1.

Služby obecného hospodářského zájmu (SOHZ) hrají zásadní úlohu při podpoře sociální a územní soudržnosti. Smluvní strany Dohody o EHP musí, každá v rámci svých pravomocí, dbát na to, aby tyto služby fungovaly na základě zásad a za podmínek, které jim umožňují plnění jejich úkolů.

2.

Některé SOHZ mohou veřejné nebo soukromé podniky (2) poskytovat bez finanční podpory od orgánů států ESVO. Jiné služby lze poskytovat pouze tehdy, pokud příslušný orgán nabídne poskytovateli služeb finanční náhradu. Pokud neexistují zvláštní pravidla na úrovni EHP, mohou si státy ESVO obvykle samy určit, jak budou SOHZ organizovat a financovat.

3.

Cílem této kapitoly je vysvětlit hlavní pojmy při používání pravidel státní podpory na vyrovnávací platbu za závazek veřejné služby (3). Soustředí se proto na ty podmínky státní podpory, které mají pro vyrovnávací platbu za závazek veřejné služby největší význam.

4.

Dne 20. prosince 2011 Evropská komise (Komise) vydala rozhodnutí Komise 2012/21/EU o použití čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby udělené určitým podnikům pověřeným poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu (4) (rozhodnutí 2012/21/EU), které stanoví, že některé druhy vyrovnávací platby za SOHZ představují státní podporu slučitelnou se Smlouvou o fungování Evropské unie (Smlouva) na základě čl. 106 odst. 2 Smlouvy a stanoví pro ně výjimku z oznamovací povinnosti uvedené v čl. 108 odst. 3 Smlouvy. Začlenění rozhodnutí 2012/21/EU do Dohody o EHP se plánuje v nejkratší možné lhůtě. Souběžně s touto kapitolou přijal Kontrolní úřad ESVO (Kontrolní úřad) Rámec pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (rámec), v němž jsou stanoveny podmínky, za nichž lze státní podporu na poskytování služeb obecného hospodářského zájmu, na něž se nevztahuje rozhodnutí 2012/21/EU, prohlásit za slučitelnou na základě čl. 59 odst. 2 Dohody o EHP. Komise rovněž hodlá přijmout specifické nařízení de minimis pro služby obecného hospodářského zájmu, které by vyjasnilo, že některá vyrovnávací opatření nepředstavují státní podporu ve smyslu článku 107 Smlouvy (nařízení) (5). Jakmile bude nařízení přijato, bude začleněno do Dohody o EHP.

5.

Touto kapitolou není dotčeno uplatňování ostatních ustanovení práva EHP, zejména ustanovení v oblasti veřejných zakázek a požadavků vyplývajících z Dohody o EHP, včetně odvětvových právních předpisů začleněných do Dohody. Jestliže se veřejný orgán rozhodne pověřit poskytováním služby třetí stranu, musí splnit požadavky práva EHP v oblasti veřejných zakázek obsažené v příloze XVI Dohody o EHP. I v případech, v nichž se směrnice o veřejných zakázkách nepoužijí nebo použijí jen částečně (např. u koncesí a zakázek na služby vyjmenovaných v příloze IIB směrnice 2004/18/ES (6), včetně různých druhů sociálních služeb), musí udělení zakázky splnit požadavky Dohody o EHP na transparentnost, rovnost zacházení, přiměřenost a vzájemné uznávání (7).

6.

Kontrolní úřad odpoví na dotazy, které se týkají témat této kapitoly, rozhodnutí 2012/21/EU a rámce i na individuální dotazy, které vzniknou při uplatňování pravidel státní podpory na SOHZ (8).

7.

Touto kapitolou není dotčena příslušná judikatura Soudního dvora Evropské unie (Soudní dvůr) a Soudu ESVO.

8.

Podle čl. 61 odst. 1 Dohody o EHP se pravidla státní podpory obvykle použijí pouze za podmínky, že příjemcem podpory je „podnik“. Otázka, zda je na poskytovatele služby obecného zájmu třeba pohlížet jako na podnik, je proto pro použití pravidel státní podpory zásadní.

9.

Soudní dvůr soustavně vymezuje podniky jako subjekty, které vykonávají hospodářskou činnost, bez ohledu na jejich právní status a způsob jejich financování (9). Zařazení určitého subjektu mezi podniky tedy závisí výhradně na povaze jeho činností. Tato obecná zásada má tři důležité důsledky:

10.

Pro účely použití pravidel státní podpory lze dva samostatné právní subjekty považovat za jeden hospodářský celek. Tento hospodářský celek se pak považuje za dotyčný podnik. V tomto ohledu Soudní dvůr posuzuje existenci kontrolního podílu nebo funkčních, ekonomických a organických vazeb (11). Na druhou stranu subjekt, který sám neposkytuje na trhu zboží nebo služby, není považován za podnik na základě pouhého držení podílů, dokonce majoritních, pokud ho toto držení podílů opravňuje pouze k výkonu práv spojených s postavením akcionáře nebo společníka, jakož i případně přijímání dividend, které jsou pouhým plodem z vlastnictví majetku (12).

11.

Aby Soudní dvůr vyjasnil rozdíl mezi hospodářskými a nehospodářskými činnostmi, soustavně uváděl, že jakákoli činnost spočívající v nabízení zboží nebo služeb na trhu představuje hospodářskou činnost (13).

12.

Otázka, zda existuje trh pro určité služby, může záviset na způsobu, jakým jsou tyto služby organizovány v dotyčném státě ESVO (14). Pravidla státní podpory se použijí pouze tehdy, pokud je určitá služba poskytována v tržním prostředí. Hospodářská povaha určitých služeb se proto může v jednotlivých státech ESVO lišit. Zařazení určité služby se kromě toho může v průběhu času měnit kvůli politickým rozhodnutím nebo hospodářskému vývoji. Co není tržní činností dnes, jí může být zítra a naopak.

13.

Rozhodnutí orgánu, že třetím stranám nedovolí poskytovat určitou službu (například proto, že si ji přeje poskytovat interně), nevylučuje přítomnost hospodářské činnosti. Přestože je trh uzavřen, může se jednat o hospodářskou činnost, jestliže by jiní provozovatelé byli ochotni a schopni danou službu poskytovat na daném trhu. Obecně lze říci, že skutečnost, že je konkrétní služba poskytována interně (15), není pro hospodářskou povahu činnosti relevantní (16).

14.

Vzhledem k tomu, že rozlišení mezi hospodářskými a nehospodářskými službami závisí na politických a hospodářských zvláštnostech daného státu ESVO, není možné sestavit vyčerpávající seznam činností, které by a priori nebyly nikdy hospodářské. Takový seznam by neposkytl skutečnou právní jistotu, a proto by nebyl moc užitečný. Místo toho bude v následujících oddílech objasněno, jak se výše uvedený rozdíl projevuje v řadě významných oblastí.

15.

Hospodářská činnost není vymezena v Dohodě o EHP, ale zdá se, že judikatura nabízí několik kritérií pro použití pravidel vnitřního trhu a práva hospodářské soutěže (17).

16.

Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že článek 107 Smlouvy, který odpovídá článku 61 Dohody o EHP, se nepoužije, pokud stát jedná „výkonem veřejné moci“ (18) nebo pokud státní orgány jednají „jakožto orgány veřejné moci“ (19). Lze mít za to, že subjekt vykonává veřejnou moc, jestliže je daná činnost úkolem, který patří mezi základní funkce státu, nebo jestliže je s těmito funkcemi spojena svou povahou, svým cílem a pravidly, kterými se řídí (20). Obecně lze konstatovat, že činnosti, které jsou nedílnou součástí výsad úřední moci a které vykonává stát, nelze považovat za činnosti hospodářské, pokud se ovšem daný stát ESVO nerozhodl zavést tržní mechanismy. Příkladem jsou činnosti související s:

17.

Zda mají být režimy v oblasti sociálního zabezpečení zařazovány mezi režimy zahrnující hospodářskou činnost, závisí na způsobu jejich zřízení a struktury. Soudní dvůr a Tribunál v zásadě rozlišují mezi režimy založenými na zásadě solidarity a hospodářskými režimy.

18.

Soudní dvůr a Tribunál používají při rozhodování o tom, zda je režim sociálního zabezpečení založen na solidaritě, a proto nezahrnuje hospodářskou činnost, několik kritérií. V tomto ohledu může být relevantní následující soubor faktorů:

19.

Takové režimy založené na solidaritě je třeba odlišit od hospodářských režimů (31). Na rozdíl od režimů založených na solidaritě se hospodářské režimy obvykle vyznačují následujícími prvky:

20.

Některé režimy kombinují prvky z obou kategorií. V takových případech závisí zařazení režimu na analýze různých prvků a na jejich příslušném významu (36).

21.

Systémy zdravotní péče jednotlivých států EHP se výrazně liší. Míra, v níž jednotliví poskytovatelé zdravotní péče vzájemně soutěží v tržím prostředí, výrazně závisí na situaci v jednotlivých členských státech.

22.

V některých vnitrostátních systémech jsou veřejné nemocnice nedílnou součástí státní zdravotní služby a jsou téměř výhradně založeny na zásadě solidarity (37). Tyto nemocnice jsou financovány přímo z příspěvků na sociální zabezpečení a z jiných státních zdrojů a poskytují pojištěncům své služby zdarma na základě univerzálního pokrytí (38). Soudní dvůr a Tribunál potvrdily, že pokud takové struktury existují, nejednají příslušné organizace jako podniky (39).

23.

Jestliže tato struktura existuje, i činnosti, které by samy o sobě mohly mít hospodářskou povahu, ale jsou vykonávány pouze pro účely poskytování další nehospodářské služby, hospodářskou povahu nemají. Organizace, která nakupuje zboží, a to i ve velkých množstvích, pro účely nabízení nehospodářské služby, nejedná jako podnik jen proto, že na daném trhu (40) jedná jako odběratel.

24.

V jiných vnitrostátních systémech nabízejí nemocnice a další poskytovatelé zdravotní péče své služby za úplatu, kterou platí buď přímo nemocní, nebo jejich pojišťovny (41). V takových systémech existuje mezi nemocnicemi při poskytování služeb zdravotní péče určitá míra hospodářské soutěže. Skutečnost, že zdravotní péči poskytuje veřejná nemocnice, v takovém případě nestačí k tomu, aby se tato činnost označila za nehospodářskou.

25.

Soudní dvůr a Tribunál rovněž objasnily, že služby zdravotní péče, které poskytují soukromí lékaři a další soukromí pracovníci ve zdravotnictví za úplatu a na vlastní riziko, je nutno považovat za hospodářskou činnost (42). Stejná zásada by se použila na samostatné lékárny.

26.

Judikatura stanovila, že na veřejné vzdělávání organizované v rámci státního vzdělávacího systému a financované a kontrolované státem lze pohlížet jako na nehospodářskou činnost. V tomto ohledu Soudní dvůr uvedl, že stát:

„se tím, že zavede a udržuje takový veřejný vzdělávací systém financovaný zpravidla z veřejného rozpočtu, a nikoliv žáky nebo jejich rodiči, … nehodlá věnovat výkonu činnosti za úplatu, ale plní vůči svému obyvatelstvu své poslání v oblasti sociální, kulturní a vzdělávací“ (43).

27.

Podle téže judikatury není nehospodářská povaha veřejného vzdělávání v zásadě ovlivněna skutečností, že žáci nebo jejich rodiče musí někdy platit za výuku nebo za zápis poplatky, které přispívají k úhradě provozních nákladů systému. Tyto finanční příspěvky často pokrývají jen zlomek skutečných nákladů na službu, a nelze je proto považovat za úhradu poskytované služby. Nemění tedy nehospodářskou povahu služby všeobecného vzdělávání, která je financována převážně z veřejných zdrojů (44). Tyto zásady se mohou vztahovat na služby veřejného vzdělávání v oblastech odborného vzdělávání (45), soukromých a veřejných základních škol (46) a školek (47), činnosti středoškolského vzdělávání na vysokých školách (48), jakož i na poskytování vzdělání na vysokých školách (49).

28.

Poskytování veřejného vzdělávání musí být odlišeno od poskytování služeb, které jsou financovány převážně rodiči nebo žáky nebo komerčními příjmy. Například komerční podniky, které nabízejí pomaturitní vzdělávání financované výhradně studenty, jasně spadají do posledně jmenované kategorie. V některých systémech mohou veřejné instituce nabízet také vzdělávací služby, které je kvůli jejich povaze, struktuře financování a existenci konkurenčních soukromých organizací nutno považovat za hospodářské služby.

29.

V Pokynech pro státní podporu na výzkum, vývoj a inovace (50) Kontrolní úřad vyjasnil, že některé činnosti vysokých škol a výzkumných organizací nespadají do oblasti působnosti pravidel státní podpory. Jedná se zejména o základní činnosti výzkumných organizací, konkrétně o:

30.

Kontrolní úřad rovněž vyjasnil, že činnosti sloužící převodu technologií (poskytování licencí, vytváření derivovaných produktů nebo jiné formy řízení poznatků získaných výzkumnou organizací) mají nehospodářskou povahu, jestliže jsou vnitřní povahy (51) a veškeré příjmy z těchto činností jsou reinvestovány do základních činností daných výzkumných organizací (52).

31.

Státní podporu ve smyslu článku 61 Dohody o EHP (53) mohou představovat pouze výhody poskytnuté přímo nebo nepřímo ze státních zdrojů. Výhody financované ze soukromých zdrojů mohou posílit pozici některých podniků, ale nespadají do oblasti působnosti článku 61 Dohody o EHP.

32.

Převod státních zdrojů může mít mnoho forem, jako jsou přímé granty, daňové úlevy a věcné dávky. Rovněž skutečnost, že stát za určité služby neúčtuje tržní ceny, představuje vzdání se státních prostředků. Ve svém rozsudku ve věci C-482/99, Francie v. Komise (54), Soudní dvůr rovněž potvrdil, že zdroje veřejnoprávního podniku představují státní zdroje ve smyslu článku 107 Smlouvy, který odpovídá článku 61 Dohody o EHP, protože veřejné orgány mají pravomoc tyto zdroje kontrolovat. V případech, kdy je podnik pověřený poskytováním služby obecného hospodářského zájmu financován ze zdrojů, které poskytl veřejnoprávní podnik, a toto financování lze připsat státu, může toto financování představovat státní podporu.

33.

Poskytnutí licencí na využívání veřejného prostoru či udělení dalších zvláštních výhradních práv s ekonomickou hodnotou bez provedení zadávacího řízení může představovat vzdání se státních prostředků a příjemcům (55) poskytnout výhodu.

34.

Státy ESVO mohou v některých případech financovat služby obecného hospodářského zájmu z poplatků nebo příspěvků určitých podniků nebo uživatelů, které se převádí podniku pověřenému poskytováním služby obecného hospodářského zájmu. Soudní dvůr tento druh financování posoudil zejména ve svém rozsudku 173/73 ve věci Itálie v. Komise (56), v němž uvedl:

„vzhledem k tomu, že dané fondy jsou financovány z povinných příspěvků uložených státními právními předpisy a že, jak tento případ ukazuje, jsou spravovány a rozdělovány podle ustanovení těchto právních předpisů, je třeba je považovat za státní zdroje ve smyslu článku 107 Smlouvy, přestože je spravují jiné instituce než státní orgány“.

35.

Podobně ve svém rozsudku ve spojených věcech Compagnie Commerciale de l'Ouest, C-78/90 až C-83/90 (57), Soudní dvůr potvrdil, že opatření financovaná parafiskálními poplatky představují opatření financovaná ze státních zdrojů.

36.

Z tohoto důvodu vyrovnávací platby za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu, které jsou financovány z parafiskálních poplatků nebo povinných příspěvků, které uložil stát a které spravuje a přiděluje podle svých právních předpisů, představují vyrovnávací platby poskytnuté ze státních zdrojů.

37.

Aby se na vyrovnávací platbu za závazek veřejné služby vztahoval článek 61 Dohody o EHP, musí tato služba narušovat obchod mezi smluvními stranami nebo musí hrozit, že tento obchod naruší. Předpokladem takového vlivu je většinou existence trhu otevřeného hospodářské soutěži. Pokud se tedy trhy otevřely hospodářské soutěži na základě Dohody o EHP či členských států nebo de facto v důsledku hospodářského vývoje, se pravidla pro státní podpory použijí. V takových situacích si státy ESVO ponechávají určité rozhodovací pravomoci, pokud jde o způsob definice, organizace či financování služby obecného hospodářského zájmu, která podléhá kontrole v oblasti státní podpory, pokud je poskytovateli těchto služeb – ať se jedná o poskytovatele ze soukromého či veřejného sektoru (včetně poskytovatelů interních) – poskytnuta vyrovnávací platba. Byl-li trh vyhrazen pouze pro jeden podnik (včetně interního poskytovatele), stane se vyrovnávací platba, která byla tomuto podniku poskytnuta, také předmětem kontroly státní podpory. Pokud je totiž hospodářská činnost otevřena hospodářské soutěži, může rozhodnutí o poskytnutí služby obecného hospodářského zájmu na základě jiných metod, než je postup zadávání veřejných zakázek, který zaručuje nejnižší náklady pro Společenství, vést k narušení spočívajícímu v tom, že bude konkurentům zamezen přístup na trh, nebo bude příjemci usnadněna expanze na dalších trzích. K narušením může dojít také na trzích se vstupy. Podpora poskytnutá podniku působícímu na neliberalizovaných trzích může narušit obchod, pokud je přijímací podnik rovněž činný na trzích liberalizovaných (58).

38.

Opatření podpory může narušit obchod i v případě, že se přijímající podnik sám nepodílí na přeshraničních činnostech. V takových případech se může domácí nabídka zachovat nebo zvýšit, což má za následek, že podniky se sídlem v jiných smluvních stranách budou mít méně příležitostí nabízet v daném státě ESVO své služby (59).

39.

Podle judikatury Soudního dvora neexistuje limit nebo procento, pod nímž by se mělo za to, že není narušen (60) obchod mezi smluvními stranami. Poměrně malá částka podpory nebo poměrně malá velikost přijímajícího podniku a priori neznamená, že by nemohl být narušen obchod mezi smluvními stranami.

40.

Na druhou stranu Komise v několika případech dospěla k názoru, že určité činnosti mají výhradně místní povahu a neovlivňují obchod mezi smluvními stranami. Mezi příklady patří:

41.

Kontrolní úřad nemusí posuzovat všechny finanční podpory udělené státy ESVO. Nařízení (ES) č. 1998/2006 ze dne 15. prosince 2006 o použití článků 87 a 88 Smlouvy na podporu de minimis  (65) stanoví, že pokud byla podniku během jakéhokoli tříletého období poskytnuta podpora nižší než 200 000 EUR za rok, ustanovení čl. 61 odst. 1 Dohody o EHP se na ni nevztahují. Zvláštní limity podpory de minimis platí v odvětví dopravy (66) a Komise má v úmyslu přijmout nařízení se zvláštními limity podpory de minimis pro místní služby obecného hospodářského zájmu, které bude začleněno do Dohody o EHP.

42.

Soudní dvůr ve svém rozsudku ve věci Altmark (67) podrobněji vysvětlil podmínky, za nichž vyrovnávací platba za závazek veřejné služby nepředstavuje státní podporu z důvodu nepřítomnosti jakýchkoli výhod.

43.

Soudní dvůr uvedl:

„Pokud musí být opatření státu považováno za vyrovnávací platbu (kompenzaci) za služby poskytnuté podniky, které vyrovnávací platbu přijaly, aby mohly plnit závazky veřejné služby, takže se u těchto podniků nejedná o skutečné finanční zvýhodnění, a opatření tedy nemá za následek jejich příznivější konkurenční postavení, než mají jejich konkurenti, nespadá takové opatření pod čl. (107 odst. 1 Smlouvy). Aby však tato kompenzace nebyla v konkrétním případě klasifikována jako státní podpora, je třeba splnit řadu podmínek.

… Za prvé, podnik-příjemce musí být skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně definovány. …

… Zadruhé, parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, musejí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem, aby se zabránilo tomu, že toto vyrovnání přinese hospodářské zvýhodnění, jež může upřednostnit podnik-příjemce ve vztahu ke konkurenčním podnikům. … Vyrovnání poskytnuté členským státem za ztráty vzniklé podniku, aniž by byly předem stanoveny parametry takového vyrovnání, po jehož poskytnutí se ukáže, že provozování určitých služeb v rámci plnění povinností veřejné služby nebylo hospodářsky životaschopné, představuje finanční zásah spadající pod pojem státní podpora ve smyslu čl. (107 odst. 1 Smlouvy).

… Zatřetí, vyrovnání nemůže přesahovat meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění povinností veřejné služby se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností …

… Začtvrté, není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby, v konkrétním případě učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky umožňujícího vybrat zájemce schopného poskytovat tyto služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený dopravními prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností“ (68).

44.

V oddílech 3.2 až 3.6 níže budou rozebrány jednotlivé požadavky stanovené v judikatuře Altmark, zejména pojem služby obecného hospodářského zájmu pro účely článku 61 Dohody o EHP (69), nezbytnost existence pověřovacího aktu (70), povinnost vymezit parametry vyrovnávací platby (71) a zásady týkající se zamezení nadměrnému vyrovnání (72) a zásady týkající se výběru poskytovatele (73).

45.

Pojem služby obecného hospodářského zájmu se vyvíjí a závisí mimo jiné na potřebách občanů, vývoji technologií a trhu a na sociálních a politických preferencích daného státu ESVO. Soudní dvůr rozhodl, že služby obecného hospodářského zájmu jsou služby, které mají zvláštní rysy ve srovnání s jinými hospodářskými činnostmi (74).

46.

Jestliže oblast existence služeb obecného hospodářského zájmu neupravují žádná zvláštní pravidla EHP, mají státy ESVO široké rozhodovací pravomoci při označení určité služby za službu obecného hospodářského zájmu a při poskytování vyrovnávací platby poskytovateli služby. Pravomoc Kontrolního úřadu je v této souvislosti omezena na kontrolu skutečnosti, zda stát ESVO neučinil při vymezování služby jako služby obecného hospodářského zájmu (75) zjevnou chybu, a na hodnocení státní podpory zahrnuté do vyrovnávací platby. Pokud existují zvláštní pravidla na úrovni EHP, rozhodovací pravomoci států ESVO jsou těmito pravidly dále vázány, aniž by tím byla dotčena povinnost Kontrolního úřadu provádět hodnocení toho, zda byla služba obecného hospodářského zájmu správně vymezena pro účely kontroly v oblasti státní podpory.

47.

Podle prvního kritéria rozsudku Altmark je třeba definovat poslání služby obecného hospodářského zájmu. Tento požadavek se shoduje s požadavkem čl. 59 odst. 2 Dohody o EHP (76). Z čl. 59 odst. 2 Dohody o EHP vyplývá, že podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu jsou podniky pověřené „zvláštním úkolem“ (77). Obecně řečeno pověření zvláštním úkolem veřejné služby je spjato s poskytováním služeb, které by z hlediska svého komerčního zájmu podnik neposkytoval nebo by je neposkytoval ve stejném rozsahu nebo za stejných podmínek (78). Státy ESVO nebo Dohoda o EHP mohou použitím kritéria obecného zájmu spojit s poskytováním takových služeb zvláštní povinnosti.

48.

Kontrolní úřad se proto domnívá, že by nebylo vhodné spojit plnění konkrétních povinností veřejné služby s činností, která je již poskytována nebo může být poskytována – uspokojivě a za podmínek (jako například cena, objektivní údaje o kvalitě a přístup ke službám), jež jsou v souladu se státem vymezeným veřejným zájmem – podniky fungujícími za běžných tržních podmínek (79). Pokud jde o otázku, zda může být služba poskytována trhem, je posouzení Kontrolního úřadu omezeno na ověření, zda se stát ESVO dopustil zjevné chyby.

49.

Významným příkladem této zásady je odvětví širokopásmových sítí, u něhož Kontrolní úřad jasně uvedl, jaké typy činností lze považovat za služby obecného hospodářského zájmu. Kontrolní úřad se zejména domnívá, že v oblastech, v nichž soukromí investoři již investovali do infrastruktury širokopásmových sítí (nebo rozšiřují svou síťovou infrastrukturu) a již poskytují konkurenceschopné širokopásmové služby s přiměřeným pokrytím, by se zřízení paralelní širokopásmové infrastruktury nemělo považovat za službu obecného hospodářského zájmu. Naopak v případě, kdy investoři nemohou poskytnout přiměřené širokopásmové pokrytí, může být za určitých podmínek (80) za službu obecného hospodářského zájmu poskytnuta vyrovnávací platba.

50.

Kontrolní úřad se rovněž domnívá, že služby zařazené mezi služby obecného hospodářského zájmu musejí být určeny občanům, nebo musejí být v zájmu společnosti jako celku.

51.

Aby mohl být uplatněn čl. 59 odst. 2 Dohody o EHP, musí být poskytováním služby obecného hospodářského zájmu pověřen nejméně jeden podnik. Dotyčné podniky musejí být tudíž státem pověřeny zvláštním úkolem (81). Také podle prvního kritéria judikatury Altmark musí být podnik pověřen plněním povinností veřejné služby. Aby se tudíž zabezpečil soulad s judikaturou Altmark, je nutné pověření veřejnou službou, které vymezí povinnosti dotyčných podniků a orgánu.

52.

Veřejná služba musí být svěřena aktem, který může mít v závislosti na předpisech státu ESVO podobu legislativního nebo regulačního nástroje či smlouvy. Může být stanovena rovněž několika akty. Komise a Kontrolní úřad v takových případech vyžadují, aby akt nebo akty obsahovaly alespoň následující náležitosti:

53.

Zapojení poskytovatele služeb do procesu, v jehož rámci je pověřen úkolem veřejné služby, neznamená, že by se tento úkol neodvíjel od aktu veřejného orgánu, i když je pověření vydáno na žádost poskytovatele služby (82). V některých vnitrostátních systémech je běžné, že veřejné orgány financují služby, které vyvinul a navrhl sám poskytovatel. Vnitrostátní orgán však musí rozhodnout, zda návrh poskytovatele schválí ještě před poskytnutím vyrovnávací platby. Není důležité, zda jsou nezbytné prvky pověřovacího aktu vloženy přímo do rozhodnutí o schválení návrhu poskytovatele nebo zda jsou předmětem zvláštního právního aktu, například smlouvy s poskytovatelem.

54.

Parametry, které slouží jako základ pro výpočet vyrovnávací platby, musejí být stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem, aby se zajistilo, že neposkytují hospodářskou výhodu, která by zvýhodnila přijímající podnik oproti konkurenčním podnikům.

55.

Potřeba stanovit parametry vyrovnávací platby předem neznamená, že vyrovnávací platba musí být vypočtena na základě konkrétního vzorce (například konkrétní cena na den, na jídlo, na cestujícího nebo na počet uživatelů). Důležité je jen to, aby bylo od začátku jasné, jak se bude výše vyrovnávací platby stanovovat.

56.

Jestliže se vnitrostátní orgán rozhodne udělit poskytovateli vyrovnávací platbu za všechny nákladové položky, musí od začátku určit, jak se tyto náklady stanoví a vypočítají. V tomto ohledu lze brát v úvahu pouze náklady, které přímo souvisejí s poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu. Veškeré příjmy, které podniku z poskytování služby obecného hospodářského zájmu vzniknou, musejí být odečteny.

57.

Jestliže je podniku jako součást vyrovnávací platby nabídnut přiměřený zisk, musí být v pověřovacím aktu stanovena rovněž kritéria pro výpočet tohoto zisku.

58.

Jestliže je stanoveno, že během doby pověření bude přehodnocena částka vyrovnávací platby, musejí být v pověřovacím aktu upřesněny podmínky tohoto přehodnocení a veškeré možné dopady na celkovou výši vyrovnávací platby.

59.

Jestliže je služba obecného hospodářského zájmu zadána prostřednictvím zadávacího řízení, musí být metoda výpočtu vyrovnávací platby uvedena v informacích, které se poskytují všem podnikům se zájmem o účast v řízení.

60.

Podle třetího kritéria judikatury Altmark nesmí vyrovnávací platba přesahovat meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění povinností veřejné služby se zohledněním příslušných příjmů, jakož i přiměřeného zisku. O všech mechanismech týkajících se výběru poskytovatele služby proto musí být rozhodnuto tak, že se výše vyrovnávací platby stanoví na základě těchto prvků.

61.

Mělo by se mít za to, že přiměřeným ziskem se rozumí míra návratnosti kapitálu (83), kterou by požadoval průměrný podnik zvažující, zda bude – s přihlédnutím k úrovni rizika – službu obecného hospodářského zájmu poskytovat po celou dobu trvání pověření. Úroveň rizika závisí na dotčeném odvětví, typu služby a charakteru vyrovnávacího mechanismu. Míra by se měla pokud možno stanovit s ohledem na míru návratnosti kapitálu, které se dosahuje u podobných druhů veřejných zakázek na služby za konkurenčních podmínek (například u zakázek uzavřených na základě zadávacího řízení). V odvětvích, v nichž schází podniky, které by mohly sloužit k porovnání s podnikem poskytujícím služby obecného hospodářského zájmu, lze odkázat na porovnatelné podniky z jiných smluvních stran, v případě nutnosti i z jiných odvětví, za podmínky, že budou vzaty v úvahu zvláštní charakteristiky každého z těchto odvětví. Při určení toho, co představuje přiměřený zisk, mohou státy ESVO zavést pobídková kriteria, která se budou týkat zejména kvality poskytované služby a zvýšení efektivity výroby. Zvýšení efektivity nelze dosáhnout na úkor kvality poskytované služby.

62.

Podle čtvrtého kritéria judikatury Altmark musí poskytnutá vyrovnávací platba vycházet buď z postupu zadávání veřejných zakázek, který umožňuje vybrat zájemce schopného poskytovat tyto služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek, nebo z porovnání s průměrným, správně řízeným podnikem vybaveným nezbytnými prostředky.

63.

Nejjednodušším způsobem, jak mohou veřejné orgány splnit čtvrté kritérium judikatury Altmark, je použít transparentní a nediskriminační postup zadávání veřejných zakázek v souladu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb (84) a směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby (85), jak je objasněno níže. Jak je uvedeno v odstavci 5, použití uvedeného postupu zadávání veřejných zakázek je často povinným požadavkem platných pravidel EHP.

64.

Také v případech, kdy se nejedná o právní požadavek, je otevřený, transparentní a nediskriminační postup zadávání veřejných zakázek vhodnou metodou pro srovnání různých možných nabídek a pro stanovení vyrovnávací platby tak, aby se vyloučila existence podpory.

65.

Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že postup zadávání veřejných zakázek vylučuje existenci státní podpory pouze za předpokladu, že umožňuje výběr zájemce schopného poskytovat tyto služby za „nejmenších nákladů pro územně správní celek“.

66.

Co se týče charakteristických rysů zadávacího řízení, je otevřený (86) postup splňující požadavky pravidel v oblasti zadávání veřejných zakázek zcela jistě přijatelný. Také omezený (87) postup však může splňovat čtvrté kritérium judikatury Altmark, pokud ovšem není zainteresovaným subjektům zabráněno v jejich účasti na zadávacím řízení bez uvedení pádného důvodu. Soutěžní dialog (88) nebo vyjednávací řízení po zveřejnění oznámení o zakázce (89) poskytují zadavateli široké rozhodovací pravomoci a mohou omezit účast zainteresovaných subjektů. Mohou proto být vhodné pouze k zajištění toho, aby splňovaly čtvrté kritérium ve věci Altmark, a to ve výjimečných případech. Vyjednávací řízení bez zveřejnění oznámení o zakázce (90) nemůže zajistit, aby postup vedl k výběru uchazeče schopného poskytovat tyto služby za nejmenší náklady pro územně správní celek.

67.

Pokud jde o kritéria týkající se udělení zakázky, „nejnižší cena“ (91) zcela jasně splňuje čtvrté kritérium judikatury Altmark. Rovněž „hospodářsky nejvýhodnější nabídka“ (92) je považována za dostatečnou za předpokladu, že zadávací kritéria, včetně kritérií v oblasti životního prostředí (93) a sociálních kritérií, jsou úzce spjata s předmětem poskytované služby a pokud umožňují, aby hospodářsky nejvýhodnější nabídka odpovídala tržní hodnotě (94). Pro minimalizaci rizika nadměrné vyrovnávací platby ex ante by mohlo být za těchto okolností vhodné použít mechanismus zpětného získání (tzv. claw-back mechanism). Zadavateli se nebrání ve stanovení kvalitativních norem, které musí splnit všechny hospodářské subjekty, ani v přihlížení k aspektům kvality různých nabídek při rozhodování o udělení zakázky

68.

Mohou nastat případy, kdy z postupu zadávání veřejných zakázek nemohou vyplynout nejmenší náklady pro územně správní celek, neboť tento postup nevede k dostatečně otevřené a skutečné soutěži. K tomu by mohlo například dojít z důvodu zvláštností dané služby, stávajících práv duševního vlastnictví nebo nutné infrastruktury, jejímž majitelem je určitý poskytovatel služby. Podobně je tomu u řízení, v jejichž rámci je předložena pouze jedna nabídka a která nelze považovat za dostatečná k zajištění nejmenších nákladů pro územně správní celek.

69.

Pokud pro určitou službu existuje obecně přijímaná tržní odměna, je tato tržní odměna nejlepším měřítkem pro vyrovnávací platbu v případě neprovedení zadávacího řízení (95).

70.

Jestliže taková tržní odměna neexistuje, musí být výše vyrovnávací platby určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností. Cílem je zajistit, aby se jako měřítko nepoužily vysoké náklady neefektivních podniků.

71.

Vzhledem k tomu, že neexistuje žádná oficiální definice „správně řízeného podniku“, měly by státy ESVO použít objektivní kritéria, která se z ekonomického hlediska považují za kritéria uspokojivého řízení podniku. Kontrolní úřad se domnívá že pouhé vytváření zisku není dostatečným kritériem k určení toho, zda je podnik „správně řízen“. Mělo by se přihlížet ke skutečnosti, že finanční výsledky podniků, zejména v odvětvích, v nichž se nejčastěji poskytují služby obecného hospodářského zájmu, mohou být výrazně ovlivněny tržní silou daného podniku nebo odvětvovými pravidly.

72.

Kontrolní úřad se domnívá, že pojem „správně řízeného podniku“ zahrnuje dodržování platných státních a mezinárodních účetních norem. Státy ESVO mohou při své analýze vycházet mimo jiné z analytických poměrů vyjadřujících produktivitu (jako například obrat/vložený kapitál, celkové náklady/obrat, obrat na zaměstnance, přidaná hodnota na zaměstnance nebo náklady na zaměstnance/přidaná hodnota). Státy ESVO mohou rovněž použít analytické poměry související s kvalitou nabídky ve srovnání s očekáváními uživatelů. Podnik, který je pověřen poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu a neplní kvalitativní kritéria stanovená daným státem ESVO, není správně řízeným podnikem, i když má nízké náklady.

73.

Podniky, jejichž analytické poměry odpovídají efektivnímu řízení, lze považovat za průměrné podniky. Při analýze a srovnání skladeb nákladů se však musí rovněž přihlížet k velikosti daných podniků a ke skutečnosti, že v některých odvětvích mohou vedle sebe existovat podniky s velmi odlišnou skladbou nákladů.

74.

Odkaz na náklady „průměrného“ podniku v daném odvětví znamená, že existuje dostatečný počet podniků, jejichž náklady lze vzít v úvahu. Tyto podniky mohou být umístěny ve stejném státě ESVO nebo v jiné smluvní straně. Kontrolní úřad se však domnívá, že nelze odkazovat na náklady podniku, který má monopolní postavení nebo dostává vyrovnávací platbu za závazek veřejné služby za podmínek, které nejsou v souladu s právem EHP, neboť v obou případech může být úroveň nákladů vyšší, než je běžné. Náklady, k nimž se má přihlížet, jsou všechny náklady související se službou obecného hospodářského zájmu, to znamená přímé náklady nutné k plnění služby obecného hospodářského zájmu a přiměřený příspěvek k nepřímým nákladům, které jsou společné jak službám obecného hospodářského zájmu, tak jiným činnostem.

75.

Jestliže může stát ESVO prokázat, že skladba nákladů podniku pověřeného poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu odpovídá průměrné skladbě nákladů efektivního a srovnatelného podniku v daném odvětví, má se za to, že vyrovnávací platba, která podniku umožní pokrýt náklady, včetně přiměřeného zisku, splňuje čtvrté kritérium judikatury Altmark.

76.

Výrazem „podnik přiměřeně vybavený prostředky“ by se měl rozumět podnik, který má zdroje nezbytné k okamžitému plnění závazků veřejné služby příslušejících podniku, který má být pověřen poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu.

77.

Mělo by se mít za to, že „přiměřeným ziskem“ se rozumí míra návratnosti kapitálu (96), kterou by požadoval průměrný podnik zvažující, zda bude – s přihlédnutím k úrovni rizika – službu obecného hospodářského zájmu poskytovat po celou dobu trvání pověření, jak je uvedeno výše v části 3.5.

1.

Pro zajištění fungování určitých služeb obecného hospodářského zájmu (SOHZ) na základě zásad a za podmínek umožňujících naplnění jejich úkolů se může ukázat jako nezbytná finanční podpora veřejných orgánů, jestliže příjmy z poskytování služby neumožňují pokrýt náklady vyplývající z plnění závazku veřejné služby.

2.

Z judikatury Soudního dvora Evropské unie (2) vyplývá, že vyrovnávací platba za závazek veřejné služby nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 61 odst. 1 Dohody o EHP, pokud splňuje určitý počet podmínek (3). Jsou-li tyto podmínky splněny, nepoužije se článek 1 části I protokolu 3 Dohody mezi státy ESVO o zřízení Kontrolního úřadu a Soudního dvora („Dohoda o Kontrolním úřadu a Soudním dvoru“).

3.

Jestliže vyrovnávací platba za závazek veřejné služby tyto podmínky nesplňuje a jsou-li zároveň splněna obecná kritéria použitelnosti čl. 61 odst. 1 Dohody o EHP, představuje taková vyrovnávací platba státní podporu a vztahují se na ni články 59 a 61 Dohody o EHP a článek 1 části I protokolu 3 Dohody o Kontrolním úřadu a Soudním dvoru.

4.

Kontrolní úřad ESVO („Kontrolní úřad“) v kapitole o použití pravidel v oblasti státní podpory na vyrovnávací platbu udělenou za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu (4) vyjasnil podmínky, za nichž se vyrovnávací platba za závazek veřejné služby musí považovat za státní podporu. Kromě toho v nařízení Komise o použití článků 107 a 108 Smlouvy o fungování Evropské unie na podporu de minimis pro podniky poskytující služby obecného hospodářského zájmu, které bude začleněno do Dohody o EHP Komise (5) stanoví podmínky, za nichž se nízké vyrovnávací platby za závazek veřejné služby považují za platby, které nenarušují obchod mezi státy EHP a/nebo nenarušují hospodářskou soutěž ani nehrozí narušením této soutěže. V takových případech se na vyrovnávací platbu nevztahuje čl. 61 odst. 1 Dohody o EHP, a proto nepodléhá oznamovacímu postupu stanovenému v čl. 1 odst. 3 části I protokolu 3 Dohody o Kontrolním úřadu a Soudním dvoru.

5.

Ustanovení čl. 59 odst. 2 Dohody o EHP poskytuje právní základ pro posuzování slučitelnosti státní podpory na SOHZ. Stanoví, že podniky, které jsou pověřeny poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu, nebo podniky, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým v Dohodě o EHP, zejména pravidlům hospodářské soutěže. Ustanovení čl. 59 odst. 2 Dohody o EHP však stanoví výjimku z pravidel obsažených v Dohodě, jestliže by použití pravidel hospodářské soutěže právně nebo fakticky bránilo plnění svěřených úkolů. Tato výjimka se použije pouze v případě, kdy rozvoj obchodu není dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmy smluvních stran.

6.

Rozhodnutí Komise 2012/21/EU o použití čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby udělené určitým podnikům pověřeným poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu („rozhodnutí 2012/21/EU“) (6) po svém začlenění do Dohody o EHP stanoví podmínky, za nichž se určité typy vyrovnávacích plateb za závazky veřejné služby považují za slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 59 odst. 2 Dohody o EHP a jsou osvobozeny od povinnosti oznamování předem stanovené v čl. 1 odst. 3 části I protokolu 3 Dohody o Kontrolním úřadu a Soudním dvoru (7).

7.

Zásady stanovené v tomto rámci se použijí na vyrovnávací platbu za závazek veřejné služby pouze v případě, že tato platba představuje státní podporu, na niž se nevztahuje rozhodnutí 2012/21/EU. Na takovou vyrovnávací platbu se vztahuje požadavek oznámení předem podle čl. 1 odst. 3 části I protokolu o Kontrolním úřadu a Soudním dvoru. Tento rámec stanoví, za jakých podmínek lze takovou státní podporu považovat za slučitelnou s vnitřním trhem podle čl. 59 odst. 2 Dohody o EHP. Nahrazuje kapitolu o Pokynech Kontrolního úřadu pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (8).

8.

Zásady stanovené v tomto rámci se použijí na vyrovnávací platbu za závazky veřejné služby v oblasti letecké a námořní dopravy, aniž by byla dotčena přísnější zvláštní ustanovení obsažená v odvětvových předpisech EHP. Nepoužijí se na odvětví pozemní dopravy, ani na odvětví veřejnoprávního vysílání, na které se vztahuje kapitola Pokyny kontrolního úřadu pro použití pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání (9).

9.

Podpora poskytovatelům služeb obecného hospodářského zájmu, kteří jsou v obtížích, se posuzuje podle kapitoly Pokyny Kontrolního úřadu pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích (10).

10.

Zásady stanovené v tomto rámci se použijí, aniž by byly dotčeny:

11.

V současné fázi vývoje vnitřního trhu lze státní podporu, která spadá mimo oblast působnosti rozhodnutí 2012/21/EU, prohlásit za slučitelnou s čl. 59 odst. 2 Dohody o EHP, je-li to nutné pro poskytování dané služby obecného hospodářského zájmu a jestliže není narušen vývoj obchodu do takové míry, která by byla v rozporu se zájmy EHP. K dosažení této rovnováhy musí být splněny podmínky stanovené v částech 2.2 až 2.10.

12.

Podporu je nutno udělit skutečné a správně vymezené službě obecného hospodářského zájmu, jak je uvedeno v čl. 59 odst. 2 Dohody o EHP.

13.

Kontrolní úřad v kapitole o používání pravidel Evropské unie v oblasti státní podpory na vyrovnávací platbu za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu stanovil pokyny ohledně požadavků na vymezení služby obecného hospodářského zájmu. Jde zejména o to, že státy ESVO nemohou připojit specifické závazky veřejné služby ke službám, které za podmínek odpovídajících státem vymezenému veřejnému zájmu, typu cena, objektivní prvky kvality, kontinuita a přístup ke službě, již jsou nebo mohou být uspokojivě poskytovány podniky působícími v běžných tržních podmínkách. Otázku, zda může službu poskytovat trh, hodnotí Kontrolní úřad pouze tím, že ověří, zda definice státu ESVO není neplatná kvůli zjevné chybě, ledaže právo EHP stanoví přísnější měřítko.

14.

Pro účely používání zásad stanovených v tomto rámci by státy ESVO měly prokázat, že řádně zvážily potřeby veřejné služby veřejnou konzultací nebo jinými vhodnými nástroji, jimiž přihlédly k zájmům uživatelů a poskytovatelů. Toto ustanovení neplatí, pokud je jasné, že nová konzultace nebude žádným přínosem k nedávno provedené konzultaci.

15.

Odpovědnost za poskytování SOHZ musí být dotčenému podniku svěřena prostřednictvím jednoho nebo více aktů, jejichž formu si může určit každý stát ESVO. Pojmem „stát ESVO“ se rozumějí ústřední, regionální i místní orgány.

16.

V tomto aktu nebo aktech musí být uvedeny zejména tyto údaje:

17.

Doba trvání pověření by měla být odůvodněná objektivními kritérii, například potřebou amortizovat nepřevoditelná fixní aktiva. Trvání pověření by v zásadě nemělo být delší než doba nutná k odpisu nejvýznamnějších aktiv nezbytných k poskytování SOHZ.

18.

Podpora se považuje za slučitelnou s vnitřním trhem na základě čl. 59 odst. 2 Dohody o EHP, pouze pokud podnik v příslušném případě splňuje požadavky směrnice 2006/111/ES (12). Podpora, která není v souladu s touto směrnicí, se považuje za podporu, která narušuje rozvoj obchodu v míře, která by byla v rozporu se zájmy EHP ve smyslu čl. 59 odst. 2 Dohody o EHP.

19.

Podpora se považuje za slučitelnou s vnitřním trhem na základě čl. 59 odst. 2 Dohody o EHP pouze za předpokladu, že odpovědný orgán při pověřování dotyčného podniku poskytováním služby dodržel nebo se zavázal dodržet platná pravidla EHP v oblasti zadávání veřejných zakázek. Patří sem veškeré platné požadavky na transparentnost, rovné zacházení a nediskriminaci, které vyplývají přímo z Dohody o EHP a případně ze sekundárního práva EHP. Podpora, která neodpovídá těmto pravidlům a požadavkům, se považuje za podporu, která by narušila obchod v míře, která by byla v rozporu se zájmy EHP ve smyslu čl. 59 odst. 2 Dohody o EHP.

20.

Jestliže určitý orgán pověří poskytováním stejné služby obecného hospodářského zájmu několik podniků, měla by se vyrovnávací platba počítat pro každý podnik podle stejné metody.

21.

Výše vyrovnávací platby nesmí překročit částku, která je nezbytná k pokrytí čistých nákladů (13) na plnění závazků veřejné služby, včetně přiměřeného zisku.

22.

Výši vyrovnávací platby lze stanovit na základě očekávaných příjmů a nákladů, na základě skutečných příjmů a nákladů nebo na základě jejich kombinace, podle toho, jaké pobídky ke zvýšení efektivity chce stát ESVO poskytnout hned od začátku v souladu s odstavci 40 a 41.

23.

Jestliže celá vyrovnávací platba nebo její část vychází z očekávaných příjmů a nákladů, musí být tyto příjmy a náklady vymezeny v pověřovacím aktu. Musí být založeny na důvěryhodných a pozorovatelných parametrech o ekonomickém prostředí, v němž se SOHZ poskytuje. V příslušných případech musí vycházet ze znaleckých posudků regulačních orgánů odvětví nebo jiných subjektů, které jsou na podniku nezávislé. Státy ESVO musí uvést, z jakých zdrojů vycházejí při stanovení očekávaných příjmů a nákladů (14). Odhady nákladů musí odrážet očekávání nárůstu efektivity poskytovatele SOHZ během doby pověření.

24.

Čisté náklady, které jsou nebo podle očekávání budou nezbytné ke splnění závazků veřejné služby, by se měly vypočítat za použití metodiky čistých ušetřených nákladů, pokud to vyžadují právní předpisy EHP nebo vnitrostátní předpisy i v jiných případech, v nichž je to možné.

25.

Podle metodiky čistých ušetřených nákladů se čisté náklady, které jsou nezbytné nebo které budou podle očekávání nezbytné k plnění závazků veřejné služby, vypočítají jako rozdíl mezi čistými náklady poskytovatele, který vykonává svou činnost se závazkem veřejné služby, a čistými náklady nebo ziskem téhož poskytovatele, který vykonává svou činnost bez takového závazku. Je třeba věnovat řádnou pozornost správnému vyhodnocení nákladů, kterým by se poskytovatel služby v nepřítomnosti závazku veřejné služby podle očekávání vyhnul, a příjmů, které by pravděpodobně nezískal. Výpočet čistých nákladů by měl vyhodnotit přínosy, v nejvyšší možné míře i nehmotné, pro poskytovatele SOHZ.

26.

Příloha IV směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/22/ES ze dne 7. března 2002 o univerzální službě a právech uživatelů týkajících se sítí a služeb elektronických komunikací (15) a příloha I směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES ze dne 15. prosince 1997 o společných pravidlech pro rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb Společenství a zvyšování kvality služby (16) obsahují podrobnější pokyny o používání metodiky čistých ušetřených nákladů.

27.

Přestože Kontrolní úřad považuje metodiku čistých ušetřených nákladů za nejpřesnější metodu určování nákladů na závazek veřejné služby, může být použití této metodiky v některých případech neproveditelné nebo nevhodné. V takových řádně odůvodněných případech může Kontrolní úřad souhlasit s použitím alternativních metod výpočtu čistých nákladů nezbytných k plnění závazků veřejné služby, například metodu přidělování nákladů.

28.

Podle metody přidělování nákladů se čisté náklady nezbytné k plnění závazků veřejné služby mohou vypočítat jako rozdíl mezi náklady a příjmy pověřeného poskytovatele na plnění závazků veřejné služby, jak je uvedeno a odhadnuto v pověřovacím aktu.

29.

Náklady, které mají být zohledněny, zahrnují veškeré náklady nezbytné pro poskytování SOHZ.

30.

Působí-li dotčený podnik výhradně v oblasti poskytování SOHZ, lze zohlednit veškeré jeho náklady.

31.

Vykonává-li dotčený podnik rovněž činnosti mimo rozsah SOHZ, mohou zohledňované náklady zahrnovat veškeré přímé náklady nezbytné k plnění závazků veřejné služby a přiměřený příspěvek na nepřímé náklady společné službě obecného hospodářského zájmu a ostatním činnostem. Náklady spojené s činnostmi mimo rámec SOHZ musí pokrýt veškeré přímé náklady a příslušný příspěvek na společné náklady. Při určování příslušného příspěvku na společné náklady, se za referenční ceny považují tržní ceny za využívání zdrojů, jsou-li k dispozici (17). Jestliže takové tržní ceny nejsou k dispozici, lze příslušný příspěvek na společné náklady určit odkazem na úroveň přiměřeného zisku (18), který podnik očekává ze svých činností, které spadají mimo rámec SOHZ, nebo na základě jiných vhodnějších metod.

32.

Příjmy, k nimž se přihlíží, musí zahrnovat alespoň veškeré příjmy ze služby obecného hospodářského zájmu, upřesněné v pověřovacím aktu, a nadměrné zisky ze zvláštních nebo výhradních práv, včetně práv souvisejících s dalšími činnostmi, jak je stanoveno v odstavci 45, bez ohledu, zda jsou tyto nadměrné zisky klasifikovány jako státní podpora ve významu čl. 61 odst. 1 Dohody o EHP.

33.

Mělo by se mít za to, že přiměřeným ziskem se rozumí míra návratnosti kapitálu (19), kterou by požadoval průměrný podnik zvažující, zda bude – s přihlédnutím k úrovni rizika – službu obecného hospodářského zájmu poskytovat po celou dobu trvání pověření. Úroveň rizika závisí na dotčeném odvětví, typu služby a charakteru vyrovnávacího mechanismu.

34.

V řádně odůvodněných případech lze při určování přiměřeného zisku používat jiné ukazatele úrovně zisku než je míra návratnosti kapitálu, například průměrnou míru návratnosti vlastního kapitálu (20) během doby pověření, návratnost vloženého kapitálu, návratnost aktiv nebo rentabilitu tržeb.

35.

Ať už je zvolen jakýkoli ukazatel, musí stát ESVO Kontrolnímu úřadu na požádání poskytnout důkazy o tom, že plánovaný zisk nepřevyšuje zisk, který by vyžadoval typický podnik při rozhodování, zda bude poskytovat danou službu, například odkazem na míru návratnosti u podobných typů zakázek udělených za soutěžních podmínek.

36.

Míra návratnosti kapitálu, která nepřesáhne příslušnou swapovou sazbu (21) navýšenou o 100 bazických bodů (22), se v každém případě považuje za přiměřenou. Příslušnou swapovou sazbou je ta swapová sazba, jejíž doba splatnosti a měna odpovídají době trvání a měně pověřovacího aktu.

37.

Jestliže je poskytování SOHZ spojeno se značným obchodním nebo smluvním rizikem, například proto, že vyrovnávací platba má podobu pevné paušální částky, která kryje očekávané čisté náklady a přiměřený zisk a podnik působí v konkurenčním prostředí, nesmí přiměřený zisk překročit úroveň, která převyšuje míru návratnosti kapitálu přiměřenou úrovni rizika. Tato míra by se měla pokud možno stanovit s ohledem na míru návratnosti kapitálu, které se dosahuje u podobných druhů smluv o veřejné službě uzavřených za konkurenčních podmínek (např. u smluv uzavřených na základě výběrového řízení). Jestliže takovou metodu nelze použít, lze v odůvodněných případech stanovit míru návratnosti kapitálu rovněž jinými metodami (23).

38.

Jestliže poskytování služby obecného hospodářského zájmu není spojeno s výrazným obchodním nebo smluvním rizikem, například protože čisté náklady vynaložené při poskytování služby obecného hospodářského zájmu jsou v podstatě plně pokryty vyrovnávací platbou ex post, nesmí přiměřený zisk překročit úroveň, která odpovídá úrovni uvedené v odstavci 36. Takový mechanismus vyrovnání nemotivuje poskytovatele veřejné služby k efektivitě. Jeho užití je proto omezeno výlučně na případy, v nichž stát ESVO může odůvodnit, proč není proveditelné nebo vhodné brát v úvahu efektivitu produkce a vypracovat smlouvu způsobem, který by pobízel ke zvyšování efektivity.

39.

Při stanovení metody vyrovnání musí státy ESVO začlenit pobídky k efektivnímu poskytování SOHZ vysoké kvality, pokud nemohou řádně odůvodnit, že zavedení takových pobídek není proveditelné nebo vhodné.

40.

Pobídky ke zvyšování efektivity mohou mít řadu podob, aby co nejlépe vyhovovaly specifické situaci každého případu nebo odvětví. Státy ESVO mohou například předem stanovit pevnou úroveň vyrovnávací platby, která předvídá a začleňuje nárůst efektivity, který lze u podniku očekávat během doby trvání pověřovacího aktu.

41.

V jiných případech mohou státy ESVO v pověřovacím aktu vymezit cíle efektivity produkce, takže úroveň vyrovnávací platby pak závisí na rozsahu, v němž byly tyto cíle splněny. Jestliže podnik cíle nesplní, vyrovnávací platba by měla být snížena na základě výpočtu uvedeného v pověřovacím aktu. Pokud podnik tyto cíle naopak překročí, vyrovnávací platba by měla být zvýšena podle metody uvedené v pověřovacím aktu. Odměny související s nárůstem efektivity se stanoví na takové úrovni, aby se zajistilo vyrovnané sdílení příslušných zisků mezi podnikem a státem ESVO a/nebo uživateli.

42.

Jakýkoli takový pobídkový mechanismus ke zvyšování efektivity musí spočívat na objektivních a měřitelných kritériích, která jsou stanovena v pověřovacím aktu a podléhají transparentnímu hodnocení ex post, které provádí subjekt nezávislý na poskytovateli SOHZ.

43.

Nárůstu efektivity by mělo být dosaženo bez snížení kvality poskytované služby a měly by být přitom dodrženy normy stanovené v právních předpisech EHP.

44.

Vykonává-li podnik činnosti spadající do rozsahu SOHZ i mimo něj, musí ve svém vnitropodnikovém účetnictví uvádět náklady a příjmy spojené s SOHZ odděleně od nákladů a příjmů za poskytování jiných služeb v souladu se zásadami stanovenými v odstavci 31. Jestliže je podnik pověřen poskytováním několika SOHZ, protože se liší jejich zadávací orgány nebo povaha SOHZ, musí být ve vnitropodnikovém účetnictví možno ověřit, zda na úrovni žádné SOHZ nedošlo k vyplacení nadměrné vyrovnávací platby.

45.

Jestliže byla danému podniku udělena zvláštní nebo výhradní práva spojená s jinými činnostmi než se SOHZ, na kterou je udělena podpora, a tyto činnosti vytvářejí zisk nad rámec přiměřeného zisku, nebo jestliže tento podnik požívá jiných výhod udělených státem, musí být bez ohledu na jejich klasifikaci pro účely čl. 61 odst. 1 Dohody o EHP tato práva a tyto výhody připočteny k příjmům podniku. Přiměřený zisk z činností, pro něž má podnik zvláštní nebo výhradní práva, musí být vyhodnocen z perspektivy ex ante s ohledem na riziko, nebo nepřítomnost rizika, které daný podnik podstupuje. Při tomto hodnocení se musí rovněž přihlížet k pobídkám ke zvýšení efektivity, které stát ESVO zavedl ve vztahu k poskytování daných služeb.

46.

Stát ESVO může rozhodnout, že zisky z činností mimo rozsah SOHZ, zejména z činností, které využívají infrastrukturu nezbytnou k poskytování SOHZ, musí být zcela nebo částečně přiděleny na financování SOHZ.

47.

Nadměrnou vyrovnávací platbou by se měla rozumět vyrovnávací platba, kterou podnik obdržel nad částku podpory vymezenou v odstavci 21 během celé doby trvání smlouvy. Jak bylo uvedeno v odstavcích 39 až 42, přebytek, který vyplynul z neočekávaně vysokého nárůstu efektivity, si může podnik ponechat jako dodatečný přiměřený zisk, jak je stanoveno v pověřovacím aktu (24).

48.

Nadměrná vyrovnávací platba není nezbytná k poskytování služby obecného hospodářského zájmu, a proto představuje neslučitelnou státní podporu.

49.

Státy ESVO musí zajistit, že vyrovnávací platba udělená za poskytování služby obecného hospodářského zájmu splňuje požadavky stanovené v tomto rámci, zejména skutečnost, že podniky nedostávají vyrovnávací platby, které jsou vyšší než částka stanovená podle požadavků stanovených v této části. Na žádost Kontrolního úřadu musí tuto skutečnost doložit. Musí provádět pravidelné kontroly nebo zajistit provádění takových kontrol na konci doby pověření a v každém případě v intervalech nepřesahujících tři roky. V případě podpor udělených jiným způsobem než na základě veřejného výběrového řízení se zveřejněním (25) by se kontroly za běžných okolností měly provádět alespoň každé dva roky.

50.

Jestliže stát ESVO předem stanovil pevnou úroveň vyrovnávací platby, která řádně předpokládá a začleňuje nárůst efektivity, jež lze od poskytovatele veřejné služby očekávat během doby trvání pověření, na základě správného rozložení nákladů a příjmů a rozumných očekávání popsaných v této části, spočívá kontrola nadměrné vyrovnávací platby v zásadě v tom, že se ověří, zda úroveň zisku, k němuž je poskytovatel oprávněn podle pověřovacího aktu, je skutečně přiměřená z pohledu ex ante.

51.

Požadavky stanovené v oddílech 2.1 až 2.8 obvykle dostačují k zajištění toho, že podpora nenarušuje hospodářskou soutěž způsobem, který by byl v rozporu se zájmy EHP.

52.

Je však možné, že za určitých výjimečných okolností by nemuselo být vyřešeno vážné narušení hospodářské soutěže na vnitřním trhu a podpora by mohla narušit obchod v rozsahu, který by byl v rozporu se zájmem EHP.

53.

V takovém případě Kontrolní úřad posoudí, zda by se toto narušení obchodu dalo zmírnit, kdyby státům ESVO uložil podmínky nebo si od nich vyžádal závazky.

54.

Neočekává se, že by k vážným narušením hospodářské soutěže, která by byla v rozporu se zájmy Dohody o EHP, docházelo jindy, než za výjimečných okolností. Kontrolní úřad se těmito narušeními zabývá pouze v případech, kdy má podpora výrazné nepříznivé účinky na další státy EHP a fungování trhu EHP, například proto, že podnikům ve významných hospodářských odvětvích brání v dosažení takového rozsahu činností, který je nezbytný pro jejich efektivní fungování.

55.

Hospodářská soutěž může být takto narušena například v případě, kdy trvání pověření nelze odůvodnit objektivními kritérii (například potřebou amortizovat nepřevoditelná fixní aktiva), nebo v případě, kdy se pověření skládá z balíčku úkolů (obvykle za podmínky, že by jednotlivá pověření nevedla ke ztrátě přínosu pro společnost ani by nezvýšila náklady na poskytování služeb). Kontrolní úřad by v takovém případě posoudil, zda by táž veřejná služba mohla být stejně dobře poskytována způsobem, který by méně narušoval hospodářskou soutěž, například vydáním méně rozsáhlého pověření, ať už jde o dobu nebo rozsah, nebo vydáním několika samostatných pověření.

56.

Další situace, která by mohla vyžadovat podrobnější hodnocení, by nastala, kdyby stát ESVO bez uspořádání soutěžního výběrového řízení pověřil veřejného poskytovatele služeb poskytováním SOHZ na nevyhrazeném trhu, na němž jsou podobné služby již poskytovány nebo lze očekávat, že budou v blízké budoucnosti poskytovány, i bez SOHZ. Nepříznivé účinky na vývoj obchodu mohou být výraznější v případě, že bude SOHZ nabízena za cenu, která bude nižší než náklady současných nebo potenciálních poskytovatelů, takže způsobí uzavření trhu. Kontrolní úřad, který bude plně respektovat široký prostor státu ESVO k vlastnímu vymezení SOHZ, pak může vyžadovat změny, například v udělení podpory, pokud bude moci dostatečným způsobem prokázat, že by bylo možné tutéž SOHZ poskytovat za rovnocenných podmínek pro uživatele způsobem, který by méně narušoval hospodářskou soutěž a byl by pro stát méně nákladný.

57.

Podrobnější posouzení se provádí rovněž v případě, že pověření závazkem poskytovat službu je spojeno se zvláštními nebo výhradními právy, která omezují hospodářskou soutěž na vnitřním trhu v rozsahu, který je v rozporu se zájmy Dohody o EHP. Přestože se při posuzování takového případu vychází primárně z čl. 59 odst. 1 Dohody o EHP, nelze slučitelnost státní podpory potvrdit v případě, kdy výhradní práva poskytují výhody, které nebylo možno řádně vyhodnotit, vyčíslit nebo ocenit podle metodik pro výpočet čistých nákladů na SOHZ popsaných v části 2.8.

58.

Kontrolní úřad bude rovněž věnovat pozornost situacím, kdy podpora podniku umožňuje financovat vytvoření nebo využití infrastruktury, kterou nelze reprodukovat, a umožňuje mu uzavřít trh, na němž se SOHZ poskytuje, nebo příslušné související trhy. V takovém případě může být vhodné požadovat, aby soutěžitelé získali bez diskriminace a za vhodných podmínek spravedlivý přístup k této infrastruktuře.

59.

Jestliže narušení hospodářské soutěže vyplývá z pověření, které brání efektivnímu uplatňování nebo vynucování právních předpisů EHP zaměřených na ochranu řádného fungování vnitřního trhu, Kontrolní úřad posoudí, zda by veřejná služba nemohla být stejně dobře poskytována způsobem, který by méně narušoval hospodářskou soutěž, například na základě plného uplatňování odvětvových předpisů EHP.

60.

U každé vyrovnávací platby za SOHZ, která spadá do tohoto rámce, musí příslušný stát ESVO zveřejnit na internetu nebo jiným vhodným způsobem následující informace:

61.

Zásady stanovené v odstavcích 14, 19, 20, 24, 39, 51 až 59 a odst. 60 písm. a) se nepoužijí na podporu, která splňuje podmínky stanovené v čl. 2 odst. 1 rozhodnutí 2012/21/EU.

62.

Státy ESVO podají Kontrolnímu úřadu každé dva roky zprávu o dodržování tohoto rámce. Zprávy musí obsahovat přehled používání tohoto rámce na různé sektory poskytovatelů služeb, včetně následujících údajů:

První zpráva bude předložena do 30. června 2014.

63.

Kromě toho v souladu s požadavky části II protokolu 3 Dohody o Kontrolním úřadu a Soudním dvoru a v souladu s rozhodnutím Kontrolního úřadu č. 195/04/KOL ze dne 14. července 2004 o provádění ustanovení uvedených v článku 27 části II protokolu 3 Dohody o Kontrolním úřadu a Soudním dvoru (26) musí státy ESVO každý rok předkládat Kontrolnímu úřadu zprávu o podpoře, která byla udělena po rozhodnutí Kontrolního úřadu vycházejícím z tohoto rámce.

64.

Zprávy budou zveřejněny na internetových stránkách Kontrolního úřadu.

65.

Kontrolní úřad hodlá provést přezkum tohoto rámce do 31. ledna 2017.

66.

Podle čl. 7 odst. 4 části II protokolu 3 Dohody o Kontrolním úřadu a Soudním dvoru může Kontrolní úřad připojit ke kladnému rozhodnutí podmínky, za kterých může být podpora považována za slučitelnou s vnitřním trhem, a může stanovit povinnosti pro umožnění kontroly plnění rozhodnutí. V oblasti služeb obecného hospodářského zájmu mohou být zapotřebí podmínky a povinnosti zaručující zejména to, že podpora udělená dotyčným podnikům nevede k nežádoucímu narušení hospodářské soutěže a obchodu na vnitřním trhu. V této souvislosti může být podle konkrétní situace jednotlivých služeb obecného hospodářského zájmu nutné stanovit povinnost podávání pravidelných zpráv či jiné povinnosti.

67.

Kontrolní úřad použije ustanovení tohoto rámce od 31. ledna 2012.

68.

Kontrolní úřad použije zásady stanovené v tomto rámci na všechny návrhy podpory, které jí byly oznámeny, a rozhodne o těchto návrzích podle těchto zásad, a to i u návrhů, které byly oznámeny před 31. lednem 2012.

69.

Kontrolní úřad použije zásady stanovené v tomto rámci na protiprávní podporu, o které rozhodne po 31. lednu 2012, i když byla podpora udělena před tímto datem. Pokud však byla podpora udělena před 31. lednem 2012, nepoužijí se zásady stanovené v odstavcích 14, 19, 20, 24, 39 a 60.

70.

Kontrolní úřad navrhuje jako vhodná opatření pro účely čl. 1 odst. 1 části I protokolu 3 Dohody o Kontrolním úřadu a Soudním dvoru, že státy ESVO do 31. ledna 2013 zveřejní seznam stávajících režimů podpory týkajících se vyrovnávací platby za závazek veřejné služby, která musí být uvedena do souladu s tímto rámcem, a že do 31. ledna 2014 uvedou tyto režimy podpory do souladu s tímto rámcem.

71.

Státy ESVO by měly Kontrolnímu úřadu do 29. února 2012 potvrdit, zda souhlasí s navrhovanými vhodnými opatřeními. Pokud se dotyčný stát ESVO nevyjádří, bude mít Kontrolní úřad za to, že s návrhem nesouhlasí.