Evropský hospodářský a sociální výbor
CCMI/167
Zajištění souladu mezi politikami v oblasti klimatu a energetiky z pohledu průmyslových odvětví
STANOVISKO
Evropského hospodářského a sociálního výboru
Zajištění souladu mezi politikami v oblasti klimatu a energetiky z pohledu průmyslových odvětví
(stanovisko z vlastní iniciativy)
Zpravodaj: Aurel Laurențiu PLOSCEANU
Spoluzpravodaj: Enrico GIBELLIERI
|
Rozhodnutí plenárního shromáždění
|
24/01/2019
|
|
Právní základ
|
čl. 32 odst. 2 jednacího řádu
|
|
|
stanovisko z vlastní iniciativy
|
|
|
|
|
Odpovědný orgán
|
Poradní komise pro průmyslové změny (CCMI)
|
|
Přijato v CCMI
|
03/06/2019
|
|
Přijato na plenárním zasedání
|
17/07/2019
|
|
Plenární zasedání č.
|
545
|
|
Výsledek hlasování
(pro/proti/zdrželi se hlasování)
|
148/3/3
|
1.Závěry a doporučení
1.1Evropská průmyslová odvětví náročná na zdroje a energii mají pro průmyslové hodnotové řetězce v EU strategický význam. V rámci politiky EU pro zmírňování změny klimatu musejí projít zásadní přeměnou směřující k neutralitě z hlediska klimatu do roku 2050 a do této přeměny se musí rozsáhle investovat.
1.2Účelem stávajícího systému pro obchodování s emisemi (ETS) je stimulovat tyto investice stanovením ceny emisí skleníkových plynů, na kterou jsou kladeny protichůdné požadavky: 1) dosažení cílů v oblasti klimatu vyžaduje vyšší ceny, avšak 2) vnější konkurenceschopnost průmyslových odvětví náročných na zdroje a energii vyžaduje jejich přizpůsobení se nízkým, nebo dokonce nulovým cenám vnějších konkurentů.
1.3Za současného stavu rozdílných cen emisí skleníkových plynů na celosvětových trzích je EHSV znepokojen rizikem úniku uhlíku či ztrátou investic (při provedení výroby nebo investic tam, kde se ETS neuplatňuje) v průmyslových odvětvích náročných na zdroje a energii a z toho plynoucích ztrát pracovních míst.
1.4EHSV v předchozím stanovisku vyzval k vytvoření celosvětového systému pro obchodování s emisemi, aby byly pro průmyslová odvětví náročná na zdroje a energii nastoleny v mezinárodní hospodářské soutěži rovné podmínky. Naděje vkládaná do této možnosti nebyla dosud naplněna.
1.5EHSV považuje za důležité zajistit soulad mezi politikami v oblasti průmyslu a energetiky s politikou v oblasti změny klimatu s cílem mobilizovat rozsáhlé investice, jež vyžaduje přechod na ekonomický model s nulovými emisemi uhlíku pro průmyslová odvětví náročná na zdroje a energii, který by měl být „spravedlivým přechodem“, do jehož vymezení a provádění se aktivně zapojí sociální partneři.
1.6Investice EU a členských států by měly mít vliv na výzkum, vývoj a inovace a zavádění nízkouhlíkových až bezuhlíkových technologií pro průmyslová odvětví náročná na zdroje a energii, včetně dodatečné výroby elektrické energie, kterou vyžadují, a na vzdělávání a odbornou přípravu jejich pracovníků. V příštím víceletém finančním rámci (2021–2027) by tudíž měly být navýšeny jak finanční prostředky určené k tomuto účelu v návrhu Komise na Program InvestEU, tak finanční prostředky pro ostatní související investiční programy.
1.7EHSV má v úmyslu přispět k úvahám o dlouhodobé průmyslové strategii požadované Evropskou radou přezkoumáním technické a právní proveditelnosti jedné z mnoha možností politiky, která je v současnosti ve veřejné sféře: provádění kompenzačních opatření v oblasti přeshraničního obchodu, pokud jde o vnitřní cenu emisí skleníkových plynů, na základě obsahu emisí skleníkových plynů v základních kovech, chemických látkách a materiálech obsažených v průmyslovém zboží. Poukazuje na to, že již v roce 2014 ve svém stanovisku z vlastní iniciativy Tržní nástroje pro přechod EU na nízkouhlíkové hospodářství účinně využívající zdroje upozorňoval na to, že je nutné takový mechanismus přezkoumat a případně zavést, Komise ani Rada však na jeho doporučení náležitě nereagovaly.
1.8EHSV doporučuje Komisi, aby prohloubila své úvahy ohledně této a dalších možností politiky, jako jsou reformovaný systém obchodování s emisemi, regulační opatření na hranicích v souvislosti s uhlíkem či sazba DPH upravená podle uhlíkové náročnosti, a aby je porovnala s ohledem na:
·vliv na únik uhlíku či ztrátu investic v budoucnosti v případě vyšších cen a nižší dostupnosti povolenek systému ETS v EU,
·právní jistotu dodržování pravidel Světové obchodní organizace (WTO),
·přijatelnost na straně obchodních partnerů,
·technickou proveditelnost, zejména s ohledem na existenci celosvětově přijímaných účetních standardů a norem pro měření a spolehlivých a uznávaných databází.
1.9EHSV rovněž Komisi doporučuje, aby včas zahájila konzultace s hlavními obchodními partnery EU a zjistila jejich názory na zvažované možnosti.
2.Obecné připomínky
2.1Dilema politiky v oblasti klimatu vztahující se k průmyslovým odvětvím náročným na zdroje a energii
Politika v oblasti klimatu čelí přirozeným obtížím.
2.1.1Na jednu stranu je ambiciózním záměrem této politiky snižovat emise skleníkových plynů (ze spalování fosilních paliv i z průmyslových procesů). Cílem EU je dosáhnout do roku 2050 uhlíkové neutrality, k čemuž vyzývá sdělení Komise „Čistá planeta pro všechny“. Díky tomuto snižování by se nárůst teploty v rámci globálního oteplování měl držet výrazně pod 2 °C a pokud možno i pod 1,5 °C, a to způsobem, který je slučitelný se zemědělstvím schopným uživit lidstvo. Velmi účinným nástrojem tržního hospodářství je stanovení ceny emisí skleníkových plynů. Tímto způsobem mohou hospodářské subjekty buď se ziskem investovat do zařízení či procesů určených na úsporu emisí (včetně zachycování, ukládání a využívání uhlíku), nebo mohou ušetřit peníze snížením své spotřeby materiálů (např. používáním trvanlivějších výrobků) nebo přechodem k nakupování materiálů, které produkují méně emisí skleníkových plynů (jako jsou recyklované materiály). Aby tato metoda byla účinná, musí být cena emisí skleníkových plynů dostatečně vysoká a předvídatelná, aby stimulovala investice nebo změnu vzorců chování.
2.1.2Na druhou stranu náklady na energii představují vysoký podíl celkových nákladů průmyslových odvětví náročných na zdroje a energii: 25 % u oceli, 22–29 % u hliníku, 25–32 % u skla.
2.1.3Pokud se náklady na energii zvýší z důvodu vysoké ceny přidělené emisím skleníkových plynů v EU v porovnání s cenami v jiných částech světa a z důvodu rozsáhlých a včasných investic do technologií s nízkými či nulovými emisemi v průmyslových odvětvích náročných na zdroje a energii a v souvisejících kapacitách pro výrobu elektřiny, dopravu a uskladnění potřebných k jejich zásobování, jež způsobují vysoké náklady na amortizaci, ohrozí to vnější konkurenceschopnost průmyslových odvětví náročných na zdroje a energii sídlících v EU. I přes své úsilí o energetickou účinnost budou nakonec vyrábět za vyšší ceny než jejich vnější konkurenti. Na těchto trzích s velmi standardizovanými produkty vede vyšší cena ke ztrátě podílu na trhu a souvisejících pracovních míst. Pokud k tomu dojde, emise skleníkových plynů se jednoduše přesunou od výrobců v EU k výrobcům v jiných částech světa (kteří často dosahují menší energetické účinnosti), což má (přinejlepším) nulový efekt na celosvětové emise skleníkových plynů. Tomuto jevu se říká „únik uhlíku“. V globálním konkurenčním prostředí, kde je cena emisí skleníkových plynů nulová, se to promítá do nutnosti stanovit co nejnižší cenu za uhlík, a to i v nulové výši.
Tento jev je spojen se „ztrátou investic“. I při nízké ceně emisí skleníkových plynů v EU již nejistota jejího vývoje brzdí investice do údržby a modernizace průmyslových objektů v odvětvích náročných na zdroje a energii, což vede k další velmi znepokojující ztrátě konkurenceschopnosti výrobců EU. Ztráta investic průmyslových odvětví náročných na zdroje a energii, která sídlí v EU, by se dramaticky zvýšila, kdyby ceny emisí skleníkových plynů byly nejen kolísavé, ale navíc vysoké.
2.1.4Systém obchodování s emisemi (ETS) je současným pokusem EU o stanovení ceny emisí skleníkových plynů. Z větší části je neúčinný: cena emisí skleníkových plynů je již několik let velmi nízká (přestože v poslední době vzrostla), avšak je dostatečně kolísavá na to, aby způsobila ztrátu investic. Kromě toho je složitý a obsahuje mnoho výjimek. Jedním ze strukturálních důvodů této neúčinnosti a složitosti může být skutečnost, že systém ETS nebyl schopen vyřešit výše uvedené přirozené potíže spojené s protichůdnými požadavky na vysoké a nízké ceny emisí skleníkových plynů.
Může tak vyvstat potřeba vyřešit toto dilema a uvést v soulad protichůdné politické cíle, jimiž jsou 1) zmírňování změny klimatu a 2) vnější konkurenceschopnost evropských průmyslových odvětví náročných na zdroje a energii, přičemž bude věnována pozornost i všem dalším cílům politiky v rámci dlouhodobé průmyslové strategie požadované Evropskou radou, jako je volné a spravedlivé obchodování.
2.2Přeshraniční nápravná opatření jako možné řešení
2.2.1Možnost upřednostňovaná orgány EU, která má toto dilema vyřešit, spočívá v jediném, globálním systému pro obchodování s emisemi, jenž by nastavil celosvětovou cenu emisí skleníkových plynů. Naděje vkládaná do této možnosti však vedla ke zklamání. Nedávný geopolitický vývoj směrem k unilateralismu dává jen malou šanci, že by bylo celosvětové dohody dosaženo včas.
Ustanovení vytyčená Evropskou komisí (využití výnosů ze systému ETS pro průmysl, podpora inovací, bezplatné povolenky, oprávnění členských států kompenzovat nepřímé náklady...) nemusí zajistit dostatečnou ochranu proti úniku uhlíku a ztrátě investic v situaci asymetrických politik v oblasti klimatu a zvyšujících se ambicí EU v oblasti klimatu. Právě proto se ozvalo několik hlasů vyzývajících k přijetí alternativních přístupů, které coby možné řešení povedou ke sladění cílů politiky v oblasti klimatu s vnější konkurenceschopností průmyslových odvětví náročných na zdroje a energii. Tyto přístupy se vztahují ke konceptu kompenzačních opatření v oblasti přeshraničního obchodu, jak je vymezuje Světová obchodní organizace (WTO). Cílem tohoto stanoviska je prozkoumat technickou a právní proveditelnost této možnosti prostřednictvím konkrétního návrhu.
2.3Právní zásady WTO: kompenzační opatření v oblasti přeshraničního obchodu pro vnitrostátní spotřební daně by neměla diskriminovat vnější hospodářské subjekty.
2.3.1Princip kompenzačních opatření v oblasti přeshraničního obchodu je následující: když je v jurisdikci zavedena vnitřní spotřební daň, existuje riziko, že místní výrobci (na něž se tato daň vztahuje) budou v nevýhodě oproti vnějším konkurentům (na něž se tato daň nevztahuje), a to na vnitřním trhu (kde je konkurence mezi místními výrobci a dovozci) i na vývozních trzích. Orgány této jurisdikce mohou obnovit spravedlivost hospodářské soutěže 1) uvalením daně na dovážené zboží a 2) vracením daně na vyvážené zboží.
2.3.2WTO přijala kompenzační opatření v oblasti přeshraničního obchodu týkající se výrobků, po splnění určitých podmínek a po jejich přezkumu z roku 1970 (Zpráva pracovní skupiny pro kompenzační opatření v oblasti přeshraničního obchodu), jako legální, aniž by byly vysloveny jakékoli obavy ohledně protekcionismu. Podle těchto podmínek nesmí diskriminovat vnější hospodářské subjekty (články II-2a, III-2 a VI-4 dohody GATT (Všeobecná dohoda o clech a obchodu)), což v tomto případě znamená, že z dováženého zboží by se neměla platit vyšší daň než ze zboží od místních výrobců a daň z vyváženého zboží by neměla přesahovat daň, která již byla zaplacena na místním trhu.
2.4Plánované mechanismy: transparentní účetní systém pro vývozce; dovozci platí pouze za obsah emisí skleníkových plynů v základních materiálech
2.4.1Mechanismy, které mají přizpůsobit obecnou koncepci kompenzačních opatření v oblasti přeshraničního obchodu kontextu emisí skleníkových plynů, jsou následující:
·za účelem určení částky, která má být navrácena vývozcům, sleduje transparentní účetní systém emise skleníkových plynů obsažené v jednotlivých průmyslových výrobcích a uvádí je v rámci celého hodnotového řetězce jako doplňkový řádek na fakturách;
·dovozci platí za emise skleníkových plynů obsažené v základních materiálech použitých k výrobě průmyslových výrobků, avšak nikoli za emise skleníkových plynů použitých k jejich přeměně nebo úpravě ani za jejich logistické přesuny. Jedná se o velmi dobré přizpůsobení, poněvadž v základních materiálech, z nichž jsou vyrobeny průmyslové výrobky, je více než 90 % emisí skleníkových plynů. Tato skutečnost poskytuje nesporný důkaz pro celní orgán, který určuje daňový základ (povaha a váha jednotlivých materiálů). Rovněž dává malou výhodu dovozcům, aby nemohli tvrdit, že jsou diskriminováni.
Tyto mechanismy jsou představeny a podrobněji rozebrány níže.
2.5Vrácení ceny emisí skleníkových plynů obsažených ve vyváženém zboží je předmětem účetnictví
2.5.1Systém by měl vypadat následovně: V případě, že průmyslové odvětví náročné na zdroje a energii musí zaplatit za své emise skleníkových plynů (ať už formou povolenek systému ETS zakoupených za proměnlivou cenu za kilogram ekvivalentu CO2 na trhu, nebo v podobě uhlíkové daně za pevně stanovenou cenu), musí tuto platbu (a příslušné množství emisí skleníkových plynů) zaznamenat do svého účetního systému a vyúčtovat ji svým zákazníkům na fakturách (včetně amortizace emisí skleníkových plynů obsažených v jeho zařízení). Takto by se znovu využil stávající propracovaný systém účtování skleníkových plynů, který byl vytvořen v EU pro výpočet bezplatných povolenek pro systém ETS a který je nesporným přínosem. Zkušenosti s DPH získané za posledních více než 50 let by měly ukázat technickou proveditelnost tohoto systému přenášení nákladů.
2.5.2Zbývá stanovit místo v dodavatelském řetězci, kde by tato platba měla být zahrnuta do faktur. Kdyby byla přenesena na konečného spotřebitele, mělo by to tyto důsledky:
·navrhovaný systém by se přiblížil modelu vnitřní daně ze spotřeby, jako jsou DPH nebo spotřební daně, v jejímž případě WTO výslovně uznala legitimitu kompenzačních opatření v oblasti přeshraničního obchodu, díky čemuž by se zvýšila právní jistota;
·zabránilo by se penalizaci středně velkých podniků;
·stimulovalo by se chování spotřebitelů ve prospěch možností šetrnějších ke klimatu.
2.5.3Pokud nějaká společnost vyveze zboží, které zahrnuje náklady na emise skleníkových plynů, musí poté ze svého účetního systému vyvodit emise skleníkových plynů obsažené ve vyváženém výrobku a obdrží za obsah od státu náhradu (buď opětovným prodejem odpovídajících povolenek systému ETS na trhu, nebo vrácením uhlíkové daně) za množství emisí skleníkových plynů obsažených ve výrobku.
2.5.4Pokud by bylo zachováno stávající přidělování bezplatných povolenek v rámci systému pro obchodování s emisemi výrobcům v EU, kteří dosáhli nejlepších výsledků, byla by tato náhrada vyplacena podle průměrných nákladů na povolenku v systému pro obchodování s emisemi v rozsahu hospodářství EU, a to na základě ceny na hotovostním trhu a podílu bezplatných povolenek vydaných výrobcům v EU.
2.5.5Tento účetní systém dokládá, že vývozci jsou vráceny přesné náklady na všechny emise skleníkových plynů, které byly do výrobku začleněny v rámci celého dodavatelského řetězce. Vývozce tím nezískává nepatřičnou výhodu, tudíž je systém v souladu s požadavky WTO. Tuto spravedlivost je snazší dokázat na jednotlivých případech, kdy je cena za emise skleníkových plynů pevně stanovená (jako v případě uhlíkové daně). Platí to však jen v průměru nacházejícím se mezi spekulanty na trzích pro obchodování s emisemi, kteří mají štěstí, a těmi, kteří mají smůlu, a mezi vysoce výkonnými a málo výkonnými výrobci v EU, kteří dostávají různé množství bezplatných povolenek, pokud je cena emisí skleníkových plynů proměnlivá (jako v případě trhu pro obchodování s emisemi).
2.6Nápravné prostředky pro dovážené zboží mohou být založeny na obsahu emisí skleníkových plynů v zahrnutých základních kovech, chemických látkách či materiálech
2.6.1Obsah emisí skleníkových plynů v průmyslovém zboží lze nalézt především v materiálech, které jej tvoří.
Obsah emisí skleníkových plynů v průmyslovém zboží může být rozdělen do tří hlavních složek, z nichž každá odpovídá jiné kategorii operací přidávajících hodnotu:
·obsah emisí skleníkových plynů v základních kovech, chemických látkách a materiálech, které přímo či nepřímo tvoří daný výrobek (např. ocel, ethylen, benzen, amoniak, kyselina chlorovodíková, sklo, dřevo...),
·obsah emisí skleníkových plynů v průmyslových postupech, které přeměňují a utvářejí základní kovy, chemické látky či materiály (např. polymerizace, tvarování, obrábění, řezání, ...),
·obsah emisí skleníkových plynů v logistice v rámci pracovního místa nebo mezi jednotlivými pracovními místy v různých fázích přidávání hodnoty.
Velká většina obsahu emisí skleníkových plynů v průmyslovém výrobku spočívá v začleněných základních kovech, chemických látkách a materiálech (obzvlášť když nejsou recyklované). Příklad strojově zpracovaného kusu oceli, v němž činí energie použitá při zpracování 2,8 kWh, zatímco energie obsažená přímo v materiálu je 117 kWh, tedy 40krát vyšší, názorně ukazuje rozměr relativní váhy jednotlivých složek. V případě hnojiv, plastů, elastomerů, rozpouštědel, maziv a textilních vláken se převládající část obsahu skleníkových plynů v konečných výrobcích nachází v základních chemických látkách, z nichž byly vyrobeny, což lze odvodit z jejich složení. To znamená, že celkový obsah emisí skleníkových plynů v průmyslovém výrobku lze přibližně stanovit jako obsah emisí skleníkových plynů v obsažených základních kovech, chemických látkách a materiálech.
2.6.2Výpočet nápravného opatření platného pro dovážené zboží
2.6.2.1Aby celní orgány odpovědné za řízení kompenzačních opatření v oblasti přeshraničního obchodu pracovaly účinně a s právní jistotou, a to s ohledem na sebe i na dovozní společnost jednající v dobré víře, je třeba stanovit daňový základ i sazbu daně s minimálním prostorem pro výklad či právní spory.
Sazba daně má s ohledem na ceny emisí skleníkových plynů buď podobu požadavku na koupi povolenek systému ETS na množství emisí skleníkových plynů obsažených v dováženém výrobku za cenu za povolenku ve stejné výši, jako je náhrada pro vývozce (v případě systému založeného na trhu), nebo uhlíkové daně (v režimu s pevně stanovenou sazbou).
2.6.2.2Daňový základ musí být ověřitelný analýzou samotného dováženého zboží, což je nejméně sporný důkaz. V dotčeném případě by ideálním daňovým základem byl celkový obsah emisí skleníkových plynů v dováženém zboží.
Určení celkového obsahu emisí skleníkových plynů v průmyslovém výrobku je náročné z důvodu složitosti všech operací přidávajících hodnotu, jež byly na výrobku provedeny v rámci celého hodnotového řetězce a z nichž mnohé na samotném výrobku nezanechají stopu.
Navrhovanou možností je použít jednoduchou, ale funkční metodu pro odhad uvedenou výše: celkový obsah emisí skleníkových plynů v dováženém zboží lze přibližně určit podle obsahu emisí skleníkových plynů v obsažených základních kovech, chemických látkách a materiálech, což se omezuje na ty, které představují více než např. 1 % celkové hmotnosti. Mikroelektronika, která i přes malou hmotnost vytváří značné množství emisí skleníkových plynů, by byla přesto do výpočtu začleněna.
Celkový obsah emisí skleníkových plynů v materiálech přítomných ve výrobku se vypočítá následovně: hmotnost jednotlivých druhů základních kovů, chemických látek či materiálů přítomných ve výrobku ve významném rozsahu se vynásobí intenzitou emisí skleníkových plynů tohoto základního kovu, chemické látky či materiálu (jedná se o emise skleníkových plynů obsažených v každém kilogramu daného základního kovu, chemické látky či materiálu).
U většiny základních kovů, chemických látek a materiálů byla určena průměrná intenzita emisí skleníkových plynů na úrovni jednotlivých zemí. Tyto údaje jsou k dispozici v řadě veřejně přístupných databází (uvedených např. v protokolu o skleníkových plynech) založených na propracovaných metodikách posuzování životního cyklu, a to i v případě Číny.
2.6.2.3Za účelem podpory a ocenění nižší intenzity emisí skleníkových plynů v jednotlivých provozovnách a rovněž zveřejnění údajů se navrhuje následující mechanismus založený na pozitivní spirále.
·Pokud výrobce může spolehlivě prokázat svou skutečnou intenzitu emisí skleníkových plynů, pak tato hodnota platí pro jeho výrobky dovážené do EU. Jestliže však žádné takové spolehlivé údaje neposkytne, bude použita průměrná intenzita emisí skleníkových plynů pro zemi původu, přičemž tento průměr bude vypočítán ze zbývající výroby a zbývajících emisí skleníkových plynů poté, co byly odečteny emise těch, kteří poskytli spolehlivé údaje.
·Tím pádem se výrobci v dané zemi, kteří jsou nejšetrnější ke klimatu, zapojí do tohoto účetního postupu jako první (aby nebyli sankcionováni uplatněním vnitrostátního průměru). Z tohoto důvodu se po vyčlenění těchto „čestných“ výrobců z výpočtu celostátní průměr časem zhorší, což pobídne další výrobce, aby také poskytli spolehlivé údaje.
2.6.2.4EU by navíc mohla poskytnout technickou podporu zahraničním společnostem při zavádění spolehlivých požadovaných účetních systémů pro emise skleníkových plynů a zaujímat tak i nadále stávající přátelský postoj vůči obchodním partnerům.
2.6.2.5Aby se zabránilo bezohledným subjektům v neoprávněném přiřazování nízké intenzity emisí skleníkových plynů z jednoho zařízení na výrobu jiného, bylo by možné vytvořit a využívat systém vysledovatelnosti, založený například na technologii blockchain.
V Bruselu dne 17. července 2019
Luca JAHIER
předseda Evropského hospodářského a sociálního výboru