Evropský hospodářský a sociální výbor
REX/476
Úloha Turecka v uprchlické krizi
STANOVISKO
specializované sekce Vnější vztahy
Úloha Turecka v uprchlické krizi
(stanovisko z vlastní iniciativy)
|
Administrátor
|
David HOIC
|
|
Datum dokumentu
|
15/11/2017
|
Zpravodaj: Dimitris DIMITRIADIS
|
Rozhodnutí plenárního shromáždění
|
22/09/2016
|
|
Právní základ
|
čl. 29 odst. 2 jednacího řádu
|
|
|
stanovisko z vlastní iniciativy
|
|
|
|
|
Odpovědná specializovaná sekce
|
Vnější vztahy
|
|
Přijato ve specializované sekci
|
07/11/2017
|
|
Přijato na plenárním zasedání
|
DD/MM/YYYY
|
|
Plenární zasedání č.
|
…
|
|
Výsledek hlasování
(pro/proti/zdrželi se hlasování):
|
…/…/…
|
1.Závěry a doporučení
1.1EHSV uznává, že Turecko hraje zásadní a rozhodující úlohu při řešení uprchlické krize na Blízkém východě a v oblasti Středomoří a že se tento problém snaží řešit za pomoci svých vlastních prostředků, i když s dodatečnou pomocí EU a mezinárodního společenství.
1.2EHSV se domnívá, že navzdory výbušné situaci, kterou představuje uprchlická krize, se EU dosud nepodařilo zavést důvěryhodnou a účinnou společnou evropskou přistěhovaleckou politiku ani společný evropský azylový systém, a to z důvodu neopodstatněného odmítnutí některých členských států splnit své právní povinnosti stanovené ve Smlouvách a dohodnuté v rozhodnutích, jež byla jednomyslně přijata na summitech nebo zasedáních Rady ministrů. Naléhavě proto vyzývá Radu a Komisi, aby se touto otázkou zabývaly rozhodněji a aby přiměly ty členské státy, které neplní své evropské závazky, k okamžitému uskutečnění požadovaných opatření.
1.3EHSV důrazně odsuzuje xenofobní postoj některých členských států k uprchlické krizi a domnívá se, že je tento přístup v rozporu se základními hodnotami EU.
1.4EHSV opakuje, že je připraven veškerými možnými způsoby přispět k řešení uprchlické krize a spolupracovat při tom s evropskými orgány a organizacemi občanské společnosti (zaměstnavateli, pracovníky a nevládními organizacemi), jak potvrzuje významná práce, kterou již odvedl jak v podobě četných stanovisek, tak v podobě pracovních cest do zemí postižených uprchlickou krizí.
1.5Od podpisu prohlášení EU a Turecka se výrazně a neustále snižuje počet osob, které nezákonně překračují evropské hranice nebo přicházejí o život v Egejském moři. Současně však prudce zesiluje příliv do jiných jižních zemí, například do Itálie, což je podle EHSV mimořádně znepokojivé. Výsledky členských států EU jsou i nadále neuspokojivé, a to jak co se týče znovuusídlování, tak relokace. Navzdory tomu, že byly položeny nezbytné základy pro provádění těchto programů, je současné tempo stále nižší než to, které by bylo potřebné ke splnění cílů stanovených za účelem zajištění znovuusídlení a relokace všech způsobilých osob.
1.6EHSV navrhuje, aby Turecko vypracovalo jednotný systém udělování mezinárodní ochrany žadatelům o azyl v souladu s mezinárodními a evropskými normami
. Kromě jiného navrhuje odstranit zeměpisné omezení pro mimoevropské žadatele o azyl a rozlišování mezi syrskými a jinými než syrskými žadateli o azyl
.
1.7EHSV se domnívá, že je nezbytné zlepšit podmínky ubytování v Turecku, jakož i politiky v oblasti sociální a hospodářské integrace osob, kterým bylo přiznáno postavení uprchlíka, zejména pokud jde o přístup k zaměstnání, zdravotní péči, vzdělávání a bydlení. Zvláštní pozornost je třeba věnovat ochraně nezletilých osob a dětí bez doprovodu, především z hlediska přístupu ke vzdělávání a ochrany před nucenou prací a nucenými sňatky
.
1.8EHSV požaduje, aby byly s ohledem na prohlášení EU a Turecka o uprchlících zavedeny důvěryhodné a nezávislé mechanismy monitorování a dohledu s cílem sledovat – ve spolupráci s tureckými orgány, mezinárodními nevládními organizacemi a specializovanými humanitárními organizacemi –, jak obě strany provádějí a dodržují dohodnuté podmínky podle mezinárodního a evropského práva
.
1.9EHSV považuje za nezbytné posílit úlohu Evropské agentury pro pohraniční a pobřežní stráž s cílem rozbít sítě obchodující s lidmi a bojovat proti převaděčství osob v souladu s mezinárodním právem
.
1.10EHSV žádá, aby členské státy, které se dosud neúčastnily postupů relokace a znovuusídlování, plnily v plném rozsahu své povinnosti a aby bylo zrychleno provádění příslušných programů. Příznivým krokem je rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie ze dne 6. září 2017 ve spojených věcech C-643/15 a C-47/15, jímž bylo zamítnuto odvolání Slovenska a Maďarska proti mechanismu přemisťování žadatelů o azyl z Řecka a Itálie do jiných členských států EU. Soudní dvůr Evropské unie v tomto rozhodnutí přímo odsuzuje chování některých států, které nepříjímají uprchlíky na svém území, což je podle něj v rozporu s povinností solidarity a spravedlivého rozdělení zátěže, již musejí členské státy Unie dodržovat v oblasti azylové politiky.
1.11EHSV je hluboce znepokojen tím, že organizace občanské společnosti v Turecku nemohou fungovat bez překážek, zejména od vyhlášení výjimečného stavu, a má za to, že hrají v uprchlické krizi zásadní úlohu při plánování i provádění programů sloužících k integraci uprchlíků do místních společenství.
1.12EHSV se domnívá, že v zájmu řešení uprchlické krize sociální partneři mohou a musí hrát v Turecku přední úlohu.
1.13EHSV je znepokojen napětím, které v poslední době panuje ve vztazích mezi EU a Tureckem, a možnými dopady jeho případného dalšího zvýšení na provádění dohody mezi Evropou a Tureckem a evropsko-turecké vztahy obecně. EHSV je i nadále toho názoru, že by evropsko-turecké vztahy měly směřovat k zachování vyhlídek Turecka na přistoupení k EU, přičemž by mělo být plně dodržováno evropské acquis.
2.Úvodní připomínky – od Evropského programu pro migraci k dohodě ze dne 18. března 2016
2.1Po vypuknutí války v Sýrii, která vyvolala vážnou humanitární krizi, a s ohledem na výbušnou situaci, jež nastala v Iráku v důsledku přetrvávající politické nestability, začaly tisíce uprchlíků za nelidských podmínek překračovat tureckou hranici s konečným cílem dostat se do zemí EU, zejména ve střední Evropě.
Samotné Turecko se stalo hostitelskou zemí přibližně tří milionů osob, které prošly válečnými zónami, přičemž riskovaly své životy, a pokusily se a nadále se pokoušejí nedovoleně překročit evropské hranice na cestě do Řecka, přičemž při tom opět riskují své životy.
2.2Turecko coby první hostitelská země hrálo a nadále hraje obzvláště důležitou úlohu v uprchlické krizi, která se stala jedním z hlavních „nevyřešených“ problémů EU.
2.3Evropský program pro migraci, který vznikl po obtížných a zdlouhavých jednáních mezi členskými státy v květnu 2015, představoval první pokus EU řešit vážnou situaci tisíců uprchlíků riskujících své životy při překračování válečných zón a snahách přeplout Středozemní moře. Byly poprvé zavedeny pojmy, jako je relokace v rámci EU a znovuusídlení. Tento program stanoví okamžitá i dlouhodobější opatření pro zvládání mohutných migračních toků, kterým čelí EU – a zejména středomořské země –, a problémů, jež se při řešení krizí tohoto druhu objevují. K těmto opatřením patří ztrojnásobení finančních zdrojů pro agenturu Frontex, relokace uprchlíků a migrantů v zemích EU podle zvláštních kritérií a kvót, aktivace – provedená poprvé – mechanismu reakce na mimořádné události, který je stanoven v čl. 78 odst. 3 SFEU, s cílem poskytnout pomoc členským státům, jež čelí náhlému přílivu uprchlíků, a zahájení operace ve Středomoří v rámci společné bezpečnostní a obranné politiky, která má rozbít sítě obchodující s lidmi a bojovat proti převaděčství osob v souladu s mezinárodním právem.
2.4Patří sem také prohlášení EU a Turecka z 18. března 2016, které má omezit uprchlickou krizi a jež bylo z procedurálních důvodů označeno jako neformální dohoda o nelegální migraci z Turecka do EU, která má zajistit nahrazení nelegální migrace legálními způsoby znovuusídlování uprchlíků v rámci Evropské unie. Mimo jiné se v něm stanoví:
I)Od 20. března 2016 budou všichni „nelegální migranti“ přicházející do Řecka z Turecka navráceni do Turecka na základě bilaterální dohody mezi těmito dvěma zeměmi.
II)Všichni ti, kteří nepožádají o azyl nebo jejichž žádost bude shledána nedůvodnou nebo nepřípustnou, budou navráceni do Turecka.
III)Řecko a Turecko se za pomoci orgánů a agentur EU dohodnou na veškerých dvoustranných ujednáních nezbytných k provedení těchto dohod, mimo jiné i pokud jde o trvalou přítomnost tureckých úředníků na řeckých ostrovech a řeckých úředníků v Turecku, a to od 20. března 2016.
IV)Za každého syrského občana navráceného z řeckých ostrovů do Turecka bude jeden syrský občan přesídlen do EU.
V)Ve spolupráci s Komisí, agenturami EU, Úřadem vysokého komisaře OSN pro uprchlíky a členskými státy bude zaveden mechanismus k zajištění toho, aby byla zásada „jeden za jednoho“ uplatňována ode dne, kdy navracení započne.
VI)Při znovuusídlování v EU budou mít syrští státní příslušníci v Turecku přednost před syrskými státními příslušníky v Řecku a v jejich rámci budou upřednostněni migranti, kteří dříve nevstoupili do EU ani se o vstup nepokusili.
2.5Komise ve svém dalším informativním přehledu o prohlášení EU a Turecka, který byl zveřejněn dne 18. března 2016, zdůrazňuje, že by Turecko mohlo být označeno za „bezpečnou třetí zemi“. Ke stejnému závěru dospívá Komise i ve sdělení Evropskému parlamentu a Radě o aktuálním stavu provádění prioritních opatření v rámci Evropského programu pro migraci, v němž uvádí, že podle jejího názoru koncepce bezpečné třetí země – jak je definována ve směrnici o azylovém řízení – nevyžaduje, aby při uplatňování Ženevské úmluvy neexistovaly výjimky nebo geografická omezení, avšak aby v zásadě bylo možné obdržet ochranu v souladu s Ženevskou úmluvou. EHSV pak vyjádřil svůj názor, že v žádném případě není možné uplatňovat koncepci bezpečné země původu, pokud není dodržována svoboda tisku nebo je porušován politický pluralismus, ani v zemích, kde dochází k pronásledování na základě pohlaví a/nebo sexuální orientace nebo příslušnosti k národnostní, etnické, kulturní či náboženské menšině. Při zařazování určité země na seznam bezpečných zemí původu musí být v každém případě mimo jiné posouzeny aktualizované informace z takových zdrojů, jako je Evropský soud pro lidská práva, Úřad vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (UNHCR), Evropský podpůrný úřad pro otázky azylu (EASO), Rada Evropy a organizace působící v oblasti lidských práv.
2.6Od podpisu prohlášení EU a Turecka se výrazně a neustále snižuje počet osob, které nezákonně překračují evropské hranice nebo přicházejí o život v Egejském moři. Současně však prudce zesiluje příliv do jiných jižních zemí, například do Itálie, což je podle EHSV mimořádně znepokojivé. Výsledky členských států EU jsou i nadále neuspokojivé, a to jak co se týče znovuusídlování, tak i relokace. Navzdory tomu, že byly položeny nezbytné základy pro provádění těchto programů, je současné tempo stále nižší než to, které by bylo potřebné ke splnění cílů stanovených za účelem zajištění znovuusídlení a relokace všech způsobilých osob.
3.Mechanismus bezpečné země: bezpečná třetí země a první země azylu
3.1Ve směrnici 2013/32/EU o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany, která stanoví společné procesní normy a záruky pro osoby žádající o mezinárodní ochranu v členských státech EU, jsou definovány pojmy „bezpečná země původu“, „bezpečná třetí země“ a „první země azylu“. Směrnice konkrétně stanoví čtyři kategorie bezpečné země. Jde o první zemi azylu (článek 35), bezpečnou třetí zemi (článek 38), bezpečnou zemi původu (článek 37) a evropskou bezpečnou třetí zemi (článek 39).
3.2Ze společného posouzení článku 39 směrnice 2013/32/EU týkajícího se evropských bezpečných třetích zemí a článku 35 této směrnice týkajícího se první země azylu vyplývá větší a menší status mezinárodní ochrany, přičemž mechanismus bezpečné třetí země podle článku 38 leží mezi nimi. Článek 39 zajišťuje nejvyšší míru ochrany, jelikož odkazuje na země, jež ratifikovaly Ženevskou úmluvu bez geografických omezení, poskytují maximální ochranu stanovenou touto úmluvou, plně provádějí článek 36 této úmluvy na svém území a podléhají kontrolním mechanismům úmluvy. V ostrém kontrastu k tomu se článek 35 směrnice omezuje na poskytnutí ochrany uprchlíkům nebo jiné dostatečné ochrany, přičemž klade důraz na uplatňování zásady nenavracení.
3.3Podle článku 38 směrnice 2013/32/EU je země považována za bezpečnou třetí zemi pro určitého žadatele, pokud celkově splňuje tato kritéria: a) není ohrožen život a svoboda z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních nebo z důvodů příslušnosti k určitým společenským vrstvám nebo zastávání určitých politických názorů; b) dotčená země dodržuje zásadu nenavracení v souladu s Ženevskou úmluvou; c) neexistuje riziko vážné újmy pro žadatele; d) je dodržován zákaz vyhoštění dané osoby do země, kde by jí hrozilo riziko mučení či krutého, nelidského nebo ponižujícího zacházení nebo trestání, jak je stanoven mezinárodním právem; e) existuje možnost požádat o přiznání postavení uprchlíka a v případě přiznání tohoto postavení obdržet ochranu v souladu s Ženevskou úmluvou a f) existuje vazba mezi žadatelem a dotyčnou třetí zemí, na jejímž základě by bylo odůvodněné, aby se tato osoba do dotyčné země odebrala. V důsledku toho v případě, že příslušné orgány vyhodnotí zemi, jako je například Turecko, jako první zemi azylu nebo bezpečnou třetí zemi pro určitého žadatele, vydají rozhodnutí zamítající žádost o mezinárodní ochranu coby nepřípustnou, aniž by prozkoumaly její věcnou stránku.
3.4Zásada nenavracení je základním kamenem systému mezinárodní ochrany uprchlíků a je zakotvena v čl. 33 odst. 1 Ženevské úmluvy z roku 1951. UNHCR poukázal na to, že tento článek zavádí do této úmluvy ústřední zásadu, která nyní vstoupila do mezinárodního obyčejového práva a je tedy závazná pro všechny státy mezinárodního společenství bez ohledu na to, zda ratifikovaly Ženevskou úmluvu, či nikoliv.
3.5Na každého, kdo je uprchlíkem podle úmluvy o uprchlících z roku 1951 nebo kdo splňuje kritéria definice uprchlíka stanovené v čl. 1 písm. a) bodě 2 úmluvy o uprchlících z roku 1951, i když jeho postavení jako uprchlíka nebylo oficiálně uznáno, se tedy vztahuje ochrana udělovaná podle čl. 33 odst. 1. To je obzvláště důležité v případě žadatelů o azyl, neboť je možné, že mohou být uprchlíky, a neměli by tedy být ze země azylu vyhoštěni či vypovězeni, dokud nebude přijato konečné rozhodnutí o jejich postavení.
4.Turecko coby „bezpečná třetí země“
4.1Od roku 2011 přijalo Turecko nejvyšší počet uprchlíků ze Sýrie (přes tři miliony – 3 222 000). V Libanonu, který má přibližně 4,8 milionu obyvatel, byl ve stejné době zaregistrován více než 1 milion uprchlíků. Jordánsko přijalo třetí nejvyšší počet uprchlíků ze Sýrie (654 582), zatímco v Iráku a Egyptě se podle nejnovějších oficiálních údajů nachází 244 235, resp. 124 534 zaregistrovaných uprchlíků.
4.2Turecko ratifikovalo Ženevskou úmluvu a její protokol z roku 1967, ale zachovává geografické výjimky týkající se žadatelů o azyl ze zemí mimo Evropu. V praxi uznává pouze uprchlíky z Evropy, tj. ze zemí, které jsou členy Rady Evropy. V dubnu 2014 Turecko schválilo nový zákon o cizincích a mezinárodní ochraně. Tento zákon stanoví čtyři typy chráněného postavení v zemi: a) „postavení uprchlíka“ pro osoby, kterým bylo přiznáno postavení uprchlíka podle Ženevské úmluvy a jež jsou občany jednoho ze 47 členských států Rady Evropy; b) „podmíněné postavení uprchlíka“ pro osoby, kterým bylo přiznáno postavení uprchlíka a jež jsou ze zemí mimo Evropu; c) „doplňkovou ochranu“, kterou lze poskytnout evropským a mimoevropským občanům, již nesplňují kritéria Ženevské úmluvy, aby jim bylo přiznáno postavení uprchlíka, ale v případě navrácení do země původu by jim hrozilo riziko trestu smrti, mučení nebo jiného nelidského či ponižujícího zacházení nebo riziko, že by utrpěli újmu v důsledku ozbrojeného konfliktu ve své zemi, a d) „dočasnou ochranu“ udělovanou v případě hromadných přílivů.
4.3Syrským občanům, kteří přicházeli hromadně, bylo původně udělováno postavení „návštěvníka“ (misâfir) a poté dočasná ochrana, avšak bez práva podat žádost o postavení uprchlíka. Toto ustanovení má zajistit, aby zůstali v Turecku pouze během doby trvání války v Sýrii, a poté, co se zlepší podmínky v jejich zemi, se do Sýrie vrátili.
4.3.1Státní příslušníci ostatních zemí (kteří nejsou státními příslušníky Sýrie) mohou požádat o azyl jednotlivě a jejich žádosti budou zpracovány souběžně podle nového zákona o cizincích a mezinárodní ochraně, který vstoupil v platnost v dubnu 2014. Podle tohoto postupu jsou žádosti zasílány Generálnímu ředitelství pro řízení migrace, které provede postup určování postavení uprchlíka, i úřadu UNHCR, jenž provede souběžný postup určování postavení uprchlíka a vydá doporučení týkající se relokace. Jeho rozhodnutí nemají právní účinek, Generální ředitelství pro řízení migrace je však během svého posouzení zohledňuje. Je tedy jasné, že turecká legislativa v této oblasti uplatňuje odlišné normy ochrany a procesní pravidla na syrské státní příslušníky a na státní příslušníky ostatních třetích zemí, čímž dochází k rozdílům jak v přístupu k ochraně, tak ve způsobu ochrany.
4.4Existují rovněž závažné překážky, nedostatky a problémy, pokud jde o přístup k práci a základním službám, jako je zdravotnictví a sociální zabezpečení, vzdělávání a obecněji integrace do společnosti
. Ačkoli od ledna 2016 Turecko uznalo právo syrských státních příslušníků pracovat, v praxi získalo pracovní povolení jen málo z nich, a většina proto vykonává nehlášenou práci
. K výše uvedenému je třeba dodat, že osoby požívající mezinárodní ochrany jsou výslovně a rozhodně vyloučeni z možnosti dlouhodobé integrace v Turecku (článek 25 zákona o cizincích a mezinárodní ochraně) a volný pohyb uprchlíků je omezen podle článku 26 téhož zákona. Je tedy jasné, že ochrana udělovaná osobám žádajícím o mezinárodní ochranu v Turecku nedosahuje právních záruk a práv, která mají osoby, jimž bylo přiznáno postavení uprchlíka podle Ženevské úmluvy, jako je právo volně se pohybovat na území smluvního státu (článek 26 úmluvy o uprchlících z roku 1951), právo na udělení státního občanství (článek 34 úmluvy o uprchlících z roku 1951) a právo pracovat (články 17, 18 a 19 úmluvy o uprchlících z roku 1951).
4.5Otázka, zda je Turecko „bezpečnou třetí zemí“, vyvstává rovněž v souvislosti s dodržováním zásady nenavracení zakotvené v čl. 33 odst. 1 Ženevské úmluvy, článku 3 Evropské úmluvy o lidských právech (EÚLP) a čl. 3 odst. 2 Úmluvy proti mučení a jinému krutému, nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání
. Kromě skutečnosti, že Turecko již v minulosti vracelo zpět mimoevropské žadatele o azyl, se nedávné zprávy mezinárodních organizací činných v oblasti lidských práv zmiňují o případech zamítnutí vstupu a kolektivního vracení zpět na syrské území
. Je výmluvné, že pouze jeden den po podpisu dohody podala organizace Amnesty International zprávu o dalším výskytu hromadné repatriace afghánských uprchlíků do Kábulu
. Podobně se v usnesení, které přijalo Parlamentní shromáždění Rady Evropy dne 20. dubna 2016, mimo jiné uvádí, že navracení státních příslušníků Sýrie a dalších zemí do Turecka je v rozporu s právem EU a mezinárodním právem
. Je tedy zřejmé, že neexistují dostatečné záruky ohledně zajištění dodržování zásady nenavracení v praxi
.
V Bruselu dne 7. listopadu 2017
Diljana SLAVOVA
předsedkyně specializované sekce Vnější vztahy