Evropský hospodářský a sociální výbor
SOC/618
Režimy občanství pro investory a režimy pobytu pro investory v EU
STANOVISKO
Evropského hospodářského a sociálního výboru
Zpráva Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů: Režimy občanství pro investory a režimy pobytu pro investory v Evropské unii
[COM(2019)12 final]
Zpravodaj: Jean-Marc ROIRANT
|
Žádost o vypracování stanoviska
|
Komise, 12/03/2019
|
|
Právní základ
|
článek 304 Smlouvy o fungování Evropské unie
|
|
|
|
|
Odpovědná sekce
|
Zaměstnanost, sociální věci, občanství
|
|
Přijato v sekci
|
15/10/2019
|
|
Přijato na plenárním zasedání
|
30/10/2019
|
|
Plenární zasedání č.
|
547
|
|
Výsledek hlasování
(pro/proti/zdrželi se hlasování)
|
213/1/5
|
1.Závěry a doporučení
1.1EHSV podporuje výzvu Evropského parlamentu, obsaženou v nedávné zprávě, k postupnému odstranění všech režimů pro investory a naléhavě vyzývá členské státy, aby se tímto doporučením řídily nebo poskytly přiměřené argumenty s důkazy k vysvětlení, proč tak nečiní.
1.2EHSV uznává, že do doby, než se tak stane, by se skupina odborníků z členských států vytvořená Evropskou komisí v zájmu řešení rizik spojených s režimy umožňujícími investorům získat občanství a povolení k pobytu, která jsou podrobně uvedena v kapitole č. 3 níže, a za účelem splnění svého primárního úkolu, měla zaměřit na:
I)minimální normy pro hloubkové a bezpečnostní kontroly, které budou přizpůsobeny rizikovému profilu žadatelů o účast v režimech umožňujících investorům získat občanství a povolení k pobytu a budou v souladu se stávajícími předpisy EU pro boj proti praní peněz;
II)minimální normy pro provozní integritu režimu, včetně opatření týkajících se transparentnosti a správy a také regulačních opatření pro průmysl v souladu s příslušným právním rámcem a
III)pokyny a mechanismy pro sdílení informací mezi členskými státy i mezi příslušnými orgány členských států.
1.3Tato opatření musí být podpořena důkladným sledováním a prosazováním sankcí ze strany Komise, pokud to povoluje acquis Společenství.
1.4EHSV doporučuje, aby členské státy byly vyzvány uplatňovat proces hloubkových kontrol, který nebude nikterak omezen v trvání a bude přizpůsoben vysoce rizikovému profilu žadatelů, tj. normy pro zesílené hloubkové kontroly, které jsou uvedeny v páté směrnici o boji proti praní peněz. To by mělo zahrnovat veškeré dárce, pokud mají žadatelé možnost se za účelem realizace investice spolehnout na třetí strany.
1.5EHSV doporučuje Komisi zavést koordinační mechanismus umožňující členským státům výměnu informací o úspěšných a zamítnutých žádostech týkajících se občanství a povolení k pobytu. Ten by mohl mít podobu propojených centrálních registrů obsahujících informace o procesu hloubkové kontroly, v jehož rámci byla žádost zamítnuta, a o důvodech takového rozhodnutí s cílem zamezit tomu, aby neúspěšní žadatelé podávali žádost v jiných členských státech. Zveřejnění důvodů k zamítnutí by mělo zohlednit jakékoli obavy, které mohou bezpečnostní agentury mít z důvodů veřejné bezpečnosti nebo mezinárodní spolupráce mezi agenturami.
1.6EHSV doporučuje, aby se na všechny zprostředkovatele a zprostředkovatele poskytující služby žadatelům vztahovala pravidla týkající se boje proti praní peněz stanovená v páté směrnici o boji proti praní peněz.
1.7EHSV dále doporučuje, aby EU podporovala, aby všichni zástupci poskytující služby žadatelům byli akreditováni a podléhali kodexu chování stanovujícímu minimální kritéria a požadavky harmonizované na úrovni EU. To umožní uložit sankce zástupcům, kteří nepřipraví přesnou a spolehlivou dokumentaci pro přijetí, a v případě více než jednoho porušení předpisů jim bude možné odebrat licenci či akreditaci.
1.8EHSV sice uznává, že si orgány veřejné správy možná budou muset pro provádění nezbytných kontrol najmout specializované agentury, trvá ale na tom, že by si orgány veřejné správy přesto měly uchovat primární odpovědnost za přijímání či zamítání žadatelů. Orgány musejí také přijmout soubor opatření v zájmu zamezení rizikům střetu zájmů či podplácení. Specializované agentury by především měly být vybírány podle zásad tzv. solidního uzavírání smluv, které upřednostňují vysoce kvalitní služby oproti nákladům na provedení a mělo by jim být zakázáno propagovat režimy nebo poskytovat žadatelům další služby a jejich odměňování by nemělo záviset na výsledku žádostí.
1.9Je také nezbytné, aby jakákoli zpráva vzešlá z procesu zesílené hloubkové kontroly, která zjistila rizika, byla prodiskutována s příslušnou veřejnou agenturou v zájmu zajištění toho, aby všechny dotčené členské státy měly k dispozici ucelený přehled o typu a míře rizika a plně porozuměly tomu, nakolik jsou zdroje a výzkumné techniky použité specializovanou agenturou v souladu se zásadami osvědčených postupů. Příslušné poznámky a dokumenty týkající se rozhodnutí by měly být uchovávány tak dlouho, jak to umožňují promlčecí lhůty týkající se trestných činů falšování dokumentů a podplácení.
1.10Členské státy by měly zajistit, aby programy fungovaly spolu se silnými mechanismy řízení a dohledu a aby podléhaly veřejné kontrole. Občané by měli být informováni o cílech, rizicích a přínosech souvisejících s režimy občanství pro investory a režimy pobytu pro investory. EHSV zdůrazňuje význam toho, aby informace o žadatelích v rámci režimů občanství a režimů pobytu pro investory byly veřejně dostupné, a vyzývá Komisi, aby podněcovala členské státy k systematickému shromažďování a zveřejňování informací o režimech v otevřeném formátu a na harmonizovaném a srovnatelném základě.
1.11EHSV se domnívá, že je důležité, aby členské státy prováděly pravidelná posouzení dopadu a v případě potřeby přistupovaly k úpravám, vykonávaly nad uvedenými režimy nezávislý dozor a prováděly pravidelné audity a zveřejňovaly výsledky v souladu s platnými právními předpisy.
1.12Členské státy by dále měly zajistit odolné mechanismy pro oznamování, které zaměstnancům a občanům umožní oznamovat obavy a protiprávní jednání, a měly by vytvořit mechanismy pro zrušení občanství a práva pobytu v případě zjištění nových důkazů korupce či trestné činnosti. Jakékoli rozhodnutí týkající se zbavení občanství by mělo být učiněno v souladu s vnitrostátními a unijními právními předpisy.
2.Souvislosti a shrnutí zprávy Komise
2.1Státní občanství představuje pojítko mezi občanem a státem. K nabytí státního občanství v dané zemi dochází tradičně podle práva narození, a to buď na základě původu (ius sanguinis), nebo na základě narození na daném území (ius soli). Státy také mohou udělit občanství osobám, které splňují určité požadavky nebo jsou schopny prokázat skutečnou vazbu k dané zemi (naturalizace). To zahrnuje požadavek získat a udržovat trvalý pobyt v příslušném členském státě jako projev vůle žadatele převést některé z jeho zájmů do dotyčného členského státu.
2.2V nedávných desetiletích zavedla řada členských států EU režimy občanství a pobytu pro investory, jejichž cílem je přilákat investice výměnou za udělení občanství nebo práva pobytu v dané zemi.
2.3Evropský parlament ve svém usnesení ze dne 16. ledna 2014 vyjádřil znepokojení nad tím, že vnitrostátní režimy umožňující „přímý nebo nepřímý prodej“ občanství EU podrývají samu myšlenku evropského občanství. Během rozpravy, která se konala v květnu 2018, se Evropský parlament zabýval celou řadou rizik, která jsou s režimy občanství a povolení k pobytu pro investory spojena. Tato otázka byla dále probírána v rámci Zvláštního výboru Evropského parlamentu pro finanční trestné činy, vyhýbání se daňovým povinnostem a daňové úniky (TAX3). Závěrečná zpráva výboru TAX3 vymezuje řadu klíčových zmírňujících opatření, která by měla snížit riziko spojené s režimy občanství a pobytu pro investory, včetně výzvy pro členské státy k co nejrychlejšímu ukončení všech stávajících režimů. Dokud nebudou režimy s konečnou platností zrušeny, vyzývá zpráva Komisi, aby důsledně monitorovala provádění hloubkových kontrol klienta v případě žadatelů a k zajištění lepšího sběru dat a koordinace výměny informací mezi členskými státy.
2.4Dne 23. ledna 2019 vydala Komise zprávu, která zkoumá příslušné právní rámce a postupy členských států a popisuje hlavní rizika, výzvy a obavy související s těmito režimy.
2.5Zpráva Komise vysvětluje, že tyto režimy představují rizika, pokud jde o bezpečnost, praní peněz, daňové úniky a obcházení pravidel EU. Podle zprávy tato rizika dále zhoršuje nedostatečná transparentnost ohledně toho, jak se tyto režimy uplatňují, a chybějící spolupráce mezi členskými státy. Komise se zavázala dále monitorovat režimy občanství pro investory a režimy pobytu pro investory z hlediska jejich souladu s právem EU a v případě nutnosti podniknout příslušná opatření. Za účelem zlepšení tohoto procesu a určení konkrétních opatření pro řešení problémů zapříčiněných těmito režimy zřídila Komise skupinu odborníků, která se letos sešla již dvakrát, aby prozkoumala rizika vyplývající z režimů občanství pro investory a stanovila zmírňující opatření.
2.6Většina těchto režimů byla zavedena v návaznosti na finanční krizi v roce 2007. Řada evropských zemí, které byly tvrdě zasaženy touto krizí, mohla tento přístup pokládat za příležitost pro hospodářskou obnovu. V kontextu konkurence mezi zeměmi usilujícími o přilákání přímých zahraničních investic to mohlo podpořit různé normy a požadavky.
3.Obecné připomínky
3.1Rizika a hrozby pro EU
3.1.1EHSV vítá zprávu Komise, která přináší důkladnou analýzu a jasné vyjádření různých typů rizik, která tyto režimy představují pro všechny občany EU a pro EU jako celek. Zpráva zejména dokládá, že nejsou-li režimy občanství pro investory a režimy pobytu pro investory náležitě prováděny, mohou přinášet rizika spojená s korupcí, praním peněz, bezpečností a daňovými úniky, a vystavují těmto hrozbám jak jednotlivé členské státy provozující tyto programy, tak celou EU.
3.1.2EHSV se domnívá, že by mohly vyvstat otázky ohledně souladu některých z těchto režimů se zásadami a cíli EU, včetně zásady loajální spolupráce.
3.2Nerozlišování mezi režimy občanství pro investory a režimy pobytu pro investory
3.2.1EHSV souhlasí, že by ve způsobu řešení rizik spojených s režimy občanství pro investory a s režimy pobytu pro investory neměly panovat žádné rozdíly.
3.2.2Přestože se důsledky udělení pasu či víza výrazně liší z hlediska práv, která poskytují, přinášejí oba typy režimů stejnou úroveň bezpečnostního rizika, a měly by proto být doprovázeny zmírňujícími opatřeními s podobně vysokými normami. To je obzvlášť důležité proto, aby bylo možné zabránit přesunu nejrizikovějších kandidátů od režimů občanství k režimům pobytu.
3.2.3Zatímco režimy pobytu se mohou z důvodu dočasné povahy povolení k pobytu jevit jako méně riskantní, fungují také jako brána k permanentnímu statusu. V některých zemích mohou držitelé pobytových víz pro investory žádat již po několika letech o udělení trvalého pobytu.
3.3Rizika praní peněz a korupce
3.3.1Zpráva Komise zdůrazňuje, že podstupování rizika spojené s nedostatečnými bezpečnostními a hloubkovými kontrolami žadatelů by mohlo zapříčinit pronikání zkorumpovaných osob do EU.
3.3.2Zpráva Komise podchycuje řadu potenciálních mezer a šedých zón týkajících se bezpečnostních a hloubkových kontrol. Zejména vyjadřuje obavy, pokud jde o zpracovávání žádostí o občanství ze strany vnitrostátních orgánů a o to, jak to souvisí s právními předpisy EU.
3.3.3EHSV podotýká, že obecně nejsou navzdory vysoce rizikovému profilu žadatelů systematicky využívány zesílené hloubkové kontroly. Kromě toho přísným hloubkovým kontrolám a kontrolám obecně systematicky nepodléhají závislé subjekty nebo nezávislí dárci, kteří poskytují prostředky na podporu žadatele.
3.3.4EHSV chápe, že jedním z hlavních prodejních argumentů těchto programů je nabídnout rychlou cestu k získání občanství či povolení k pobytu, někdy v řádu několika měsíců. Je obvyklé, že tyto aspekty jsou přímo propagovány. Profil a původ žadatelů však často ztěžuje provádění řádných hloubkových a bezpečnostních kontrol a vypracovávání spolehlivých zpráv o obchodních informacích v rámci dané časové lhůty.
3.3.5Nedostatek minimálních norem ukazuje, že ne všechny členské státy postupují při výběru stejně, což vyvolává pochybnosti o přísnosti různých kontrol prováděných u žadatelů.
3.3.6Některé členské státy provozující režimy povolení k pobytu pro investory zřejmě nemají zaveden proces pro aktivní řešení bezpečnostních otázek, které se mohou objevit až po udělení práva k pobytu.
3.3.7EHSV dále poukazuje na významné riziko obcházení pravidel EU pro boj proti praní peněz, neboť zprostředkovatelé a orgány, jejichž prostřednictvím jsou distribuovány prostředky zaplacené žadateli, nesplňují požadavky na povinné osoby podle čtvrté a páté směrnice o boji proti praní peněz. Ne všechny členské státy navíc vyžadují, aby investice proběhla prostřednictvím státní banky podléhající povinnostem v oblasti boje proti praní peněz stanoveným EU, a v případech, kdy jsou platby provedeny v hotovosti přímo vládním organizacím, se na ně nevztahuje ani legislativa EU pro boj proti praní peněz.
3.4Nedostatky v oblasti řízení a transparentnosti
3.4.1EHSV je znepokojen tím, že nedostatečná odpovědnost a omezená transparentnost v rámci režimů občanství pro investory a režimů pobytu pro investory mohou dále vést ke zvýšení míry korupce. Nedostatek transparentnosti a integrity také vystavuje samotný stát a veřejné činitele rizikům korupce. Mezi strukturální slabiny režimů občanství pro investory a režimů pobytu pro investory mohou patřit vysoká míra posuzovací pravomoci během rozhodování, nedostatek náležitého nezávislého dohledu a riziko střetu zájmů soukromých zástupců a zprostředkovatelů zapojených do procesu žádosti i hloubkové kontroly.
3.4.2EHSV je zvláště znepokojen tím, že takové strukturální slabiny a neprůhlednost v odvětví generujícím velký peněžní tok a zabývajícím se klienty s vysokým čistým jměním mohou orgány veřejné správy vystavit nepřípustnému ovlivňování, zneužívání pravomocí a podplácení. Stručně řečeno, tyto systémy nejen vytvářejí riziko, že se do členských států dostanou zkorumpované osoby, ale také riziko, že budou zkorumpovány i samotné orgány.
3.4.3EHSV chápe, že v některých jurisdikcích provádějí orgány veřejné správy hloubkové kontroly samy, zatímco jiné si mohou najmout specializované agentury provádějící kontroly, které se poté promítnou do konečného rozhodnutí. Dále podotýká, že v každém případě si orgány veřejné správy musí zachovávat primární odpovědnost za přijetí či zamítnutí žádostí a opírat svá rozhodnutí o informace založené na zjištěních z hloubkové kontroly. V případech, kdy je tento klíčový krok v procesu žádosti předán specializovaným agenturám, EHSV varuje před možnými riziky střetu zájmů a podplácení a domnívá se, že nesmí být povoleno, aby tyto agentury byly státem najaty k provádění hloubkových kontrol u žadatelů a zároveň poskytovaly žadatelům služby a poradenství.
3.4.4EHSV si přeje, aby bylo k dispozici více oficiálních údajů, které by uváděly rozsah tohoto jevu (velikost investic, počet žadatelů, příjemci, státní příslušnost, výši a dopad investic atd.), a vyjadřuje politování nad tím, že i přes rostoucí zájem veřejnosti jsou i nadále utajovány základní informace o žadatelích o režimy občanství pro investory a režimy pobytu pro investory a o jejich investicích.
3.5Unijní rozměr
3.5.1Zpráva Komise zdůrazňuje unijní rozměr problému. Nejen že je EU využívána jako klíčový prodejní argument k přilákání investorů, ale rozhodnutí členského státu o udělení pasu či víza může také negativně ovlivnit další členské státy a EU jako celek, protože toto rozhodnutí uděluje přístup do celého Schengenského prostoru a na vnitřní trh.
3.5.2EHSV souhlasí s tím, že je ohrožena pověst občanství EU, jakož i celého souboru práv a hodnot, a znovu zdůrazňuje postoj Parlamentu a slova bývalé komisařky, že „občanství EU nesmí být na prodej“.
3.5.3Přiznání občanství a práva k pobytu (jeho výhod, etických důsledků a rizik) ve výsledku ovlivňuje všechny občany EU. EHSV podotýká, že navzdory tomu nemají občané EU stále jasno o tom, jak tyto režimy fungují, jak jejich vnitrostátní orgány mohou či nemohou zmírňovat nevyhnutelná rizika spojená s režimy občanství pro investory a režimy pobytu pro investory a kam investice realizované v rámci těchto režimů nakonec směřují.
3.5.4EHSV bere na vědomí, že nedostatek harmonizovaných norem a postupů na úrovni EU může přispívat ke snižování standardů pro hloubkové kontroly a transparentnost a k „nákupu pasů“ rizikovými osobami pohybujícími se mezi jednotlivými jurisdikcemi. Zpráva Komise zdůrazňuje, že riziko se dále zvyšuje kvůli stávajícímu nedostatku konzultací a nedostatečné výměně informací mezi členskými státy o žadatelích o občanství v rámci režimů občanství pro investory. V praxi to znamená, že žádost zamítnutá v jednom členském státě z důvodů spojených s bezpečností a praním peněz má šanci uspět v jiném členském státě. EHSV proto považuje za užitečné, aby členské státy zavedly povinnost předložit platné schengenské vízum jako součást žádosti o občanství pro investory.
3.5.5EHSV se domnívá, že ačkoli způsob fungování režimů občanství a režimů pobytu pro investory se v různých zemích liší, nebude přístup případ od případu zaměřený na konkrétní problémy zjištěné v jednotlivých zemích dostačující, a že je k řešení této otázky zapotřebí koordinovaný přístup na úrovni EU.
3.6Daňové úniky a jiné druhy rizik
3.6.1Jak Evropský parlament a Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD) nedávno podrobně uvedly, mohly by být režimy občanství pro investory a režimy pobytu pro investory potenciálně zneužity pro daňové úniky, protože investorům umožňují, aby byli i nadále daňovými rezidenty ve svých domovských jurisdikcích a zároveň využívali daňových výhod plynoucích z režimů občanství a režimů pobytu pro investory.
3.6.2Režimy, které nabízejí přístup ke zvláštním daňovým režimům, byly označeny za obzvláště rizikové a náchylné k daňovým únikům. Zejména umožňují jednotlivcům obcházet oznamování podle společného standardu pro oznamování. OECD uvedla dva členské státy EU na svém seznamu jurisdikcí nabízejících režimy občanství pro investory a režimy pobytu pro investory, které potenciálně představují vysoké riziko pro integritu společného standardu pro oznamování.
3.6.3Studie Evropského parlamentu uvedená v odstavcích 2.3 a 3.6.1 výše poukazuje na další typy rizik vyplývajících z režimů občanství pro investory a režimů pobytu pro investory, jako jsou makroekonomická rizika vyplývající z nestálosti tohoto druhu investičních toků, sociálně-ekonomická rizika vyplývajících z cenové inflace na trhu s nemovitostmi nebo politická rizika, včetně rizika zhoršení důvěry v orgány EU a poškození dobrého jména občanů EU, což by v budoucnu mohlo ohrozit mobilitu občanů EU a svobodu pohybu. Dále zdůrazňuje rizika narůstající diskriminace mezi kategoriemi migrantů. Je proto důležité, aby členské státy objasnily, jaká rizika jsou s ohledem na očekávaný přínos a dopad připraveny nést, a aby prováděly pravidelná posouzení dopadu s cílem zajistit, že přínosy nad těmito riziky převáží.
4.Konkrétní připomínky
4.1Úloha soukromého sektoru
4.1.1EHSV uznává, že při posuzování úlohy soukromých společností v rámci řízení režimů občanství pro investory a režimů pobytu pro investory existují dva různé typy společností. Prvním z nich jsou společnosti, s nimiž daný stát uzavřel smlouvu ohledně řízení programu, zpracování žádostí a prověřování žadatelů, a druhým jsou společnosti, které poskytují investorům služby a pomáhají jim při podávání žádostí o program bez ohledu na to, zda jsou akreditovány či nikoli.
4.1.2Zatímco EHSV uznává, že soukromé společnosti najaté státy mohou hrát užitečnou úlohu při provádění hloubkových kontrol u žadatelů, nezbytném ověřování spolehlivosti a sestavování zpráv o obchodních informacích, varuje před tím, aby tyto podniky byly pověřovány posuzováním rizik nebo rozhodováním. EHSV trvá na tom, že odpovědnost by měly nést příslušné orgány veřejné správy.
4.1.3EHSV je velmi znepokojen tím, že práva a občanství EU jsou propagována jako výrobek k prodeji. Je rovněž mimořádně znepokojen existencí střetu zájmů v případě, kdy podniky najaté k prověřování žadatelů rovněž provádějí související komerční činnosti nebo poskytují potenciálním investorům další služby.
4.1.4Pokud jde o soukromé zástupce a společnosti poskytující služby investorům žádajícím o režimy občanství pro investory a režimy pobytu pro investory, EHSV lituje, že navzdory rizikovému profilu svých klientů podniky a osoby působící v odvětví spojeném s režimy občanství pro investory a režimy pobytu pro investory systematicky nepodléhají povinné regulaci, a nejsou ani pokládány za povinné osoby podle právních předpisů týkajících se boje proti praní peněz.
4.1.5Kromě toho EHSV chápe, že ne všechny členské státy poskytující služby žadatelům vyžadují akreditaci a/nebo udělení licence zprostředkovatelům, tj. například povinnost projít testem způsobilosti a bezúhonnosti a řídit se souborem minimálních akreditačních kritérií včetně potvrzení, že zprostředkovatelé jsou regulovanými odborníky, zveřejnění informací o jejich skutečných vlastnících a prohlášení o zájmech. EHSV by proto uvítal zavedení povinného kodexu chování, dohledu nad regulovanými odborníky ze strany příslušného orgánu členského státu a poskytování informací o regulovaných odbornících prostřednictvím veřejně přístupného rejstříku poskytovatelů služeb.
4.2Vnější rozměr
4.2.1EHSV je znepokojen riziky, která pro EU představují režimy občanství pro investory a režimy pobytu pro investory zavedené třetími zeměmi, s nimiž má EU dohody o bezvízovém styku, jako jsou kandidátské země, země Východního partnerství a karibské a tichomořské země. Podporujeme doporučení Komise podmínit udělování bezvízového statusu třetím zemím co nejvyššími možnými normami pro provádění režimů občanství pro investory a režimů pobytu pro investory a přezkoumat stávající režimy bezvízového styku s ohledem na takové normy.
4.2.2EHSV doporučuje, aby v rámci úsilí o postupné ukončení stávajících režimů v EU neměly přistupující země možnost provádět režimy občanství pro investory a režimy pobytu pro investory, když vstoupí, aby k současným režimům nepřibývaly žádné nové režimy.
V Bruselu dne 30. října 2019
Luca JAHIER
předseda Evropského hospodářského a sociálního výboru
_____________