Evropský účetní dvůr

12, rue Alcide De Gasperi, 1615 Lucemburk, LUCEMBURSKO

1.1

V této kapitole výroční zprávy Účetní dvůr:

1.2

Účetní dvůr předkládá Evropskému parlamentu a Radě prohlášení o věrohodnosti („DAS“) (5) týkající se spolehlivosti účetní závěrky a legality a správnosti uskutečněných operací. Účetní dvůr dále může toto prohlášení doplnit o zvláštní posouzení každé hlavní oblasti činnosti EU (6).

1.3

Cílem práce týkající se spolehlivosti účetní závěrky Evropské unie je vyslovit závěr o tom, do jaké míry byly příjmy, výdaje, aktiva a pasiva řádně zaznamenány, a zda roční účetní závěrka věrně zobrazuje finanční situaci Evropské unie k 31. prosinci 2010 a výsledky jejího hospodaření a peněžní toky za daný rok (viz body 1.6–1.8).

1.4

Cílem práce týkající se správnosti operací, na nichž se účetní závěrka za rok 2010 zakládá, je vyslovit závěr o tom, zda jsou uskutečněné operace v souladu s platnými předpisy či smluvními ustanoveními a zda byly správně vypočteny (přehled výsledků viz body 1.9–1.14, podrobněji pak v kapitolách 2–7).

1.5

Účetní dvůr analyzoval spolehlivost prohlášení vedoucích pracovníků Komise k auditu, přičemž zkoumal zejména prohlášení generálních ředitelů a výroční zprávy o činnosti útvarů Komise a příslušné souhrnné zprávy, aby zjistil, nakolik poskytují věrné posouzení kvality finančního řízení a nakolik přispívají k získání celkové jistoty Účetního dvora (viz body 1.17–1.20 a 1.23–1.25 a také oddíl „Spolehlivost prohlášení vedoucích pracovníků Komise k auditu“ v kapitolách 2–7). Součástí těchto prací byla také prověrka celkového výroku interního auditora Komise, který byl vydán poprvé a vztahuje se na finanční řízení Komise v rozpočtovém roce 2010 (viz body 1.21–1.22).

1.6

Připomínky Účetního dvora se vztahují na roční účetní závěrku Evropské unie (dále jen „účetní závěrka“) za rozpočtový rok 2010, kterou sestavil účetní Komise a kterou Komise schválila v souladu s článkem 129 finančního nařízení ze dne 25. června 2002 (7) a kterou Účetní dvůr obdržel 27. července 2011. Předběžná účetní závěrka obsahuje:

1.7

Účetní Komise poskytl Účetnímu dvoru písemné prohlášení, že s výhradou určitých nevýznamných omezení (8) je účetní závěrka úplná a spolehlivá.

1.8

Podle auditních zjištění Účetního dvora neobsahuje účetní závěrka významné nesprávnosti (viz však body 1.26–1.37 a informace o kontrole opatření přijatých v návaznosti na připomínky ohledně spolehlivosti účetní závěrky z předcházejícího roku v příloze 1.2 ).

1.9

Účetní dvůr předkládá v kapitole 2 zvláštní posouzení příjmů a v kapitolách 3 až 7 pak skupin oblastí politiky, které jsou uspořádány na základě sestavování rozpočtu podle činností (ABB – Activity Based Budgeting) (viz tabulka 1.1 ). Každé zvláštní posouzení obsahuje úvod, zjištění a závěry o správnosti operací, účelnosti systémů a o spolehlivosti prohlášení vedoucích pracovníků Komise k auditu a uvádí odpověď Komise na předchozí doporučení Účetního dvora.

1.10

V roce 2010 byly do skupiny politik „výzkum a jiné vnitřní politiky“, o níž pojednává kapitola 6, zahrnuty skupiny/oblasti, které ve výroční zprávě za rok 2009 tvořily součást jiných zvláštních posouzení (9).

1.11

Účetní dvůr dospěl k závěru, že příjmy (127 795 milionů EUR) (10) a platby ve skupině politik „správní a jiné výdaje“ (9 264 milionů EUR) nebyly ve významném rozsahu zatíženy chybami a že související systémy dohledu a kontroly byly účelné (viz tabulka 1.2 a body 2.41–2.42 a 7.33–7.34). Závazky ve všech skupinách politik rovněž nebyly zatíženy chybami.

1.12

Účetní dvůr dospěl k závěru, že skupina politik „výzkum a jiné vnitřní politiky“ (8 953 milionů EUR) nebyla ve významném rozsahu zatížena chybami a že související systémy dohledu a kontroly byly z hlediska zajišťování správnosti plateb částečně účelné. Významná míra chyb však byla zjištěna u průběžných a konečných plateb v souvislosti s rámcovými výzkumnými programy (viz tabulka 1.2 a body 6.48–6.49). Dále podle závěrů Účetního dvora skupina politik „vnější pomoc, rozvoj a rozšíření“ (6 543 milionů EUR) nebyla ve významném rozsahu zatížena chybami a související systémy dohledu a kontroly byly z hlediska zajišťování správnosti plateb částečně účelné. Významná míra chyb však byla zjištěna u průběžných a konečných plateb (viz tabulka 1.2 a body 5.35– 5.36).

1.13

Účetní dvůr dospěl k závěru, že skupiny politik „zemědělství a přírodní zdroje“ (uhrazené výdaje ve výši 55 990 milionů EUR) a „soudržnost, energetika a doprava“ (uhrazené výdaje ve výši 37 556 milionů EUR) byly ve významném rozsahu zatíženy chybami. Neplatilo to však o přímých platbách zemědělcům, na něž se vztahoval IACS (11). Kontrolované systémy dohledu a kontroly ve skupině politik „zemědělství a přírodní zdroje“ byly dle závěrů Účetního dvora částečně účelné. Pokud jde o skupinu politik „soudržnost, energetika a doprava“ jako celek, Účetní dvůr konstatuje, že auditní orgány byly z hlediska zajišťování správnosti operací částečně účelné (viz tabulka 1.2 a body 3.55–3.56 a 4.47–4.48).

1.13

Komise se domnívá, že integrovaný administrativní a kontrolní systém je obecně vzato účinným kontrolním systémem pro snižování rizika chyb či neoprávněných výdajů. Pokud jde o rozvoj venkova, má Komise za to, že se systémy dohledu a kontroly neustále zlepšují.

Co se týče skupiny politik „soudržnost“, Komise podotýká, že již druhým rokem je úroveň chybovosti výrazně nižší než úroveň zjištěná Účetním dvorem v letech 2006–2008. Komise je názoru, že do tohoto pozitivního vývoje se promítla posílená kontrolní opatření pro programové období 2007–2013 a její akční plán pro rok 2008 (viz rovněž odpověď k bodu 4.24).

1.14

Účetní dvůr dospěl k závěru, že celkové platby byly ve významném rozsahu zatíženy chybami a že systémy dohledu a kontroly obecně byly částečně účelné (viz tabulka 1.2 ).

1.15

Z výsledků auditu Účetního dvora za rozpočtový rok 2010 vyplývá, že se zvýšil jeho odhad nejpravděpodobnější míry chyb u plateb ve skupině politik „soudržnost, energetika a doprava“ (12) oproti odhadu u skupiny politik „soudržnost“ v roce 2009 (13). Odhad nejpravděpodobnější míry chyb provedený Účetním dvorem u ostatních skupin politik zůstává relativně stabilní.

1.15–1.16

Co se týče soudržnosti, Komise konstatuje, že nejpravděpodobnější míra chyb v roce 2010 je výrazně pod úrovní zjištěnou v rozpočtových letech 2006 až 2008. Dolní hranice míry chyb v roce 2010 ve výši 4,7 % je ve srovnání s 11 % v roce 2008 příznivým výsledkem.

1.16

Souhrnně Účetní dvůr odhaduje, že nejpravděpodobnější míra chyb se u plateb jako celku zvýšila ze 3,3 % v roce 2009 na 3,7 % v roce 2010 (viz graf 1.1 ) (14). Podle zjištění Účetního dvora přibližně třetina testovaných operací obsahovala chyby (2009: čtvrtina z celkového počtu operací).

1.17

Každý generální ředitel každoročně informuje o výkonu svých povinností ve zprávě o činnosti. Její součástí je mimo jiné prohlášení o tom, do jaké míry byly zdroje využity pro plánované účely a nakolik kontrolní postupy zajišťují legalitu a správnost operací.

1.18

Všichni generální ředitelé uvedli, že výše uvedené požadavky byly splněny. Třináct generálních ředitelství nebo útvarů vyjádřilo jednu nebo více výhrad (15), přičemž většina se týká nedostatků v oblasti správnosti operací (viz přílohy x.3 kapitol 2–7).

1.19

Ve svých prohlášeních o věrohodnosti vyjadřují generální ředitelé výhrady na základě vlastního posouzení významnosti nedostatků a/nebo zjištění v základních oblastech, o nichž pojednávají jejich výroční zprávy o činnosti. V rámci tohoto posouzení, které nabylo na významu zejména v roce 2010, se provádí výpočet zbytkového rizika nebo míry zbytkových chyb – zpravidla odhadem vlivu kontrolních mechanismů na míru chyb ve víceletém kontextu, a porovnává se s prahem významnosti ve výši 2 % s cílem stanovit, zda je potřeba vyjádřit výhradu.

1.19–1.20

Jelikož se systémy řízení a kontroly v jednotlivých oblastech politik významně liší, útvary Komise mají při zvažování míry zbytkových chyb a jejím výpočtu různé přístupy. Komise souhlasí, že stávající pokyny nejsou pravděpodobně dostatečně podrobné na to, aby byly zárukou jednotného uplatňování terminologie a kritérií ve všech jejích útvarech. V zájmu jednotnosti zavedla pro případ, že různá generální ředitelství provádí podobné programy, postup vzájemného hodnocení.

Pokyny musí pověřené schvalující osobě poskytovat v každém jednotlivém případě prostor pro vlastní posouzení.

Zatímco vyčíslení rizik ve výročních zprávách o činnosti má přinést údaje o rizikových částkách a odhad potenciálních finančních oprav plateb v referenčním roce, generální ředitel má k dispozici jiné nástroje na ochranu finančních prostředků EU, např. přerušení či pozastavení plateb a finanční opravy. Vyčíslení rizika ve výročních zprávách o činnosti nemá stejnou úlohu jako míra chyb stanovená Účetním dvorem, a Komise se tudíž domnívá, že se nemohou a neměly by se porovnávat. Generální ředitel může posoudit, zda jsou k dispozici „zmírňující opatření“, která dané riziko omezují. V oblasti soudržnosti jsou takovými zmírňujícími opatřeními stávající právní požadavky a při posuzování vystavení riziku v roce 2010 je třeba k těmto doplňkovým kontrolním mechanismům, které mohou do značné míry překračovat rámec referenčního roku auditů Účetního dvora (každoroční audity vnitrostátních auditních orgánů, doplňkové audity Generálního ředitelství pro regionální politiku a Generálního ředitelství pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování, závěrečné audity po skončení programů), přihlížet.

1.20

Stávající pokyny pro výroční zprávy o činnosti, které vydal generální sekretariát a Generální ředitelství pro rozpočet, se odhadem zbytkového rizika nebo míry zbytkových chyb nezabývají. V důsledku toho je tento koncept uplatňován příslušnými generálními ředitelstvími nejednotně (např. očekávání předpokládané výše zpětně získaných částek bez vazby na skutečné částky; u některých programů se nevyčísluje riziko výskytu chyb, pokud nedosahuje 5 %, s ohledem na míru zadržení plateb, s níž se počítá v nařízení (16); vyloučení negativních výsledků auditu u nově zahájených auditních programů s omezeným rozsahem auditu).

1.21

Interní auditor Komise vydal své první celkové stanovisko (17) o stavu v oblasti kontroly v Komisi. Toto stanovisko se zakládá především na jistotě vyjádřené ve výročních zprávách o činnosti a na práci útvaru interního auditu Komise a oddělení interního auditu jednotlivých generálních ředitelství v letech 2008–2010.

1.22

Toto celkové stanovisko se vztahuje pouze na vlastní rámec interní kontroly Komise. Avšak více než 90 % všech chyb bylo zjištěno mimo Komisi na úrovni příjemců. Interní auditor Komise považuje tento rámec jako celek za přiměřený. Účetní dvůr však upozorňuje, že zavedené systémy dohledu a kontroly nejsou s to zabránit chybám ani je identifikovat a napravit do takové míry, aby rozpočtové operace jako celek byly legální a správné.

1.22

Interní auditor Komise se chce v rámci přezkoumání systémů kontroly Komise ujistit, že každý útvar zavedl strategii kontroly, u níž jsou náklady na kontroly úměrné riziku výskytu chyb v uskutečněných operacích, která účinně brání chybám v žádostech předkládaných příjemci a která – pokud se skutečně nějaké chyby objeví – efektivně přispívá ke zpětnému získávání neoprávněně vyplacených částek.

1.23

V úvodu souhrnné zprávy (18) se prohlašuje, že schválením této souhrnné zprávy Komise přijímá prostřednictvím svých vedoucích pracovníků politickou odpovědnost (19) za plnění rozpočtu EU. Komise uvedla, že generálním ředitelům se podařilo napravit nedostatky u 25 % výhrad vyjádřených v roce 2009. Mezi související zlepšení patří podle ní větší dodržování pravidel způsobilosti výdajů vykázaných příjemci.

1.24

Komise však uznává, že stále existují oblasti, zejména v rámci sdíleného řízení, které je potřeba dále zlepšit, a navrhuje za tímto účelem taková opatření, jako je:

—

revize finančního nařízení a odvětvových právních předpisů s ohledem na období po roce 2013 s cílem zlepšit koncepci režimů financování, snížit riziko výskytu chyb, omezit administrativní zatížení příjemců a ostatních zainteresovaných subjektů a snížit provozní náklady na kontroly,

—

—

důsledné vykonávání dohledu Komise a systematické a včasné uplatňování přerušení plateb, pozastavení plateb a provádění finančních oprav, jakmile je zjištěn závažný kontrolní nedostatek,

—

—

v oblasti soudržnosti větší úsilí vyřešit problém výrazného nárůstu míry chyb a objemu chybných plateb ve srovnání s rokem 2009, který je způsoben vyšším počtem operací a větším objemem vykázaných výdajů,

—

modernizaci pravidel v oblasti zadávání veřejných zakázek, která jsou velkým zdrojem chyb, zejména v oblasti soudržnosti (20),

—

další zdokonalení srozumitelnosti a srovnatelnosti výročních zpráv o činnosti.

1.25

Komise vzala zprávy vedoucích pracovníků na vědomí a ve své souhrnné zprávě uvedla, že tyto zprávy „ujišťují sbor členů Komise, pokud jde o výsledky v oblasti řádné správy a interní kontroly, jež byly zavedeny v jejích útvarech, a poskytují dostatečné záruky, pokud jde o kapacitu dosáhnout stanovených cílů“ (21). Účetní dvůr však zdůrazňuje, že již dříve upozornil na některé záležitosti (22), které zůstávají nevyřešeny:

—

v několika oblastech by rozsah nebo dosah výhrad měl být větší (viz body 1.20; 3.52–3.54; 4.45 –4.46; 5.31–5.34; 6.46–6.47a přílohy x.3 kapitol 2–7),

—

—

údaje z členských států o zpětném získávání prostředků a odňatých částkách jsou stále neúplné nebo zatím nebyly auditovány a/nebo schváleny Komisí (viz příloha 1.2 , bod 3),

—

V oblasti soudržnosti Komise u programového období 2000–2006 prověřuje, zda jsou informace předložené v souvislosti s uzavíráním programů úplné a spolehlivé. U programového období 2007–2013 Komise uskutečňuje zvláštní auditní šetření systémů členských států pro zpětné získávání prostředků, aby se ujistila o kvalitě údajů o zpětně získaných a odňatých částkách, jež jsou předkládány v ročních výkazech. První výsledky tohoto auditu by měly být zohledněny ve výročních zprávách o činnosti za rok 2011.

—

rozdíly mezi mechanismy finančních oprav a zpětným získáváním prostředků (finanční opravy jsou důsledkem nedostatků zjištěných v systémech dohledu a kontroly, zatímco zpětné získávání prostředků souvisí s nesprávnými platbami) a jejich dopadem (finanční opravy jsou hrazeny daňovými poplatníky, zatímco u zpětného získávání prostředků vracejí částky sami příjemci) se stále v odpovídající míře nezohledňuje (viz příloha 1.2 , bod 3).

—

1.26

Velká část plateb Komise se vyplácí předem na financování nákladů, které vzniknou externím subjektům později. Při správném vykázání nejsou částky předběžného financování vykázány na účtech Unie v době provedení jako konečné výdaje, ale účtují se do rozvahy jako aktivum až do doby, než je předložen doklad o oprávněnosti výdajů (nebo, v menšině případů, doklad o dokončení požadované činnosti). Na základě tohoto dokladu pak Komise zaznamená ve výsledovce výdaj a příslušnou rozvahovou položku zúčtuje.

1.27

Jsou-li zálohy zaúčtovány jako konečné výdaje, pro potřeby účetních výkazů se nevyžaduje, aby orgány, které prostředky spravují, předložily důkazy o konečném využití těchto prostředků. Zvyšuje se tak riziko, že prostředky budou využity neoprávněně a že nesrovnalosti buď nebudou odhaleny, nebo se tak stane s výrazným zpožděním. O to obtížnější pak může být získat nesprávně vyplacené prostředky zpět.

1.27

I když platí zásada uvedená ve druhé části připomínky Účetního dvora, je třeba poznamenat, že například v případě nástrojů finančního inženýrství stanoví právní základ pouze jednu kontrolu způsobilosti vzniklých výdajů, a to při uzavírání programu nebo na konci programového období (podle toho, co nastane dříve). Ať už je tudíž pro výplaty hotovosti uskutečněné Komisí ve prospěch členských států použit jakýkoliv postup účtování, eventuální nesrovnalosti budou odhaleny až v této fázi.

1.28

Za posledních šest let se vykázaná hrubá výše kumulovaného předběžného financování více než zdvojnásobila (z 39 miliard EUR na 84 miliard EUR, viz první řádek tabulky 1.3 ). Během oddělení účetních období (23) Komise odhaduje také objem výdajů, které vznikly příjemcům na konci roku a k nimž zatím neobdržela žádosti o platbu. Tyto částky časového rozlišení (viz druhý řádek tabulky 1.3 ) se odečítají od související hrubé výše nezúčtovaného předběžného financování. Výsledná čistá výše předběžného financování v rozvaze (viz třetí řádek tabulky 1.3 ) rovněž výrazně rostla, i když pomalejším tempem (z 29 miliard EUR na 49 miliard EUR).

1.28

1.29

Určitá míra odhadu sice bývá při zúčtování částek předběžného financování zpravidla potřebná, ale některá generální ředitelství zabývající se vnitřními politikami a vnějšími akcemi stále v účetnictví zaznamenávají odhady i v případech, kdy výkazy nákladů již přijali jako náležitý základ pro vyplacení dalších prostředků příjemci (24). Využívání odhadů pro časové rozlišení se postupně výrazně zvýšilo – v roce 2005 tvořily méně než čtvrtinu vyplacené částky, v roce 2010 už téměř polovinu (viz druhý řádek tabulky 1.3 ). Účetní dvůr vyjádřil nad nárůstem této praxe znepokojení (25).

1.29

Kvůli riziku výskytu chyb v neověřených a/nebo neauditovaných výkazech nákladů váhá řada pověřených schvalujících osob s prováděním plateb na základě těchto výkazů. Neověřené a/nebo neauditované výkazy nákladů využívají coby doklad o pokroku dotovaných činností a vyplácí další částky předběžného financování, aby zajistili plynulý přísun plateb z pokladny pro dotované projekty. Zúčtování je pak odloženo na konec projektu.

Je vhodné zmínit, že jak Komise, tak příjemci/zhotovitelé (zejména ve vnitřních politikách a vnější pomoci) budou čelit problémům z hlediska administrativní zátěže, až se pravidelné zúčtování předběžného financování stane účinnějším.

1.30

Od roku 2009 především v souvislosti s nástroji finančního inženýrství výrazně stoupl objem plateb, ke kterým se odůvodnění nákladů a/nebo činnosti očekává až k pozdějšímu datu. Auditu poukázal na značný počet případů, kdy Komise zpočátku náležitě nezaznamenala v souvislosti s platbami aktivum v rozvaze. V rozporu se zásadou přednosti obsahu před formou (26) tak účetní závěrka budila dojem, že příjemci plně zdůvodnili využití prostředků, přestože ve skutečnosti tomu tak nebylo.

1.30

1.31

Příspěvky na nástroje finančního inženýrství jsou jako celek největší problematickou položkou. Příslušná nařízení v oblasti soudržnosti a rozvoje venkova (27) stanoví, že prostředky vyplacené z operačních programů na vytvoření fondů na implementaci nástrojů finančního inženýrství nebo přispívání do nich se zahrnují do výkazu nákladů. Komise postupuje tak, že celou výši částek vykázaných členskými státy účtuje jako výdaje ve výsledovce, jako by se jednalo o konečné zúčtování výkazu.

1.31

Na základě informací, které si od členských států vyžádala a které obdržela v červnu roku 2011, Komise zaúčtovala platby pro nástroje finančního inženýrství – včetně srovnávacích údajů za rok 2009 – do účetní závěrky za rok 2010 jako aktiva. Viz body 2.5, 2.9, 2.10 a 3.4 přílohy ke konsolidované účetní závěrce, kde jsou poskytnuty všechny podrobnosti. Viz rovněž odpověď k bodu 1.32.

1.32

Podle odvětvových nařízení však orgány v členských státech předkládají konečný výkaz o využití těchto prostředků na poskytnutí půjček či záruky příjemcům nebo na kapitálové investice konečných příjemců až později (většinou na konci programového období). To znamená, že v roce 2010 neměla Komise o částkách, které byly využity v rámci nástrojů finančního inženýrství, žádné ucelené informace a teprve po té, co začátkem roku 2011 tento problém vyšel najevo, byla s to shromáždit nezbytné informace od členských států. V důsledku toho nebylo v předběžné rozvaze za rok 2010 zaúčtováno přibližně 4,8 miliardy EUR jako předběžné financování (28).

1.32

Tato aktiva v celkové hodnotě 4,8 miliardy EUR se v souladu se stávajícím právním základem plně odepíší do konce roku 2015.

Viz rovněž odpověď k bodu 4.32.

1.33

Příjemcům lze vyplácet peněžní zálohy před předložením konečného výkazu nákladů také v rámci několika dalších režimů pomoci. V praxi se tyto platby zaznamenávají rovněž jako konečné výdaje. Nejsou proto zaúčtovány a vykázány v rozvaze. Objem této částky je pro Komisi obtížné vyčíslit.

1.33

Viz rovněž odpověď k bodu 1.36.

1.34

Komise se snažila získat dostatečné informace pro účely sestavení konečné účetní závěrky. Podle informací získaných z členských států na konci června 2011 dosáhl příspěvek EU na nástroje finančního inženýrství 6,4 miliardy EUR. Na základě odhadu částek, které nebyly k 31. prosinci 2010 v rámci těchto nástrojů využity, bylo v účtech za rok 2009 a 2010 jako největší úpravu potřeba reklasifikovat některé náklady jako aktiva (viz body 2.5, 2.9, 2.10 a 3.4 vysvětlivek k účetní závěrce za rok 2010, kde jsou provedené úpravy objasněny).

1.35

Komise napravila významné problémy týkající se úplnosti předběžného financování v rámci oddělení účetních období a oprav (viz bod 1.34). Nedostatek aktuálních informací o tom, kolik prostředků EU členské státy skutečně využívají, však výrazně snižuje užitečnost účetních informací pro potřeby řízení, především pro Komisi, která je odpovědná za plnění rozpočtu.

1.35

1.36

Komise by měla přijmout další opatření v zájmu zajištění dostupnosti nezbytných informací, jednotného postupu účtování operací v účetní závěrce a vedení úplných, přesných a aktuálních účetních záznamů ve všech generálních ředitelstvích.

1.36

Je třeba mít na zřeteli nákladovou efektivnost a Komise musí zajistit, aby vykazování záloh požadované od příjemců nebylo příliš složité a náročné na zdroje pro všechny dotčené strany.

Komise již navrhla vhodnou úpravu stávajícího odvětvového právního základu v nařízení o strukturálních fondech. Vhodná ustanovení zavede rovněž v návrzích budoucích právních základů.

1.37

Vzhledem k širšímu využívání předběžného financování v rozpočtu EU a novým typům finančních nástrojů by Komise měla neprodleně přezkoumat příslušná účetní pravidla, aby k vykazování a zúčtování předběžného financování existovaly náležité pokyny. Spolu s tím je zároveň potřeba zlepšit dohled (29).

1.37

Komise rovněž zdůrazňuje, že řešit zúčtování předběžného financování před konečnými platbami není jen otázkou účetních pokynů. V praxi to znamená proplácení nákladů podle průběžných výkazů, u nichž je nejprve třeba ověřit, do jaké míry jsou v souladu se složitými pravidly způsobilosti. Toho nelze dosáhnout bez značného nárůstu administrativní zátěže, a to pro příjemce, jakož i útvary Komise.

Navíc by bylo nutné změnit finanční nařízení a odvětvové právní předpisy, které v současné době umožňují postupné předběžné financování na základě pokroku při provádění dotovaných činností. Komise již v revizi příslušného článku finančního nařízení navrhla, aby bylo pravidelné zúčtování předběžného financování povinné.

Komise by také ráda poznamenala, že její účetní útvary v letech 2010 a 2011 poskytly pokyny a pořádaly školení a pracovní semináře na téma předběžného financování a v této praxi hodlají v budoucnu pokračovat.

1.38

Tento oddíl přináší přehled plnění souhrnného rozpočtu EU v roce 2010.

1.39

Při zohlednění přenesených položek (30), účelově vázaných příjmů (31) a opravných rozpočtů (32) dosáhly v roce 2010 celkové rozpočtové příděly na závazky 147,3 miliardy EUR a příděly na platby 130,5 miliardy EUR. Ve srovnání s celkovými příděly v roce 2009 se v prvním případě jedná o zvýšení o 0,9 % a ve druhém o 4,8 % (viz diagram III a diagram IV v příloze k této zprávě).

1.40

Roční rozpočtové prostředky na závazky překročily strop finančního rámce o 0,6 miliardy EUR, což souviselo s využitím fondů, u nichž je takový postup povolen (33). Celkové prostředky na platby zůstaly pod tímto stropem o 11,4 miliardy EUR.

1.41

Komise vypracovává různé dokumenty, v nichž jsou obsaženy mimo jiné následující informace o plnění rozpočtu Evropské unie (34):

—

rozpočtový přebytek na konci roku 2010 činil 4,5 miliardy EUR (2009: 2,3 miliardy EUR),

—

v roce 2010 byla míra čerpání v případě závazků 99 %, v případě plateb 97 %,

—

z kumulovaných zbývajících závazků byly v roce 2010 zrušeny závazky k částce ve výši 3,3 miliardy EUR (2009: 1,9 miliardy EUR). Ke zvýšení objemu zrušených závazků k prostředkům došlo zejména v rámci hlavy 04 – Zaměstnanost a sociální věci (1,4 miliardy EUR),

—

—

z roku 2010 bylo do roku 2011 přeneseno 1,5 miliardy EUR nečerpaných prostředků na platby (nezahrnuje účelově vázané příjmy (35)),

—

v případě oblastí politiky týkajících se zemědělství a rozvoje venkova (hlava 05), soudržnosti (hlava 04 a 13) a námořních záležitostí a rybolovu (hlava 11) činila celková míra čerpání prostředků na platby 98 %,

—

v oblasti regionální politiky byly prostředky na platby vyšší, než se předpokládalo (106 % původního rozpočtu). Tento nárůst byl pokryt převody ve výši 1,8 miliardy EUR, zejména z hlavy 04 (Zaměstnanost a sociální věci) a 05 (Zemědělství a rozvoj venkova), kde vzhledem k přerušení a pozastavení plateb do Evropského sociálního fondu (88 % míra čerpání), nižším částkám v žádostech o proplacení v rámci rozvoje venkova (94 % míra čerpání) nebo pomalejšímu uzavírání projektů (36) byly platby oproti očekávání naopak nižší.

—

1.42

V průběhu rozpočtového roku 2010 došlo ke změnám příslušných pravidel (37) s cílem umožnit další předběžné financování na strukturální opatření v období 2007–2013. Na základě takto změněných pravidel byly členským státům, jež se v důsledku hospodářské krize ocitly v obzvláště obtížné situaci, vyplaceny dodatečné zálohy z Evropského sociálního fondu ve výši 371 milionů EUR, z Fondu soudržnosti ve výši 404 milionů EUR a z Evropského rybářského fondu ve výši 0,8 milionu EUR. V případě zemědělství a rozvoje venkova bylo během rozpočtového roku 2010 vyplaceno členským státům 401 milionů EUR jako dodatečná záloha, aniž by pro to existoval patřičný právní základ. Vyplacení této částky se považuje za chybu v legalitě a správnosti, jak uvádí kapitola 3 (38).

1.42

1.43

Objem zbývajících rozpočtových závazků (které představují otevřené závazky, k nimž zatím nebyla provedena platba ani nebyly zrušeny) (39) vzrostl, a to převážně v oblastech politiky financovaných z rozlišených prostředků (40), o 17 miliard EUR (9,7 %) na 194 miliard EUR a v příslušných oblastech politiky odpovídá při míře čerpání roku 2010 rozlišeným závazkům za 2,2 roku a rozlišeným platbám za 2,8 roku.

1.43–1.44

1.44

Většina zbývajících závazků se týká skupiny politik „soudržnost“ (viz graf 1.2 ). Zbývající závazky v této oblasti dosáhly 128 miliard EUR (41) (přibližně 66 % celkového objemu), což při míře čerpání v roce 2010 odpovídá závazkům za 2,6 roku nebo platbám za 3,4 roku v této oblasti. Valná většina těchto zbývajících závazků (113,2 miliardy EUR, tedy 88 % celkového objemu) se vztahuje k současnému programovému období 2007–2013. Z toho je zřejmé, jaký dopad má snaha vyrovnat zbývající závazky platbami dříve, než se uplatní pravidlo o automatickém zrušení závazku k prostředkům (pravidlo n + 2 / n + 3 (42)).

2.1

V této kapitole se předkládá zvláštní posouzení Účetního dvora týkající se vlastních zdrojů a ostatních příjmů. Hlavní finanční údaje o příjmech za rok 2010 uvádí tabulka 2.1 . Zdaleka nejdůležitějším zdrojem financování rozpočtových výdajů jsou vlastní zdroje (93,8 %). Kapitola rovněž uvádí shrnutí odpovědí Komise na zjištění zvláštní zprávy Účetního dvora č. 2/2008 o závazných informacích o sazebním zařazení zboží.

2.2

Existují tři kategorie vlastních zdrojů (1): tradiční vlastní zdroje (dovozní cla a dávka z výroby cukru) (TVZ), vlastní zdroje vypočítané na základě daně z přidané hodnoty (DPH) vybrané členskými státy a vlastní zdroje odvozené z hrubého národního důchodu (HND) členských států.

2.3

Tradiční vlastní zdroje stanovují a vybírají členské státy. Tři čtvrtiny těchto částek jdou do rozpočtu Unie a zbývající čtvrtinu si členské státy ponechávají na úhradu nákladů na výběr. Každý členský stát zasílá Komisi měsíční výpis stanovených cel a poplatků (výpis z „účtů A“) a čtvrtletní výpis stanovených cel a poplatků, které do účtů A zahrnuty nebyly (výpis z „účtů B“) (2).

2.4

Vlastní zdroje odvozené z DPH a HND jsou příspěvky, jejichž výše je výsledkem aplikace jednotných sazeb na pomyslně harmonizovaný vyměřovací základ DPH nebo HND členských států vypočítaný podle pravidel Unie.

2.5

Některé členské státy využívají v období 2007–2013 snížené sazby uplatňované na zdroj z DPH (3) a hrubého snížení svých ročních příspěvků odvozených z HND (4). Kromě toho je Spojenému království poskytována oprava rozpočtových nevyvážeností (dále jen „oprava pro Spojené království“) v podobě snížení jeho plateb vlastních zdrojů odvozených z HND.

2.6

Po zohlednění celkových tradičních vlastních zdrojů, vlastních zdrojů odvozených z DPH a ostatních příjmů se zdroje odvozené z HND používají k vyrovnávání rozpočtu. Případné podhodnocení (či nadhodnocení) HND u konkrétního členského státu sice celkové vlastní zdroje odvozené z HND neovlivňuje, avšak v jeho důsledku se do doby, než je tento problém odstraněn, zvyšují (či snižují) příspěvky ostatních členských států.

2.7

Celková koncepce a metodika auditu Účetního dvora je popsána v části 2 přílohy 1.1 . Pro účely auditu oblasti příjmů je třeba brát v úvahu následující specifika:

2.8

Není možné, aby audit operací, na nichž se zakládá účetní závěrka, prováděný Účetním dvorem obsáhl neproclené dovozy a dovozy, které unikly celnímu dohledu.

2.9

Účetní dvůr provedl posouzení systémů dohledu a kontroly v Itálii, Nizozemsku a ve Spojeném království, které se dohromady podílejí na celkových TVZ přibližně 38 %. Přezkoumal jejich účetní systémy a prověřoval tok TVZ od jejich stanovení po nahlášení Komisi, aby získal přiměřenou jistotu o správnosti a úplnosti zaúčtovaných částek. Auditoři otestovali hlavní kontroly týkající se uplatňovaní preferenčních celních sazeb, povolování „superzjednodušení“ pro účastníky místního celního řízení (zproštění oznamovací povinnosti) (6) a účtování nákladů na dopravu a pojištění v těchto členských státech.

2.10

Dále u šesti inkasních příkazů ze vzorku popsaného v bodě 2.7, které se týkaly tradičních vlastních zdrojů, provedl Účetní dvůr odsouhlasení vybraných měsíčních výpisů s relevantními účetními záznamy příslušných členských států (7).

2.11

Účetní dvůr posuzoval i systémy dohledu a kontroly Komise, včetně jejích inspekcí v členských státech.

2.12

Vlastní zdroje odvozené z DPH a HND vycházejí ze statistik, jejichž podkladové operace nelze zkontrolovat přímo. Audit proto při posuzování systémů, které Komise používá pro zpracování údajů s cílem stanovit výši částek, které budou zahrnuty do konečných rozpočtových účtů, vycházel z makroekonomických souhrnných ukazatelů, jež pro Komisi připravily členské státy. Účetní dvůr tedy zkoumal sestavování rozpočtu a správnost příspěvků členských států.

2.13

Účetní dvůr posuzoval systémy dohledu a kontroly Komise, jejichž účelem je poskytovat jistotu, že tyto zdroje jsou vypočteny a vybrány správně. Audit rovněž obsáhnul správu výhrad k DPH a HND Komisí, její ověřování soupisů k HND v členských státech a monitorování uplatňování směrnic o DPH. Účetní dvůr se v rámci tohoto auditu nevyslovuje ke kvalitě údajů o DPH a HND, které Komise obdržela od členských států.

2.14

Výsledky testování operací jsou shrnuty v příloze 2.1 . Při testování vzorku operací Účetní dvůr zjistil, že operace nebyly ve významném rozsahu zatíženy chybami (8). Nejpravděpodobnější míra chyb dle odhadu Účetního dvora činí 0 %. Při testování operací byly nicméně zjištěny určité systémové nedostatky, které jsou uvedeny níže.

2.15

Účetní dvůr zjistil, že celkově nebyly výpisy z účtů A členských států zaslané Komisi ve významném rozsahu zatíženy chybami. U jedné (9) ze šesti auditovaných operací nicméně nebylo možné vykázanou částku TVZ odsouhlasit s příslušnými účetními záznamy.

2.15

2.16

Při auditu Účetního dvora bylo zjištěno, že výpočet příspěvků členských států a jejich platby nebyly ve významném rozsahu zatíženy chybami. Účetní dvůr nicméně zjistil, že Komise udělala chybu ve výpočtu konečné výše částky (10) opravy pro Spojené království za rok 2006 zaúčtované do rozpočtu na rok 2010, která vedla k tomu, že Spojenému království byla přiznána oprava v nadměrné výši 189 milionů EUR (3,5 % opravy pro Spojené království za rok 2006) (viz příloha 2.5, zejména odstavce 6 a 7). Komise, aby tuto chybu napravila, po dohodě se všemi členskými státy výjimečně navrhla opravu rozpočtu na rok 2011.

2.16

2.17

Účetní dvůr zjistil, že testované operace v oblasti ostatních příjmů celkově nebyly ve významném rozsahu zatíženy chybami.

2.18

Výsledky prověrky systémů jsou shrnuty v příloze 2.2 . Podle zjištění Účetního dvora byly systémy z hlediska zajištění správnosti operací celkově účelné.

2.19

Podobně jako v předchozích letech (11) zjistil Účetní dvůr problémy s postupy a systémy, které mají vliv na částky uváděné ve výpisech z účtů B. Jde především o:

2.19

2.20

Vnitrostátní orgány Itálie, Nizozemska a Spojeného království nebyly schopny plně odůvodnit částky uvedené na výpisech z účtů B, protože nebyly v souladu s příslušnými podklady.

2.20

2.21

V navštívených členských státech byly při auditu provedeném Účetním dvorem rovněž zjištěny nedostatky ve výkonnosti kontrol před propuštěním zboží, zejména při uplatňování preferenčních celních sazeb, povolování „super zjednodušení“ pro účastníky místního celního řízení a účtování nákladů na dopravu a pojištění. Částečně účelný celní dohled vnitrostátních orgánů zvyšuje riziko výběru nesprávných částek TVZ.

2.21

2.22

Výhrady jsou nástrojem, který umožňuje ponechat zpochybňované prvky ve výkazech k DPH podávaných členskými státy otevřené pro případné opravy i po uplynutí čtyřleté lhůty, kterou stanoví právní předpisy. V roce 2010 bylo vyjádřeno 52 výhrad a 67 výhrad bylo zrušeno. Ke konci roku zůstávalo v platnosti celkem 152 výhrad (viz tabulka 2.2 ). Čistým účinkem zrušení 67 výhrad bylo zvýšení vlastních zdrojů odvozených z DPH o téměř 90 milionů EUR (15).

2.23

Účetní dvůr zaznamenal při rušení dlouhodobých výhrad k DPH solidní pokrok. Na konci roku 2010 však zůstávalo v platnosti osm dlouhodobých výhrad, které se datují do doby před rokem 2000; ke konci roku 2009 to bylo 20 výhrad. Účetní dvůr má za to, že dlouhodobě nevyřízené výhrady by měly být definovány jako výhrady, které se vztahují k roku, od něhož uplynulo nejméně deset let. Počet těchto výhrad by se tak navýšil o dalších osm výhrad z roku 2001.

2.23

2.24

Komise odpovídá za správné uplatňování směrnic o DPH a měla by monitorovat provádění a soulad vnitrostátních prováděcích opatření zavedených členskými státy s předpisy. Nesprávné nebo neúplné provedení do vnitrostátních předpisů by mohlo mít dopad na výši obdržené DPH, a tím i na výši závazku v souvislosti s vlastními zdroji odvozenými z DPH. V roce 2010 vstoupily v platnost tři směrnice o DPH: dvě se týkaly „balíčku DPH“ (16) a jedna společného systému daně z přidané hodnoty za účelem boje proti daňovým únikům spojeným s plněními uvnitř Společenství (17).

2.25

U sedmi členských států Komise posuzování vnitrostátních prováděcích opatření k balíčku DPH na konci roku 2010, tj. 12 měsíců po vstupu těchto směrnic v platnost, stále probíhalo. K témuž datu zahájila Komise posuzování provádění směrnice o DPH pro boj proti daňovým únikům pouze u dvou členských států.

2.25

Pokud jde o směrnice o DPH pro boj proti daňovým únikům, Komise zahájila řízení o porušení smlouvy u devíti členských států v březnu 2010, aby bylo možné řádné posouzení.

V průběhu let 2009 a 2010 Komise vznesla a diskutovala problém dalších dvou členských států v rámci ATFS (Anti Tax Fraud Strategy Group) a SCAC (Stálý výbor pro správní spolupráci). Úplné vyhodnocení bude proto k dispozici ke konci roku 2011.

2.26

Ke konci roku 2010 existovaly obecné výhrady (18) k údajům o HND členských států EU-15 za období 2002–2006 a členských států EU-10 za období 2004–2006, které zůstávají v platnosti, dokud nebude dokončena analýza aktualizovaných nebo nových soupisů k HND (19).

2.27

Na začátku roku 2010 zůstávaly otevřené čtyři (20) zvláštní výhrady (21) k HNP vztahující se k období 1995–2001. V průběhu roku 2010 Komise žádnou z těchto výhrad nezrušila. Žádné další zvláštní výhrady nebyly vyjádřeny a počet zbývajících zvláštních výhrad ke konci roku tedy zůstává nezměněn.

2.27

2.28

V roce 2010 navštívila Komise šest členských států, aby zde zkontrolovala soupisy k HND a ve čtyřech těchto členských státech provedla přímé ověřování. Omezila se však na velmi malý počet složek HND. Jak je uvedeno v pokynech Eurostatu, u přímého ověřování se obvykle nepředpokládá, že povede k závěrům o všech částech odhadů HND.

2.28

2.29

Do konce roku 2010 nepřipravil Eurostat žádné hodnoticí zprávy k údajům členských států o HND za období od roku 2002 a dále, a nemohl tedy žádné obecné výhrady k těmto rokům nahradit (viz bod 2.26) zvláštními výhradami.

2.29

2.30

Systémy dohledu a kontroly národních statistických úřadů (NSÚ) členských států by měly pomáhat zajišťovat srovnatelnost, spolehlivost a úplnost údajů o HND (22). Eurostat však dosud nedokončil posouzení systémů dohledu a kontroly NSÚ ani nepřijal pokyny pro využívání těchto systémů při sestavování národních účtů v členských státech.

2.30

2.31

Při výpočtu opravy pro Spojené království za referenční roky 2007–2009 Komise nezahrnula do hodnoty celkových přidělených výdajů přibližně 2 % celkových plateb z prostředků EU, tj. základní prvek výpočtu opravy. Komise tyto částky vyňala, protože neměla k dispozici informace o tom, kde se tyto výdaje realizovaly. Komise nezkontrolovala, zda tyto výdaje lze pro účely výpočtu přidělit (viz příloha 2.5 , zejména body 3–5 a 10–11).

2.31

2.32

Účetní dvůr rovněž upozornil, že Komise pro účely výpočtu celkových přidělených výdajů do své definice „skutečné platby“:

a)

nezahrnuje výdaje financované z účelově vázaných příjmů (výdaje určené na zvláštní účely), které mezi lety 2007 a 2009 podstatně vzrostly, a to z 1 % na 5 % celkových rozpočtových plateb;

a)

b)

neodečítá od přidělených výdajů částky pokryté uhrazenými inkasními příkazy, zejména v souvislosti s rozpočtovou hlavou 6 „Příspěvky a náhrady v souvislosti s dohodami a programy Společenství“. Příjmy z tohoto zdroje se pohybovaly mezi 3 % a 5 % plateb za stejné období.

b)

2.33

Opomenutí popsaná v předchozích dvou bodech přesnost výpočtu opravy pro Spojené království snižují. Není však možné stanovit, jakým způsobem ovlivňují výsledek výpočtu.

2.34

Podle prováděcích pravidel (23) k finančnímu nařízení je možné se inkasních příkazů vzdát, pokud by předvídatelné náklady inkasa překročily výši pohledávky, která má být inkasována, pokud je inkaso pohledávky nemožné z důvodu jejího stáří nebo platební neschopnosti dlužníka a pokud je inkaso v rozporu se zásadou úměrnosti. Rozhodnutí o vzdání se inkasa musí být řádně odůvodněno.

2.35

Z auditu systémů pro vzdání se inkasa vyplynulo, že Komise obecně zavedené postupy pro vydávání inkasních příkazů používala a přijatá rozhodnutí zdůvodňovala. Účetní dvůr však zjistil v řízení prováděném Komisí v období 1995–2008 nedostatky, které zvýšily riziko nemožnosti inkasovat pohledávky. U každého níže uvedeného případu, kdy se Komise vzdala pohledávky, byl zjištěn nedostatek či nedostatky (příklady 2.1, 2.2 a 2.3).

2.35.

2.36

Výsledky přezkumu prohlášení vedoucích pracovníků Komise k auditu jsou shrnuty v příloze 2.3 . Účetní dvůr níže podrobně popisuje důležité připomínky.

2.37

Závažný systémový nedostatek, který vyšel najevo při auditu spolehlivosti účtů pro TVZ provedeném Účetním dvorem v jednom členském státě (viz bod 2.15), byl rovněž zjištěn v rámci inspekční práce Komise. Účetní dvůr se domnívá, že tento nedostatek měl být zmíněn ve výroční zprávě o činnosti generálního ředitelství pro rozpočet.

2.37

2.38

Chybu, kterou Účetní dvůr zjistil ve výpočtu konečné výše opravy pro Spojené království za rok 2006 provedeném Komisí (viz bod 2.16), popisuje i výroční zpráva o činnosti GŘ BUDG, která uvádí dodatečná kontrolní opatření, jež byla následně zavedena. Nicméně s ohledem na vlastní kritéria významnosti Komise měla být podle názoru Účetního dvora v prohlášení o věrohodnosti generálního ředitele GŘ BUDG vyjádřena výhrada.

2.38

2.39

Na základě svého auditu (24) dospěl Účetní dvůr k závěru, že:

za rozpočtový rok 2010 nebyly ve významném rozsahu zatíženy chybami.

2.40

Na základě svého auditu dospěl Účetní dvůr k závěru, že systémy dohledu a kontroly byly z hlediska zajišťování správnosti příjmů účelné. Účetní dvůr nicméně upozorňuje na níže uvedené nedostatky:

a)

Audity Účetního dvora opakovaně upozorňují na problémy s používáním účtů B (bod 2.19) a se spolehlivostí výpisů z účtů A a účtů B (body 2.15 a 2.20). Byly rovněž zjištěny nedostatky v celním dohledu vnitrostátních orgánů (bod 2.21). Na základě svého auditu dospěl Účetní dvůr k závěru, že systémy dohledu a kontroly auditovaných členských států byly z hlediska zajišťování úplného a správného zaúčtování tradičních vlastních zdrojů pouze částečně účelné.

a)

b)

Stále existují dlouhodobě nevyřízené výhrady (bod 2.23). Účetní dvůr rovněž zjistil nedostatky v monitorování uplatňování prověřovaných směrnic o DPH členskými státy (bod 2.25).

b)

Pokud jde o balíček týkající se DPH, posouzení zbývajících 5 členských států stále probíhají a Komise očekává, že je dokončí do září 2011. Pokud jde o směrnici o DPH pro boj proti daňovým únikům, Komise poté, co obdrží pozdní oznámení členských států, bude nyní do konce roku 2011 schopna dokončit úplný dohled nad prováděním formou zprávy Komise Radě. (viz bod 2.25)

c)

Komise dosud nedokončila ověřování soupisů k HND zahrnujících údaje o HND členských států za období od roku 2002 a dále (bod 2.29) a nezrušila čtyři zbývající otevřené zvláštní výhrady k HNP za období 1995–2001 (bod 2.27).

c)

d)

Ve výpočtu konečné výše opravy pro Spojené království za rok 2006 byla chyba (25) (viz bod 2.16). Výpočet opravy pro následující roky vykazuje nedostatky (viz body 2.31–2.33). Účetní dvůr dospěl k názoru, že systémy dohledu a kontroly Komise jsou při zajišťování správného výpočtu opravy pro Spojené království částečně účelné.

d)

Komise se domnívá, že metodika výpočtu přidělených výdajů je dostatečně robustní, aby mohl být vypočítán příslušný podíl Spojeného království. Existence těchto „nedostatků“, které uvedl Účetní dvůr, je výsledkem posudku, že mezní náklady hledání dalších zdokonalení výpočtu by z hlediska nákladů nebylo hospodárné.

e)

Rozpočtovým ztrátám vzniklým v souvislosti se vzdáním se pohledávek bylo možno předejít či je minimálně snížit, kdyby Komise postupovala proaktivněji (bod 2.35).

e)

2.41

Příloha 2.4 uvádí výsledky přezkumu Účetního dvora, který se týkal pokroku při realizaci doporučení vyjádřených ve výročních zprávách z předchozích let. Účetní dvůr upozorňuje na následující skutečnosti:

—

V oblasti tradičních vlastních zdrojů provedla Komise posouzení nedostatků týkajících se zjednodušených celních postupů pro dovozy. Co se týče účtování dluhů vzniklých ze zajištěného zboží na účty B, Účetní dvůr své stanovisko nezměnil.

—

Postoj Komise týkající se zaúčtování do účtů „B“ celních dluhů vzniklých ze zajištěného zboží se liší od postoje Účetního dvora. Komise zhodnotila rozsudky ESD v Elshani (věc C-459/07) a Dansk Logistik (věc C-230/08) a dospěla k závěru, že její současný postoj může být zachován.

Viz odpověď Komise v příloze 2.4.

—

Pokud jde o vlastní zdroje odvozené z HND, členské státy ne vždy postupují podle pokynů pro sdělování rozsáhlých statistických revizí a ve věci zavedení společné revizní politiky v Evropské unii nebylo dosaženo žádného pokroku.

—

—

i nadále usilovala o to, aby se účty B využívaly správně, aby účetní systémy umožňovaly přípravu prokazatelně úplných a správných výpisů z účtů A a B členských států a aby došlo k dalšímu posílení celního dohledu vnitrostátních orgánů (TVZ),

—

—

předložila výboru pro HND hodnoticí zprávy o údajích o HND členských států, aby byla schopna v roce 2011 nahradit veškeré stávající obecné výhrady za období od roku 2002 a dále výhradami zvláštními. Při posuzování HND členských států by Komise měla přihlédnout k hodnocení systémů dohledu a kontroly národních statistických úřadů používaných při sestavování národních účtů a ozřejmit rozsah stanoviska, které předkládá (vlastní zdroje odvozené z HND).

—

2.42

V roce 2008 zveřejnil Účetní dvůr zvláštní zprávu č. 2/2008 o závazných informacích o sazebním zařazení zboží (ZISZ) (26). Závazná informace o sazebním zařazení zboží (ZISZ) je rozhodnutí o sazebním zařazení, které písemně vydávají celní orgány členského státu na základě žádosti hospodářských subjektů. Je právně závazné pro všechny celní orgány v Evropské unii ve vztahu k příjemci po dobu až šesti let ode dne vydání.

2.43

Bylo zjištěno, že celkově systém ZISZ funguje dobře. Nicméně je potřeba určitých zlepšení.

2.44

Ve svém rozhodnutí o udělení absolutoria za rok 2007 (27) Parlament na Komisi naléhal, aby se zasadila o vyřešení zbývajících nedostatků a sporů týkajících se sazebního zařazení. Rada vyzvala Komisi, aby systém ZISZ dále vylepšila a jeho provádění a uplatňování v členských státech monitorovala, zdůraznila však, že při posuzování případné finanční odpovědnosti členských států, pokud existuje, by se mělo postupovat nanejvýš obezřetně (28).

a)

Doporučení: Komise by měla omezit zpoždění při řešení problémů s nejednotným sazebním zařazením (body 43 a 44 zvláštní zprávy č. 2/2008).

b)

Doporučení: Komise by měla vyhodnocovat celkový finanční dopad vydání nesprávné ZISZ a aktualizovat databázi evropských závazných informací o sazebním zařazení zboží (EBTI-3) (body 45 a 46 zvláštní zprávy č. 2/2008).

c)

Doporučení: Měly by být posíleny právní předpisy, doplněné správními pokyny Komise (bod 47 zvláštní zprávy č. 2/2008).

d)

Doporučení: Komise by měla členské státy podněcovat k opravě zjištěných nedostatků (bod 48 zvláštní zprávy č. 2/2008).

d)

2.45.

Komise systém ZISZ zlepšila a monitorovala jeho zavádění a používání v členských státech. Hlavní nápravná opatření nicméně nabudou účinnosti až po vstupu prováděcích pravidel modernizovaného celního kodexu v platnost. Komise by měla pokračovat ve svém úsilí omezit dobu nutnou pro vyřešení problémů se sazebním zařazením.

2.45

Komise bere na vědomí a pokračuje ve svém úsilí o urychlení vyřešení otázek zařazení.

3.1

V této kapitole se předkládá zvláštní posouzení Účetního dvora týkající se skupiny politik „zemědělství a přírodní zdroje“, která zahrnuje oblasti politiky 05 – Zemědělství a rozvoj venkova, 07 – Životní prostředí, 11 – Námořní záležitosti a rybolov a 17 – Ochrana zdraví a spotřebitele. Hlavní údaje o příslušných činnostech a výdajích za rok 2010 uvádí tabulka 3.1 .

3.2

Cíli (1) společné zemědělské politiky, které stanovuje Smlouva, je zvýšit produktivitu zemědělství, zajistit tak odpovídající životní úroveň zemědělského obyvatelstva, stabilizovat trhy, zajistit plynulé zásobování a zajistit spotřebitelům dodávky za rozumné ceny.

3.3

Z rozpočtu Evropské unie se výdaje v rámci společné zemědělské politiky financují především prostřednictvím dvou fondů (2): Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF), který plně financuje opatření přímé podpory a tržní opatření (3), a Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV), který různou měrou spolufinancuje programy rozvoje venkova.

3.4

Hlavní opatření financovaná z fondu EZZF (43 990 milionů EUR):

3.5

Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EZFRV) spolufinancuje výdaje na rozvoj venkova, které zahrnují značný počet opatření, například agroenvironmentální režimy, vyrovnávací platby pro zemědělskou výrobu ve znevýhodněných oblastech, investice do zemědělských podniků a infrastrukturu ve venkovských oblastech (11 497 milionů EUR) (6).

3.6

Ve všech systémech přímé podpory EZZF (7) a v některých systémech podpory EZFRV mají příjemci podpory z EU právní povinnost splnit požadavky „podmíněnosti“ týkající se ochrany životního prostředí, veřejného zdraví, zdraví zvířat a rostlin, dobrých životních podmínek zvířat (tzv. povinné požadavky na hospodaření, SMR) a udržování půdy v dobrém zemědělském a environmentálním stavu (tzv. GAEC) (8). Právní předpisy EU stanoví, že je-li zjištěno porušení těchto požadavků, uplatní se na celkové částky přímých plateb vyplacených na podpory na základě žádostí podaných v průběhu kalendářního roku, kdy bylo porušení zjištěno, srážka nebo zrušení (9).

3.6

3.7

Pro získání podpory EU na plochu jsou způsobilí pouze zemědělci. Zemědělec je vymezen jako fyzická či právnická osoba, která vykonává zemědělskou činnost. Ta je definována jako produkce, chov nebo pěstování zemědělských produktů, včetně sklizně, dojení, plemenářské činnosti a chovu zvířat pro zemědělské účely nebo udržování půdy v dobrém zemědělském a environmentálním stavu (10). Udržování půdy v dobrém zemědělském a environmentálním stavu představuje minimální zemědělskou činnost, kterou musí žadatelé vykonávat, aby byli k získání podpory způsobilí.

3.8

Výdaje v rámci obou fondů se poskytují prostřednictvím zhruba 80 (11) vnitrostátních nebo regionálních platebních agentur ve 27 členských státech. Tyto platební agentury jsou odpovědné za vyplácení plateb příjemcům. Než platbu provedou, musí se přímo nebo prostřednictvím delegovaných subjektů přesvědčit o způsobilosti žádostí o podporu. Účetnictví a platby platebních agentur prověřují nezávislé kontrolní subjekty (certifikační orgány), které v únoru následujícího roku podávají zprávu Komisi.

3.8

3.9

Politika Unie v oblasti životního prostředí by měla přispívat k ochraně a zlepšování kvality životního prostředí, lidského zdraví a racionálnímu využívání přírodních zdrojů, a to rovněž na mezinárodní úrovni. Nejdůležitějším nástrojem financování je finanční nástroj pro životní prostředí (LIFE) (12) (205 milionů EUR výdajů v roce 2010), z něhož se pokrývají příspěvky EU na projekty v členských státech na podporu přírody a biologické rozmanitosti i politiky a správy, informací a komunikace v oblasti životního prostředí.

3.10

Hlavním nástrojem pro oblast politiky námořní záležitosti a rybolov je Evropský rybářský fond (ERF) (13) (395 milionů EUR výdajů (14) v roce 2010). Ve své příslušné oblasti sleduje společná rybářská politika stejné cíle jako společná zemědělská politika (viz bod 3.2).

3.11

Pokud jde o oblast ochrany zdraví a spotřebitele, přispívá EU na jedné straně k ochraně lidského zdraví, zdraví zvířat a rostlin a na druhé straně k blahobytu spotřebitelů (478 milionů EUR výdajů v roce 2010).

3.12

V případě EZZF výdaje tvoří zejména úhrady (průběžné/konečné platby), které EU poskytuje na dotace, jež jsou vypláceny zemědělcům a jiným příjemcům členskými státy.

3.13

V případě EZFRV se v roce 2010 všechny platby týkaly záloh a průběžných plateb. U ERF byly prováděny pouze průběžné platby.

3.14

Platby pro oblast ochrany zdraví a spotřebitele neobsahují zálohy, členským státům se proplácí vykázané výdaje. Pro oblast životního prostředí se předpokládá předběžné financování až 40 % příspěvku EU na projekt LIFE, jak je stanoveno v grantové dohodě.

3.15

V oblasti EZFRV byly ke konci roku 2010 prostředky na platby sníženy o 1 160 milionů EUR (přibližně 9 % původních prostředků na platby) (15), a to především v důsledku zpomalení výdajů v členských státech způsobeného obtížemi při zajišťování vnitrostátního spolufinancování za současné ekonomické situace.

3.16

Celková koncepce a metodika auditu Účetního dvora je popsána v části 2 přílohy 1.1 . V případě auditu skupiny politik „zemědělství a přírodní zdroje“ je třeba brát v úvahu následující specifika:

3.17

Výsledky testování operací jsou shrnuty v příloze 3.1 . Při testování vzorku operací Účetní dvůr zjistil chyby ve 37 % operací. Nejpravděpodobnější míra chyb dle odhadu Účetního dvora na základě testování operací činí 2,3 % (17). Účetní dvůr kromě toho zjistil nesprávné zálohy vyplacené členským státům ve výši 401 milionu EUR (což odpovídá 0,7 % celkových plateb za rok) proplacené Komisí (viz bod 3.22) (18).

3.17

Riziko pro rozpočet EU je navíc odpovídajícím způsobem pokryto v rámci schvalování souladu.

Zálohy ve výši 401 milionu EUR nepředstavují neoprávněné platby konečným příjemcům. Navíc zpětné získávání dotyčných částek probíhá a bude dokončeno do konce roku 2011.

3.18

Audit Účetního dvora potvrdil výsledky z předchozích let v tom, že četnost a dopad chyb nebyly rovnoměrně rozděleny mezi všechny oblasti politiky. Účetní dvůr konstatuje, že zvlášť náchylné k chybám jsou výdaje na rozvoj venkova. Přímé platby, které spadají pod systém IACS, naproti tomu nebyly dle zjištění Účetního dvora zatíženy ve významném rozsahu chybami.

3.18

3.19

V EZZF ze 146 operací zařazených do kontrolovaného vzorku vykazovalo chyby 39 (27 %). Z toho 29 (74 %) operací obsahovalo vyčíslitelné chyby. Pokud jde o výdaje na rozvoj venkova, z 80 operací zařazených do kontrolovaného vzorku vykazovalo chyby 40 (50 %). Z toho 21 (52 %) obsahovalo vyčíslitelné chyby. U oblasti životního prostředí, námořních záležitostí a rybolovu a ochrany zdraví a spotřebitele vykazovalo z 12 operací zařazených do vzorku chyby 8 (67 %). Z toho 4 (50 %) obsahovaly vyčíslitelné chyby.

3.19

3.20

V roce 2010 z transakcí, které byly zatíženy chybami, obsahovalo 54 (62 %) vyčíslitelné chyby týkající se způsobilosti a nejvíce pak přesnosti (97 % v EZZF a 52 % pro EZFRV). Tyto chyby byly zejména důsledkem nadhodnocení vykazované způsobilé půdy.

3.21

Příklady chyb zjištěných Účetním dvorem jsou uvedeny níže (viz příklad 3.1):

3.22

V období 2007–2009 Rada přijala několik rozhodnutí o zvýšení rozpočtu na rozvoj venkova o 5,43 miliardy EUR s cílem reagovat zejména na „nové výzvy“ (např. klimatické změny či ochrana biologické rozmanitosti). Z této částky představovaly 3 miliardy EUR převod prostředků z opatření v rámci přímé podpory na opatření v oblasti rozvoje venkova („modulace“). V důsledku toho členské státy upravily směrem nahoru své programy rozvoje venkova a v roce 2010 Komise vyplatila zálohy na tyto dodatečné programy ve výši 401 milionů EUR. Právní předpisy však takovéto dodatečné zálohy neumožňují (předběžné financování je schváleno pouze tehdy, když se program rozvoje venkova přijme na počátku programového období, tj. 2007–2008, ne při jeho revizi). Právní předpisy navíc výslovně zakazují předběžné financování prostředků z modulace. Pro výplatu těchto 401 milionů EUR tak nebyl žádný právní základ.

3.22

3.23

Příloha 3.2 obsahuje shrnutí výsledků prověrky integrovaného administrativního a kontrolního systému (IACS), který je hlavním kontrolním systémem k zajištění správnosti operací EZZF a EZFRV (25).

3.24

Při svém auditu šesti platebních agentur v roce 2010 Účetní dvůr zjistil, že pokud jde o zajištění správnosti plateb, jsou systémy IACS účelné ve čtyřech agenturách a ve zbývajících dvou agenturách jsou účelné částečně. Účetní dvůr dále provedl audity následných opatření ve třech platebních agenturách, kde zjistil, že přetrvávají nedostatky jak v systému LPIS, tak v kvalitě kontrol na místě.

3.24

Pokud jde o tři následné audity provedené Účetním dvorem, dotčené členské státy (BG, RO a GR) dokončily nebo dokončují akční plány na nápravu nedostatků ve svých systémech IACS. V důsledku toho se situace v těchto členských státech výrazně zlepšila.

Pokud jde o posouzení IACS obecně, viz také odpověď na odstavec 3.29.

3.25

Pokud jde o devět auditovaných systémů dohledu a kontroly pro oblast rozvoje venkova, Účetní dvůr zjistil, že z hlediska správnosti plateb dva zavedené systémy kontroly nebyly účelné, šest z nich bylo částečně účelných a jeden byl účelný.

3.25

3.26

IACS se v každém členském státě skládá z databází zemědělských podniků a žádostí o podporu, systémů pro identifikaci zemědělských pozemků a evidenci zvířat a také z evidence nároků (v těch členských státech, které používají režim jednotné platby). Systém umožňuje několik kontrol způsobilosti: správní kontroly všech nároků, křížové kontroly s databázemi, které zamezují tomu, aby se na stejné pozemky / stejná zvířata podávaly žádosti dvakrát, a minimálně 5 % kontrol v zemědělských podnicích, které mají provádět platební agentury.

3.27

Pod IACS spadají hlavní programy financované z EZZF, konkrétně režim jednotné platby, režim jednotné platby na plochu a dále všechny systémy podpory vázané na plochu i systémy prémií na zvířata. V případě EZFRV, a zejména u agroenvironmentálních opatření a znevýhodněných oblastí, se ověřování některých základních prvků, jako např. způsobilé plochy či počtu zvířat, provádí pomocí systému IACS, zatímco pro jiné požadavky platí zvlášť navržené kontroly (26).

3.28

Audit Účetního dvora v souvislosti s IACS se týkal souladu s ustanoveními příslušných nařízení a zahrnoval posouzení účelnosti systémů z hlediska zajišťování správnosti operací. Byly prověřovány zejména tyto prvky:

I)

správní postupy a kontroly k zajištění správného proplácení částek včetně kvality databází;

II)

systémy kontroly založené na kontrolách na místě;

III)

systémy zajištující provádění a kontrolu podmíněnosti.

III)

3.29

Každoroční audit systémů IACS, prováděný v posledních letech Účetním dvorem, ukázal, že je účelnost IACS negativně ovlivněna nepřesnými údaji v databázích, neúplnými křížovými kontrolami a neúplnou kontrolou opatření přijatých v reakci na odchylky. Tyto nedostatky Účetní dvůr konstatoval u některých platebních agentur. V několika agenturách auditovaných Účetním dvorem pak bylo zjištěno, že nedostatky se vyskytují zejména u dvou klíčových kontrol: křížové kontroly pozemků, na které je podávána žádost, se systémem LPIS a kontroly těchto pozemků na místě.

3.29

Celkovou účelnost a neustálé zlepšování systému IACS potvrzují výsledky auditů souladu, které provedla Komise během posledních let ve všech členských státech. Dále je dokládá nízká míra chyb uvedená v kontrolní statistice, kterou Komise obdrží od členských států a kterou ověřují a jejíž platnost potvrzují certifikační orgány, jakož i vlastní zjištění Účetního dvora uvedená v jeho prohlášení o věrohodnosti na rok 2010, které pro přímé platby ukazuje 1 % míru výskytu chyb.

Zbývající nedostatky jsou obecně méně závažné a nezpůsobují neúčelnost IACS, ale spíše dokládají, že je neustále co zlepšovat. U všech těchto nedostatků následovaly postupy schvalování souladu, které zajistí, aby všechna rizika pro rozpočet EU byla odpovídajícím způsobem pokryta.

Viz rovněž odpověď Komise na bod 3.24.

3.30

Platební agentury musí provádět správní kontroly, aby zjistily, zda nároky splňují požadavky programu (27). Kdykoli je to možné a vhodné, musí správní kontroly zahrnovat křížové kontroly, kromě jiného na základě údajů z databází IACS. Audit Účetního dvora ověřoval úplnost a spolehlivost databází, to, zda kontroly odhalily anomálie a zda byly podniknuty kroky k opravě chyb. Nedůležitější zjištěné nedostatky v systémech jsou uvedeny níže.

3.31

Systém evidence půdy (LPIS) je databáze, v níž jsou zaevidovány všechny zemědělské plochy (referenční pozemky) v daném členském státě včetně nepovinného používání ortofotosnímků (28). Ve třech členských státech (Řecku, Rumunsku a Španělsku) Účetní dvůr zjistil případy, kdy byly referenční pozemky –„stálé pastviny“ (29) vedeny v LPIS jako 100 % způsobilé, navzdory skutečnosti, že byly částečně pokryty hustým lesem nebo jinými nezpůsobilými prvky, a byly tudíž způsobilé pouze částečně (viz příklad 3.2).

3.31

3.32

V pěti členských státech (Bulharsku, Nizozemsku (30), Řecku, Rumunsku a Španělsku) zjistil Účetní dvůr nedostatky v aktualizaci systému LPIS.

3.32

3.33

Co se týče systému kontroly mimo IACS pro opatření „restrukturalizace cukrovarnického průmyslu“ ve Francii, Účetní dvůr zjistil, že systém je účelný pouze částečně (viz příklad 3.3).

3.34

Správní kontroly se týkají správnosti údajů vykázaných žadatelem a plnění požadavků na způsobilost pro poskytnutí a vyplacení podpory (31). Tyto kontroly zahrnují křížové kontroly s údaji, které má správa již k dispozici, například v databázích IACS.

3.35

Jedna z klíčových kontrol opatření (32) na zvýšení konkurenceschopnosti zemědělského sektoru (jako např. modernizace zemědělských podniků) a na zkvalitnění a rozvoj infrastruktury na venkově má za cíl posoudit přiměřenost nárokovaných nákladů. Členské státy jsou proto povinny zavést vhodné systémy na vyhodnocování částek nárokovaných příjemci. Účetní dvůr zjistil, že u čtyř ze sedmi vnitrostátních orgánů, které byly v této oblasti kontrolovány, nebyl tento požadavek právních předpisů účelně proveden.

3.35

3.36

U některých projektů EZFRV mají správní kontroly zahrnovat také ověření souladu operace s příslušnými vnitrostátními předpisy a předpisy EU včetně předpisů týkajících se veřejných zakázek. Účetní dvůr zjistil v Portugalsku, že náklady související s výstavbou přehrady byly rozděleny do několika zakázek, které tak mohly být uděleny přímo namísto toho, aby se konalo zadávací řízení. Tuto skutečnost správní kontroly neodhalily.

3.36

3.37

Členské státy musí každoročně provádět kontroly na místě, které u většiny systémů podpory pokrývají nejméně 5 % všech příjemců (33). Audit Účetního dvora se zaměřil na přiměřenost postupů analýzy rizik při výběru příjemců pro takovéto kontroly, na kvalitu kontrol a přiměřenost provedených oprav.

3.38

V případech, kdy Účetní dvůr opakovaně prováděl kontroly na místě realizované předtím platebními agenturami, často dospěl ke zjištění, že tyto kontroly nebyly řádně provedeny (viz příklad 3.4).

3.39

U EZFRV Účetní dvůr zjistil nedostatky v plánování kontrol na místě a analýzách výsledků. Například v Portugalsku byly téměř všechny kontroly (97,5 %) provedeny se značným zpožděním (např. jeden nebo až dva roky po roce, na který byla žádána platba), což komplikuje možnost zjistit případy porušení.

3.39

3.40

Požadavky podmíněnosti zahrnují povinné požadavky na hospodaření a normy udržování půdy v dobrém zemědělském a environmentálním stavu (viz bod 3.6). Zatímco povinné požadavky na hospodaření jsou vymezeny v různých směrnicích a nařízeních EU, normy udržování půdy v dobrém zemědělském a environmentálním stavu mají být definovány na vnitrostátní úrovni. U podmíněnosti musí platební agentury provést kontrolu alespoň u 1 % žádostí o přímou platbu.

3.41

Během návštěv na místě Účetní dvůr na základě omezeného auditu (viz bod 3.16, pátá odrážka) zjistil porušování podmíněnosti u zhruba 12 % plateb, na něž se povinnosti podmíněností vztahují. Zjištěné případy nesouladu se týkaly jak povinných požadavků na hospodaření (identifikace a evidování zvířat), tak požadavků na udržování půdy v dobrém zemědělském a environmentálním stavu (pronikání nežádoucí vegetace).

3.41

3.42

Účetní dvůr zveřejnil zvláštní zprávu o auditu zpětného získávání prostředků v rámci SZP (34). Tento audit zjistil, že systémy jsou nyní při ochraně finančních zájmů EU účelnější a u případů od roku 2006 se míra zpětně získaných prostředků zlepšila. Systémy je však nutno dále zkvalitnit, a to vyjasněním pravidel, čímž se omezí prostor pro různé výklady a odlišné postupy přijímané jednotlivými členskými státy.

3.42

3.43

Řízení většiny výdajů na zemědělství je sdílené mezi členskými státy a Komisí. Podporu vyplácejí členské státy, které poté dostávají náhradu od Komise (35). Konečné uznání výdajů se provádí prostřednictvím dvoustupňového postupu nazvaného schvalování účetní závěrky. Jeho dvě fáze zahrnují každoroční rozhodnutí o schválení účetních výkazů a víceletá rozhodnutí o souladu přijímaná Komisí.

3.44

Účetní dvůr ve svých předchozích výročních zprávách a také ve zvláštní zprávě (36) o auditu postupu schvalování účetní závěrky kritizoval skutečnost, že finanční opravy jsou účtovány členským státům a ne konečným příjemcům a že opravy související se souladem zahrnují výrazné využívání paušálních oprav, které se nevztahují přímo ke skutečným částkám nesprávných plateb. Systém schvalování souladu se v roce 2010 nezměnil.

3.44