—

za M. G. N. C. Blomjousem a M. Strooijem, advocaten,

—

za N. R. L. M. Weberem a R. M. Seth Paulem, advocaten,

—

za nizozemskou vládu J. Langerem a M. Bulterman, jako zmocněnci,

—

za polskou vládu K. Pawłowskou a M. Arciszewskim, jako zmocněnci,

—

za Evropskou komisi M. Condou-Durande, jakož i A. Bouquetem a R. Troostersem, jako zmocněnci,

1

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 15 odst. 6 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (Úř. věst. L 348, s. 98) a čl. 41 odst. 2 písm. a) Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“).

2

Tato žádost byla předložena v rámci sporů mezi p. G. a p. R. na straně jedné a Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (ministr bezpečnosti a spravedlnosti) na straně druhé ve věci legality rozhodnutí o prodloužení zajišťovacích opatření za účelem vyhoštění, která byla vůči nim přijata.

3

Body 11, 13 a 16 odůvodnění směrnice 2008/115 uvádějí:

[…]

[…]

4

Článek 1 směrnice 2008/115 stanoví:

„Tato směrnice stanoví společné normy a postupy, které jsou v členských státech používány při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí v souladu se základními právy jakožto obecnými zásadami práva Společenství i s mezinárodním právem, včetně závazků v oblasti ochrany uprchlíků a dodržování lidských práv.“

5

Článek 2 směrnice 2008/115 stanoví:

„1.   Tato směrnice se vztahuje na státní příslušníky třetích zemí neoprávněně pobývající na území členského státu.

[…]“

6

Článek 15 směrnice 2008/115 stanoví:

„1.   Nemohou-li být v konkrétním případě účinně uplatněna jiná dostatečně účinná, avšak mírnější donucovací opatření, mohou členské státy zajistit pouze státního příslušníka třetí země, o jehož navrácení probíhá řízení, za účelem přípravy návratu nebo výkonu vyhoštění, zejména v případě, že

Jakékoli zajištění musí trvat co nejkratší dobu, a pouze dokud jsou s náležitou pečlivostí činěny úkony směřující k vyhoštění.

2.   Zajištění nařizují správní nebo soudní orgány.

Zajištění se nařizuje písemně s uvedením věcných a právních důvodů.

Pokud zajištění nařídily správní orgány, členské státy

Pokud je zajištění nezákonné, musí být dotčený státní příslušník třetí země okamžitě propuštěn.

3.   V každém případě je zajištění přezkoumáváno v přiměřených časových odstupech na žádost dotčeného státního příslušníka třetí země nebo z moci úřední. V případě dlouhodobého zajištění podléhá tento přezkum soudnímu dohledu.

4.   Ukáže-li se, že reálný předpoklad pro vyhoštění přestal z právních nebo jiných důvodů existovat nebo že přestaly existovat podmínky uvedené v odstavci 1, ztrácí zajištění odůvodnění a dotčená osoba musí být bezodkladně propuštěna.

5.   Zajištění trvá, dokud trvají podmínky uvedené v odstavci 1 a dokud to je nezbytné pro zajištění úspěšného vyhoštění. Každý členský stát stanoví omezenou dobu trvání zajištění, jež nesmí přesáhnout dobu šesti měsíců.

6.   Členské státy nesmějí prodloužit dobu uvedenou v odstavci 5, s výjimkou prodloužení o omezenou dobu nepřesahující dalších dvanáct měsíců v souladu s vnitrostátním právem v případech, kdy je pravděpodobné, že doba potřebná pro úkony směřující k vyhoštění budou přes jejich řádné úsilí delší z důvodu

7

Na základě článku 2:1 odst. 1 všeobecného zákona o správním právu (Algemene wet bestuursrecht) se každý může za účelem ochrany svých zájmů ve vztazích se správními orgány nechat zastoupit zmocněncem nebo může takového zmocněnce požádat o pomoc.

8

Článek 4:8 odst. 1 uvedeného zákona stanoví, že správní orgán před tím, než přijme rozhodnutí, které pravděpodobně nepříznivě zasáhne do právního postavení dotyčného, který o toto rozhodnutí nepožádal, mu umožní, aby vyjádřil své stanovisko, pokud je uvedené rozhodnutí založeno na skutečnostech týkajících se skutkových okolností a zájmů, které se dotýkají dotyčného a tyto skutečnosti nebyly sděleny samotným dotyčným.

9

Článek 59 odst. 1 úvodní věta a písm. a) zákona o cizích státních příslušnících z roku 2000 (Vreemdelingenwet 2000, dále jen „Vw 2000“) stanoví, že Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie může cizího státního příslušníka s neoprávněným pobytem zajistit za účelem jeho vrácení na hranici, vyžaduje-li to zájem veřejného pořádku nebo národní bezpečnosti.

10

Článek 59 odst. 5 Vw 2000 stanoví, že zajištění uvedené v odst. 1 tohoto článku nemůže přesáhnout dobu šesti měsíců.

11

Na základě odst. 6 uvedeného článku 59 může být doba uvedená ve zmíněném odst. 5 prodloužena na další dobu dvanácti měsíců, jestliže je i přes všechno řádné úsilí pravděpodobné, že vrácení na hranici bude trvat déle, neboť cizí státní příslušník nespolupracuje nebo za tímto účelem nezbytné dokumenty pocházející ze třetích zemí stále ještě nebyly předloženy.

12

Článek 94 odst. 4 Vw 2000 stanoví, že Rechtbank prohlásí, že je procesní prostředek proti zajišťovacímu opatření opodstatněný, dospěje-li k závěru, že je jeho výkon v rozporu s Vw 2000 nebo jestliže se po zvážení všech dotčených zájmů ukáže, že není přiměřeně odůvodněné. V takovém případě Rechtbank nařídí zrušení opatření.

13

Článek 106 odst. 1 Vw 2000 umožňuje Rechtbank, aby cizímu státnímu příslušníkovi přiznal náhradu škody k tíži státu, nařídí-li zrušení opatření omezujícího svobodu nebo jestliže bylo zbavení svobody již zrušeno před přezkumem žádosti o zrušení tohoto opatření.

14

Odstavec 2 tohoto článku 106 stanoví, že se odst. 1 téhož článku uplatní mutatis mutandis v případě, kdy oddělení Raad van State pro soudní správní agendu nařídí zrušení opatření omezujícího svobodu.

15

Článek 5.1a odst. 1 nařízení o cizích státních příslušnících z roku 2000 (Vreemdelingenbesluit 2000) stanoví, že cizí státní příslušník s neoprávněným pobytem může být zajištěn z důvodu, že to vyžaduje zájem veřejného pořádku nebo národní bezpečnosti, pokud:

nebo

16

Nizozemské orgány v rámci řízení o vyhoštění zajistily p. G. dne 24. října 2012 a p. R. dne 11. listopadu 2012. Jejich zajištění bylo na základě rozhodnutí ze dne 19. dubna 2013 a ze dne 29. dubna 2013 prodlouženo na dobu nepřesahující dvanáct měsíců zejména z důvodu, že dotyční nedostatečně spolupracují v rámci řízení o vyhoštění.

17

P. G. i p. R. podali proti rozhodnutí o prodloužení, která se jich týkají, žalobu k soudu. Rechtbank Den Haag, soud prvního stupně, v rozsudcích ze dne 22. a 24. května 2013 konstatoval, že došlo k porušení práv na obhajobu, ale tyto žaloby zamítl, když měl za to, že tato vada nezpůsobuje zrušení rozhodnutí o prodloužení. P. G. i p. R. proti těmto rozsudkům podali odvolání u Raad van State.

18

Podle tohoto soudu skutkové okolnosti sporů v původních řízeních spadají do působnosti směrnice 2008/115. Je rovněž nesporné, že práva na obhajobu byla porušena, jelikož dotyční nebyli předtím, než byla přijata rozhodnutí o prodloužení dotčená v původních řízeních, řádně vyslechnuti s ohledem na podmínky stanovené ve vnitrostátním zákoně.

19

Tento soud upřesňuje, že podle vnitrostátního práva právní důsledky takového porušení určují soudy, které zohledňují zájmy zaručené prodloužením zajištění, a že tedy nejsou povinny zrušit rozhodnutí o prodloužení, které bylo přijato, aniž byl předtím dotyčný vyslechnut, jestliže se má za to, že je zájem na zachování jeho zajištění prioritní.

20

Předkládající soud si však klade otázku týkající se souladu takové judikatury s unijním právem. Upřesňuje rovněž, že v nizozemském právu jestliže vnitrostátní soud konstatuje, že rozhodnutí o zajištění musí být zrušeno, příslušné orgány nemají možnost přijmout nové rozhodnutí, a dotyčný tak musí být okamžitě propuštěn.

21

V tomto kontextu se Raad van State rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

22

Raad van State požádal, aby tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce byla projednána v naléhavém řízení, přičemž vycházel z ustanovení posledního pododstavce článku 267 SFEU a článku 107 jednacího řádu Soudního dvora.

23

Předkládající soud tuto žádost odůvodnil tím, že státní příslušníci třetích zemí dotčení ve sporech, které mu byly předloženy, jsou zajištěni a že jejich situace spadá do působnosti ustanovení hlavy V Smlouvy o FEU, týkajících se prostoru svobody, bezpečnosti a práva. V případě, že by na první otázku bylo odpovězeno kladně, zajištění by podle předkládajícího soudu musela být okamžitě zrušena. Pokud by na první otázku bylo odpovězeno záporně, vyplývalo by z toho, že je vážení zájmů skutečně možné a Raad van State jej musí provést a pečlivě přezkoumat, zda toto vážení musí způsobit zrušení zajištění, či nikoli.

24

V tomto ohledu je třeba zaprvé uvést, že se projednávaná žádost o rozhodnutí o předběžné otázce týká výkladu směrnice 2008/115, která spadá do třetí části hlavy V Smlouvy. Je tedy možné, aby tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce byla projednána v naléhavém řízení stanoveném v článku 23a statutu Soudního dvora Evropské unie a v článku 107 jednacího řádu.

25

Zadruhé je nutno konstatovat, jak zdůrazňuje předkládající soud, že žalobci ve věcech v původním řízení jsou v současné době zbaveni svobody a že řešení sporů v původních řízeních může mít za důsledek, že toto zbavení svobody bude okamžitě ukončeno.

26

S ohledem na předcházející druhý senát Soudního dvora dne 11. července 2013 na návrh soudce zpravodaje po vyslechnutí generálního advokáta rozhodl vyhovět žádosti předkládajícího soudu o projednání této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce v naléhavém řízení.

27

Podstatou předběžných otázek předkládajícího soudu, které je třeba přezkoumat společně, je, zda unijní právo, konkrétně čl. 15 odst. 2 a 6 směrnice 2008/115, musí být vykládáno v tom smyslu, že jestliže bylo v rámci správního řízení rozhodnuto o prodloužení zajišťovacího opatření, přičemž bylo porušeno právo být vyslechnut, je třeba zajištění okamžitě ukončit, či zda vnitrostátní soud pověřený posouzením legality tohoto rozhodnutí o prodloužení může zachovat jeho platnost, má-li po provedení vážení přítomných zájmů za to, že je odůvodněné.

28

Je třeba konstatovat, že předkládající soud má za prokázané, že za okolností sporů, které mu jsou předloženy, byla rozhodnutí o prodloužení zajištění přijata, aniž bylo respektováno právo být vyslechnut. Není tedy namístě, aby se Soudní dvůr v rámci tohoto projednání žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce v naléhavém řízení vyjadřoval k podmínkám existence porušení povinnosti zajistit právo být vyslechnut s ohledem na unijní právo, ale přísluší mu pouze, aby předkládajícímu soudu sdělil, jaké důsledky unijní právo s takovým porušením spojuje.

29

V tomto ohledu je nutno uvést, že směrnice 2008/115 v rámci své kapitoly III, nadepsané „Procesní ochrana [záruky]“, stanoví formální podmínky, které musejí splňovat rozhodnutí o vyhoštění, která musejí být zejména vydána v písemné podobě a musejí být odůvodněna, a zavazuje členské státy, aby zavedly účinné prostředky právní nápravy proti těmto rozhodnutím. Tato směrnice v rámci kapitoly IV týkající se zajištění za účelem vyhoštění stanoví zejména v čl. 15 odst. 2, že zajištění nařizují správní nebo soudní orgány, a to písemným aktem s uvedením věcných a právních důvodů zakládajících rozhodnutí o zajištění, a uvádí podmínky soudního přezkumu tohoto rozhodnutí, jestliže jej vydá správní orgán. Článek 15 odst. 2 poslední pododstavec směrnice 2008/115 kromě toho stanoví, že pokud je zajištění nezákonné, musí být dotčený státní příslušník třetí země okamžitě propuštěn.

30

Je třeba ještě uvést, že ačkoli čl. 15 odst. 6 téže směrnice stanoví, že členské státy mohou v souladu s vnitrostátním právem prodloužit dobu zajištění za účelem vyhoštění o omezenou dobu nepřesahující dalších dvanáct měsíců, jsou-li splněny některé věcné podmínky, toto ustanovení neobsahuje žádné procesní pravidlo.

31

Je tedy nutno konstatovat, že ačkoli autoři směrnice 2008/115 zamýšleli podrobně upravit záruky přiznané dotčeným státním příslušníkům třetích zemí, pokud jde jak o rozhodnutí o vyhoštění, tak o rozhodnutí o jejich zajištění, naproti tomu neupřesnili, zda a za jakých podmínek musí být zajištěno respektování práva těchto státních příslušníků být vyslechnuti, a neupřesnili ani důsledky, které je třeba vyvodit z porušení tohoto práva, kromě požadavku obecného charakteru, aby byl dotyčný v případě, že je zajištění nezákonné, propuštěn.

32

Podle ustálené judikatury práva na obhajobu, která zahrnují právo být vyslechnut a právo na přístup ke spisu, patří mezi základní práva, která jsou nedílnou součástí unijního právního řádu a jsou zakotvena v Listině (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 18. července 2013, Komise a další v. Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P a C‑595/10 P, body 98 a 99, jakož i citovaná judikatura). Rovněž platí, že je třeba tato práva respektovat i v případě, že použitelná právní úprava výslovně takovou formalitu nestanoví (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 22. listopadu 2012, M., C‑277/11, bod 86 a citovaná judikatura).

33

Soudní dvůr však již uvedl, že se základní práva, jako je respektování práv na obhajobu, neprojevují jako absolutní výsady, avšak mohou obsahovat omezení za podmínky, že tato omezení skutečně odpovídají cílům obecného zájmu sledovaným dotčeným opatřením a nepředstavují, vzhledem k sledovanému cíli, nepřiměřený a neúnosný zásah, jímž by byla ohrožena samotná podstata takto zaručených práv (rozsudek ze dne 15. června 2006, Dokter a další, C-28/05, Sb. rozh. s. I-5431, bod 75).

34

Kromě toho existence porušení práv na obhajobu musí být posuzována v závislosti na specifických okolnostech každého konkrétního případu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 25. října 2011, Solvay v. Komise, C-110/10 P, Sb. rozh. s. I-10439, bod 63), zejména na povaze dotčeného aktu, kontextu jeho přijetí a právních pravidlech upravujících dotyčnou oblast (výše uvedený rozsudek Komise a další v. Kadi, bod 102 a citovaná judikatura).

35

Povinnost respektovat práva na obhajobu osob, kterým jsou určena rozhodnutí, která významně ovlivňují jejich zájmy, tak mají v zásadě správní orgány členských států, jestliže přijímají opatření, která spadají do působnosti unijního práva. Jestliže jako v projednávaném případě podmínky, za nichž musí být zajištěno respektování práv na obhajobu státních příslušníků třetích zemí s neoprávněným pobytem, ani důsledky porušení těchto práv nejsou unijním právem upraveny, spadají tyto podmínky a tyto důsledky do vnitrostátního práva, za předpokladu, že opatření přijatá v tomto smyslu jsou stejné povahy jako opatření, která se vztahují na jednotlivce ve srovnatelných situacích, na něž se použije vnitrostátní právo (zásada rovnocennosti), a že v praxi neznemožňují nebo nadměrně neztěžují výkon práv přiznaných unijním právním řádem (zásada efektivity) (v tomto smyslu viz zejména rozsudky ze dne 18. prosince 2008, Sopropé, C-349/07, Sb. rozh. s. I-10369, bod 38, jakož i ze dne 19. května 2011, Iaia a další, C-452/09, Sb. rozh. s. I-4043, bod 16).

36

Ačkoli je tak členským státům dovoleno, aby umožnily výkon práv na obhajobu těchto státních příslušníků podle týchž podmínek, jako jsou podmínky uplatněné při úpravě vnitrostátních situací, musejí být tyto podmínky v souladu s unijním právem, a zejména nesmějí zpochybňovat užitečný účinek směrnice 2008/115.

37

Členské státy tedy musejí v celkovém kontextu judikatury týkající se respektování práv na obhajobu a systému směrnice 2008/115 v rámci své procesní autonomie jednak určit podmínky, za nichž musí být zajištěno respektování práva být vyslechnut pro státní příslušníky třetích zemí s neoprávněným pobytem a jednak z porušení tohoto práva vyvodit důsledky.

38

S ohledem na otázky položené předkládajícím soudem je nutno uvést, že podle unijního práva porušení práv na obhajobu, konkrétně práva být vyslechnut, způsobuje zrušení rozhodnutí přijatého na konci dotčeného správního řízení pouze tehdy, pokud toto řízení bez této vady mohlo dospět k jinému výsledku (v tomto smyslu viz zejména rozsudky ze dne 14. února 1990, Francie v. Komise, C-301/87, Recueil, s. I-307, bod 31; ze dne 5. října 2000, Německo v. Komise, C-288/96, Recueil, s. I-8237, bod 101; ze dne 1. října 2009, Foshan Shunde Yongjian Housewares & Hardware v. Rada, C-141/08 P, Sb. rozh. s. I-9147, bod 94 a ze dne 6. září 2012, Storck v. OHIM, C‑96/11 P, bod 80).

39

Z toho vyplývá, že jakákoli vada při výkonu práv na obhajobu v rámci správního řízení týkajícího se prodloužení zajištění státního příslušníka třetí země za účelem jeho vyhoštění nemůže představovat porušení těchto práv. Dále pak jakékoli nerespektování zejména práva být vyslechnut nemůže v důsledku toho systematicky způsobovat protiprávnost rozhodnutí přijatého ve smyslu čl. 15 odst. 2 posledního pododstavce směrnice 2008/115, a nevyžaduje tedy automaticky propuštění dotčeného státního příslušníka.

40

K tomu, aby taková protiprávnost byla konstatována, totiž přísluší vnitrostátnímu soudu, aby ověřil, má-li za to, že jde o vadu, kterou je stiženo právo být vyslechnut, zda by v závislosti na skutkových a právních okolnostech specifických pro konkrétní případ mohlo dotčené správní řízení dospět k jinému výsledku v důsledku toho, že by dotčení státní příslušníci třetích zemí bývali mohli uplatnit skutečnosti, které by byly způsobilé odůvodnit ukončení jejich zajištění.

41

Hrozí, že by užitečný účinek této směrnice byl narušen, pokud by taková posuzovací pravomoc vnitrostátnímu soudu přiznána nebyla a pokud by se ukládalo, že jakékoli porušení práva být vyslechnut způsobuje automaticky zrušení rozhodnutí o prodloužení zajištění a jeho neplatnost, třebaže taková vada nemusí mít ve skutečnosti na toto rozhodnutí o prodloužení žádný dopad a zajištění splňuje věcné podmínky stanovené v článku 15 směrnice 2008/115.

42

Je totiž třeba připomenout, že podle bodu 2 odůvodnění uvedené směrnice je jejím cílem zavedení účinné politiky pro vyhošťování a dobrovolný návrat založené na společných normách pro navracení osob humánním způsobem a při plném respektování jejich lidských práv a důstojnosti. Stejně tak podle bodu 13 odůvodnění téže směrnice by používání donucovacích opatření mělo výslovně podléhat dodržování nejen zásady proporcionality, ale i zásady účinnosti, pokud jde o použité prostředky a sledované cíle.

43

Dále pak vyhoštění jakéhokoli státního příslušníka třetí země s neoprávněným pobytem představuje pro členské státy prioritu v souladu se systémem směrnice 2008/115 (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 6. prosince 2011, Achughbabian, C-329/11, Sb. rozh. s. I-12695, bod 38).

44

Přezkum vnitrostátního soudu v souvislosti s údajným porušením práva být vyslechnut v rámci správního řízení týkajícího se přijetí rozhodnutí o prodloužení zajištění ve smyslu čl. 15 odst. 6 směrnice 2008/115 tedy musí spočívat v ověření, zda v závislosti na skutkových a právních okolnostech specifických pro každý konkrétní případ procesní vady skutečně zbavily ty osoby, které je uplatňují, možnosti lépe uplatnit jejich obhajobu v natolik značném rozsahu, že toto správní řízení bývalo mohlo dospět k jinému výsledku.

45

S ohledem na předcházející je třeba na položené otázky odpovědět tak, že unijní právo, konkrétně čl. 15 odst. 2 a 6 směrnice 2008/115, musí být vykládáno v tom smyslu, že jestliže bylo o prodloužení zajišťovacího opatření rozhodnuto v rámci správního řízení, přičemž bylo porušeno právo být vyslechnut, vnitrostátní soud pověřený posouzením legality tohoto rozhodnutí může zajišťovací opatření zrušit pouze v případě, že má s ohledem na všechny skutkové a právní okolností každého konkrétního případu za to, že toto porušení skutečně zbavilo tu osobu, která jej uplatňuje, možnosti lépe uplatnit její obhajobu v natolik značném rozsahu, že toto správní řízení bývalo mohlo dospět k jinému výsledku.

46

Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení vzhledem ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:

Unijní právo, konkrétně čl. 15 odst. 2 a 6 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, musí být vykládáno v tom smyslu, že jestliže bylo o prodloužení zajišťovacího opatření rozhodnuto v rámci správního řízení, přičemž bylo porušeno právo být vyslechnut, vnitrostátní soud pověřený posouzením legality tohoto rozhodnutí může zajišťovací opatření zrušit pouze v případě, že má s ohledem na všechny skutkové a právní okolností každého konkrétního případu za to, že toto porušení skutečně zbavilo tu osobu, která jej uplatňuje, možnosti lépe uplatnit její obhajobu v natolik značném rozsahu, že toto správní řízení bývalo mohlo dospět k jinému výsledku.