Evropský hospodářský a sociální výbor
INT/850
Prekurzory výbušnin
STANOVISKO
Evropského hospodářského a sociálního výboru
Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o uvádění prekurzorů výbušnin na trh a o jejich používání, kterým se mění příloha XVII nařízení (ES) č. 1907/2006 a zrušuje nařízení (EU) č. 98/2013 o uvádění prekurzorů výbušnin na trh a o jejich používání
[COM(2018) 209 final – 2018/0103 (COD)]
Zpravodaj: David SEARS
|
Konzultace
|
Evropský parlament, 28/05/2018
Rada, 31/05/2018
|
|
Právní základ
|
článek 114 SFEU
|
|
Odpovědná specializovaná sekce
|
Jednotný trh, výroba a spotřeba
|
|
Přijato ve specializované sekci
|
07/06/2018
|
|
Přijato na plenárním zasedání
|
11/07/2018
|
|
Plenární zasedání č.
|
536
|
|
Výsledek hlasování (pro/proti/zdrželi se hlasování)
|
128/0/1
|
1.Závěry a doporučení
1.1EHSV vítá navrhované nařízení. Toto nařízení vychází ze stávajícího nařízení, k němuž se Výbor vyjádřil v lednu 2011, a nahrazuje ho a snaží se využít zkušeností získaných na vnitrostátní úrovni i na úrovni EU od jeho vstupu v platnost v roce 2013 a od jeho (zamýšlené) plné účinnosti v září 2014.
1.2EHSV bere na vědomí, že čas k vypracování nového nařízení byl omezen procesními faktory, mj. krátkým časovým obdobím, které je k dispozici před koncem stávajícího funkčního období Komise i Evropského parlamentu. Vzhledem k poměrně krátké době trvání a pomalému provádění stávajícího nařízení a potřebě vážné podpory a angažovanosti na straně členských států a všech subjektů dodavatelského řetězce, pokud jde o jeho nahrazení, je to politováníhodné. Důvody tohoto pomalého provádění, zejména v zemích nejvíce zasažených teroristickými činy proti místnímu obyvatelstvu, je nutné blíže prozkoumat.
1.3EHSV vidí řadu oblastí, v nichž by se mělo zvážit vyjasnění působnosti a uplatňování nařízení. Tyto oblasti bude rovněž nutné v nadcházejících měsících podrobněji projednat s členskými státy. Ustanovení týkající se prodeje na internetu vyžadují další práci, pokud mají být skutečně účinná. Není jasné, jak by mohla být účinná pouze na úrovni členských států.
1.4EHSV opět zpochybňuje účinnost zahrnutí takových velmi nesourodých látek do jednoho regulačního režimu. Vypracování právního předpisu je tak velmi obtížné a ještě obtížnější bude předpis uplatňovat či pochopit, ať už je člověk profesionálním uživatelem nebo osobou z řad široké veřejnosti. Doporučuje se tedy jiný, látkově specifický přístup. Vhodným modelem by mohly být právní předpisy EU týkající se prekurzorů drog.
2.Úvod
2.1Improvizovaná výbušná zařízení, zahrnující řadu podomácku vyrobených výbušnin, používají teroristé a jiné nestátní subjekty, sledující nějaké politické nebo náboženské ideály, k útokům na vojenské a hospodářské cíle (kdy je výbušnina stacionární, vezená dopravním prostředkem či nesená osobou), především s cílem terorizovat civilní obyvatelstvo.
2.2Poznatky potřebné k vyrobení, skladování a dopravě těchto zařízení k cíli jsou snadno dostupné na internetu. Široce jsou využívány suroviny jako mouka, cukr, motorová nafta či hnojiva. Silnější výbušniny a rozbušky (TATP, PETN, HMTD) vyžadují chemickou syntézu z jiných látek, které jsou na maloobchodním trhu k dispozici pro legitimní účely. Komerční výbušniny (mj. dynamit, černý prach a TNT) jsou již přísně regulovány a přinejmenším v rozvinutém světě se nyní využívají jen zřídka.
2.3K většině teroristických incidentů dochází v méně rozvinutých zemích, často je to denně a ne vždy jsou plně evidovány Tyto incidenty mají na svědomí téměř 99 % všech úmrtí souvisejících s terorismem. Nicméně bohatší (a stabilnější a lépe chráněné) země, představují rovněž cíle a když v nich k útokům dojde, mohou mít ničivé účinky, jak mohou občané v řadě velkých měst EU (a USA) nyní dosvědčit.
2.4Reálné každodenní riziko zůstává i tak nízké (alespoň ve srovnání s jinými přírodními nebo obecně uznávanými riziky) a reakce vlád se běžně liší v závislosti na místních zkušenostech a vnitrostátní praxi. Přirozeně autoritářské režimy (zatím) nejsou považovány za cíle – útoky jsou častěji orientovány na liberálnější režimy, které se ale také více obávají o zachování lidských práv. Jako vždy neexistují jednoduché odpovědi.
2.5EHSV se těmito otázkami zabýval v dřívějších stanoviscích, konkrétně v roce 2008 ve stanovisku týkajícím se uvádění na trh a používání některých nebezpečných látek včetně dusičnanu amonného, který se využívá ve velkém množství jako dusíkaté hnojivo a také jako účinná nízkonákladová složka komerčních a podomácku vyrobených výbušnin, a v roce 2011 ve stanovisku k prvnímu nařízení o regulaci prekurzorů výbušnin, které se nyní s ohledem na zkušenosti ruší a nahrazuje. Řešeny byly také prekurzory nelegálních drog a odklon od jejich legitimního použití a související právní předpisy mohou poskytnout užitečný model, který lze využít i v tomto případě.
3.Návrhy Komise
3.1Navrhované nové nařízení o regulaci prekurzorů výbušnin má 15 stran a doplňuje ho úvod (17 stran), 3 přílohy (každá v délce 1 strany) a posouzení dopadů (188 stran). Jeho základem je článek 114 SFEU, týkající se fungování vnitřního trhu. Ukládá nové povinnosti členským státům a všem, kdo se zabývají obchodem s látkami uvedenými v přílohách I (prekurzory podléhající omezení) a II (prekurzory podléhající oznamování), a v příloze III stanoví požadovaný formát povolení pro „profesionální uživatele“. Nařízení má vstoupit v platnost 20 dní po vyhlášení v Úředním věstníku a použije se jeden rok od tohoto data.
3.2Obecný přístup tedy zůstává stejný jako dříve: je stanoven seznam několika látek (devíti), jejichž prodej široké veřejnosti je v případě dosažení určité koncentrace (a tedy i hodnoty a použitelnosti k výrobě podomácku vyrobených výbušnin) omezen. Další soubor látek (opět devíti) může být prodáván volně, ale „podezřelé“ transakce se oznamují kontaktním místům na vnitrostátní úrovni.
3.3V rámci těchto seznamů byl dusičnan amonný přesunut z druhého do prvního seznamu (a současně byla provedena odpovídající změna přílohy XVII nařízení REACH o registraci chemických látek) a do druhého seznamu byly zahrnuty tři nové látky nebo skupiny látek (práškový hliník, práškový hořčík a hexahydrát dusičnanu hořečnatého), které byly doplněny prostřednictvím aktů Komise v přenesené pravomoci z listopadu 2016. Ostatních 14 látek, které jsou již na seznamech, se nemění. Důvody pro tyto změny jsou uvedeny v posouzení dopadů (tři doplněné látky / skupiny látek tam však nejsou podrobně popsány a nejsou tam, ani v aktech v přenesené pravomoci, uvedeny žádné informace o zasažených dodavatelských řetězcích, potenciálních dopadech na trh ani množství, jež budou pravděpodobně kupovat profesionální uživatelé nebo osoby z řad široké veřejnosti).
3.4Nařízení rovněž poskytuje velmi potřebné objasnění rozdílné úlohy v různých dodavatelských řetězcích, zejména jasně definuje „hospodářské subjekty“, „profesionální uživatele“, „zemědělce“ a „osoby z řad široké veřejnosti“.
3.5Vzhledem k tomu, že stávající nařízení spadá do působnosti programu REFIT Komise, je cílem nového návrhu snížit náklady a zvýšit účinnost (a snad i účelnost) tím, že snižuje počet možností, které mají členské státy k dispozici. Osoby z řad veřejnosti (neprofesionální uživatelé) budou muset získat povolení k užívání prekurzorů podléhajících omezení v určitých koncentracích přesahujících mezní hodnoty stanovené v příloze I a stávající méně přísný postup vlastní registrace již nebude stačit. Stávající povolení mohou být obnovena pouze tehdy, bude-li se příslušný orgán domnívat, že splňují požadavky nového nařízení.
3.6Je uznána potřeba informovat všechny účastníky příslušných fyzických a on-line dodavatelských řetězců o nových opatřeních, přestože skutečný mechanismus, jak to bude probíhat, zůstává nejasný. Bezpečnostní listy mají například dbát na bezpečnost pracovníků a spotřebitelů při manipulaci s látkami, jejich smyslem však není zabránit jejich nelegálnímu použití. Nanejvýš důležité mezní hodnoty stanovené v příloze I je u některých látek velmi obtížné interpretovat a zasloužily by si přezkum, zejména protože se každá týká jiného dodavatelského řetězce a jiného okruhu hospodářských subjektů. Pokud v této souvislosti existují na úrovni členských států nějaké osvědčené postupy, měly by se samozřejmě v co nejvyšší míře sdílet.
3.7Členské státy mohou navrhnout přísnější kontroly (včetně nižších úrovní koncentrace nebo úplných zákazů) a Komise může do příloh zařadit nové látky, bude-li to nezbytné k omezování terorismu.
3.8Členské státy jsou povinny Komisi každoročně předkládat shrnutí počtu podezřelých transakcí, počtu žádostí o povolení a důvodů pro zamítnutí, informačních akcí a podrobností o kontrolách on-line a off-line činnosti.
3.9Komise nejdříve šest let od data použitelnosti tohoto nařízení přezkoumá jeho účinnost a podá o ní zprávu Evropskému parlamentu, Radě a EHSV.
4.Obecné a konkrétní připomínky
4.1EHSV vítá návrh nového nařízení a rozhodně podporuje jeho cíle. Regulované látky jsou obecně v souladu s prioritními seznamy v jiných částech rozvinutého světa. Nové definice by měly přinést vyjasnění pro ty, kdo se nařízením snaží řídit. Vládám sice vzniknou určité dodatečné náklady, ty se ale zdají být úměrné přínosům v podobě dalšího omezení teroristické činnosti. Společný regulační režim ve všech členských státech by měl přinést výhody pro dodavatele a jiné hospodářské subjekty. Potřeba snížit rizika pro širokou veřejnost (a jiné osoby, včetně významných osob, policistů a vojáků) a zároveň umožnit volný pohyb zboží pro legitimní účely se zdá být rozumně vyvážená.
4.2EHSV rovněž souhlasí s tím, že je naléhavě potřeba, aby členské státy koordinovaly svoji činnost, a sdílí obavy Komise týkající se pomalé a nejednotné reakce na stávající nařízení.
4.3To však zase vyvolává obavy ohledně postupů používaných při přípravě jeho nahrazení, zejména pokud jde o obsah a kvalitu podpůrných dokumentů. Posouzení dopadů, v němž Komise vycházela z práce konzultantů firmy Ernst & Young, do velké míry závisí na veřejně dostupných statistikách na úrovni EU, jež nemusí být vhodné ani úplné. Formát, který dodržuje interní pokyny, je složitý na orientaci a snižuje jasnost textu. Do otevřené veřejné konzultace přispělo pouze 83 respondentů a význam jejich odpovědí je různý. Posouzení dopadů a konzultace byly provedeny během krátkého období Vánoc a Nového roku 2017/2018, kdy bylo málo času na odstranění nedostatků v předložených materiálech, nebo na to nebyl čas vůbec. On-line dostupnost produktů byla zjišťována prohledáváním Amazonu, obskurnější zdroje na temném webu však nejsou zmíněny vůbec.
4.4EHSV chápe, že klíčovou otázku oblasti působnosti nařízení, tj. výběr produktů, které by měly být regulovány, přezkoumala Komise v rané fázi, to ale není v posouzení dopadů jasně uvedeno. Jak již bylo uvedeno, podle všeho neexistuje tržní analýza tří látek, které byly doplněny v roce 2016 prostřednictvím aktů v přenesené pravomoci. Chybějící kontroly kyseliny chlorovodíkové, která byla zahrnuta do posouzení dopadů vypracovaného ke stávajícímu nařízení, ale na poslední chvíli bez vysvětlení vyřazena ze stávajícího seznamu, zůstávají nevysvětleny. A další prekurzory se středně vysokou prioritou, mj. manganistan draselný, dusitan sodný, močovina a zinkový prášek, které jsou na jiných seznamech produktů potenciálního dvojího užití, by se přinejmenším měly projednat. Vhodným cílem by byl pokrok na cestě k celosvětově uznávanému seznamu, přinejmenším pro rozvinuté země.
4.5EHSV souhlasí se seznamem možných regulačních opatření, která byla zavržena v rané fázi. Nicméně je nutné se do určité míry znepokojovat nad úzkým rozsahem nyní navržených kontrol, především s ohledem na velmi nesourodou povahu dotčených produktů. Svou roli v omezování nebo sledování prodeje by mohly sehrát velikost balení, čárové kódy a vyžadování plateb vysledovatelnými kartami nebo bankovními převody z osobních nebo podnikových účtů. Současná praxe se v členských státech sice může lišit, to se ale ve válce proti teroru nezdá být přesvědčivým argumentem.
4.6Rozdíly v uplatňování stávajícího nařízení však budou mít dopad na náklady některých členských států a těch, kdo jsou zapojeni do zákonné distribuce a zákonného používání produktů podléhajících omezení. Vzhledem k tomu, že k zajištění opatření v rámci stávajícího režimu byla zapotřebí řada rozhodnutí o nesplnění povinnosti, je možné počítat s určitou neochotou přijmout přístup, podle něhož je jediným možným způsobem udělování povolení, bez ohledu na jeho dlouhodobé přínosy. Kontroly prodeje prostřednictvím internetu jsou zmíněny, ale nejsou dále analyzovány, jelikož jsou v kompetenci členských států.
4.7Návrh obsahuje rozsáhlou analýzu své slučitelnosti s jinými právními předpisy EU a své zákonnosti podle těchto předpisů, včetně obecného nařízení o ochraně osobních údajů (GDPR), které právě nyní plně vstupuje v platnost. Rovněž se zabývá nedostatky stávajícího systému kódů KN, které se používají k identifikaci přeshraničních pohybů látek a směsí, stejně jako byly probírány před osmi lety, kdy bylo napsáno předchozí stanovisko. Vzhledem k tomu, že na seznamech je v současné době uvedeno pouze 18 látek (a doplnit by jich tam bylo možné asi maximálně 12) by mělo být schůdné vytvořit příslušné celní kódy speciálně pro použití v souladu s tímto nařízením a zajistit, že ostatní právní předpisy EU vytvořené pro jiné účely nebudou v rozporu se základními cíli bezpečnosti a ochrany občanů EU.
4.8EHSV rovněž poukazuje na to, že produkty uvedené na seznamech se ve velké míře liší, pokud jde o jejich objemy výroby, dodavatelské řetězce a legitimní konečné použití jak pro profesionální uživatele, tak pro širokou veřejnost. Jediné, co mají společného, je to, že jsou potenciálně hodnotné pro teroristy; záměrem právního předpisu je tudíž narušit tyto nežádoucí dodavatelské řetězce s využitím všech dostupných opatření.
4.9Tato opatření nebudou u všech produktů stejná: jejich násilné včlenění do jednoho systému regulace nebude pravděpodobně tak účinné, jak by mělo. Upřednostňovaným přístupem by byla jednoduchá rámcová směrnice stanovující obecné cíle, přičemž by se na každou z uvedených látek vztahovaly specifické konzultace, analýzy, posouzení dopadů a nařízení. To by celkově ušetřilo čas a životy a zcela jistě by to lépe naplnilo požadavky programu REFIT.
4.10Rovněž by tak bylo možné provádět užší dlouhodobou spolupráci a výměnu informací s výrobci a jinými dotčenými subjekty, kteří všichni podporují opatření k omezení zneužívání jejich produktů. Objemy převedené na nelegální použití jsou ve srovnání se ztrátou dobré pověsti nebo rizikem širších omezení bezvýznamné. Vhodným příkladem toho, čeho lze v tomto směru dosáhnout, je globální úsilí o regulaci velmi malých množství acetanhydridu potřebných k výrobě nelegálních drog, včetně heroinu. EHSV vydal své stanovisko k návrhu týkajícímu se prekurzorů drog v lednu 2013. Mnohé z tehdejších myšlenek platí rovněž pro prekurzory výbušnin podléhající podle tohoto návrhu omezení nebo oznamování.
4.11EHSV vítá své pokračující zapojení do vývoje a uplatňování tohoto nařízení, ale zejména s ohledem na napjatý harmonogram vypracovávání návrhu se domnívá, že jakékoli následné přezkoumání ze strany Komise by mělo být provedeno nejpozději do šesti let, ne nejdříve šest let od data použitelnosti.
V Bruselu dne 11. července 2018
Luca JAHIER
předseda Evropského hospodářského a sociálního výboru
_____________