1. 

Soudní dvůr má poprvé rozhodnout, zda zásady efektivity a rovnocennosti, jakož i čl. 47 první pododstavec Listiny základních práv Evropské unie (dále jen la „Listina“) brání vnitrostátnímu procesnímu pravidlu, které způsobuje, že se projednávání právních sporů týkajících se rozhodnutí vnitrostátního orgánu, v jehož pravomoci je poskytování zemědělských podpor na základě uplatňování společné zemědělské politiky (dále jen „SZP“), soustřeďuje k jedinému soudu.

2. 

Administrativen sad Sofia-grad (Bulharsko) se totiž domnívá, že zmíněná specializace v rámci této sporné agendy může dotčené jednotlivce, tj. zemědělce, odrazovat od přístupu k soudu nebo jim v něm dokonce bránit, což by představovalo porušení jejich práva na účinné prostředky nápravy před soudem.

3. 

V tomto stanovisku uvedu důvody, proč mám za to, že čl. 47 první pododstavec Listiny je třeba vykládat v tom smyslu, že nebrání vnitrostátnímu procesnímu pravidlu, jako je to, o které se jedná ve věci v původním řízení, jež má za následek soustředění právních sporů, týkajících se rozhodnutí vnitrostátního orgánu, v jehož pravomoci je poskytování zemědělských podpor na základě uplatňování SZP, k Administrativen sad Sofia-grad, za podmínky, že toto pravidlo nadměrně neztěžuje přístup jednotlivce ke spravedlnosti, ověření čehož je na vnitrostátním soudu.

4.

Dne 30. listopadu 2009 přijala Evropská komise nařízení (ES) č. 1122/2009, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 73/2009 ( 2 ), pokud jde o podmíněnost, modulaci a integrovaný administrativní a kontrolní systém v rámci režimů přímých podpor pro zemědělce stanovených v uvedeném nařízení, a k nařízení Rady (ES) č. 1234/2007, pokud jde podmíněnost v rámci režimu přímé podpory pro odvětví vína.

5.

Článek 58 odst. 2 nařízení č. 1122/2009 stanoví:

„Pokud plocha skupiny plodin ohlášená pro účely některého z režimů podpory na ‚plochu‘, s výjimkou podpory pro brambory určené pro výrobu škrobu a osivo podle hlavy IV kapitoly 1 oddílů 2 a 5 nařízení (ES) č. 73/2009, přesahuje plochu zjištěnou v souladu s článkem 57 tohoto nařízení, vypočte se podpora na základě zjištěné plochy snížené o dvojnásobek zjištěného rozdílu, pokud tento rozdíl přesahuje buď 3 %, nebo dva hektary, ale ne více než 20 % zjištěné plochy.

Pokud je rozdíl větší než 20 % zjištěné plochy, neposkytne se pro dotyčnou skupinu plodin žádná podpora na ‚plochu‘.

Pokud rozdíl činí více než 50 %, je zemědělec rovněž vyloučen z poskytování podpory do výše částky, která odpovídá rozdílu mezi ohlášenou plochou a plochou zjištěnou podle článku 57 tohoto nařízení. Uvedená částka se odečte v souladu s čl. 5 písm. b) nařízení Komise (ES) č. 885/2006. Pokud nemůže být tato částka v souladu s uvedeným článkem plně odečtena během tří kalendářních let po kalendářním roce zjištění, nevyrovnaný zůstatek se stornuje.“

6.

Podle čl. 1 odst. 6 zákona o poskytování podpor zemědělcům (Zakon za podpomagane na zemedelskite proizvoditeli) upravuje tento zákon uplatňování režimu jednotné platby na plochu v souladu se SZP Evropské unie.

7.

Podle článku 128 soudního řádu správního (Administrativnoprocesualen kodex, dále jen „APK“) spadají do příslušnosti správních soudů všechny věci týkající se přijímání, změn nebo rušení veškerých správních aktů, popř. jejich prohlašování za neplatné.

8.

Článek 133 odst. 1 APK stanoví, že tyto věci spadají do příslušnosti Administrativen sad-grad (správní soud), v jehož obvodu se nachází sídlo orgánu, který přijal napadený správní akt.

9.

V Bulharsku je jediným orgánem, který má pravomoc ke schvalování nebo zamítání žádostí o podpory na základě režimů SZP, Izpalnitelen direktor na Daržaven fond „Zemedelje“ (výkonný ředitel národního fondu „Zemědělství“, dále jen „Direktor“), jehož sídlo se nachází v Sofii.

10.

Ustanovení § 19 přechodných a závěrečných ustanovení zákona o změně a doplnění správního řádu soudního (Zakon za izmenenie i dopalnenie na APK) stanoví, že individuální správní akty vydané podle zákona o vlastnictví a užívání zemědělských pozemků (Zakon za sobstvenostta i polzvaneto na zemedelskite zemi a jeho prováděcího nařízení, jakož i odmítnutí vydání takových aktů – s výjimkou těch, které přijal ministr zemědělství a výživy (Ministar na zemedelieto i chranite) – mohou být podle APK napadeny žalobou podanou k rajonen sad (okresní soud) příslušnému podle místa, kde se nacházejí nemovitosti.

11.

ET Agrokonsulting-04-Velko Stojanov (dále jen „Agrokonsulting“) je od 23. března 2007 zaregistrována jako zemědělský podnik. Dne 11. května 2010 podala žádost o podporu podpor SZP na základě jednak jednotné platby na plochu, jednak doplňkových vnitrostátních plateb na hektar zemědělské půdy. Dotčené zemědělské pozemky se nalézají v regionu Veliko Tarnovo (Bulharsko) přibližně 250 kilometrů od Sofie.

12.

Direktor dopisem ze dne 2. října 2011 zamítl žádost Agrokonsulting z toho důvodu, že plochy ohlášené touto společností neodpovídají podmínkám nařízení č. 1122/2009.

13.

Agrokonsulting podala proti tomuto rozhodnutí odvolání k Administrativen sad – Burgas (Bulharsko). Dne 16. listopadu 2011 tento soud konstatoval existenci kompetenčního sporu, přerušil řízení a věc postoupil Administrativen sad Sofia k rozhodnutí o příslušnosti s odůvodněním, že podle článku 133 APK je k rozhodnutí ve věci příslušný správní soud, v jehož obvodu se nachází sídlo Direktor, tj. správní soud v Sofii.

14.

Administrativen sad Sofia-grad má za to, že kompetenční spor je třeba předložit k rozhodnutí Varhoven administrativen sad. Administrativen sad Sofia nicméně vyjadřuje pochybnosti ohledně výkladu a dosahu zásad procesní autonomie, efektivity a rovnocennosti. Rozhodl se tedy přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky.

15.

Předkládající soud klade Soudnímu dvoru tyto předběžné otázky:

16.

Podstatou předběžných otázek předkládajícího soudu je, zda je nutno zásady rovnocennosti a efektivity, jakož i článek 47 Listiny vykládat v tom smyslu, že brání takovému pravidlu vnitrostátního procesního předpisu, jako je pravidlo obsažené v čl. 133 odst. 1 APK, v důsledku jehož použití jsou právní spory týkající se rozhodnutí vnitrostátního orgánu, v jehož pravomoci je poskytování zemědělských podpor na základě uplatňování SZP, soustředěny k Administrativen sad Sofia-grad.

17.

Německá vláda v písemném vyjádření namítá, že Soudní dvůr nemá pravomoc odpovědět na první předběžnou otázku v rozsahu, v němž se týká článku 47 Listiny. Má za to, že se toto ustanovení, o něž byl veden spor ve věci v původním řízení, netýká uplatňování unijního práva.

18.

Tento názor nesdílím.

19.

Článek 51 odst. 1 Listiny stanoví, že její ustanovení jsou určena členským státům, výhradně pokud uplatňují právo Unie. Podle čl. 51 odst. 2 Listina nerozšiřuje oblast působnosti práva Unie nad rámec pravomocí Unie ani nevytváří žádnou novou pravomoc či úkol pro Unii, ani nemění pravomoc a úkoly stanovené ve Smlouvách.

20.

První a druhý odstavec tohoto ustanovení jsou navzájem úzce propojeny. V odstavci 1 se upřesňuje oblast působnosti ustanovení a jeho odstavec 2 ji potvrzuje a objasňuje, totiž že účinkem listiny nemůže být rozšíření působnosti a úkolů, jež jsou Unii přiznány Smlouvami. Jedná se o výslovné vyjádření situace, jež je logickým důsledkem zásady subsidiarity a skutečnosti, že Unie má pouze ty pravomoci, které jí byly svěřeny ( 3 ).

21.

V projednávané věci je třeba připomenout její právní kontext. Článek 133 odst. 1 APK stanoví pravidla pro určení soudní příslušnosti, zejména ohledně sporů týkajících se vyplácení zemědělské podpory na základě nařízení č. 1122/2009. Je zajisté pravda, že uvedené pravidlo neslouží k provedení tohoto nařízení. Nutně se však dotýká unijního práva, konkrétně pak práv jednotlivců vyplývajících z tohoto nařízení, jelikož v případě, kdy se zjistí, že toto pravidlo porušuje právo na účinné prostředky nápravy před soudem, mohla by být práva jednotlivců významně porušena, nebo by jim dokonce mohla být zcela upřena.

22.

Bulharská republika tedy přijetím takovéhoto pravidla soudní příslušnosti zasahuje do oblasti působnosti unijního práva ( 4 ).

23.

Přijmout myšlenku, že se v projednávané věci nejedná o uplatnění unijního práva ve smyslu čl. 51 odst. 1 Listiny, z toho důvodu, že dotčené pravidlo je pravidlem vnitrostátního procesního práva, by se rovnalo odmítnutí jakékoli možnosti přezkumu souladu takovéhoto pravidla se základními právy zaručenými Listinou.

24.

Ostatně nevidím, čím by zkoumání předběžné otázky ve světle článku 47 Listiny rozšiřovalo oblast působnosti unijního práva nad rámec pravomocí Unie nebo vytvořilo její novou pravomoc či úlohu, popřípadě měnilo pravomoci a úkoly vymezené Smlouvami ve smyslu čl. 51 odst. 2 Listiny.

25.

V projednávané věci předkládající soud chová jisté pochybnosti ohledně otázky, zda přiznání výlučné pravomoci Administrativen sad Sofia-grad v oblasti určité sporné agendy, tj. ve věci týkající se rozhodnutí vnitrostátního orgánu, jenž má pravomoc k poskytování zemědělských podpor na základě uplatňování SZP, není s to zbavit dotčené osoby, v daném případě zemědělce, účinného přístupu k soudu.

26.

V tomto ohledu připomínám, že podle ustálené judikatury přísluší vnitrostátnímu právnímu řádu každého členského státu, aby při neexistenci právní úpravy Unie v dané oblasti určil příslušné soudy a upravil procesní podmínky soudních řízení určených k zajištění ochrany práv, která jednotlivcům vyplývají z přímého účinku unijního práva ( 5 ).

27.

Jedná se zde o výraz procesní autonomie členských států. Skutečností však zůstává, že tyto podmínky nesmějí být méně příznivé než ty, kterými se řídí obdobné situace vnitrostátní povahy (zásada rovnocennosti), ani v praxi znemožňovat nebo nadměrně ztěžovat výkon práv přiznaných unijním právním řádem (zásada efektivity) ( 6 ).

28.

Předkládající soud žádá tedy ve světle těchto zásad – jakož i práva na účinný procesní prostředek vyjádřeného v článku 47 Listiny – Soudní dvůr o rozhodnutí, zda tyto zásady a práva brání přijetí vnitrostátní úpravy přiznávající výlučnou příslušnost Administrativen sad Sofia-grad ve sporech týkajících se poskytování zemědělských podpor v oblasti SZP.

29.

Mám nicméně za to, že je vhodné provést tento přezkum výlučně ze zorného úhlu článku 47 Listiny.

30.

Tyto požadavky rovnocennosti a efektivity vyjadřují obecnou povinnost členských států zajistit soudní ochranu práv, která jednotlivcům vyplývají z práva Unie ( 7 ).

31.

Zásada účinné soudní ochrany, která představuje základní právo, zahrnuje právo na účinné prostředky soudní nápravy ( 8 ). Toto právo je vyjádřeno v článku 47 Listiny, podle něhož každý, jehož práva a svobody zaručené právem Unie byly porušeny, má právo na účinné prostředky nápravy před soudem.

32.

Vzhledem k těmto skutečnostem mám za to, že přezkum této otázky lze provést pouze ze zorného úhlu tohoto ustanovení ( 9 ).

33.

Přesněji řečeno se zde jedná o otázku, zda je žadateli o zemědělskou podporu na základě SZP bráněno v uplatnění práv, jež mu přiznává Unie, pouze proto, že spory týkající se poskytování této podpory jsou soustřeďovány výlučně k Administrativen sad Sofia-grad. Předkládající soud má totiž za to, že zeměpisná vzdálenost mezi místem bydliště žadatele a místem, kde se nachází soud, by mohl v určitých věcech, jako je ta, o kterou se jedná v původním řízení, představovat překážku výkonu práva na účinné prostředky nápravy před soudem, neboť by bránil „fyzickému“ přístupu k určitému soudu nebo by přinejmenším mohl tohoto žadatele odradit od podání žaloby. V důsledku toho by došlo k porušení čl. 47 prvního pododstavce Listiny.

34.

Ve skutečnosti se v této věci zájem účastníků soustřeďuje na otázku specializace Administrativen sad Sofia-grad. Brání tato specializace konkrétně fyzickému přístupu jednotlivce k soudu nebo ho od něj přinejmenším odrazuje?

35.

Při výkonu své výsostné pravomoci se členské státy často v rámci svého soudního systému rozhodují pro specializaci řešení právních sporů buď proto, že dotyčné spory jsou technické povahy, nebo že jsou něčím zvláštní, jako například spory týkající se patentů, mladistvých, či dokonce terorismu ( 10 ).

36.

Tato specializace může mít různé podoby, jako například soustředění sporů k určitému soudu, nebo dokonce vytvoření specializovaných senátů v rámci téhož soudu.

37.

Členský stát musí tedy vzít při územním uspořádání soudního systému na zřetel různé faktory, zejména pak dostupnost dopravních prostředků, jež má umožnit „fyzický“ přístup jednotlivce k soudu. Posouzení, které v tomto smyslu provedou vnitrostátní orgány, závisí na zvláštnostech daného území.

38.

Jakkoli se tedy všeobecná povinnost členských států zajistit soudní ochranu práv vyplývajících jednotlivci z unijního práva uplatňuje i ohledně určení soudů příslušných pro rozhodování o žalobách založených na tomto právu ( 11 ), Soudní dvůr nemůže svým vlastním posouzením nahradit posouzení členských států ohledně nejvhodnější politiky, již by měly tyto státy zvolit při rozdělování případů a geografickém členění soudní soustavy na jejich území ( 12 ). Členský stát má být v tomto ohledu i nadále tím nejpovolanějším, neboť pouze on disponuje nezbytnými znalostmi potřebnými k takovémuto posouzení.

39.

Podle mého názoru se tedy Soudní dvůr musí omezit na to, že vnitrostátní soud upozorní na skutečnosti, jež je třeba vzít na zřetel při zkoumání toho, zda koncentrace určitých věcí u jednoho soudu nadměrně nebrání přístupu k soudu, čímž by bylo porušováno právo na účinné prostředky nápravy před soudem.

40.

V tomto ohledu Soudní dvůr v bodě 45 výše uvedeného rozsudku DEB shodně s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva konstatoval, že právo na přístup ke spravedlnosti není absolutní. Soudní dvůr tedy uvedl, že vnitrostátnímu soudu přísluší, aby ověřil, zda podmínky pro poskytnutí právní pomoci nezakládají omezení práva na přístup ke spravedlnosti, které zasahuje do samotné podstaty tohoto práva, zda sledují legitimní cíl a zda mezi použitými prostředky a cílem, kterého má být dosaženo, existuje náležitý vztah přiměřenosti ( 13 ).

41.

Tak tomu musí být i v projednávané věci.

42.

Zejména pro účely zjištění, zda pravidla určování soudní příslušnosti, o která se jedná ve věci v původním řízení, porušují právo na přístup ke spravedlnosti, je – jak uvedla Komise ve svém vyjádření – proti vzdálenosti, již musí urazit žadatel, zapotřebí namítnout především existenci dopravních prostředků, které umožňují dostavit se do Sofie. V projednávané věci ze skutkového stavu sporu v původním řízení vyplývá, že se sídlo společnosti Agrokonsulting nachází v Burgasu, ve vzdálenosti zhruba 370 kilometrů od Sofie. Předkládající soud musí zohlednit existenci silniční sítě, ale také železničního a leteckého spojení.

43.

V tomto ohledu Direktor na jednání uvedl, že jízda po dálnici mezi uvedenými městy trvá přibližně tři hodiny. Třebaže by nejslabším jednotlivcům mohla tato vzdálenost připadat příliš velká, nezdá se mi, že by představovala věcnou překážku, nadměrně bránící v přístupu k Administrativen sad Sofia-grad.

44.

V každém případě musí předkládající soud ověřit, zda jsou existující dopravní prostředky pro žadatele snadno dostupné a zda náklady, jež žadateli vzniknou jejich použitím, nejsou natolik nadměrné, aby ho odradily od podání žaloby proti rozhodnutí Direktora, jímž byla zamítnuta jeho žádost o zemědělskou podporu. Předkládající soud by mohl tyto náklady posoudit například ve světle částky, jež by mu byla přiznána jako právní pomoc.

45.

Tyto skutečnosti musí být též vyvažovány s cílem, jejž sledují vnitrostátní pravidla pro určení soudní příslušnosti. V projednávané věci se specializace Administrativen sad Sofia-grad ve sporech týkajících se poskytování zemědělské podpory vysvětluje zejména specifičností těchto sporů.

46.

Jak ve vyjádřeních předložených Soudnímu dvoru, tak na jednání totiž všichni účastníci řízení zdůrazňovali právě tuto specifičnost. Důkaz o splnění podmínek pro přiznání zemědělských podpor SZP podávají znalci ustanovení soudem. Direktor uvedl, že se tito znalci prakticky nikdy nevypravují do terénu, jelikož využívají ortofotografii, tj. letecké a satelitní snímky, jež mohou využívat prostřednictvím integrovaného kontrolního systému, který se nachází v Sofii. V tomto typu řízení se přímý osobní kontakt s žadatelem jeví jako mnohem méně významný, než kdyby se jednalo o řízení ve věcech trestních či rodinných.

47.

Konečně nelze pouštět se zřetele skutečnost, že koncentrace sporů u jediného soudu umožňuje tomuto soudu získat určité odborné znalosti, čímž lze docílit zejména zkrácení délky řízení. V projednávané věci bulharská vláda na jednání uvedla, že délka řízení před Administrativen sad Sofia-grad činí šest až osm měsíců, v porovnání s dvanácti až osmnácti měsíci obvyklé délky řízení. Právo na projednání věci v přiměřené době přitom též představuje podstatný aspekt práva na účinné prostředky nápravy před soudem ( 14 ).

48.

Specializace soudu tudíž může přispět k řádnému výkonu spravedlnosti a efektivnímu řešení sporů, což je v zájmu jednotlivců. V tomto ohledu Komise uvedla na jednání jednu skutečnost, jež se mi v projednávané věci jeví jako obzvláště relevantní. V rámci plateb uskutečněných z titulu SZP je totiž podle článku 9 nařízení (ES) č. 883/2006 ( 15 ) každý výdaj uhrazený po předepsané splatnosti nebo lhůtě předmětem sníženého zaúčtování v rámci plateb. Zemědělci, kterým bylo odmítnuto poskytnutí zemědělské podpory, mají tedy z tohoto důvodu zájem na rychlém rozhodnutí o žalobě, protože v opačném případě se částka přiznané podpory sníží.

49.

Vzhledem ke všem předchozím úvahám zastávám názor, že čl. 47 první pododstavec Listiny musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání takovému vnitrostátnímu procesnímu pravidlu, jako je pravidlo stanovené v čl. 133 odst. 1, APK, jež má za následek soustředění právních sporů týkajících se rozhodnutí vnitrostátního orgánu, v jehož pravomoci je poskytování zemědělských podpor na základě uplatňování SZP, u Administrativen sad Sofia-grad, za podmínky, že toto pravidlo nadměrně nebrání přístupu jednotlivce ke spravedlnosti, ověření čehož je na vnitrostátním soudu.

50.

Vzhledem k předchozímu Soudnímu dvoru navrhuji, aby na otázku Administrativen sad Sofia-grad (Bulharsko) odpověděl takto:

„Článek 47 první pododstavec Listiny základních práv Evropské unie musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání takovému vnitrostátnímu procesnímu pravidlu, jako je pravidlo stanovené v čl. 133 odst. 1 soudního řádu správního, jež má za následek soustředění právních sporů týkajících se rozhodnutí vnitrostátního orgánu, v jehož pravomoci je poskytování zemědělských podpor na základě uplatňování společné zemědělské politiky, u Administrativen sad Sofia-grad, za podmínky, že toto pravidlo nadměrně nebrání přístupu jednotlivce ke spravedlnosti, ověření čehož je na vnitrostátním soudu.“