem směrnice SEA je totiž zajistit posouzení vlivů norem týkajících se plánování, které jsou rozhodující pro záměry podléhající směrnici o posuzování vlivů na životní prostředí, na životní prostředí ( 18 ).

38.

A konečně, Belgie zdůrazňuje nedostatek právní jistoty vyplývající z judikatury Soudního dvora, jelikož tato se vztahuje na celou řadu obecných právních úprav, které byly přijaty od uplynutí lhůty pro provedení směrnice SEA, aniž by bylo provedeno posouzení vlivů na životní prostředí.

39.

Tato nejistota je však alespoň zčásti zmírněna rozsudkem Association France Nature Environnement z loňského roku, který vnitrostátním soudům umožňuje zachovat za určitých podmínek a na přechodné období účinky opatření, která byla přijata v rozporu se směrnicí SEA ( 19 ).

40.

Je tedy třeba konstatovat, že námitky Belgie nelze přijmout.

41.

Chtěla bych ovšem poznamenat, že judikatura Soudního dvora zřejmě skutečně rozšířila oblast působnosti směrnice SEA více, než zamýšlel zákonodárce a než mohly předpokládat členské státy. To však podle mého názoru nevyplývá z definice dvojice pojmů „plány a programy“, nýbrž z výkladu pojmového znaku ve smyslu druhé odrážky čl. 2 písm. a), podle níž mají být tyto plány a programy vyžadovány právními a správními předpisy.

42.

Jak bylo řečeno, v tomto ohledu postačí, pokud je opatření upraveno ustanoveními vnitrostátních právních a správních předpisů, která určí orgány příslušné pro jejich přijímání, jakož i postup jejich přípravy ( 20 ). Není tedy třeba, aby existovala spíše vzácná povinnost přijmout dané opatření, nýbrž postačí, pokud je k dispozici jako možný prostředek. Tím dochází k podstatnému rozšíření povinnosti provádět posouzení vlivů na životní prostředí. Jak jsem již uvedla, tento výklad zaměřující se na oprávněný cíl rozsáhlého posuzování vlivů všech relevantních opatření na životní prostředí ( 21 ) protiřečí zjevné vůli zákonodárce ( 22 ). Supreme Court (Nejvyšší soud) jej proto ostře kritizoval ( 23 ), avšak nepředložil Soudnímu dvoru v tomto ohledu žádost o rozhodnutí o předběžné otázce.

43.

Tato judikatura však není zpochybňována ani projednávanou žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce, ani zúčastněnými stranami. Soudní dvůr by se jí proto neměl z vlastní iniciativy v tomto řízení zabývat, ani ji zkoumat, nýbrž by ji měl vyhradit pro vhodnější řízení.

44.

Navrhuji tedy, aby Soudní dvůr rozhodl takto:

„Při zkoumání otázky, zda jde o plán nebo program ve smyslu čl. 2 písm. a) směrnice 2001/42/ES o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí, je třeba posoudit, zda normy stanovené v příslušném opatření mohou mít významný vliv na životní prostředí.“