Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Ve věci C‑286/05,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 234 ES, podaná rozhodnutím Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Německo) ze dne 30. června 2005, došlým Soudnímu dvoru dne 18. července 2005, v řízení
Reinhold Haug
proti
Land Baden-Württemberg,
SOUDNÍ DVŮR (čtvrtý senát),
ve složení K. Schiemann, předseda senátu, E. Juhász a M. Ilešič (zpravodaj), soudci,
generální advokát: P. Léger,
vedoucí soudní kanceláře: R. Grass,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
s ohledem na vyjádření předložená:
– za M. Hauga F. Schulzem, Rechtsanwalt,
– za spolkovou zemi Land Baden-Württemberg (Bádensko-Württembersko) N. Philippi, jako zmocněnkyní,
– za Komisi Evropských společenství F. Erlbacherem a L. Visaggiem, jako zmocněnci,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
1. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 2 odst. 2 nařízení Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 ze dne 18. prosince 1995 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství (Úř. věst. L 312, s. 1; Zvl. vyd. 01/01, s. 340“).
2. Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi p. Haugem, zemědělcem, a Land Baden-Württemberg zastoupenou Landratsamt Tuttlingen (správní orgán obvodu Tuttlingen) ohledně zrušení rozhodnutí o poskytnutí podpory a povinnosti vrátit tuto podporu v plném rozsahu.
Právní rámec
3. Článek 1 odst. 2 nařízení č. 2988/95 stanoví:
„ ,Nesrovnalostí‘ se rozumí jakékoli porušení právního předpisu Společenství vyplývající z jednání nebo opomenutí hospodářského subjektu, v důsledku kterého je nebo by mohl být poškozen souhrnný rozpočet Společenství nebo rozpočty Společenstvím spravované, a to buď snížením nebo ztrátou příjmů z vlastních zdrojů vybíraných přímo ve prospěch Společenství, nebo formou neoprávněného výdaje.“
4. Článek 2 odst. 2 druhá věta tohoto nařízení stanoví:
„V případě pozdější změny ustanovení týkajících se správních sankcí obsažených v předpisech Společenství se zpětně použijí ustanovení, která jsou méně přísná.“
5. Článek 4 uvedeného nařízení stanoví:
„1. Každá nesrovnalost vede zpravidla k odnětí neoprávněně získané výhody:
– formou povinnosti zaplatit nebo nahradit dlužné nebo neoprávněně získané částky,
[...]
2. Použití opatření uvedených v odstavci 1 se omezuje na odnětí získané výhody s připočtením (je-li to stanoveno) úroků, které mohou být určeny paušálně.
[...]
4. Opatření uvedená v tomto článku nejsou považována za sankce.“
6. Podle čl. 5 odst. 1 téhož nařízení:
„Úmyslné nesrovnalosti nebo nesrovnalosti způsobené z nedbalosti mohou vést k těmto správním sankcím:
[...]
b) zaplacení vyšší částky, než byly částky neoprávněně přijaté nebo úmyslně nezaplacené, případně s připočtením úroků; tato dodatečná částka se určí v souladu s procentní sazbou stanovenou ve zvláštních předpisech a nesmí překročit úroveň bezpodmínečně nutnou k tomu, aby měla odrazující povahu;
c) úplné nebo částečné odnětí výhody udělené podle předpisů Společenství, a to i tehdy, jestliže hospodářský subjekt měl neoprávněný prospěch pouze z části uvedené výhody;
[...]“
7. Článek 9 odst. 2 nařízení Komise (EHS) č. 3887/92 ze dne 23. prosince 1992, kterým se stanoví prováděcí pravidla pro integrovaný administrativní a kontrolní systém pro některé režimy podpor Společenství (Úř. věst. L 391, s. 36) (neoficiální překlad) se týká odlišností mezi jednak plochou půdy vykázanou v žádosti o podporu vážící se na plochu (podpora na „plochu“), a jednak plochou, u které byly splněny všechny právní podmínky („zjištěná plocha“). Toto ustanovení zní následovně:
„Je-li shledáno, že plocha vykázaná v žádosti o podporu ,na plochu‘ je větší než zjištěná plocha, vypočte se výše podpory na základě plochy skutečně zjištěné při kontrole. Skutečně zjištěná plocha je s výjimkou případů vyšší moci snížena o:
– dvojnásobek zjištěného přebytku, je-li tento přebytek větší než 2 % nebo 2 hektary a nedosahuje více než 10 % zjištěné plochy,
– 30 %, jestliže zjištěný přebytek dosahuje více něž 10 %, ale nepřekračuje 20 % zjištěné plochy.
Přesahuje-li zjištěný přebytek 20 % zjištěné plochy, žádná podpora vázaná na plochu se neposkytuje.
[...]
Pozemky vyřazené z produkce plodin sloužících k výrobě nepotravinových výrobků, u nichž zemědělec nesplnil všechny povinnosti, které mu přísluší, se pro účely použití tohoto článku považují za plochu, která nebyla při kontrole nalezena.
,Zjištěnou plochou‘ je ve smyslu tohoto článku plocha, u níž byly splněny všechny právní podmínky.“ (neoficiální překlad)
8. Nařízení č. 3887/92 bylo zrušeno čl. 53 odst. 1 první větou nařízení Komise (ES) č. 2419/2001 ze dne 11. prosince 2001, kterým se stanoví prováděcí pravidla pro integrovaný administrativní a kontrolní systém pro některé režimy podpor Společenství zavedený nařízením Rady (EHS) č. 3508/92 (Úř. věst. L 327, s. 11; Zvl. vyd. 03/34, s. 308). Článek 53 odst. 1 druhá věta nařízení č. 2419/2001 nicméně stanoví, že nařízení č. 3887/92 „se použije i nadále na žádosti o podporu týkající se hospodářských roků nebo prémiových období, které začínají před 1. lednem 2002“.
9. Článek 31 nařízení č. 2419/2001 v hlavě „Základ pro výpočet“ uvádí:
„[...]
2. Aniž jsou dotčena snížení a vyloučení podle článků 32 až 35, překročí-li plocha vykázaná v žádosti o podporu plochu zjištěnou pro stejnou skupinu plodin na základě správní kontroly nebo kontroly na místě, vypočítá se podpora na základě plochy zjištěné pro danou plodinu [skupinu plodin].
3. Výpočet maximální plochy, pro kterou lze poskytnout platby producentům plodin na orné půdě, musí být proveden na základě zjištěné plochy půdy vyňaté z produkce a poměrně pro každou dotyčnou plodinu. Platby producentům plodin na orné půdě však budou v souladu s čl. 6 odst. 7 nařízení Rady (ES) č. 1251/1999 [ze dne 17. května 1999 o režimu podpor pro producenty některých plodin na orné půdě (Úř. věst. L 160, s. 1; Zvl. vyd. 03/25, s. 322)] ve vztahu ke zjištěné ploše půdy vyňaté z produkce sníženy na úroveň odpovídající ploše, potřebné pro vypěstování 92 tun obilovin.
[...]“
10. Článek 32 téhož nařízení nazvaný „Snížení a vyloučení v případech prohlášení s vykázanou větší rozlohou“ ve svém odstavci 1 stanoví:
„Přesáhne-li vykázaná plocha skupiny plodin zjištěnou plochu podle čl. 31 odst. 2, vypočte se podpora na základě zjištěné plochy snížené o dvojnásobek zjištěného rozdílu, pokud tento rozdíl přesáhne buď 3 %, nebo dva hektary, ale ne více než 20 % zjištěné plochy.
Pokud rozdíl činí více než 20 % zjištěné plochy, nebude pro dotyčnou skupinu plodin poskytnuta žádná podpora ,na plochu‘ “.
Spor v původním řízení a předběžné otázky
11. Dne 22. března 2000 požádal R. Haug o podporu na plochu pro některé plodiny na orné půdě pro plochu osetou řepkou olejkou a pro plochu osetou obilovinami. Ve své žádosti uvedl pozemky vyňaté z produkce, na kterých měly být tedy pěstovány produkty, které nejsou určeny přímo ke konzumaci. Amt für Landwirtschaft, Landschafts- und Bodenkultur Tuttlingen (úřad pro zemědělství a obdělávání půdy v Tuttlingen, dále jen „ALLB“) poskytl R. Haugovi na základě právní úpravy Společenství o plodinách na orné půdě podporu na plochu v celkové výši 17 772,57 DM. Tato částka byla rozdělena na tři díly, které se vztahovaly jednotlivě na řepku olejku, obiloviny a pozemky vyňaté z produkce. Toto rozhodnutí uvádělo, že musí být dodrženy závazky, které R. Haug přijal v okamžiku podání žádosti o podporu.
12. Reinhold Haug v návaznosti na dopis ALLB ze dne 13. prosince 2000, ve kterém bylo v rámci obecného ověření věrohodnosti požadováno předložení potvrzení o dodávkách řepky olejky určené ke konzumaci, sdělil ALLB dne 21. prosince 2000, že jeho syn se dopustil omylu, když nedopatřením dodal jako řepku olejku ke konzumaci část řepky, které měla být dodána jako surovina, která není určena ke konzumaci.
13. Rozhodnutím ze dne 16. února 2001 zrušil ALLB své rozhodnutí ze dne 18. prosince 2000 o platbě podpory ve výši 17 772,57 DEM a požadoval navrácení této částky navýšené o úroky ve výši 354,83 DEM. Toto rozhodnutí bylo odůvodněno nedodržením smluvních závazků ze strany R. Hauga v souvislosti s jeho žádostí o podporu. Vzhledem k tomu, že rozdíl mezi plochou vykázanou v této žádosti a zjištěnou plochou přesáhl 20 %, nemohla být na základě čl. 9 odst. 2 nařízení č. 3887/92 poskytnuta žádná podpora.
14. Reinhold Haug podal proti tomuto rozhodnutí stížnost. Napadal zejména částku, kterou měl vrátit, o níž se domníval, že je nepřiměřená ve vztahu k nedopatření, ke kterému došlo. Měl za to, že nedodržení rozsahu půdy vyňaté z produkce mohlo vést pouze ke snížení podpory. V tomto ohledu se dovolával čl. 31 odst. 3 druhé věty nařízení č. 2419/2001, podle které budou platby producentům plodin na orné půdě v souladu s čl. 6 odst. 7 nařízení Rady (ES) č. 1251/1999 ve vztahu ke zjištěné ploše půdy vyňaté z produkce sníženy pouze na úroveň odpovídající ploše, potřebné pro vypěstování 92 tun obilovin. Toto pravidlo se podle R. Hauga mělo v projednávaném případě uplatnit na základě čl. 2 odst. 2 druhé věty nařízení č. 2988/95.
15. Regierungspräsidium Freiburg zamítlo stížnost R. Hauga rozhodnutím ze dne 13. prosince 2002. Žaloba podaná posledně jmenovaným proti tomuto rozhodnutí byla rovněž zamítnuta rozsudkem Verwaltungsgericht Freiburg ze dne 23. listopadu 2004. Reinhold Haug podal proti tomuto rozsudku odvolání k Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg.
16. Za těchto podmínek se Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Použije se čl. 2 odst. 2 věta druhá nařízení [č. 2988/95] i tehdy, pokud je s ohledem na zjištění nesrovnalosti ve smyslu čl. 1 odst. 2 tohoto nařízení požadováno pouze vrácení neoprávněně poskytnuté podpory [čl. 4 odst. 1 (uvedeného) nařízení] a na základě ustanovení práva Společenství, které vstoupilo v platnost později, by měla být neprávem poskytnutá podpora vrácena v menším rozsahu, než podle těch ustanovení práva Společenství, která byla platná v rozhodné době?
V případě kladné odpovědi na první otázku:
2) Použije se čl. 2 odst. 2 věta druhá nařízení [č. 2988/95] i s ohledem na právní úpravu týkající se vybírání úroků, přestože dotyčnému zemědělci nebyla uložena žádná správní sankce ve smyslu čl. 5 odst. 1 [tohoto] nařízení, nýbrž byl pouze vyzván k navrácení neoprávněně získané podpory ve smyslu čl. 4 odst. 1 [uvedeného] nařízení?“
K předběžným otázkám
17. V rámci postupu spolupráce mezi vnitrostátními soudy a Soudním dvorem zavedeného článkem 234 ES přísluší Soudnímu dvoru poskytnout vnitrostátnímu soudu užitečnou odpověď, která mu umožní rozhodnout spor, který mu byl předložen. Z tohoto hlediska Soudnímu dvoru přísluší případně přeformulovat otázky, které jsou mu položeny (viz zejména rozsudky ze dne 28. listopadu 2000, Roquette Frères, C‑88/99, Recueil, s. I‑10465, bod 18, a ze dne 20. května 2003, Ravil, C‑469/00, Recueil, s. I‑5053, bod 27).
18. Z odůvodnění předkládacího rozhodnutí vyplývá, že účastníci v původním řízení připouštějí, že pravidlo o zpětném použití méně přísných ustanovení upravené v čl. 2 odst. 2 druhé větě nařízení č. 2988/95 je výslovně omezené na správní sankce, a nepoužije se tedy na opatření ve smyslu článku 4 tohoto nařízení.
19. Jak vyplývá z předkládacího rozhodnutí a z vyjádření předložených Soudnímu dvoru, spor v původním řízení se týká otázky, zda povinnost vrátit původně poskytnutou podporu na plochu v plném rozsahu, navýšenou o úroky, poté, co byl zjištěn přebytek přesahující 20 % zjištěné plochy ve smyslu čl. 9 odst. 2 nařízení č. 3887/92, představuje opatření ve smyslu čl. 4 nařízení č. 2988/95, nebo sankci ve smyslu článku 5 téhož nařízení. Krom toho se účastníci řízení neshodli v otázce, zda čl. 31 odst. 3 nařízení č. 2419/2001, kterého se R. Haug dovolává jako méně přísného ustanovení ve smyslu čl. 2 odst. 2 druhé věty nařízení č. 2988/95, má sankční povahu, či nikoliv.
20. Za účelem poskytnutí užitečné odpovědi, která by umožnila předkládajícímu soudu rozhodnout spor v původním řízení, je tudíž třeba přeformulovat předběžné otázky následovně:
„Použije se čl. 2 odst. 2 druhá věta nařízení č. 2988/95, pokud je s ohledem na zjištění přebytku přesahujícího 20 % zjištěné plochy ve smyslu čl. 9 odst. 2 nařízení č. 3887/92 požadováno vrácení celkové výše původně poskytnuté podpory Společenství, navýšené o úroky, i když dotyčný hospodářský subjekt uplatňuje, že tato podpora by měla být na základě čl. 31 odst. 3 nařízení č. 2419/2001 vrácena v menším rozsahu?“
21. Jak již Soudní dvůr několikrát rozhodl, nesprávné prohlášení v žádosti o podporu týkající se plochy, na kterou má být podpora poskytnuta, tak jak je upraveno v čl. 9 odst. 2 nařízení č. 3887/92, představuje nesrovnalost ve smyslu čl. 1 odst. 2 nařízení č. 2988/95 a zrušení podpory vyplývající z téhož ustanovení nařízení č. 3887/92, s ohledem na rozdíl mezi vykázanou plochou a skutečně zjištěnou plochou, představuje správní sankci ve smyslu čl. 2 odst. 2 nařízení č. 2988/95 (rozsudky ze dne 17. července 1997, National Farmers' Union a další, C‑354/95, Recueil, s. I‑4559, body 40 a 41; ze dne 19. listopadu 2002, Strawson a Gagg & Sons, C‑304/00, Recueil, s. I‑10737, bod 46, a ze dne 16. března 2006, Emsland-Stärke, C‑94/05, Sb. rozh. s. I‑2619, bod 63; viz rovněž, obdobně, rozsudek ze dne 1. července 2004, Gerken, C‑295/02, Sb. rozh. s. I‑6369, bod 50).
22. Takové zrušení, jehož následkem je navrácení původně poskytnuté podpory Společenství v plném rozsahu, navýšené o úroky, odpovídá „úplnému [...] odnětí výhody udělené podle předpisů Společenství“ uvedenému v čl. 5 odst. 1 písm. c) nařízení č. 2988/95, které tohoto ustanovení výslovně kvalifikuje jako správní sankci, pokud nastane v návaznosti na úmyslnou nesrovnalost nebo nesrovnalost způsobenou z nedbalosti.
23. Článek 2 odst. 2 druhá věta nařízení č. 2988/95 j e tedy třeba použít v případě, že je s ohledem na zjištění přebytku přesahujícího 20 % zjištěné plochy ve smyslu čl. 9 odst. 2 nařízení č. 3887/92 vyžadováno vrácení celkové výše původně poskytnuté podpory Společenství, navýšené o úroky, přestože ustanovení Společenství o pozdější změně sankce vyplývající z čl. 9 odst. 2 nařízení č. 3887/92 stanoví vrácení v menším rozsahu.
24. V tomto ohledu je však třeba podotknout, že na rozdíl od čl. 9 odst. 2 nařízení č. 3887/92, článek 31 nařízení č. 2419/2001 neobsahuje sankci. Z názvu a znění posledně uvedeného ustanovení totiž vyplývá, že se toto ustanovení omezuje na vymezení základu pro výpočet, a to aniž by byla dotčena snížení a vyloučení upravená v článcích 32 až 35 nařízení č. 2419/2001. Uvedené ustanovení tedy nemůže představovat změnu sankce vyplývající z čl. 9 odst. 2 nařízení č. 3887/92. Toto zjištění mimo to potvrzuje čl. 32 odst. 1 druhý pododstavec nařízení č. 2419/2001, který v podstatě přebírá pravidlo stanovené v čl. 9 odst. 2 druhé větě nařízení č. 3887/92.
25. Na otázky, tak jak je přeformuloval Soudní dvůr, je tedy třeba odpovědět tak, že čl. 2 odst. 2 druhá věta nařízení č. 2988/95 se nepoužije, pokud je s ohledem na zjištění přebytku přesahujícího 20 % zjištěné plochy ve smyslu čl. 9 odst. 2 nařízení č. 3887/92 požadováno vrácení celkové výše původně poskytnuté podpory Společenství, navýšené o úroky, i když dotyčný hospodářský subjekt uplatňuje, že tato podpora by měla být na základě čl. 31 odst. 3 nařízení č. 2419/2001 vrácena v menším rozsahu.
K nákladům řízení
26. Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení vzhledem ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (čtvrtý senát) rozhodl takto:
Článek 2 odst. 2 druhá věta nařízení Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 ze dne 18. prosince 1995 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství se nepoužije, pokud je s ohledem na zjištění přebytku přesahujícího 20 % zjištěné plochy ve smyslu čl. 9 odst. 2 nařízení Komise (EHS) č. 3887/92 ze dne 23. prosince 1992, kterým se stanoví prováděcí pravidla pro integrovaný administrativní a kontrolní systém pro některé režimy podpor Společenství, požadováno vrácení celkové výše původně poskytnuté podpory Společenství, navýšené o úroky, i když dotyčný hospodářský subjekt uplatňuje, že tato podpora by měla být na základě čl. 31 odst. 3 nařízení Komise (ES) č. 2419/2001 ze dne 11. prosince 2001, kterým se stanoví prováděcí pravidla pro integrovaný administrativní a kontrolní systém pro některé režimy podpor Společenství zavedené nařízením Rady (EHS) č. 3508/92, vrácena v menším rozsahu.