ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA
25. července 2002 (*)
„Státní příslušníci třetích států, kteří jsou manžely nebo manželkami státních příslušníků členských států – Vízová povinnost – Právo vstupu manžela nebo manželky, kteří nemají průkaz totožnosti nebo vízum – Právo pobytu manžela nebo manželky, kteří vstoupili na území protiprávně – Právo pobytu manžela nebo manželky, kteří vstoupili na území řádně, ale v okamžiku podání žádosti o povolení k pobytu již uplynula doba platnosti jejich víz – Směrnice 64/221/EHS, 68/360/EHS a 73/148/EHS a nařízení (ES) č. 2317/95“
Ve věci C 459/99,
jejímž předmětem je žádost Conseil d'État (Belgie) zaslaná Soudnímu dvoru na základě článku 234 ES, směřující k získání, ve sporu probíhajícím před tímto soudem mezi
Mouvement contre le racisme, l'antisémitisme et la xénophobie ASBL (MRAX)
a
Belgický stát,
rozhodnutí o předběžné otázce týkající se výkladu čl. 1 odst. 2, čl. 3 odst. 3 a čl. 9 odst. 2 směrnice Rady 64/221/EHS ze dne 25. února 1964 o koordinaci zvláštních opatření týkajících se pohybu a pobytu cizích státních příslušníků, která byla přijata z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví (Úř. věst. 1964, 56, s. 850; Zvl. vyd. 05/01, s. 11), článků 3 a 4 směrnice Rady 68/360/EHS ze dne 15. října 1968 o odstranění omezení pohybu a pobytu pracovníků členských států a jejich rodinných příslušníků uvnitř Společenství (Úř. věst. L 257, s. 13; Zvl. vyd. 05/01, s. 27), článků 3 a 6 směrnice Rady 73/148/EHS ze dne 21. května 1973 o odstranění omezení pohybu a pobytu státních příslušníků členských států uvnitř Společenství v oblasti usazování a pohybu služeb (Úř. věst. L 172, s. 14; Zvl. vyd. 05/01, s. 167), jakož i nařízení Rady (ES) č. 2317/95 ze dne 25. září. 1995, kterým se určují třetí státy, jejichž státní příslušníci musí mít vízum při přechodu vnějších hranic členských států (Úř. věst. L 234, s. 1),
SOUDNÍ DVŮR,
ve složení G. C. Rodríguez Iglesias, předseda, N. Colneric, a S. von Bahr, předsedové senátů, C. Gulmann, D. A. O. Edward, J. P. Puissochet, M. Wathelet, R. Schintgen a J. N. Cunha Rodrigues (zpravodaj), soudci,
generální advokát: C. Stix Hackl,
vedoucí soudní kanceláře: H. A. Rühl, vrchní rada,
s ohledem na písemná vyjádření předložená:
– za Mouvement contre le racisme, l'antisémitisme et la xénophobie ASBL (MRAX) I. de Vironem, avocat;
– za Belgický stát E. Matternem a E. Derriksem, avocats;
– za rakouskou vládu A. Länglem, jako zmocněncem;
– za Komisi Evropských společenství H. Michard, C. O'Reilly a N. Yerrell, jako zmocněnkyněmi,
s přihlédnutím ke zprávě k jednání,
po vyslechnutí ústních vyjádření Mouvement contre le racisme, l'antisémitisme et la xénophobie ASBL (MRAX), Belgického státu a Komise na jednání konaném dne 29. května 2001,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 13. září 2001,
vydává tento
Rozsudek
1 Rozsudkem ze dne 23. listopadu 1999, doručeným Soudnímu dvoru dne 2. prosince 1999, položil Conseil d´État (Belgie) na základě článku 234 Smlouvy o ES čtyři předběžné otázky týkající se výkladu čl. 1 odst. 2, čl. 3 odst. 3 a čl. 9 odst. 2 směrnice Rady 64/221/EHS ze dne 25. února 1964 o koordinaci zvláštních opatření týkajících se pohybu a pobytu cizích státních příslušníků, která byla přijata z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví (Úř. věst. 1964, 56, s. 850; Zvl. vyd. 05/01, s. 11), článků 3 a 4 směrnice Rady 68/360/EHS ze dne 15. října 1968 o odstranění omezení pohybu a pobytu pracovníků členských států a jejich rodinných příslušníků uvnitř Společenství (Úř. věst. L 257, s. 13; Zvl. vyd. 05/01, s. 27), článků 3 a 6 směrnice Rady 73/148/EHS ze dne 21. května 1973, o odstranění omezení pohybu a pobytu státních příslušníků členských států uvnitř Společenství v oblasti usazování a pohybu služeb (Úř. věst. L 172, s. 14; Zvl. vyd. 05/01, s. 167), jakož i nařízení Rady (ES) č. 2317/95 ze dne 25. září. 1995, kterým se určují třetí státy, jejichž státní příslušníci musí mít při překračování vnějších hranic členských států vízum (Úř. věst. L 234, s. 1).
2 Tyto otázky byly vzneseny v rámci sporu mezi Mouvement contre le racisme, l´antisémitisme et la xénophobie ASBL (dále jen „MRAX“) a Belgickým státem ve věci žaloby na neplatnost oběžníku ministrů vnitra a spravedlnosti ze dne 28. srpna 1997 týkajícího se řízení o zveřejnění svatebních ohlášek a dokladů, které musí být předloženy za účelem vydání víza pro účely uzavření sňatku v Království nebo víza za účelem sloučení rodin na základě manželství uzavřeného v cizině (Moniteur belge ze dne 1. října 1997, s. 25905, dále jen „oběžník ze dne 28. srpna 1997“).
Právní rámec
Právní úprava Společenství
3 Článek 1 odst. 1 nařízení Rady (EHS) č. 1612/68 ze dne 15. října 1968 o volném pohybu pracovníků uvnitř Společenství (Úř. věst. L 257, s. 2; Zvl. vyd. 05/01, s. 15) stanoví:
„Každý státní příslušník členského státu má bez ohledu na místo svého bydliště právo na přístup k zaměstnání a na jeho výkon na území jiného členského státu v souladu s právními a správními předpisy, které upravují zaměstnávání státních příslušníků tohoto státu.“
4 Článek 10 nařízení č. 1612/68 upřesňuje:
„1. Právo usadit se společně s pracovníkem, který je státním příslušníkem jednoho členského státu a je zaměstnán na území jiného členského státu, mají bez ohledu na jejich státní občanství tyto osoby:
jeho manžel nebo manželka a jejich potomci mladší 21 let nebo na něm závislí,
příbuzní v přímé vzestupné linii pracovníka a jeho manžela nebo manželky, kteří jsou na nich závislí.
2. Členské státy umožní přijetí všech rodinných příslušníků, na které se nevztahuje ustanovení odstavce 1 a kteří jsou závislí na výše uvedeném pracovníkovi nebo s ním žijí v zemi posledního pobytu ve společné domácnosti.
3. Pro použití odstavců 1 a 2 musí mít pracovník pro svou rodinu ubytování, které se považuje za obvyklé pro tuzemské pracovníky v regionu, kde je zaměstnán, aniž by toto ustanovení mohlo vést k diskriminaci mezi vlastními pracovníky a pracovníky z jiných členských států.“
5 Na základě článku 1 směrnice 68/360 odstraní členské státy za podmínek stanovených v této směrnici omezení pohybu a pobytu státních příslušníků členských států a jejich rodinných příslušníků, na které se vztahuje nařízení č. 1612/68.
6 Článek 3 směrnice 68/360 stanoví:
„1. Členské státy přijímají na své území osoby uvedené v článku 1 na základě pouhého předložení platného průkazu totožnosti nebo cestovního pasu.
2. Nesmějí vyžadovat žádná vstupní víza ani rovnocenné doklady, s výjimkou od rodinných příslušníků, kteří nemají státní občanství žádného členského státu. Členské státy těmto osobám umožňují, aby potřebná víza získaly.“
7 Článek 4 odst. 1 směrnice 68/360 stanoví, že členské státy přiznávají právo pobytu na svém území osobám uvedeným v článku 1, které jsou schopny předložit doklady uvedené v čl. 4 odst. 3.
8 Na základě čl. 4 odst. 3 druhé odrážky téže směrnice se jedná pro rodinné příslušníky pracovníka o následující doklady:
„c) doklad, na základě kterého vstoupili na jejich území,
d) potvrzení vydané příslušným orgánem státu původu nebo státu posledního pobytu prokazující jejich rodinný vztah,
e) v případech uvedených v čl. 10 odst. 1 a 2 nařízení (EHS) č. 1612/68 doklad vydaný příslušným orgánem státu původu nebo státu posledního pobytu osvědčující, že jsou na pracovníkovi závislí nebo že s ním v této zemi žijí ve společné domácnosti.“
9 Článek 10 směrnice 68/360 stanoví:
„Členské státy se mohou odchýlit od této směrnice pouze z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví.“
10 Na základě čl. 1 odst. 1 směrnice 73/148:
„Členské státy odstraní za podmínek stanovených v této směrnici omezení pohybu a pobytu:
a) státních příslušníků členského státu, kteří jsou usazeni nebo se chtějí usadit v jiném členském státě, aby zde mohli vykonávat samostatně výdělečnou činnost, nebo kteří chtějí v tomto státě poskytovat služby;
b) státních příslušníků členských států, kteří chtějí vycestovat do jiného členského státu jako příjemci služeb;
c) manžela nebo manželky a dětí mladších 21 let těchto státních příslušníků bez ohledu na jejich státní občanství;
d) příbuzných v přímé vzestupné a sestupné linii těchto státních příslušníků a jejich manžela nebo manželky, kteří jsou na nich závislí bez ohledu na jejich státní občanství.“
11 Článek 3 směrnice 73/148 v zásadě přebírá obsah článku 3 směrnice 68/360.
12 Článek 4 odst. 1 téže směrnice stanoví:
„Každý členský stát přiznává právo trvalého pobytu státním příslušníkům ostatních členských států, kteří se usadí na jeho území za účelem výkonu samostatně výdělečné činnosti, jestliže byla na základě Smlouvy odstraněna omezení této činnosti.
Právo pobytu se dokládá vydáním dokladu označovaného jako ,povolení k pobytu pro státního příslušníka členského státu Evropských společenství‘. Tento doklad má dobu platnosti nejméně pět let ode dne vydání; doba jeho platnosti se automaticky prodlužuje.
[…]“
13 Článek 6 směrnice 73/148 stanoví:
„Členský stát může od žadatele o povolení k pobytu nebo o oprávnění k pobytu požadovat pouze
a) předložení průkazu totožnosti nebo cestovního pasu, s nímž osoba vstoupila na jeho území,
b) doložení, že patří do jedné z kategorií osob uvedených v článcích 1 a 4.“
14 Článek 8 směrnice 73/148 v zásadě přebírá obsah článku 10 směrnice 68/360.
15 Podle znění článku 1 směrnice 64/221:
„1. Tato směrnice se vztahuje na státní příslušníky jednoho členského státu, kteří pobývají v jiném členském státě Společenství nebo do něj cestují buď za účelem výkonu zaměstnání nebo samostatně výdělečné činnosti, nebo jako příjemci služeb.
2. Tato ustanovení se vztahují rovněž na manžela nebo manželku a rodinné příslušníky, kteří splňují podmínky nařízení a směrnic přijatých v této oblasti k provedení Smlouvy.“
16 Článek 2 směrnice 64/221 stanoví:
„1. Tato směrnice se vztahuje na všechna opatření přijatá členskými státy z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví, která upravují vstup na jejich území, vydávání nebo prodlužování platnosti povolení k pobytu nebo vyhošťování z jejich území.
2. Na tyto důvody se není možné odvolávat pro hospodářské účely.“
17 Článek 3 směrnice 64/221 upřesňuje:
„1. Opatření přijatá z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti se musí zakládat výlučně na osobním chování dotyčné osoby.
2. Odsouzení pro trestný čin samo o sobě přijetí takových opatření neodůvodňuje.
3. Uplynutí doby platnosti průkazu totožnosti nebo cestovního pasu, na základě kterých byl umožněn vstup do hostitelské země a vydáno povolení k pobytu, není důvodem pro vyhoštění z území.
4. Stát, který vydal průkaz totožnosti nebo cestovní pas, umožní jejich držiteli vstup na své území bez jakýchkoli formalit, i když tyto doklady již pozbyly platnosti nebo je zpochybněna státní příslušnost držitele.“
18 Podle článku 8 směrnice 64/221:
„Zúčastněná osoba může proti rozhodnutí o vstupu, o nevydání nebo prodloužení platnosti povolení k pobytu nebo proti rozhodnutí o vyhoštění z území použít opravné prostředky poskytované státním příslušníkům dotyčného státu proti správním aktům.“
19 Na základě článku 9 směrnice 64/221:
„1. Není-li možné předložit věc soudu nebo vztahuje-li se tato žaloba pouze na zákonnost rozhodnutí nebo nemá-li odkladný účinek, je rozhodnutí správního orgánu o odmítnutí prodloužení platnosti povolení k pobytu nebo rozhodnutí o vyhoštění držitele povolení k pobytu z území, s výjimkou naléhavých případů, přijato až po vydání stanoviska příslušného orgánu hostitelské země, u kterého má tato osoba právo na obhajobu a pomoc nebo na zastoupení stanovené ve vnitrostátních právních předpisech.
Tento orgán musí být odlišný od orgánu příslušného k přijetí rozhodnutí o odmítnutí prodloužení platnosti povolení k pobytu nebo rozhodnutí o vyhoštění.
2. Rozhodnutí o nevydání prvního povolení k pobytu nebo o vyhoštění před vydáním povolení je na žádost dotyčné osoby postoupeno k přezkoumání orgánu, jehož předběžné stanovisko se vyžaduje podle odstavce 1. Zúčastněná osoba má právo obhajovat se osobně, není-li to v rozporu s bezpečností státu.“
20 Nařízení č. 2317/95 bylo prohlášeno za neplatné rozsudkem ze dne 10. června 1997, Parlament v. Rada (C‑392/95, Recueil, s. I‑3213). Soudní dvůr nicméně rozhodl, že nařízení, které bylo prohlášeno za neplatné, bude nadále účinné až do okamžiku, kdy Rada Evropské unie přijme novou právní úpravu v dané oblasti.
21 Podle článku 5 nařízení č. 2317/95:
„Pro účely tohoto nařízení se ,vízem‘ rozumí oprávnění udělené nebo rozhodnutí přijaté členským státem, které se vyžaduje pro vstup na jeho území za účelem:
– plánovaného pobytu v tomto členském státě nebo v několika členských státech na dobu nepřesahující celkem tři měsíce,
– tranzitu přes území tohoto členského státu nebo několika členských států s výjimkou tranzitu přes mezinárodní pásmo letišť a transferů mezi letišti členského státu.“ (neoficiální překlad)
22 Dne 12. března 1999 přijala Rada nařízení (ES) č. 574/1999, kterým se určují třetí státy, jejichž státní příslušníci musí mít při překračování vnějších hranic členských států vízum (Úř. věst. L 72, s. 2; Zvl. vyd. 19/01, s. 121). Toto nařízení bylo nahrazeno nařízením Rady (ES) č. 539/2001 ze dne 15. března 2001, kterým se stanoví seznam třetích států, jejichž státní příslušníci musí mít při překračování vnějších hranic vízum, jakož i seznam třetích států, jejichž státní příslušníci jsou od této povinnosti osvobozeni (Úř. věst. L 81, s. 1; Zvl. vyd. 19/04, s. 65).
Vnitrostátní právní úprava
23 Zákon o přístupu na území, pobytu, usazování a vyhoštění cizích státních příslušníků ze dne 15. prosince 1980 (Moniteur Belge ze dne 31. prosince 1980), ve znění zákona ze dne 15. července 1996 (Moniteur Belge ze dne 12. října 1996, dále jen „zákon ze dne 15. prosince 1980“) stanoví ve svém čl. 2 prvním pododstavci:
„Do Království je oprávněn vstoupit cizí státní příslušník, který je držitelem:
[…]
2˚ buď platného cestovního pasu, nebo jiného cestovního dokladu nahrazujícího cestovní pas, který je opatřen vízem nebo oprávněním nahrazujícím vízum platným pro Belgii, jenž byl udělen belgickým diplomatickým nebo konzulárním zástupcem nebo zástupcem státu, který je smluvní stranou mezinárodní úmluvy, která upravuje překračování vnějších hranic a kterou je Belgie vázána.“
24 Článek 3 první pododstavec bod 2˚ téhož zákona umožňuje „orgánům pověřeným kontrolou hranic“ vrátit cizího státního příslušníka, který „se pokouší vstoupit do Království, aniž by byl držitelem dokladů požadovaných v článku 2“.
25 Článek 7 první pododstavec body 1˚ a 2˚ téhož zákona umožňují příslušnému ministrovi nebo jeho zástupci dát příkaz k vycestování z území ve stanovené lhůtě cizímu státnímu příslušníkovi, který není oprávněn pobývat v Království nebo nebyl přijat k pobytu v Království na dobu přesahující tři měsíce nebo není oprávněn se zde usadit:
„1˚ jestliže pobývá v Království, aniž by byl držitelem dokladů požadovaných v článku 2;
2˚ jestliže pobývá v Království po dobu přesahující dobu stanovenou v článku 6 nebo nemůže prokázat, že tato doba nebyla překročena.“
26 Článek 40 odst. 2 až 6 zákona ze dne 15. prosince 1980 stanoví:
„2. Pro účely použití tohoto zákona se cizím státním příslušníkem ES rozumí státní příslušník členského státu Evropských společenství, který pobývá nebo cestuje do Království a
1˚ který je zde zaměstnán nebo zde plánuje vykonávat samostatnou výdělečnou činnost nebo
2˚ který je zde nebo zde plánuje být příjemcem služeb nebo
3˚ který zde má nebo plánuje mít právo pobytu nebo
4˚ který zde má nebo plánuje mít právo pobytu poté, co přestal vykonávat výdělečnou činnost ve Společenství, nebo
5˚ jehož hlavním účelem pobytu zde je odborné vzdělávání ve schváleném vzdělávacím zařízení nebo
6˚ který nepatří do žádné kategorie uvedené výše v 1˚ až 5˚.
3. S výjimkou opačných ustanovení tohoto zákona jsou za cizího státního příslušníka ES podle [odst.] 2, 1˚, 2˚ a 3˚ výše rovněž považovány bez ohledu na jejich státní příslušnost následující osoby, usadily-li se nebo usadí-li se společně s cizím státním příslušníkem:
1˚ manžel nebo manželka;
[…]
4. S výjimkou opačných ustanovení tohoto zákona jsou za cizího státního příslušníka ES podle [odst.] 2, 4˚ a 6˚ výše rovněž považovány bez ohledu na jejich státní příslušnost následující osoby, usadily-li se nebo usadí-li se společně s cizím státním příslušníkem:
1˚ manžel nebo manželka;
[…]
5. S výjimkou opačných ustanovení tohoto zákona jsou za cizího státního příslušníka ES podle [odst.] 2, 5˚ výše rovněž považovány bez ohledu na jejich státní příslušnost manžel nebo manželka cizího státního příslušníka a jejich děti nebo děti manžela nebo manželky, které jsou na nich závislé, usadili-li se nebo usadí-li se s cizím státním příslušníkem.
6. Za cizího státního příslušníka ES jsou rovněž považováni manžel nebo manželka belgického státního příslušníka, kteří se s ním usadili nebo se usadí, jakož i jejich příbuzní v přímé sestupné linii mladší 21 let, jejich příbuzní v přímé vzestupné linii, kteří jsou na nich závislí, a manžel nebo manželka těchto příbuzných v přímé linii sestupné nebo vzestupné, kteří se s nimi usadili nebo se s nimi usadí.“
27 Článek 41 zákona ze dne 15. prosince 1980 stanoví:
„Právo vstupu do Království je přiznáno cizímu státnímu příslušníkovi ES po předložení platného průkazu totožnosti nebo cestovního pasu.
Manžel nebo manželka a rodinní příslušníci uvedení v článku 40, kteří nemají státní příslušnost jednoho z členských států Evropských společenství, musí být držiteli dokladů požadovaných v článku 2.
Držitel dokladu vydaného belgickými orgány, který má povolení ke vstupu a k pobytu v jednom členském státu Společenství, bude přijat bez jakýchkoli formalit na belgické území, i když je zpochybněna jeho státní příslušnost nebo u tohoto dokladu již uplynula doba platnosti.“
28 Článek 42 zákona ze dne 15. prosince 1980 stanoví:
„Právo pobytu je přiznáno cizím státním příslušníkům ES za podmínek a na dobu určenou Králem v souladu s nařízeními a směrnicemi Evropských společenství.
Toto právo pobytu se prokazuje průkazem vydaným v případech a způsoby určenými Králem v souladu s výše uvedenými nařízeními a směrnicemi.
Rozhodnutí o vydání průkazu o povolení k pobytu musí být přijato co nejdříve a nejpozději do šesti měsíců ode dne podání žádosti.“
29 Článek 43 zákona ze dne 15. prosince 1980 upřesňuje:
„Vstup a pobyt mohou být odepřeny cizímu státnímu příslušníkovi ES pouze z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví, a to za následujících omezení:
[…]
3˚ uplynutí doby platnosti dokladu, který umožnil vstup a pobyt na belgickém území, není samo o sobě důvodem pro vyhoštění z území;
[…].“
30 Podle čl. 44 prvního pododstavce bodu 1˚ zákona ze dne 15. prosince 1980:
„Mohou být důvodem pro podání žádosti o obnovu řízení uvedené v článku 64:
1˚ odmítnutí vydání povolení k pobytu cizímu státnímu příslušníkovi ES, kterému je přiznáno právo pobytu v souladu s článkem 42, jakož i jakékoli rozhodnutí o vyhoštění z území před vydáním takového povolení.“
31 Podle článku 64 zákona ze dne 15. prosince 1980:
„Mimo rozhodnutí uvedená v článcích 44 a 44a mohou být důvodem pro podání žádosti o obnovu řízení u ministra podanou v souladu s následujícími ustanoveními:
1˚ rozhodnutí o odmítnutí přiznání práva k pobytu na základě článku 11;
2˚ rozhodnutí o vrácení zpět;
3˚ odmítnutí žádosti o povolení k usazení;
[…]
7˚ rozhodnutí přikazující cizímu státnímu příslušníkovi vycestovat z určených míst, nepobývat na těchto místech nebo bydlet v určeném místě;
8˚ rozhodnutí o odmítnutí povolení k pobytu cizímu státnímu příslušníkovi, který plánuje studovat v Belgii.“
32 Článek 69 zákona ze dne 15. prosince 1980 stanoví:
„Žaloba na neplatnost upravená v článku 14 konsolidovaných zákonů o Conseil d´État ze dne 12. ledna 1973 může být podána proti rozhodnutí o odmítnutí přiznání práva uvedeného v tomto zákoně.
Podání žádosti o obnovu řízení nebrání podání žaloby na neplatnost proti rozhodnutí, jehož změna v obnoveném řízení je žádána.
V tomto případě je přezkum žaloby na neplatnost přerušen až do okamžiku, kdy Ministr rozhodne o přípustnosti žádosti o obnovu řízení.“
33 Oběžník ze dne 28. srpna 1997 zní takto:
„Cílem tohoto oběžníku je upravit některé problémy týkající se řízení o zveřejnění svatebních ohlášek […], které vedly v poslední době ke sporům. Mimoto přináší vysvětlení, pokud jde o doklady, které musí být předloženy, aby bylo vydáno vízum pro účely uzavření sňatku v Království nebo aby bylo vydáno vízum za účelem sloučení rodin na základě manželství uzavřeného v cizině.
[...]
4. Podání žádosti o povolení k pobytu po uzavření sňatku
[…]
Pokud jde však o pobyt, je vhodné připomenout, že doklady požadované pro vstup do Království musí být přiloženy k žádosti o povolení k pobytu podané podle čl. 10 prvního pododstavce, bodu 1˚ nebo 4˚ nebo čl. 40, [odstavců] 3 až 6 zákona ze dne 15. prosince 1980 o přístupu na území, pobytu, usazování a vyhoštění cizích státních příslušníků.
To konkrétně znamená, že cizí státní příslušník musí být držitelem platného cestovního pasu nebo jiného cestovního dokladu nahrazujícího cestovní pas, které jsou opatřeny podle okolností vízem nebo oprávněním nahrazujícím vízum platným pro Belgii, jež byla udělena diplomatickým zástupcem nebo belgickým konzulátem nebo konzulátem státu, který je smluvní stranou Mezinárodní úmluvy, která upravuje překračování vnějších hranic a která je závazná pro Belgii (článek 2 zákona ze dne 15. prosince 1980).
Pokud cizí státní příslušník nepředloží tyto vstupní doklady, jeho žádost o povolení k pobytu bude v zásadě prohlášena za nepřípustnou.
[…].“
34 Oběžník ministra vnitra ze dne 12. října 1998, který se týká žádostí o povolení k pobytu nebo k usazení podaných v Království po uzavření sňatku na základě článku 10 nebo článku 40 zákona ze dne 15. prosince 1980 o přístupu na území, pobytu, usazování a vyhoštění cizích státních příslušníků (Moniteur Belge ze dne 6. listopadu 1998, s. 36360, dále jen „oběžník ze dne 12. října 1998“), byl přijat, aby upřesnil pravidlo stanovené v bodě 4 oběžníku ze dne 28. srpna 1997. Body 1 a 2 oběžníku ze dne 12. října 1998 stanoví:
„1. Obecné pravidlo, podle kterého se nebude přihlížet k žádosti o povolení k pobytu nebo o povolení k usazení v Království na základě sloučení rodiny, jestliže cizí státní příslušník není v okamžiku podání žádosti držitelem platných vstupních dokladů, tj. platného národního cestovního pasu nebo jiného cestovního dokladu nahrazujícího pas, podle okolností opatřených platným vízem, je nadále použitelné.
2. Odchylně od tohoto obecného pravidla je však třeba přihlížet k žádosti o povolení k usazení podanou na základě článku 40 zákona ze dne 15. prosince 1980 cizím státním příslušníkem (který podléhá vízové povinnosti), který je oddán s belgickým státním příslušníkem nebo se státním příslušníkem členského státu EHP a který sice předloží platný národní pas nebo jiný cestovní doklad nahrazující pas, ale již uplynula doba platnosti u přiloženého víza, a to za podmínky, že doklady týkající se jeho příbuzenského nebo manželského vztahu s tímto belgickým státním příslušníkem nebo s tímto státním příslušníkem členského státu EHP budou předloženy v okamžiku podání žádosti o usazení.
[…]“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
35 Žalobou ze dne 28. listopadu 1997 navrhl MRAX, aby Conseil d´État zrušil oběžník ze dne 28. srpna 1997.
36 Na podporu své žaloby MRAX uvedl, že tento oběžník, zvláště jeho bod 4, je neslučitelný se směrnicemi Společenství v oblasti pohybu a pobytu uvnitř Společenství.
37 Maje za to, že vyřešení sporu vyžaduje výklad práva Společenství, se Conseil d´État rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru tyto předběžné otázky:
„1) Musí být článek 3 směrnice 68/360 ze dne 15. října 1968, článek 3 směrnice 73/148 ze dne 21. května 1973, jakož i nařízení č. 2317/95 ze dne 25. září 1995 vykládány s přihlédnutím k zásadám proporcionality, zákazu diskriminace a k právu na ochranu rodinného života v tom smyslu, že členské státy mohou na hranicích vrátit zpět cizího státního příslušníka, který podléhá vízové povinnosti a který je manželem nebo manželkou státního příslušníka Společenství, pokouší-li se vstoupit na území členského státu, aniž by byl držitelem průkazu totožnosti nebo víza?
2) Musí být článek 4 směrnice 68/360 a článek 6 směrnice 73/148 s přihlédnutím k článku 3 těchto směrnic, jakož i k zásadám proporcionality, zákazu diskriminace a k právu na ochranu rodinného života, vykládány v tom smyslu, že členské státy mohou odmítnout vydat povolení k pobytu manželovi nebo manželce státního příslušníka Společenství, který vstoupil protiprávně na jejich území, a přijmout vůči němu opatření o vyhoštění?
3) Vyplývá z článku 3 a čl. 4 odst. 3 směrnice 68/360, článku 3 směrnice 73/148 a čl. 3 odst. 3 směrnice 64/221 ze dne 25. února 1964, že členské státy nemohou odmítnout vydat povolení k pobytu ani vyhostit cizího státního příslušníka, který je manželem nebo manželkou státního příslušníka Společenství, který vstoupil na státní území řádně, ale v okamžiku, kdy žádá o vydání tohoto povolení, již uplynula doba platnosti jeho víza?
4) Je třeba vykládat článek 1 a čl. 9 odst. 2 směrnice 64/221 tak, že cizí státní příslušníci, kteří jsou manželem nebo manželkou státního příslušníka Společenství a nemají průkaz totožnosti, vízum nebo uplynula doba platnosti jejich víza, mají možnost obrátit se na příslušný orgán uvedený v čl. 9 odst. 1, žádají-li vydání prvního povolení k pobytu nebo byli-li vyhoštěni před vydáním tohoto povolení?“
Úvodní poznámka
38 Belgický stát tvrdí, že vnitrostátní zákonodárce považoval manžele nebo manželky belgických státních příslušníků za státní příslušníky Společenství, aby s nimi nebylo zacházeno méně příznivě nežli s manžely a manželkami nebo s rodinnými příslušníky státního příslušníka jiného členského státu. Podle belgického státu však nemá Soudní dvůr pravomoc, jedná-li se o situaci státního příslušníka třetího státu, který je manželem nebo manželkou belgického státního příslušníka.
39 V tomto ohledu je vhodné připomenout, že právní úprava Společenství týkající se volného pohybu pracovníků, volného pohybu služeb a svobody usazování se nepoužije na situace, které nevykazují žádnou spojitost se situacemi upravenými právem Společenství. Proto tato úprava nemůže být použita na situaci osob, které nikdy nevyužily těchto svobod (viz zejména rozsudky ze dne 16. prosince 1992, Koua Poirrez, C‑206/91, Recueil, s. I‑6685, body 10 až 12, a ze dne 11. července 2002, Carpenter, C‑60/00, Recueil, s. I‑6279, bod 28).
40 Na předběžné otázky, kterými byl Soudní dvůr vyzván, aby se vyslovil o dopadu několika ustanovení směrnic 64/221, 68/360, 73/148, jakož i nařízení č. 2317/95 ve vztahu ke státním příslušníkům třetích států, kteří jsou manžely nebo manželkami státních příslušníků členských států, je třeba odpovědět s přihlédnutím k těmto úvahám.
K první otázce
Vyjádření předložená Soudnímu dvoru
41 MRAX tvrdí, že vrácení státního příslušníka třetího státu, který je oddán za státního příslušníka členského státu, ke kterému dojde na hranici členského státu pouze z důvodu, že nemá vízum vydané tímto členským státem, je porušením článku 3 směrnice 68/360, článku 3 směrnice 73/148, nařízení č. 2317/95, jakož i čl. 8 odst. 2 evropské úmluvy na ochranu lidských práv a základních svobod (dále jen „úmluva“).
42 Mimoto se MRAX domnívá, že pokud jde o státní příslušníky třetích států, kteří jsou manžely nebo manželkami státních příslušníků členských států, podmínky pro vydání víza by měly být přezkoumány v Belgii, a nikoli v jejich zemi původu.
43 Pokud jde o požadavek průkazu totožnosti, belgický stát tvrdí, že je na členských státech, aby ověřily, zda se státní příslušníci třetích států, kteří plánují vstoupit na jejich území nebo kteří tam již vstoupili a žádají o právo pobytu, mohou dovolávat práva Společenství. Povinnost předložit platný cestovní pas při vstupu na území členského státu je tak odůvodněna povinností státního příslušníka třetího státu prokázat svou totožnost a svůj rodinný vztah se státním příslušníkem členského státu.
44 Pokud jde o požadavek víza, belgický stát tvrdí, že povinnost žádat o vydání víza před vstupem na území členského státu umožňuje členským státům si ověřit, zda státní příslušník třetího státu, který plánuje vstoupit na jejich území jakožto manžel nebo manželka státního příslušníka členského státu, splňuje stanovené podmínky a zároveň, zda nepatří do kategorie osob, kterým může být odmítnut vstup z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví v souladu se směrnicí 64/221. Proto by měly být článek 3 směrnice 68/360 a článek 3 směrnice 73/148, které opravňují členské státy požadovat vízum od státních příslušníků třetích států, kteří jsou rodinnými příslušníky státního příslušníka členského státu, vykládány tak, že nemá-li osoba vízum, jsou členské státy oprávněny tuto osobu na hranici vrátit. Opačný výklad by zbavil tato ustanovení veškerého užitečného účinku.
45 Belgický stát dodává, že mnoho otázek týkajících se státních příslušníků třetích států může být vyjasněno pouze belgickými zastupitelskými úřady ve státu původu těchto osob. Z tohoto důvodu bylo zavedeno vydávání víz v třetích státech, a nikoli na belgických hranicích.
46 Rakouská vláda se domnívá, že vízová povinnost pro státní příslušníky třetích států, kteří jsou manžely nebo manželkami státních příslušníků členských států, není diskriminační, pokud takovouto povinnost stanoví belgické právo i právo Společenství.
47 Naproti tomu povolit vstup na belgické území státním příslušníkům třetích států, kteří nesplnili vízovou povinnost, by porušilo zásadu rovnosti na úkor státních příslušníků třetích států, kteří tuto povinnost splnili. Nicméně podle rakouské vlády jsou s přihlédnutím k zásadě volného pohybu osob a zásadě proporcionality členské státy oprávněny udělit výjimku z obecné vízové povinnosti ve výjimečných situacích tak, jak to stanovil zejména článek 4 nařízení č. 574/1999.
48 Komise zdůrazňuje zvláštní postavení státního příslušníka třetího státu, který je rodinným příslušníkem státního příslušníka členského státu, ve srovnání s jinými státními příslušníky třetích států, kteří přicházejí na vnější hranici Společenství. Právo Společenství mu totiž přiznává právo usadit se se státním příslušníkem členského státu ve Společenství.
49 Podle Komise může být vstup do členského státu odmítnut státnímu příslušníkovi členského státu, pokud tento není schopen prokázat svou státní příslušnost. Proto by měla být stejná úvaha použita na státního příslušníka třetího státu, který není schopen prokázat svůj rodinný vztah se státním příslušníkem členského státu.
50 Je-li naproti tomu státní příslušník třetího státu schopen prokázat tento rodinný vztah, a tudíž i práva, která mu přiznává právní řád Společenství, neměl by se nedostatek víza těchto práv dotknout a nemůže v žádném případě odůvodnit opatření vrácení na hranici. Toto opatření je ve skutečnosti popřením výše uvedených práv a jeví se jako nepřiměřené.
51 Komise se domnívá, že jedná-li se o osobu, která prokáže rodinný vztah s migrujícím pracovníkem Společenství, má vízum pouze formální charakter a musí být vydáno téměř automaticky členským státem, ve kterém tato osoba vstupuje do Společenství. Právo vstupu do Společenství dotčené osoby není založeno na vízu, ale vyplývá na základě práva Společenství ze samotného rodinného vztahu.
52 Komise dodává, že vydávání víz konzuláty členských států sídlícími ve státech původu státních příslušníků třetích států je pouze organizačním opatřením, které nemůže být na překážku výkonu práv plynoucích z právního řádu Společenství.
Odpověď Soudního dvora
53 Je třeba rovnou připomenout, že zejména z nařízení a směrnic Rady, které se týkají volného pohybu pracovníků vykonávajících zaměstnání nebo samostatnou výdělečnou činnost uvnitř Společenství, vyplývá, že zákonodárce Společenství uznal důležitost ochrany rodinného života státních příslušníků členských států, aby byly odstraněny překážky výkonu základních svobod zaručených smlouvou (výše uvedený rozsudek Carpenter, bod 38).
54 Článek 10 nařízení č. 1612/68, článek 1 směrnice 68/360 a článek 1 směrnice 73/148, jejichž znění jsou totožná, tak rozšiřují použitelnost práva Společenství v oblasti vstupu a pobytu na území členských států na manžela a manželku státních příslušníků členských států, na které se tato ustanovení vztahují (rozsudek ze dne 8. dubna 1976, Royer, 48/75, Recueil, s. 497, bod 13).
55 Mimoto v souladu s čl. 3 odst. 1 směrnice 68/360 a čl. 3 odst. 1 směrnice 73/148, jejichž znění jsou totožná, přijímají členské státy na svá území státní příslušníky členských států a jejich rodinné příslušníky, na které se vztahují výše uvedené směrnice, na základě pouhého předložení platného průkazu totožnosti nebo cestovního pasu.
56 Nicméně podle čl. 3 odst. 2 směrnice 68/360 a čl. 3 odst. 2 směrnice 73/148, pohybuje-li se státní příslušník členského státu uvnitř Společenství za účelem výkonu práv, která jsou mu přiznána Smlouvou nebo výše uvedenými směrnicemi, členské státy mohou uložit vstupní vízovou povinnost nebo jinou rovnocennou povinnost rodinným příslušníkům tohoto státního příslušníka, kteří nemají státní příslušnost jednoho z členských států. Seznam třetích států, jejichž státní příslušníci musí mít vízum při přechodu vnějších hranic členských států, byl stanoven nařízením č. 2317/95, které bylo nahrazeno nařízením č. 574/1999, které bylo nahrazeno nařízením č. 539/2001.
57 Vzhledem k tomu, že právní úprava Společenství neurčuje opatření, které členský stát může přijmout v případě, že státní příslušník třetího státu, který je manželem nebo manželkou státního příslušníka členského státu, chce vstoupit na území Společenství, aniž by byl držitelem platného průkazu totožnosti nebo cestovního pasu nebo podle okolností víza, vrácení zpět na hranici se nejeví jako vyloučené (viz v tomto smyslu čl. 3 odst. 1 směrnice 68/360 a čl. 3 odst. 1 směrnice 73/148, viz v tomto smyslu zejména rozsudek ze dne 30. května 1991, Komise v. Nizozemsko, C‑68/89, Recueil, s. I‑2637, bod 11).
58 Nemá-li tedy dotčená osoba platný průkaz totožnosti nebo cestovní pas jakožto doklady, které umožňují svému držiteli prokázat svou totožnost a svou státní příslušnost (viz v tomto smyslu zejména rozsudek ze dne 5. března 1991, Giagounidis, C‑376/89, Recueil, s. I‑1069, body 14 a 15), nemůže zpravidla platně prokázat svou totožnost, a tím ani svá rodinná pouta.
59 Právo vstupu na území členských států státního příslušníka třetího státu, který je manželem nebo manželkou státního příslušníka členského státu, vyplývá, jak správně zdůrazňuje Komise, v souladu s právem Společenství, ze samotného rodinného vztahu, nicméně podle ustanovení čl. 3 odst. 2 směrnice 68/360 a čl. 3 odst. 2 směrnice 73/148 může být výkon tohoto práva podřízen vízové povinnosti. Článek 5 nařízení č. 2317/95 vymezuje vízum jako oprávnění udělené nebo rozhodnutí přijaté členským státem, které se vyžaduje „pro vstup“ na jeho území.
60 Oproti tomu čl. 3 odst. 2 směrnice 68/360 a čl. 3 odst. 2 směrnice 73/148 stanoví, že „členské státy těmto osobám umožňují, aby potřebná víza získaly“. To znamená, že aby výše uvedená ustanovení směrnic 68/360 a 73/148 nebyla zbavena plného účinku, vízum musí být vydáno co nejrychleji a, je-li to možné, na místě vstupu na státní území.
61 Vzhledem k významu, který zákonodárce Společenství přikládá ochraně rodinného života (viz bod 53 tohoto rozsudku), je vrácení zpět v každém případě nepřiměřené, a je proto zakázáno, je-li státní příslušník třetího státu, který je manželem nebo manželkou státního příslušníka členského státu, schopen prokázat svou totožnost, jakož i manželský vztah a neexistují-li okolnosti, na základě kterých by bylo možné stanovit, že představuje nebezpečí pro veřejný pořádek, veřejnou bezpečnost nebo veřejné zdraví ve smyslu článku 10 směrnice 68/360 a článku 8 směrnice 73/148.
62 Na první předběžnou otázku je tedy třeba odpovědět tak, že článek 3 směrnice 68/360, článek 3 směrnice 73/148, jakož i nařízení č. 2317/95 musí být s přihlédnutím k zásadě proporcionality vykládány v tom smyslu, že členský stát nemůže na hranicích vrátit zpět cizího státního příslušníka třetího státu, který je manželem nebo manželkou státního příslušníka členského státu a který se pokouší vstoupit na jeho území, aniž by byl držitelem platného průkazu totožnosti nebo cestovního pasu nebo, podle okolností, víza, je-li schopen prokázat svou totožnost, jakož i manželský vztah a neexistují-li okolnosti, na základě kterých by bylo možné stanovit, že představuje nebezpečí pro veřejný pořádek, veřejnou bezpečnost nebo veřejné zdraví ve smyslu článku 10 směrnice 68/360 a článku 8 směrnice 73/148.
K druhé otázce
Vyjádření předložená Soudnímu dvoru
63 MRAX konstatuje, že státní příslušník třetího státu, který uzavřel manželství v Belgii, třebaže jeho pobyt zde byl protiprávní, se musí pro to, aby mohl žádat o právo pobytu, vrátit do svého státu původu, aby mu bylo vydáno vízum. Belgický stát však někdy na základě rozhodnutí vydaného v diskreční pravomoci souhlasí s tím, že pobyt manželů nebo manželek státních příslušníků členských států legalizuje.
64 Proto podle MRAX správní praxe belgického státu neposkytuje manželům nebo manželkám státních příslušníků členských států žádnou právní jistotu a může být vnímána jako diskriminační.
65 MRAX tvrdí, že Soudní dvůr nikdy nerozhodl o sankci, která má být uložena státnímu příslušníkovi třetího státu, který vstoupil protiprávně na území členského státu. Rozhodl ale, že vůči státnímu příslušníkovi členského státu, který nemá doklad (cestovní pas) požadovaný pro pobyt na území jiného členského státu, nemůže být přijato žádné opatření o vyhoštění, ale může být odsouzen k zaplacení pokuty v trestním řízení (viz rozsudek ze dne 14. července 1977, Sagulo a další, 8/77, Recueil, s. 1495). MRAX si klade otázku, zda by opatření, která mohou být přijata vůči státnímu příslušníkovi členského státu, neměla být použita obdobně rovněž na manžela nebo manželku tohoto státního příslušníka a zda by porušení předpisů při vstupu nebo během pobytu na území členských států nemohly být sankcionovány správní nebo trestní pokutou, tedy sankcí přizpůsobenější zásadám volného pohybu a práva na ochranu soukromého života.
66 Belgický stát tvrdí, že článek 4 směrnice 68/360 a článek 6 směrnice 73/148 musí být vykládány tak, že členské státy mohou odmítnout vydat povolení k pobytu státnímu příslušníkovi třetího státu, který je oddán se státním příslušníkem členského státu a který protiprávně vstoupil na jejich území a přijmout vůči němu opatření o vyhoštění. Opačné rozhodnutí by zbavilo ustanovení článku 3 směrnice 68/360 a článku 3 směrnice 73/148 jejich smyslu a veškerého užitečného účinku.
67 Belgický stát tvrdí, že v takové situaci, jako je situace uvedená v druhé předběžné otázce nemůže být opatření o vyhoštění považováno za nepřiměřené vzhledem k dotčeným zájmům, tj. jednak požadavkům veřejného pořádku, a jednak požadavkům plynoucím z ochrany soukromého a rodinného života. Podle něj je zásah do rodinného života velice omezený, je-li státní příslušník třetího státu vyhoštěn nebo vyzván, aby opustil území: oddělení manželů je ve skutečnosti krátké, je-li dotčená osoba schopna prokázat, že se může dovolávat práva Společenství, neboť v takovém případě by vízum mělo být uděleno co nejdříve.
68 Rakouská vláda tvrdí, že vzhledem k tomu, že primární a sekundární právo stanoví, že členské státy mohou ukončit pobyt státním příslušníkům jiných členských států na svém území, nejsou-li nebo nebudou-li splněny podmínky prodloužení pobytu, musí být členský stát oprávněn a fortiori vyhostit rodinného příslušníka státního příslušníka členského státu, který je státním příslušníkem třetího státu (viz článek 10 směrnice 68/360 a článek 8 směrnice 73/148).
69 Komise tvrdí, že prokáže-li státní příslušník třetího státu, který je oddán se státním příslušníkem členského státu, tento rodinný vztah v okamžiku podání žádosti o povolení k pobytu v souladu s čl. 4 odst. 1 směrnice 68/360, nemělo by mu být odmítnuto povolení k pobytu pouze proto, že vstoupil do dotčeného členského státu protiprávně.
70 V tomto ohledu Komise připomíná, že ve výše uvedeném rozsudku Royer rozhodl Soudní dvůr, že pouhé opomenutí formalit týkajících se vstupu, pohybu a pobytu cizích státních příslušníků ze strany státního příslušníka členského státu není samo o sobě chováním ohrožujícím veřejný pořádek a veřejnou bezpečnost, a proto neodůvodňuje přijetí opatření o vyhoštění ani předběžné zadržení za účelem tohoto opatření. Podle Komise nic nebrání tomu, aby se tato judikatura použila analogicky na státního příslušníka třetího státu, který podléhá právu Společenství z důvodu svého rodinného vztahu s migrujícím pracovníkem Společenství.
71 Komise tvrdí, že na základě směrnice 64/221 může k odmítnutí vydání povolení k pobytu nebo k vyhoštění z území dojít pouze z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví a musí se zakládat výlučně na osobním chování dotčené osoby. Protiprávní vstup na území členského státu přitom nelze soustavně považovat za ohrožení veřejného pořádku, kterým by bylo zpochybněno samotné právo pobytu.
72 Komise dodává, že v rozsudku ze dne 7. července 1976, Watson a Belmann (118/75, Recueil, s. 1185), Soudní dvůr upřesnil svůj postoj k sankcím, které členské státy mohou uložit v případě nedodržení určitých formalit stanovených právní úpravou Společenství. S ohledem na tuto judikaturu mohou členské státy stanovit přiměřené sankce pro případ protiprávního vstupu na své území, jako například pokutu (výše uvedený rozsudek Sagulo a další, bod 6). Použití těchto sankcí by však nemělo ovlivnit vydání povolení k pobytu.
Odpověď Soudního dvora
73 Druhá otázka musí být chápána tak, že jde o situaci státního příslušníka třetího státu, který vstoupil protiprávně na území členského státu a který je schopen prokázat svou totožnost a svůj sňatek se státním příslušníkem členského státu, na kterého se vztahují ustanovení směrnic 68/360 a 73/148.
74 Vydání povolení k pobytu státnímu příslušníkovi členského státu nesmí být, jak již několikrát Soudní dvůr potvrdil (viz zejména rozsudek ze dne 5. února 1991, Roux, C‑363/89, Recueil, s. I‑273), považováno za konstitutivní akt zakládající práva, ale za akt, který má ze strany členského státu konstatovat individuální situaci státního příslušníka jiného členského státu s ohledem na ustanovení práva Společenství. Stejné zjištění se uplatní, pokud jde o státního příslušníka třetího státu, který je oddán se státním příslušníkem členského státu, jehož právo pobytu přímo vyplývá z článku 4 směrnice 68/360 a článku 4 směrnice 73/148, nezávisle na vydání povolení k pobytu příslušným orgánem členského státu.
75 Podrobnější pravidla, kterými se řídí vydání povolení k pobytu, jsou obsažena, pokud jde o pracovníky vykonávající zaměstnání a jejich rodinné příslušníky, ve směrnici 68/360 a pokud jde o pracovníky vykonávající samostatnou výdělečnou činnost a jejich rodinné příslušníky, ve směrnici 73/148.
76 V tomto ohledu z čl. 4 odst. 3 směrnice 68/360 a z článku 6 směrnice 73/148 vyplývá, že členské státy mohou podmínit vydání povolení k pobytu předložením dokladů, na základě kterých vstoupila dotčená osoba na jejich území (viz výše uvedený rozsudek Roux, body 14 a 15).
77 Kromě toho je vhodné připomenout, že právo Společenství nebrání členským státům uložit za nedodržení vnitrostátních předpisů týkajících se kontroly cizinců vhodné sankce, které jsou nezbytné pro zajištění účinnosti těchto ustanovení (výše uvedený rozsudek Royer, bod 42), ale pouze za podmínky, že tyto sankce budou přiměřené (viz zejména rozsudek ze dne 3. července 1980, Pieck, 157/79, Recueil, s. 2171, bod 19).
78 Oproti tomu rozhodnutím o nevydání povolení k pobytu, a tím spíše opatřením o vyhoštění založeným pouze na odůvodnění, že ze strany dotčené osoby nebyly splněny právní formality týkající se kontroly cizinců, by byla ohrožena samotná podstata práva pobytu, které je přímo přiznané právem Společenství, a tato rozhodnutí by byla zjevně nepřiměřená závažnosti porušení předpisů (viz analogicky zejména rozsudek Royer, bod 40).
79 Článek 10 směrnice 68/360 a článek 8 směrnice 73/148 zajisté nevylučují, aby se členský stát odchýlil od uvedených směrnic z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví, zatímco čl. 3 odst. 1 směrnice 64/221 stanoví, že opatření přijatá z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti se musí zakládat výlučně na osobním chování dotyčné osoby. Nicméně skutečnost, že nebyly splněny právní formality týkající se vstupu, pohybu a pobytu cizích státních příslušníků, nemůže sama o sobě způsobit, že budou přijata opatření uvedená v článku 3 směrnice 64/221 (výše uvedený rozsudek Royer, body 47 a 48).
80 Proto je třeba odpovědět na druhou předběžnou otázku tak, že článek 4 směrnice 68/360 a článek 6 směrnice 73/148 musí být vykládány v tom smyslu, že neopravňují členský stát odmítnout vydat povolení k pobytu a přijmout opatření o vyhoštění vůči státnímu příslušníkovi třetího státu, který je schopen prokázat svou totožnost a svůj sňatek se státním příslušníkem členského státu, pouze z toho důvodu, že vstoupil protiprávně na území dotčeného členského státu.
K třetí otázce
Vyjádření předložená Soudnímu dvoru
81 MRAX tvrdí, že článek 4 směrnice 68/360 nevyžaduje, aby doklad, na základě kterého rodinní příslušníci pracovníka Společenství řádně vstoupili na území členského státu, byl stále platný v okamžiku, kdy žádají o vydání povolení k pobytu. Proto bod 4 oběžníku ze dne 28. srpna 1997, na základě kterého je žádost o povolení k pobytu manžela nebo manželky státního příslušníka členského státu nepřípustná, je-li podána po uplynutí doby platnosti tohoto dokladu, porušuje právo Společenství.
82 Podle belgického státu z čl. 3 odst. 3 směrnice 64/221 vyplývá, že uplynutí doby platnosti průkazu totožnosti, který umožnil vstup do hostitelského členského státu a vydání povolení k pobytu, nemůže odůvodnit vyhoštění z území. Naopak, pokud doba platnosti dokladu uplyne před podáním žádosti o povolení k pobytu, členský stát je oprávněn odmítnout tuto žádost a vyhostit státního příslušníka třetího státu, který je manželem nebo manželkou státního příslušníka členského státu. Dokladem, na základě kterého manžel nebo manželka vstoupili na území členského státu, uvedeným v čl. 4 odst. 3 směrnice 68/360, může být pouze cestovní pas opatřený dosud platným vízem.
83 Rakouská vláda tvrdí, že uplynutí doby platnosti víza uvnitř členského státu odůvodňuje odmítnutí vydání povolení k pobytu.
84 Komise se domnívá, že na třetí předběžnou otázku je třeba odpovědět kladně. Prokáže-li manžel nebo manželka státního příslušníka členského státu tento rodinný vztah, směrnice 68/360 a 73/148 se použijí a členské státy mají vůči němu povinnost vydat povolení k pobytu, což vyplývá i z výše uvedené judikatury Royer. Komise z toho vyvozuje, že uplynutí doby platnosti víza po vstupu na území v zásadě neumožňuje odmítnout vydat povolení k pobytu. Nedostatek této formální náležitosti totiž nezpochybňuje platnost cestovního pasu pro účely vydání povolení k pobytu. Toto posouzení podporuje i čl. 3 odst. 3 směrnice 64/221, který prokazuje vůli zákonodárce Společenství upřednostnit předmět žádosti o povolení k pobytu před čistě formálními hledisky.
85 Kromě toho podle Komise skutečnost, že žádost o povolení k pobytu nebyla podána před uplynutím doby platnosti víza není sama o sobě osobním chováním, které by mohlo jako takové ohrozit veřejný pořádek a veřejnou bezpečnost, což by odůvodňovalo odmítnutí vydání povolení k pobytu nebo a fortiori opatření o vyhoštění.
Odpověď Soudního dvora
86 Skutečnost, že státní příslušník třetího státu zůstane na území členského státu po uplynutí doby platnosti svého víza, je porušením právních předpisů tohoto členského státu týkajících se pobytu cizinců.
87 Článek 3 odst. 3 směrnice 64/221, který byl uváděn při řízení před Soudním dvorem, stanoví, že uplynutí doby platnosti průkazu totožnosti nebo cestovního pasu, na základě kterých byl umožněn vstup do hostitelské země a vydáno povolení k pobytu, není důvodem pro vyhoštění z území.
88 Třetí předběžná otázka se však vztahuje na postavení manžela nebo manželky státního příslušníka členského státu, kteří podléhají vízové povinnosti a vstoupili řádně na území daného členského státu, ale nepožádali o povolení k pobytu před uplynutím doby platnosti jejich víza.
89 Je třeba konstatovat, že čl. 4 odst. 3 směrnice 68/360 a článek 6 směrnice 73/148 opravňují členské státy požadovat pro účely vydání povolení k pobytu předložení dokladu, na základě kterého dotčená osoba vstoupila na jejich území, ale nestanoví, že by tento doklad měl být stále v platnosti. Proto v případě státního příslušníka třetího státu, který podléhá vízové povinnosti, vydání povolení k pobytu nemůže podléhat podmínce, že jeho vízum musí být stále platné. Je tomu tak tím spíše, že jak Soudní dvůr rozhodl v bodech 22 a 23 uvedeného rozsudku Giagounidis, členské státy musí přiznat právo pobytu na svém území pracovníkům uvedeným v článku 1 směrnice 68/360, kteří jsou schopni předložit platný průkaz totožnosti nebo cestovní pas nezávisle na dokladu, na základě kterého vstoupili na území dotčených členských států.
90 Proto členský stát nemůže podmínit vydání povolení k pobytu, v souladu se směrnicemi 68/360 a 73/148, předložením platného víza. Mimoto, jak vyplývá z bodu 78 tohoto rozsudku, opatření o vyhoštění z území výlučně založené na tom, že uplynula doba platnosti víza, je sankcí zjevně nepřiměřenou vzhledem k závažnosti porušení vnitrostátních právních předpisů týkajících se kontroly cizinců.
91 Na třetí předběžnou otázku je tedy třeba odpovědět tak, že článek 3 a čl. 4 odst. 3 směrnice 68/360, články 3 a 6 směrnice 73/148 a čl. 3 odst. 3 směrnice 64/221 musí být vykládány v tom smyslu, že členský stát nemůže odmítnout vydat povolení k pobytu ani vyhostit státního příslušníka třetího státu, který je manželem nebo manželkou státního příslušníka členského státu a který vstoupil řádně na území tohoto členského státu, pouze z důvodu, že před tím, nežli požádal o povolení k pobytu, již uplynula doba platnosti jeho víza.
Ke čtvrté otázce
Vyjádření předložená Soudnímu dvoru
92 MRAX tvrdí, že ustanovení článků 8 a 9 směrnice 64/221 byla provedena do belgického práva články 44 a 64 zákona ze dne 15. prosince 1980. Současná správní praxe belgického státu však odpírá státním příslušníkům třetích států, kteří jsou manžely nebo manželkami státních příslušníků členských států a kteří nemají vízum nebo doba platnosti jejich víza uplynula, právo podat žádost o obnovu řízení podle článků 44 a 64 zákona ze dne 15. prosince 1980, pokud vůči nim bylo vydáno rozhodnutí o nevydání povolení k pobytu nebo rozhodnutí o vyhoštění. Tyto osoby jsou pouze oprávněny podat žalobu na odklad účinnosti a na zrušení těchto rozhodnutí ke Conseil d´État, který se omezí na přezkum zákonnosti dotčeného rozhodnutí, aniž by mohl přezkoumat jeho vhodnost s ohledem na skutečnosti a okolnosti případu. Proto belgická správní praxe nedodržuje požadavky práva Společenství.
93 Podle belgického státu se ustanovení článků 8 a 9 směrnice 64/221, která stanoví možnost pro státního příslušníka třetího státu předložit věc příslušnému orgánu členského státu uvedenému v čl. 9 odst. 1, žádá-li o vydání prvního povolení k pobytu nebo bylo-li vůči němu přijato rozhodnutí o vyhoštění před vydáním tohoto povolení, nepoužijí v případě, že dotčená osoba vstoupila na území daného členského státu protiprávně.
94 Článek 1 odst. 2 směrnice 64/221 totiž omezuje svou oblast působnosti na rodinné příslušníky státního příslušníka členského státu, kteří splňují podmínky stanovené v této oblasti nařízeními a směrnicemi. Manžel nebo manželka státního příslušníka členského státu, kteří nemají průkaz totožnosti nebo vízum nebo doba platnosti jejich víza uplynula, přitom nesplňují podmínky stanovené v článcích 3 a 4 směrnice 68/360 a v nařízení č. 2317/95.
95 Rakouská vláda se domnívá, že rozhodnutí o vyhoštění z území nelze s výjimkou absolutní naléhavosti vykonat vůči osobě chráněné právem Společenství před tím, nežli tato osoba vyčerpá všechny opravné prostředky, jejichž uplatnění je zaručeno články 8 a 9 směrnice 64/221 (výše uvedený rozsudek Royer a rozsudek ze dne 22. května 1980, Santillo, 131/79, Recueil, s. 1585).
96 Pokud však belgický právní řád podmiňuje vstup a pobyt státních příslušníků třetích států, kteří jsou rodinnými příslušníky státního příslušníka členského státu, předložením platného cestovního pasu nebo průkazu totožnosti a víza, je oprávněné nepřiznat tomuto rodinnému příslušníkovi, který vstoupil na území Belgie protiprávně, právo obrátit se na příslušný orgán ve smyslu čl. 9 odst. 1 směrnice 64/221.
97 Naproti tomu s ohledem na čl. 3 odst. 3 směrnice 64/221 by rodinný příslušník měl mít možnost podat opravný prostředek stanovený v článku 9 téže směrnice, vstoupil-li na území členského státu řádně, ale uplynula doba platnosti jeho průkazu totožnosti nebo cestovního pasu, na základě kterých vstoupil na území daného státu a bylo mu vydáno povolení k pobytu. V tomto případě by totiž vyhoštění z území nebylo odůvodněné.
98 Komise tvrdí, že čl. 1 odst. 2 směrnice 64/221 se vztahuje na státní příslušníky třetích států, kteří jsou rodinnými příslušníky státního příslušníka členského státu, i když nemají vízum nebo uplynula doba platnosti u jejich víza. Jakmile je prokázán jejich rodinný vztah, je nepochybné, že požívají práva podat opravné prostředky stanovené v čl. 9 odst. 2 směrnice 64/221.
99 Naproti tomu, chybí-li průkaz totožnosti, odpověď by měla být stejná jako odpověď navrhovaná na první otázku. K tomu, aby se uplatnila ochrana práva Společenství, je totiž třeba, aby bylo prokázáno, že se jedná o manžela nebo manželku státního příslušníka členského státu.
Odpověď Soudního dvora
100 Je třeba konstatovat, že účelem čl. 9 odst. 2 směrnice 64/221 je zajistit minimální procesní záruky osobám, kterým bylo odmítnuto první povolení k pobytu nebo vůči kterým bylo vydáno rozhodnutí o vyhoštění před vydáním tohoto povolení v jednom ze tří případů uvedených v odstavci 1 téhož článku. Za předpokladu, že se opravný prostředek k soudu proti správnímu rozhodnutí vztahuje pouze na zákonnost rozhodnutí, zásah příslušného orgánu musí umožnit přezkum skutkového stavu a okolností, včetně posouzení vhodnosti přijetí daného rozhodnutí, před vydáním konečného rozhodnutí (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 17. června 1997, Shingara a Radiom, C‑65/95 a C‑111/95, Recueil, s. I‑3343, body 34 a 37).
101 Ustanovení článku 9 směrnice 64/221, která doplňují ustanovení týkající se režimu opravných prostředků k soudu uvedených v článku 8 téže směrnice a která mají čelit nedostatečnosti těchto opravných prostředků (viz zejména rozsudek ze dne 5. března 1980, Pecastaing, 98/79, Recueil, s. 691, body 15 a 20), vyžadují, pokud jde o jejich oblast osobní působnosti, široký výklad. V oblasti práva Společenství je požadavek soudní kontroly všech rozhodnutí vydaných vnitrostátními orgány obecnou zásadou, která vyplývá z ústavních tradic společných členským státům a která je zakotvena úmluvou v článcích 6 a 13 (rozsudky ze dne 15. října 1987, Heylens a další, 222/86, Recueil, s. 4097, bod 14; ze dne 3. prosince 1992, Oleificio Borelli v. Komise, C‑97/91, Recueil, s. I‑6313, bod 14, a ze dne 11. ledna 2001, Siples, C‑226/99, Recueil, s. I‑277, bod 17).
102 Proto na rozdíl od tvrzení belgického státu se na cizího státního příslušníka, který je manželem nebo manželkou státního příslušníka členského státu, který tvrdí, že splňuje všechny podmínky požadované k tomu, aby požíval ochrany přiznané směrnicí 64/221, vztahují minimální procesní záruky stanovené v článku 9 této směrnice, i když nemá průkaz totožnosti nebo i když podléhá vízové povinnosti a vstoupil na území členského státu bez víza nebo se zde zdržuje po uplynutí doby platnosti víza.
103 Vyloučit právo na tyto minimální procesní záruky v případě, kdy chybí průkaz totožnosti nebo vízum nebo v případě uplynutí doby platnosti jednoho z těchto dokladů, by ostatně zbavilo tyto záruky z převážné části jejich užitečného účinku.
104 Na čtvrtou předběžnou otázku je tedy třeba odpovědět, že čl. 1 odst. 2 a čl. 9 odst. 2 směrnice 64/221 musí být vykládány tak, že cizí státní příslušník, jenž je manželem nebo manželkou státního příslušníka členského státu, má právo předložit příslušnému orgánu uvedenému v dotčeném čl. 9 odst. 1 rozhodnutí o nevydání prvního povolení k pobytu nebo rozhodnutí o vyhoštění před vydáním tohoto povolení, i když nemá průkaz totožnosti nebo podléhá vízové povinnosti a vstoupil na území členského státu bez víza nebo se zde zdržuje po uplynutí platnosti víza.
K nákladům řízení
105 Výdaje vzniklé rakouské vládě a Komisi, které předložily vyjádření Soudnímu dvoru, se nenahrazují. Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před vnitrostátním soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud.
Z těchto důvodů
SOUDNÍ DVŮR
o otázkách, které mu byly předloženy Conseil d´État rozsudkem ze dne 23. listopadu 1999, rozhodl takto:
1) Článek 3 směrnice Rady 68/360/EHS ze dne 15. října 1968 o odstranění omezení pohybu a pobytu pracovníků členských států a jejich rodinných příslušníků uvnitř Společenství, článek 3 směrnice Rady 73/148/EHS ze dne 21. května 1973 o odstranění omezení pohybu a pobytu státních příslušníků členských států uvnitř Společenství v oblasti usazování a pohybu služeb, jakož i nařízení Rady (ES) č. 2317/95 ze dne 25. září 1995, kterým se určují třetí státy, jejichž státní příslušníci musí mít při překračování vnějších hranic členských států vízum, musí být s přihlédnutím k zásadě proporcionality vykládány v tom smyslu, že členský stát nemůže na hranicích vrátit zpět státního příslušníka třetího státu, který je manželem nebo manželkou státního příslušníka členského státu a který se pokouší vstoupit na jeho území, aniž by byl držitelem platného průkazu totožnosti nebo cestovního pasu nebo, podle okolností, víza, je-li schopen prokázat svou totožnost, jakož i manželský vztah a neexistují-li okolnosti, na základě kterých by bylo možné stanovit, že představuje nebezpečí pro veřejný pořádek, veřejnou bezpečnost nebo veřejné zdraví ve smyslu článku 10 směrnice 68/360 a článku 8 směrnice 73/148.
2) Článek 4 směrnice 68/360 a článek 6 směrnice 73/148 musí být vykládány v tom smyslu, že neopravňují členský stát odmítnout vydat povolení k pobytu a přijmout opatření o vyhoštění vůči státnímu příslušníkovi třetího státu, který je schopen prokázat svou totožnost a svůj sňatek se státním příslušníkem členského státu, pouze z toho důvodu, že vstoupil protiprávně na území dotčeného členského státu.
3) Článek 3 a čl. 4 odst. 3 směrnice 68/360 a články 3 a 6 směrnice 73/148 a čl. 3 odst. 3 směrnice Rady 64/221/EHS ze dne 25. února 1964, o koordinaci zvláštních opatření týkajících se pohybu a pobytu cizích státních příslušníků, která byla přijata z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví, musí být vykládány v tom smyslu, že členský stát nemůže odmítnout vydat povolení k pobytu ani vyhostit státního příslušníka třetího státu, který je manželem nebo manželkou státního příslušníka členského státu a který vstoupil řádně na území tohoto členského státu, pouze z důvodu, že před tím, nežli požádal o povolení k pobytu, již uplynula doba platnosti jeho víza.
4) Článek 1 odst. 2 a čl. 9 odst. 2 směrnice 64/221 musí být vykládány tak, že cizí státní příslušník, který je manželem nebo manželkou státního příslušníka členského státu, má právo předložit příslušnému orgánu uvedenému v dotčeném čl. 9 odst. 1 rozhodnutí o nevydání prvního povolení k pobytu nebo rozhodnutí o vyhoštění před vydáním tohoto povolení, i když nemá průkaz totožnosti nebo podléhá vízové povinnosti a vstoupil na území členského státu bez víza nebo se zde zdržuje po uplynutí platnosti víza.
|
Rodríguez Iglesias |
Colneric |
von Bahr |
|
Gulmann |
Edward |
Puissochet |
|
Wathelet |
Schintgen |
Cunha Rodrigues |
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 25. července 2002.
|
Vedoucí soudní kanceláře |
Předseda |
|
R. Grass |
G. C. Rodríguez Iglesias |
* Jednací jazyk: francouzština