KONTROLNÍ ÚŘAD ESVO (1),

VZHLEDEM K TĚMTO DŮVODŮM:

I.   SKUTEČNOSTI

1.   POSTUP

Dopisem ze dne 30. srpna 2004 obdržel Kontrolní úřad stížnost na norské orgány v souvislosti se založením společnosti Mesta AS, která byla zřízena s cílem převzít výrobní činnosti vykonávané v rámci Veřejné správy silnic v Norsku (8). Kontrolní úřad dopis obdržel a zaevidoval dne 2. září 2004 (dokument č. 291537).

Po výměně různé korespondence (9) Kontrolní úřad norské orgány dopisem ze dne 18. července 2007 informoval, že s ohledem na opatření přijatá v souvislosti se založením společnosti Mesta AS vydal rozhodnutí č. 350/07/KOL o zahájení řízení podle čl. 1 odst. 2 části I protokolu 3 Dohody o Kontrolním úřadu a Soudním dvoru (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“).

Norské orgány podaly připomínky dopisem předaným dne 7. prosince 2007 (dokument č. 456844). Rozhodnutí o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie a v dodatku EHP a zúčastněné strany byly vyzvány, aby podaly připomínky (10). Kontrolní úřad obdržel připomínky od čtyř zúčastněných stran dne 29. ledna a 4., 21. a 27. února 2008 (dokumenty č. 461463, 463234, 466015 a 467170). Další připomínky byly obdrženy dne 4. dubna 2008 (dokument č. 472381). Dopisy zaslanými dne 21. února a 7. dubna 2008 (dokumenty č. 463245 a 472529) předal Kontrolní úřad tyto připomínky norským orgánům, které měly možnost se k nim vyjádřit. Dopisem ze dne 23. května 2008 (dokument č. 478082) podaly norské orgány své připomínky.

Během podzimu 2008 a jara 2009 byly Kontrolní úřad a norské orgány v souvislosti s tímto případem v neformálním styku prostřednictvím telefonických hovorů a elektronické pošty. Informace, které Kontrolní úřad v této souvislosti obdržel, byly norskými orgány shrnuty v dopise, který dne 6. července 2009 zaslalo ministerstvo státní správy a reforem elektronickou poštou (dokument č. 523766) (11).

2.   OKOLNOSTI EXISTENCE ÚDAJNÉ PODPORY

2.1   STÍŽNOST OBSAHUJÍCÍ TVRZENÍ O POSKYTNUTÍ STÁTNÍ PODPORY

Veřejná správa silnic v Norsku je pověřená výstavbou a údržbou státních a krajských silnic, mostů a tunelů. Až do dne 1. ledna 2003 provozovala Norská správa silnic prostřednictvím okresních úřadů vnitropodniková výrobní oddělení (dále společně „výrobní oddělení“), která jménem Veřejné správy silnic prováděla stavební práce. V roce 2001–2002 se však norské orgány rozhodly provést celkovou restrukturalizaci vnitropodnikových výrobních činností. V této souvislosti vláda navrhla, aby parlament vyňal výrobní činnosti z Veřejné správy silnic a převedl je na společnost s ručením omezeným ve vlastnictví státu (12). Státní správě zůstaly administrativní funkce zahrnující plánování budoucích stavebních prací, včetně organizace veřejných nabídkových řízení.

V důsledku toho byly dne 1. ledna 2003 výrobní činnosti výrobního oddělení v rámci Veřejné správy silnic odejmuty státu a převedeny na nově založenou společnost Mesta AS. Veškerá aktiva, práva a povinnosti výrobního oddělení byly převedeny na společnost Mesta AS jako příspěvky formou věcného plnění (13). Aktiva zahrnovala strojní zařízení a vybavení a rovněž smlouvy o poskytování služeb uzavřené mezi výrobním oddělením a Veřejnou správou silnic. Oplátkou stát získal akcie nové společnosti. V současnosti společnost Mesta AS vykonává činnosti v oblasti výstavby a údržby, přičemž soutěží s ostatními hospodářskými subjekty, které působí na tomto trhu.

Stěžovatel tvrdil, že společnost Mesta AS obdržela v rozporu s čl. 61 odst. 1 Dohody o EHP státní podporu, a to ze čtyř důvodů: i) stát financoval náklady restrukturalizace; ii) fixní aktiva převedená na společnost Mesta AS byla v počáteční rozvaze oceněna hodnotou nižší, než je tržní hodnota; iii) společnost Mesta AS byla vzájemně subvencována v důsledku převzetí předchozího portfolia zakázek výrobního oddělení ze strany společnosti a iv) společnost Mesta AS nezaplatila poplatky za dokumenty a registrační poplatky, které jsou obvykle splatné v případě převodu vlastnictví nemovitostí.

Níže jsou popsány skutečnosti, které jsou důležité pro posouzení, zda každé z těchto údajných opatření zahrnovalo státní podporu.

2.2   RESTRUKTURALIZAČNÍ A JINÁ REORGANIZAČNÍ OPATŘENÍ

Z přípravných legislativních prací vyplývá, že do nově založené společnosti Mesta AS mělo být převedeno přibližně 4 750 pracovníků (z celkového počtu přibližně 5 000 osob), kteří byli dříve zaměstnáni ve výrobním oddělení (14). Po převodu do společnosti Mesta AS by tito pracovníci přišli o své postavení státních zaměstnanců. Jelikož zaměstnanci mohli tento převod odmítnout, bylo nezbytné poskytnout jim pobídky s cílem přimět je, aby s převedením souhlasili (15). Aby bylo zajištěno, že bude založena společnost, která je z obchodního hlediska životaschopná, bylo mimoto nezbytné snížit počet pracovníků přibližně o 1 700 na zhruba 3 050 osob (16).

Přípravné legislativní práce objasňují různá „restrukturalizační“ opatření plánovaná norskými orgány. Čtyři opatření spočívala v i) dočasném zachování nároků na důchod státních zaměstnanců (17); ii) zachování nároku na zvláštní věk odchodu do důchodu (18); iii) balíčky týkající se předčasného odchodu do důchodu a různá jiná opatření zahrnující iv) stěhování, dojíždění, zachování mezd a renovaci strojů (19). Na tato opatření se odkazuje jako na „restrukturalizační opatření“ a byla financována přímými granty. Původně se předpokládalo, že prostřednictvím přímého financování bude financována další nákladová položka, a to v) náhrada mezd (20). Avšak těsně před stanovením počáteční rozvahy společnosti Mesta AS norské orgány rozhodly, že by příslušné náklady měly být místo toho pokryty vkladem kapitálu do společnosti Mesta AS, a to ve formě vlastního kapitálu.

Celkové náklady na čtyři restrukturalizační opatření, která byla financována přímým grantem, byly původně odhadovány na 1 468 milionů NOK (diskontováno na současné hodnoty) a stát je měl podle plánu společnosti Mesta AS uhradit ve splátkách během tříletého období od roku 2003 do roku 2005 (21). Tyto náklady restrukturalizace nebyly zahrnuty v počáteční rozvaze společnosti Mesta AS, jelikož měly být financovány státem ze státního rozpočtu během tří let 2003, 2004 a 2005 (22).

Ze státního rozpočtu na rok 2006 vyplývá, že společnost Mesta AS obdržela od státu na úhradu nákladů restrukturalizace celkovou částku ve výši 993,6 milionu NOK (23). Do dne 30. června 2008 společnost Mesta AS vynaložila z této částky 879,6 milionu NOK, přičemž celkové náklady restrukturalizace byly odhadnuty na 1 097,8 milionu NOK (do roku 2013) (24). Norské orgány objasnily, že ačkoli se původně plánovalo, že by stát měl uhradit veškeré náklady restrukturalizace (to znamená, že pokud by původní odhad nákladů restrukturalizace ve výši 1 468 milionů NOK nepostačoval, stát by poskytl další finanční prostředky), ze státních rozpočtů na roky 2007 a 2008 je zřejmé, že společnosti Mesta AS nebudou poskytnuty žádné další finanční prostředky určené na restrukturalizaci kromě částky ve výši 993,6 milionu NOK, kterou již obdržela (25).

Norské orgány objasnily, že ačkoliv je to velmi nepravděpodobné, je nutno v případě, že by se na konci období ukázalo, že náklady restrukturalizace jsou nižší, než částka, kterou obdržela společnost Mesta AS, přebytečnou částku vrátit státu.

Pokud jde o právní úpravu, norské orgány přijaly zákon o převedení výrobních činností Veřejné správy silnic na společnost s ručením omezeným ve vlastnictví státu, který upravuje některá práva zaměstnanců převedených z Veřejné správy silnic do společnosti Mesta AS (dále jen „zákon o společnosti Mesta“) (26).

2.2.1    Obecné poznámky

Norské orgány objasnily, že hlavním problémem v souvislosti s převodem zaměstnanců z výrobního oddělení do společnosti Mesta AS bylo umožnit, aby nová společnost působila za podobných podmínek jako její konkurenti, a tím zajistit rovné podmínky. Norské orgány se rozhodly převést pracovníky do společnosti Mesta AS a pověřit společnost Mesta AS (na rozdíl od Veřejné správy silnic) provedením opatření spojených s převodem pracovníků a snížením jejich počtu. Tyto problémy a jejich řešení byly součástí a předpokladem liberalizace a otevření trhu pro síť státních silnic. Norský stát by tento trh neotevřel, pokud by nemohl založit novou společnost s dostatečným počtem zaměstnanců. Norské orgány objasnily, že to bylo pozadím jednání státu s odborovými svazy ohledně převodu zaměstnanců z výrobního oddělení do společnosti Mesta AS. Jednání dne 4. června 2002 vedla k dohodě stran o dočasném zachování určitých práv vyplývajících z postavení státního zaměstnance a možnosti nabídnout opatření, jako je předčasný odchod do důchodu, jejichž cílem je snížení počtu pracovníků (27). Konkrétní prvky této dohody jsou objasněny v následujících pododdílech (28).

Přede dnem 1. ledna 2003 bylo zřízeno prozatímní představenstvo společnosti Mesta AS (dále jen „prozatímní představenstvo“) zastupující budoucí společnost. Norské orgány vysvětlily, že se prozatímní představenstvo neúčastnilo jednání ohledně zaměstnanců. Nárok na náhradu mezd však byl zahrnut do zákona o společnosti Mesta (29). Naopak, neexistoval žádný zákon či jiný právní nástroj upravující ostatní práva plynoucí z postavení státního zaměstnance.

Před popsáním podmínek dohody je vhodné stručně vysvětlit postavení zaměstnanců ve výrobním oddělení před jejich převedením do společnosti Mesta AS: norské orgány objasnily, že pracovníky ve výrobním oddělení zaměstnával stát. Podle norských právních předpisů mají zaměstnanci státu postavení státních zaměstnanců (30) a u těchto zaměstnanců je povinná účast ve státním penzijním fondu („ Statens pensjonskasse “ nebo „ SPK “) (31). Účast v SPK tudíž zajišťuje nároky na důchod státních zaměstnanců. Na základě zákona, který stanoví podmínky pro nárok na zvláštní věk odchodu do (předčasného) důchodu pro státní zaměstnance, měli někteří státní zaměstnanci ve výrobním oddělení (například řidiči a kuchaři) nárok na odchod do (předčasného) důchodu ve zvláštním věku (32).

Jelikož je postavení státního zaměstnance spojeno se státním zaměstnáním, pracovníci převedení do společnosti Mesta AS přestali být dne 1. ledna 2003 státními zaměstnanci. Pokud by nebyla přijata dotyčná opatření v oblasti zaměstnanosti, tito pracovníci by přišli o svá práva spojená s jejich postavením státního zaměstnance (33). Norské orgány objasnily, že podle norských právních předpisů se převod výrobního oddělení na společnost Mesta AS považuje za „převod podniku“  (34). S odkazem na pravidla o převodu podniků byly pracovní smlouvy převedených zaměstnanců převedeny na novou společnost s výjimkou nároků na důchod (35). Norské orgány vysvětlily, že vzhledem k tomu, že nový zaměstnavatel nebyl součástí státní správy, mohli státní zaměstnanci zaměstnaní ve výrobním oddělení odmítnout převedení do společnosti Mesta AS. Pokud by však převedení odmítli, byli by vystaveni riziku propuštění podle obecně platných předpisů pro státní zaměstnance, pokud by nebylo možné najít jinou vhodnou pozici: za těchto okolností mají státní zaměstnanci přednostní právo na neobsazená pracovní místa ve státní správě (nikoli však na náhradu mzdy) (36).

Ačkoliv se pracovníci mohli rozhodnout, že zůstanou ve státním zaměstnání, převedení zaměstnanců výrobního oddělení na nový subjekt (společnost Mesta AS) bylo předpokladem k tomu, aby vůbec mohlo dojít k liberalizaci. Na základě těchto skutečností musely norské orgány poskytnout zaměstnancům dodatečné pobídky, aby je přiměly k souhlasu s převedením.

i)   Dočasné zachování nároků na důchod státních zaměstnanců

Jak bylo popsáno výše, pracovníci Veřejné správy silnic měli postavení státního zaměstnance, avšak po převedení do společnosti Mesta AS o toto postavení přišli. Nicméně na základě výše uvedené dohody mezi odborovými svazy a státem měli mít pracovníci během pětiletého přechodného období (tj. od 1. ledna 2003 do konce roku 2007) prospěch ze zachování nároků na důchod státních zaměstnanců. Státní prostředky poskytnuté společnosti Mesta AS mají uhradit dodatečné náklady za účelem zajištění, aby během příslušného období byly zaměstnancům zaručeny příspěvky na důchodové zabezpečení rovnající se příspěvkům státních zaměstnanců (37).

Jak bylo uvedeno výše, účast v SPK zajišťuje nároky na důchod státních zaměstnanců a náklady související s těmito nároky jsou hrazeny do SPK. V zájmu zajištění pětiletého přechodného režimu byla proto zachována účast zaměstnanců v SPK. Aby mohla společnost Mesta AS hradit příspěvky pro své zaměstnance, požádala o účast v SPK a této žádosti bylo vyhověno (38).

Státní prostředky poskytnuté společnosti Mesta AS jsou omezeny na rozdíl mezi průměrnými náklady běžného soukromého důchodového systému a (vyššími) náklady na zachování účasti v SPK. Zatímco původní odhad nákladů činil přibližně 395 milionů NOK (39), norské orgány uvedly, že náklady vzniklé do dne 30. června 2007 činily 277,3 milionu NOK (bez administrativních nákladů) (40).

ii)   Zachování nároku na zvláštní věk odchodu do důchodu

Jak bylo uvedeno výše, někteří státní zaměstnanci, kteří byli převedeni do společnosti Mesta AS, měli nárok na předčasný odchod do důchodu (tj. v 65 letech) oproti běžnému věku odchodu do důchodu v 67 letech. Podle podmínek dohody mezi odborovými svazy a státem byl zaměstnancům ve výrobním oddělení, kteří měli v době založení společnosti Mesta AS (tj. dne 1. ledna 2003) 10 či méně let do odchodu do důchodu (tj. zaměstnanci ve věku 55 let a starší), přiznán nárok na zachování jejich zvláštního věku odchodu do důchodu v 65 letech (41). Toto ujednání umožnila skutečnost, že zaměstnanci byli dosud účastníky SPK, jak bylo popsáno výše.

Státní prostředky pro společnost Mesta AS pokrývají rozdíl mezi průměrnými náklady běžného důchodového systému a náklady na zachování zvláštního věku odchodu do důchodu. Ačkoli původní odhad nákladů činil přibližně 85 milionů NOK (42) (včetně administrativních nákladů představujících přibližně 5 % celkové částky), celkové náklady vzniklé do dne 30. června 2007 činily 26,5 milionu NOK (bez administrativních nákladů) (43).

iii)   Balíčky týkající se předčasného odchodu do důchodu

Dohoda mezi odborovými svazy a státem rovněž uvádí, že během tříletého období (ode dne 1. ledna 2003 do konce roku 2005) může společnost Mesta AS nabízet zaměstnancům, kteří byli převedeni z výrobního oddělení, ujednání, podle něhož mohou odejít do důchodu ve věku 60 let namísto běžného věku odchodu do důchodu v 67 letech (44). Předčasný odchod do důchodu mohla společnost nabízet podle uvážení na základě individuálního posouzení situace zaměstnanců (45).

Státní prostředky poskytnuté společnosti Mesta AS pokrývají rozdíl mezi průměrnými náklady běžného soukromého důchodového systému a náklady spojenými s nabízením předčasného odchodu do důchodu. V rámci přípravných legislativních prací se náklady na ujednání o předčasném odchodu do důchodu financované státem (včetně administrativních nákladů představujících přibližně 5 % celkových nákladů) odhadovaly na 911 milionů NOK (46). Norské orgány objasnily, že toto ujednání využilo přibližně 470 zaměstnanců a do dne 30. června 2007 činily celkové náklady 691,9 milionů NOK (bez administrativních nákladů) (47).

iv)   Stěhování, dojíždění, zachování mezd a renovace strojů

Podle přípravných rozpočtových dokumentů tato položka nákladů zahrnuje náklady na stěhování („flyttekostnader“), dojíždění („pendlergodtgjørelse“), zachování mezd („bibehold av lønn“) a renovaci strojů („maskiner–sanering“) (48). Norské orgány objasnily, že tato položka zahrnuje rovněž náklady spojené se stěhováním kanceláří („kontor–flyttekostnader“), stěhováním oddělení údržby a podpory („støttepunkter–flyttekostnader“) a přesunem archivů („arkivoverføring“).

S výjimkou opatření týkajícího se zachování mezd (které nenabylo účinku, a tudíž nevznikly žádné náklady) byla všechna opatření provedena v době založení společnosti Mesta AS a trvala až do konce roku 2005. Zatímco se celkové náklady vztahující se na všechna opatření původně odhadovaly na 77 milionů NOK (49), norské orgány vysvětlily, že celkové náklady vynaložené do ledna 2006 činily přibližně 82,4 milionu NOK (bez administrativních nákladů). Tyto náklady uhradil stát (50).

Stěhování: náklady vynaložené do ledna 2006: 0,5 milionu NOK

Tato položka zahrnuje náklady vzniklé v souvislosti s přemístěním řídících nebo administrativních pracovníků za účelem nástupu do zaměstnání ve společnosti Mesta AS. Jelikož zaměstnanci nastoupili na pracovní pozice na jiných místech v rámci společnosti Mesta AS, než v nichž tito zaměstnanci pracovali v rámci Veřejné správy silnic, museli se někteří zaměstnanci za účelem nástupu do nového zaměstnání přestěhovat. K příkladům nákladů patří skutečné, doložené náklady na stěhování („faktiske, legitimerte kostnader ved boligkjøp“), placené volno z důvodu stěhování („flyttepermisjon“) a cestovní výdaje v souvislosti s prohlídkou nových nemovitostí („visningsreise“).

Dojíždění: náklady vzniklé do ledna 2006: 6,7 milionu NOK

Tato položka zahrnuje rovněž náklady považované za nezbytné, aby byl zajištěn nástup řídících nebo administrativních pracovníků do zaměstnání v prostorách společnosti Mesta AS, které jsou vzdáleny od jejich bydliště. K příkladům nákladů patří náklady na dojíždění mezi bydlištěm a pracovištěm („hjemreise“), náklady na dvojí nájemné („dekning av husleie“) (51), příplatek na dojíždění mezi bydlištěm a pracovištěm („kjøregodtgjørelse“) a příplatek na stravování („kostgodtgjørelse“).

Stěhování kanceláří: náklady vzniklé do ledna 2006: 7,8 milionu NOK

Tato položka zahrnuje náklady na přemístění z kanceláří Veřejné správy silnic do ústředí a regionálních kanceláří společnosti Mesta AS. K příkladům těchto nákladů patří náklady na vyklizení starých kanceláří („rydding og rengjøring av gamle kontorer“); zabalení kancelářských potřeb (52) a přepravu do nových kanceláří („pakking og transport“); přípravu, vybavení a úpravu nových kanceláří společnosti Mesta AS („klargjøring, innredning og oppgradering av nye kontorer“); jakož i náklady na řízení stěhování („administrasjon av flyttning“).

Stěhování oddělení podpory a údržby: náklady vzniklé do ledna 2006: 40,2 milionu NOK

Tato položka zahrnuje náklady za účelem přestěhování ze starých kanceláří do nových místních oddělení údržby a podpory a rovněž začlenění dřívějších provozních a podpůrných oddělení do nových provozních a podpůrných oddělení společnosti Mesta AS. To zahrnuje vytvoření nového informačního systému, které si vyžádala skutečnost, že výrobní oddělení sdílelo informační systém s ostatními odděleními v rámci Veřejné správy silnic. Ke zvláštním příkladům nákladů patří náklady na vyklizení starých provozních oddělení a podpůrných oddělení údržby („rydding og rengjøring av gamle driftsstøttepunkt“), zabalení kancelářských potřeb a přepravu do nových kanceláří („pakking og transport“), přípravu, vybavení a úpravu nových provozních oddělení a podpůrných oddělení údržby („klargjøring, innredning og oppgradering av driftsstøttepunkt“) a řízení stěhování („administrasjon av flytting“).

Přesun archivů: náklady vzniklé do ledna 2006: 7,2 milionu NOK

Tato položka zahrnuje náklady za účelem instalace elektronických a fyzických archivů ve společnosti Mesta AS. Tato položka pokrývá náklady spojené s oddělením příslušných archivů od ostatních bezpředmětných archivů v rámci Veřejné správy silnic, jakož i náklady spojené s vytvořením nových archivů ve společnosti Mesta AS. Příklady těchto nákladů zahrnují náklady na posouzení rozsahu potřebných zdrojů pro každý archív („ressursbehov pr. arkiv“), kopírování („kopiering“), přepravu („frakt“), přípravu („klargjøring“) a zajištění kvality („kvalitetssikring og sikkerhetsarbeid“).

Renovace strojů: náklady vzniklé do ledna 2006: 20 milionů NOK

Ačkoliv by tato položka nákladů naznačovala, že zahrnuje náklady spojené s opravou nebo renovací strojů, není tomu tak. Orgány objasnily, že před reformou vykonávalo výrobní oddělení práce, v jejichž rámci byly stroje a jiné vybavení ponechány na místech výstavby nebo rekonstrukce (53). Tato položka nákladů se tudíž skládala ze zbývající odpovědnosti vyplývající z předchozích smluv o dílo a zahrnovala úklid staveniště („opprydding“) a odstranění, sešrotování a přepravu nepotřebného strojního zařízení („fjerning, skroting, og fraktkostnader“). Stroje, které měly být odstraněny, byly staré, pokažené a pro podnik nepoužitelné, nebyly proto součástí stanovení hodnoty strojů (nebo celého podniku (54)). Norské orgány vysvětlily, že společnost Mesta AS zadala část prací subdodavatelům za komerčních podmínek. Zbývající část prací provedla společnost Mesta AS sama s hodinovou sazbou založenou na nákladech (bez ziskového rozpětí), jež byla tudíž nižší než tržní sazba za podobné práce v té době (55). Norské orgány předložily dokumentaci s uvedením faktur subdodavatelů a cen, které účtovala společnost Mesta AS (56).

v)   Náhrada mezd

Nákladová položka týkající se náhrady mezd („ventelønn“) netvoří součást toho, na co norské orgány odkazují jako na „náklady restrukturalizace“. Nicméně náhrada mezd tvořila součást pobídek poskytnutých zaměstnancům s cílem přimět je k přechodu do společnosti Mesta AS. Je třeba ji posoudit na základě nutnosti snížit počet pracovníků.

Ačkoliv pracovníci převedení z výrobního oddělení přišli o postavení státního zaměstnance, byla po omezenou dobu zachována určitá zvláštní práva vyplývající z tohoto postavení. Některá tato práva jsou upravena v zákoně o společnosti Mesta (57). § 4 zákona o společnosti Mesta stanoví, že během tříletého období od nástupu do zaměstnání ve společnosti Mesta AS ke dni 1. ledna 2003 mají zaměstnanci, kteří byli následně propuštěni a splňují určité podmínky (například minimální dobu trvání pracovního poměru v délce jednoho roku), nárok na to, aby jim bylo nabídnuto odpovídající místo ve státní správě („fortrinnsrett til annen statlig stilling“), nebo v případě, že takovéto místo nelze nabídnout, právo na náhradu mzdy („ventelønn“).

Náhrada mezd je upravena zákonem o státních zaměstnancích (58). Jedná se o ujednání, podle něhož mají státní zaměstnanci, kteří dostali výpověď pro nadbytečnost a jimž nebylo nabídnuto jiné vhodné místo, ode dne oznámení výpovědi nárok (s výhradou podmínek a lhůt stanovených v zákoně) na dvě třetiny mzdy.

Ačkoliv náklady týkající se náhrady mezd byly původně součástí nákladů restrukturalizace, ministerstvo práce později rozhodlo, že by odhadované náklady měly být vzaty v úvahu spíše při stanovení výše vlastního kapitálu společnosti Mesta AS. Jinými slovy, prostředky na financování příslušných nákladů vloží stát do společnosti Mesta AS jako vlastní kapitál (59). Důvodem tohoto přístupu byla skutečnost, že by financování prostřednictvím vlastního kapitálu mělo vést k uváženějšímu využívání propouštění zaměstnanců jako nástroje reorganizace v nové společnosti. Místo toho by se měly více využívat jiné (levnější) nástroje reorganizace, jako pracovní volno se sníženou mzdou a důchodové balíčky atd.

Ačkoliv se původně předpokládalo, že se režim náhrady mezd bude vztahovat na 450 zaměstnanců s celkovými náklady ve výši přibližně 512 milionů NOK (60), tento odhad byl v říjnu 2002 aktualizován a změnil se na 150 zaměstnanců s celkovými náklady ve výši přibližně 150 milionů NOK (61). Při stanovení výše vlastního kapitálu společnosti Mesta AS byla proto vzata v úvahu posledně uvedená částka.

V zájmu snížení nákladů využila společnost Mesta AS níže uvedené (levnější) alternativní nástroje snížení počtu pracovníků (62). Norské orgány však objasnily, že společné náklady na tato opatření a náhradu mezd činily celkem 359 milionů NOK (z toho byla do dne 21. prosince 2008 vynaložena částka ve výši 255,1 milionu NOK), a zdaleka proto přesahují částku vloženou za účelem úhrady těchto nákladů:

Balíčky týkající se ukončení pracovního poměru, což je ujednání, podle něhož zaměstnanci ukončí pracovní poměr, aniž by měli prospěch z náhrady mzdy, za což na oplátku obdrží až roční mzdu a rovněž finanční pomoc při hledání jiného zaměstnání.

Důchodové balíčky jsou ujednáním, podle něhož zaměstnanci ve věku 62 let ukončí pracovní poměr, za což jim bude na oplátku až do dosažení věku odchodu do důchodu v 67 letech zaručena částka ve výši 66 % mzdy a během tohoto období budou nadále oprávněni nabývat běžné nároky na důchod.

Pracovní volno se sníženou mzdou je ujednání, jež má přimět zaměstnance, kteří by v období mezi rokem 2003 a 2005 získali nárok na předčasný důchod (ve věku 60 let), aby ukončili pracovní poměr dříve, a to tím, že těmto zaměstnancům bude nabídnuto okamžité ukončení pracovního poměru, za což na oplátku obdrží 66 % mzdy až do doby, než získají nárok na předčasný důchod.

2.3   HODNOTA STROJNÍHO ZAŘÍZENÍ A VYBAVENÍ (DÁLE JEN „STROJE“) A POZEMKŮ A BUDOV (DÁLE JEN „NEMOVITOSTI“) V POČÁTEČNÍ ROZVAZE

Níže je uveden přehled postupu pro stanovení hodnoty fixních aktiv v konečné verzi počáteční rozvahy společnosti Mesta AS. Pro účely tohoto postupu byli najati dva auditoři: společnost Ernst & Young byla najata Veřejnou správou silnic za účelem založení nové společnosti, zatímco ministerstvo dopravy a komunikací najalo společnost Deloitte & Touche, aby ověřila kvalitu ocenění aktiv a návrhu počáteční rozvahy a rovněž zkontrolovala postup, metody a zásady použité v této souvislosti. Následně se společnost Ernst & Young stala auditorem společnosti Mesta AS.

V květnu 2002 zahájili auditoři postup pro stanovení hodnoty aktiv na základě zásady simulované kontinuity (tj. rekonstruované účetní hodnoty), v srpnu 2002 však zásadu oceňování změnili na „skutečnou hodnotu“. Jednotlivá (nebo skupinová) ocenění byla provedena s ohledem na stroje i nemovitosti (jak je podrobně popsáno v oddíle 2.3.1). V říjnu 2002 provedli auditoři stanovení reálné hodnoty celého podniku Mesta AS jako fungujícího podniku na základě metody diskontovaných peněžních toků (podrobně popsáno v oddíle 2.3.2). Diskontované peněžní toky prokázaly, že celková hodnota podniku (tj. provozní kapitál) byla nižší než hodnota vyplývající z ocenění jednotlivých aktiv. Jelikož norský zákon o společnostech s ručením omezeným stanoví, že vlastní kapitál nesmí přesáhnout celkovou hodnotu podniku, byla hodnota jednotlivých aktiv (nebo jejich skupin) snížena.

2.3.1    Samostatné stanovení hodnoty aktiv

vi)   Stroje

Za účelem stanovení hodnoty aktiv vyhotovili Veřejná správa silnic, společnost Arthur Andersen & Co AS, právní zástupce norské vlády, společnosti ViaNova a Skagerak Forsikringsmegling AS zprávu ze dne 10. KVĚTNA 2002 NAZVANOU POČÁTEČNÍ ROZVAHA  (63). Ocenění v zásadě vycházelo z „účetní hodnoty“. Jelikož se však na státní správu nevztahuje zákon o účetnictví (64), hodnoty uvedené v účetních knihách výrobního oddělení bylo nutno rekonstruovat na hodnoty, které by existovaly v případě, že by se na výrobní oddělení vztahovalo obecné účetní právo (65). Zásadou ocenění bylo tudíž spíše „stanovení účetní hodnoty se zpětnou platností“ nebo jednoduše „simulovaná kontinuita“. Na tomto základě byla hodnota strojů uvedená v účetních knihách výrobního oddělení ke dni 1. ledna 2002 ve výši 1 111 milionů NOK upravena na 866 milionů NOK. Dne 1. ledna 2003 byla hodnota dále upravena na 747 milionů NOK.

Z následné zprávy ze srpna 2002 nazvané Počáteční rozvaha  (66), kterou vyhotovily Veřejná správa silnic, společnosti Ernst & Young, Via Nova a Skagerak Forsikringsmegling AS, však vyplývá, že v červenci 2002 bylo rozhodnuto, že aktiva výrobního oddělení převedená na společnost Mesta AS mají být oceněna na základě zásady „reálné hodnoty“ namísto „simulované kontinuity“, jelikož první zásada je průhlednější.

Zpráva z prosince 2002 nazvaná Počáteční rozvaha – dodatek: stanovení hodnoty aktiv , kterou vyhotovily Veřejná správa silnic, společnosti Ernst & Young, Via Nova, OPAK a Skagerak Forsikringsmegling AS, udává hodnotu strojů na základě reálné hodnoty (67). Za účelem stanovení reálné hodnoty byly použity dvě koncepce: u určitých skupin strojů byla výchozím bodem účetní hodnota zaevidovaná ve státní správě, která byla upravena s ohledem na uplatnění daně z přidané hodnoty, dobu odepisování a určitá ocenění podle volného uvážení. U ostatních skupin strojů vycházely hodnoty z externího ocenění a cen (68). Na tomto základě byla reálná hodnota strojů odhadnuta na 572 milionů NOK, zatímco celková hodnota všech aktiv byla odhadnuta na 1 162 milionů NOK (69).

Společnost Ernst & Young následně objasnila, že výpočty uvedené ve výše zmíněné zprávě, která jako výchozí bod používá účetní hodnotu na základě simulované kontinuity ve výši 747 milionů NOK za účelem stanovení reálné hodnoty ve výši 572 milionů NOK, jsou nesprávné. Podle společnosti Ernst & Young nebyly tyto výpočty součástí postupu pro stanovení reálné hodnoty strojů, které mají být převedeny na společnost Mesta AS.

vii)   Nemovitosti

Ve zprávě z května 2002 nazvané „Počáteční rozvaha“ činila ke dni 1. ledna 2002 účetní hodnota nemovitostí evidovaných státní správou 596 milionů NOK. Po vyloučení nemovitostí, které neměly být převedeny na společnost Mesta AS, a provedení úprav na základě zásady simulované kontinuity byla hodnota odhadnuta na částku ve výši 277 milionů NOK.

Po změně zásad oceňování ze simulované kontinuity na reálnou hodnotu byly nemovitosti oceněny nezávislým odborníkem na reality, společností OPAK. Norské orgány předložily znalecký posudek ze dne 28. srpna 2002, v němž společnost OPAK stanovila hodnotu 375 nemovitostí na přibližně 336 milionů NOK (70). Následná zpráva ze dne 31. října 2002 vyhotovená společností OPAK stanovila, že mimo jiné po přidání 16 nemovitostí činí přibližná hodnota nemovitostí 395 milionů NOK. Společnost Ernst & Young objasnila, že po vyloučení nemovitostí, jež neměly být převedeny na společnost Mesta AS, a po provedení oprav u najatých nemovitostí (71) byla hodnota nemovitostí následně snížena na 331 milionů NOK (72).

Zpráva z prosince 2002 nazvaná „Počáteční rozvaha – dodatek: stanovení hodnoty aktiv“ prokazuje, že ačkoliv hodnota nemovitostí na základě zásady simulované kontinuity činila 596 milionů NOK, uplatnění zásady reálné hodnoty vedlo k hodnotě ve výši 331 milionů NOK.

2.3.2    Stanovení hodnoty na základě diskontovaných peněžních toků

Souběžně s oceněním jednotlivých aktiv (avšak samostatně) byla stanovena reálná hodnota celé společnosti jako fungujícího podniku na základě metody diskontovaných peněžních toků, přičemž toto ocenění bylo shrnuto ve zprávě z října 2002 nazvané „Stanovení hodnoty“ , kterou vyhotovila společnost Ernst & Young (73). Zpráva obsahuje závěr, že při použití metody diskontovaných peněžních toků činí provozní kapitál (74) přibližně 600 milionů NOK (v rozmezí +/– 25 %). Analýza vycházela z ocenění peněžních toků pro období 2003–2012, pro něž se předpokládala záporná současná hodnota ve výši 300 milionů NOK, a kladná konečná hodnota ve výši 900 milionů NOK (75). Míra návratnosti byla stanovena na 6,7 % nominální návratnosti u celkových aktiv po zdanění (76).

Společnost Ernst & Young vysvětlila, že se provozní kapitál (ve výši 600 milionů NOK) skládá z celkových aktiv po odečtení krátkodobých dluhů. Při porovnání činil odhad vyplývající z ocenění jednotlivých aktiv 1 162 milionů NOK. Po odečtení krátkodobých dluhů (ve výši 464 milionů NOK) od částky 1 162 milionů NOK činí provozní kapitál (77) 698 milionů NOK. To je více než provozní kapitál ve výši 600 milionů NOK vyplývající z ocenění na základě reálné hodnoty celého podniku (tj. metoda diskontovaných peněžních toků). Norský zákon o společnostech s ručením omezeným stanoví, že vlastní kapitál nesmí přesahovat celkovou hodnotu podniku, proto bylo nutné hodnotu aktiv snížit (78). Společnost Ernst & Young tudíž snížila hodnotu aktiv tak, aby provozní kapitál činil 619 milionů NOK. To je uvedeno níže (79):

Fixní aktiva	1 053
Krátkodobá aktiva	109
Krátkodobé dluhy	(464)
Netto	698
Snížení hodnoty strojů	(25)
Snížení hodnoty nemovitostí	(54)
Celková úprava hodnoty směrem dolů	(79)
Hodnota po snížení	619
Dluh (důchody)	319
Vlastní kapitál	300
Vlastní kapitál v hotovosti	1 600
Celkový vlastní kapitál v počáteční rozvaze	1 900

Jak je patrné z výše uvedených údajů, byla provedena úprava směrem dolů ve výši 79 milionů NOK. Kvůli vysoké nejistotě ohledně hodnoty nemovitostí a strojů byla u těchto aktiv provedena úprava směrem dolů níže uvedeným způsobem:

Odhadovaná reálná hodnota strojů	572
Nákupy	44
Úprava směrem dolů	(25)
Hodnota v počáteční rozvaze	591
Odhadovaná reálná hodnota nemovitostí	331
Nákupy	4
Úprava směrem dolů	(54)
Hodnota v počáteční rozvaze	281

2.3.3    Ověření kvality

Souběžně s postupem pro stanovení reálné hodnoty zahájila společnost Deloitte & Touche (v říjnu 2002) ověřování prvních ocenění aktiv (na základě simulované kontinuity) v porovnání s výsledky metody diskontovaných peněžních toků. Na tomto základě společnost Deloitte & Touche zjistila, že hodnotu (podle zásady simulované kontinuity) fixních aktiv je nutno snížit z částky ve výši 1 137 milionů NOK (80) na 937 milionů NOK (tj. o 200 milionů NOK) (81).

2.3.4    Stanovení hodnoty v konečné verzi počáteční rozvahy

Konečná verze počáteční rozvahy ke dni 1. ledna 2003 vyhotovená společností Mesta AS s pomocí společností Ernst & Young, ViaNova Plan and Trafikk AS (připojená jako příloha A) udává celkovou hodnotu fixních aktiv ve výši 977 milionů NOK (82).

Konečná verze počáteční rozvahy potvrzuje, že hodnota strojů ve výši 572 milionů NOK uvedená ve zprávě z prosince 2002 (s názvem „Počáteční rozvaha – dodatek: stanovení hodnoty aktiv“) byla snížena o 25 milionů NOK na částku 547 milionů NOK. Po připočtení dalších investic a menších úprav byla konečná hodnota strojů stanovena na 594 milionů NOK.

Po určitých nákupech ve výši 4 miliony NOK činila hodnota nemovitostí 335 milionů NOK a následné snížení hodnoty o 54 milionů NOK (nezbytné v důsledku metody diskontovaných peněžních toků) znamenalo, že hodnota nemovitostí činila 281 milionů NOK.

2.4   PŘEVOD PŘECHODNÝCH ZAKÁZEK A JEJICH HODNOTA V POČÁTEČNÍ ROZVAZE

2.4.1    Stavební zakázky

Norské orgány objasnily, že se ode dne 1. ledna 2003 na všechny nové stavební zakázky (stavební díla jako silnice, tunely, rampy a mosty) vztahovaly postupy při zadávání veřejných zakázek.

Stávající stavební projekty však bylo nutno převést na společnost Mesta AS, aby mohlo pokračovat provádění probíhajících stavebních projektů. Stávající zakázky se lišily z hlediska složitosti a doby trvání, všechny však měly skončit v průběhu jednoho či dvou let od založení společnosti Mesta AS. Norské orgány objasnily, že stavební zakázky byly převedeny na společnost Mesta AS za ceny, které byly pro tyto zakázky stanoveny původně. Podle názoru norských orgánů tyto ceny odrážejí tržní ceny. Přede dnem 1. ledna 2003 byla značná část stavebních zakázek zadána ve veřejných nabídkových řízeních, Veřejná správa silnic proto získala určité zkušenosti, pokud jde o úroveň tržní ceny. Ceny vnitropodnikových stavebních zakázek sjednaných mezi Veřejnou správou silnic a výrobním oddělením musely být mimoto dojednány v souladu s vnitřními pokyny, které obsahovaly pravidla týkající se oceňování vnitropodnikových zakázek (83). Podle vnitřních pokynů musely být základem pro stanovení cen vnitropodnikových zakázek zkušenosti získané s ohledem na cenu v rámci otevřených nabídkových řízení: buď se použily přímo tyto ceny vyplývající z veřejných nabídkových řízení, nebo měly ceny vnitropodnikových zakázek vycházet z odhadů porovnaných s trhem a (případně) být sníženy na tržní úroveň (84). V obou případech bylo obecnou podmínkou Veřejné správy silnic to, že ceny stanovené ve vnitropodnikových dohodách musí odrážet výši cen na trhu (85). Norské orgány rovněž objasnily, že kromě daní a poplatků uložených všem službám neovlivnily daňové a jiné právní požadavky cenu, za niž byly zakázky převedeny (86).

Ceny, za něž byly stavební zakázky převedeny na společnost Mesta AS, byly stejné jako ceny použité při výpočtu příjmů plynoucích ze zakázek v analýze diskontovaných peněžních toků.

2.4.2    Zakázky v oblasti údržby a provozu

Společnost Mesta AS převzala 102 existujících zakázek v oblasti provozu a údržby („funksjonsavtaler“) (87). Všechny tyto zakázky, které zahrnovaly práce týkající se povrchu vozovky, značení, kanalizace, posypu a záplav a lavin, měly skončit nejvýše do čtyř let, tj. třetího čtvrtletí roku 2006. Pokud jde o dobu trvání, spadají do čtyř níže uvedených kategorií. Při skončení zakázek v oblasti provozu a údržby zadala Veřejná správa silnic k 1. září každého roku přibližně 25 % zakázek ve veřejném nabídkovém řízení, a to následovně:

—   kategorie A: 24 zakázek, které skončily během podzimu 2003,

—   kategorie B: 25 zakázek, které skončily během podzimu 2004,

—   kategorie C: 27 zakázek, které skončily během podzimu 2005,

—   kategorie D: 26 zakázek, které skončily během podzimu 2006.

Ačkoliv každá kategorie zahrnuje zakázky pokrývající zeměpisné oblasti rozdělené rovnoměrně po celém Norsku (aby byla zajištěna stálost při poskytování služeb), jednotlivé kategorie odpovídají rovněž úrovni obtížnosti, pokud jde o práce, které mají být vykonávány. V tomto ohledu zahrnuje kategorie A nejjednodušší smluvní práce v malých oblastech (tj. v oblastech, které představují minimální problémy, pokud jde o dopravní a povětrnostní podmínky a druh silnice), zatímco kategorie D zahrnuje smluvní práce obtížného charakteru, pokud jde o silnice (např. horské a pobřežní silnice) a rovněž dopravní a povětrnostní podmínky. Kategorie B a C zahrnují smluvní práce mezi těmito dvěma krajními případy.

Norské orgány objasnily, že při převodu zakázek na společnost Mesta AS byly zachovány ceny služeb poskytovaných v rámci zakázek v oblasti provozu a údržby sjednaných výrobním oddělením.

2.4.3    Hodnota, za niž byly zakázky převedeny

Ceny, za něž byly zakázky převedeny, vyplývají z tabulky v Excelu poskytnuté norskými orgány, která je podobná tabulce předložené dříve společností Veidekke ASA (88). Po zveřejnění rozhodnutí o zahájení řízení norské orgány aktualizovaly odhad celkové ceny, za niž byly stavební zakázky převedeny na společnost Mesta AS, a to z částky ve výši 2 960 milionů NOK na 2 942 milionů NOK (89). Norské orgány rovněž aktualizovaly odhad celkové ceny, za niž byly na společnost Mesta AS převedeny zakázky v oblasti provozu a údržby, a sice z 5 750 milionů NOK na 5 866 milionů NOK. V přehledu není uvedena cena jednotlivých zakázek.

2.4.4    Výše cen vyplývající z následných nabídkových řízení

Zpráva, kterou zadalo a zveřejnilo Ředitelství veřejných silnic a vyhotovila společnost ViaNova Plan and Trafikk AS, zahrnuje analýzu výše cen u zakázek v prosinci 2003 (dále jen „zpráva společnosti ViaNova“). Zpráva společnosti ViaNova uvádí, že v lednu 2003 podléhala řada přechodných zakázek v oblasti provozu a údržby převedených na společnost Mesta AS veřejným nabídkovým řízením. Jedním ze závěrů uvedených ve zprávě bylo, že výše nákladů na přechodné zakázky, na něž se v průběhu roku 2003 vztahovala veřejná nabídková řízení, jsou (jak se zdá) přibližně o 32 % nižší než původní úroveň nákladů na srovnatelné přechodné zakázky převedené na společnost Mesta AS. Norské orgány uvedly, že je pravdou, že Veřejná správa silnic nezahájila nová jednání za účelem snížení ceny s ohledem na (zbývající) přechodné zakázky.

Norské orgány předložily přehled cen vyplývajících z nabídkových řízení na zakázky v oblasti provozu a údržby v období mezi rokem 2003 a 2006. Částky uvedené v přehledu předloženém norskými orgány jsou (s určitými rozdíly) podobné částkám uvedeným v tabulce v Excelu, kterou poskytla společnost Veidekke ASA a která zahrnovala rovněž tabulku srovnávající vítěznou (tj. nejnižší) nabídku v každém nabídkovém řízení s cenami, za něž byly zakázky převedeny. Ze srovnání předloženého společností Veidekke ASA vyplývá, že s ohledem na zakázky zadané ve výběrovém řízení v období od roku 2003 do roku 2006 jsou výsledné ceny vítězných nabídek obvykle nižší než ceny, za něž byly zakázky předtím převedeny na společnost Mesta AS. Z přehledu mimoto rovněž vyplývá, že ceny uvedené v nabídkách (samotnou) společností Mesta AS v následných nabídkových řízení jsou nižší než ceny, za něž byly zakázky převedeny na společnost Mesta AS (90):

(v milionech NOK)
Rok nabídkového řízení	Cena vítězné nabídky	Částka, o kterou cena při převodu zakázky převyšuje cenu vítězné nabídky	Částka, o kterou cena při převodu zakázky převyšuje nabídky společnosti Mesta AS v nabídkových řízeních
2003	1 226,6	94	67
2004	1 605,2	328	282
2005	1 857,1	760	563
2006	7 455,5	948	900

Z přehledu zakázek v oblasti provozu a údržby zadaných ve veřejných nabídkových řízeních v období mezi rokem 2003 a 2006, který předložily orgány, vyplývá, že společnost Mesta AS získala 14 z celkem 24 zakázek zadaných v roce 2003. V roce 2004 společnost Mesta AS získala 13 z celkem 25 zakázek, zatímco v roce 2005 společnost Mesta AS získala 20 z celkem 29 zakázek. V roce 2006 společnost Mesta AS získala 21 z celkem 30 zakázek (91). To znamená, že z celkem 108 zakázek získala společnost Mesta AS 68 zakázek, což představuje přibližně 62,7 %.

2.4.5    Ověření předchozích cen a zkušenosti Veřejné správy silnic

Norské orgány objasnily, že před založením společnosti Mesta AS norský parlament podpořil pět zkušebních/pilotních zakázek, které Veřejná správa silnic plánovala zadat ve veřejném nabídkovém řízení. Orgány vysvětlily, že výsledné ceny byly použity k internímu vyhodnocení tohoto druhu zakázek (v období před rozhodnutím o založení společnosti Mesta AS, jež bylo přijato v roce 2001, i posléze). Tyto ceny však nebyly použity jako základ pro stanovení cen přechodných zakázek. Na dotazy Kontrolního úřadu ohledně důvodu norské orgány objasnily, že bylo rozhodnuto, že by hodnota přechodných zakázek měla být stanovena podle nákladové základny u těchto zakázek.

Podle orgánů činily ceny vítězné nabídky u pěti zkušebních/pilotních zakázek:

—	Bærum (1998) pět let: 74 940 000 NOK,

—	Nedre Romerike (1999) pět let: 56 000 000 NOK,

—	Ibestad Dyrøy (1999) čtyři roky: 30 418 400 NOK,

—	Lågendalen (2000) čtyři roky: 45 706 323 NOK,

—	Våler og Åsnes (2001) pět let: 39 018 023 NOK.

V prosinci 2000 vydala Veřejná správa silnic zprávu, v níž zkoumala konkurenceschopnost služeb výrobního oddělení v oblasti provozu a údržby (92). Zpráva obsahuje předběžné výsledky ze srpna 2000 a schopnost soutěžit byla vypočítána stanovením vztahu mezi vypočítanými náklady zakázky a sjednanou cenou. V případě zakázek výrobního oddělení představovaly náklady 94 % ceny, zatímco u zakázek sjednaných se soukromými podnikateli představovaly náklady 71 % ceny. Zdá se, že základem pro vyvození tohoto závěru byly zkušební/pilotní zakázky. Na straně 7 zprávy je uvedeno, že na základě veřejného nabídkového řízení má zakázka Bærum průměrnou roční hodnotu ve výši 15 milionů NOK. Tento údaj je výsledkem ceny za km ve výši 125 000 × 120 km silnic, což se rovná 15 milionům NOK (tj. 75 milionů NOK za pět let) (93). Podle zprávy má zakázka Nedre Romerike roční hodnotu ve výši 11,2 milionu NOK. Cena za km činí 50 000 × 198 km silnic, což se rovná 9,9 milionu NOK (tj. 49,5 milionu NOK za pět let) (94).

Z dotazů parlamentního výboru pro dopravu určených ministerstvu dopravy ohledně situace Veřejné správy silnic v letech 1999–2000 mimoto vyplývá, že byla provedena analýza v Akershus, která prokázala, že výše cen zakázek v oblasti provozu a údržby byla o 20–25 % vyšší než v případě soukromých zakázek (95). V tiskové zprávě ze dne 17. dubna 2001 Veřejná správa silnic mimoto poukazuje na skutečnost, že ze srovnání mezi čtyřmi zakázkami, v jejichž rámci byly služby v oblasti údržby a provozu poskytovány soukromými hospodářskými subjekty, na straně jedné a zakázkami, v jejichž rámci poskytovalo příslušné služby výrobní oddělení, na straně druhé vyplývá, že nejnižší nabídková cena u soukromých poskytovatelů byla přibližně o 15–20 % nižší než cena výrobního oddělení.

2.4.6    Přechodné zakázky a počáteční rozvaha

Norské orgány objasnily, že přechodné zakázky představovaly aktiva, jež tvořila součást diskontovaných peněžních toků, byly proto vzaty v úvahu při stanovení celkové hodnoty společnosti Mesta AS. Na základě výsledků metody diskontovaných peněžních toků byla hodnota portfolia zakázek (96) příliš nízká, než aby jim bylo možno přidělit nějakou hodnotu (97).

2.4.7    Dočasný závazek veřejné služby

Norské orgány vysvětlily, že v souladu s čl. 59 odst. 2 Dohody o EHP norské orgány uložily společnosti Mesta AS povinnost od 1. ledna 2003 plnit závazek veřejné služby v podobě služeb v oblasti provozu a údržby sítě státních silnic. Závazek byl postupně ukončován a skončil dne 1. září 2006. Úkol veřejné služby je podrobně popsán ve zprávě o normách pro provoz a údržbu, kterou vydala Veřejná správa silnic v roce 1999 (aktualizováno v roce 2003) (98). Zpráva uvádí základní požadavky s cílem zajistit, aby standard prací v oblasti provozu a údržby postačoval pro zachování bezpečnosti silničního provozu, a to stanovením konkrétních norem nebo činností s ohledem na tunely, kanalizaci, povrch vozovky, mosty, mola a chodníky (dále jen „zpráva o normalizaci“) (99). Zpráva o normalizaci stanoví rovněž zvláštní normy s ohledem na spolehlivou zimní údržbu v zájmu zajištění bezpečnosti silničního provozu. Úkol v oblasti služeb byl společnosti Mesta AS svěřen prostřednictvím ustanovení v každé smlouvě uzavřené se společností Mesta AS, a to uvedením stručného přehledu příslušných norem a odkazem na zprávu o normalizaci pro provoz a údržbu.

Norské orgány objasnily, že pověření společnosti Mesta AS výše popsaným úkolem veřejné služby mělo zaručit dostatečnou úroveň bezpečnosti silničního provozu až do září 2006. V tomto ohledu orgány vysvětlily, že Veřejná správa silnic odpovídá za bezpečnost silničního provozu a zajištění minimálního standardu prostřednictvím dohledu a kontroly nad opravami a údržbou (100). Až do dne 1. ledna 2003 tento úkol zahrnoval kontrolu prací jednoho poskytovatele služeb, tj. výrobního oddělení. Po tomto dni však bude mít tento úkol nový rozměr, jelikož by práce v oblasti údržby silnic měly být zadávány v rámci veřejných nabídkových řízení, měla by je tudíž poskytovat řada různých poskytovatelů služeb. V tomto ohledu z přípravných legislativních prací vyplývá, že důvodem postupného otevírání trhu byla snaha zajistit, aby mohla Veřejná správa silnic nadále přiměřeně kontrolovat a zaručit, že silniční normy a bezpečnost silničního provozu budou zachovány na přiměřené úrovni (101).

Norské orgány dále objasnily, že to je rovněž důvodem zadávání nejrizikovějších a nejnáročnějších zakázek v nabídkových řízeních na konci procesu, zatímco nejjednodušší a nejmenší zakázky byly zadávány jako první (102). Ponecháním nejnáročnějších zakázek na konec získala Veřejná správa silnic po prvních kolech nabídkových řízení značné zkušenosti při dohledu a kontrole nad řadou poskytovatelů služeb. Veřejná správa silnic proto měla v době zadávání náročnějších zakázek nejlepší možné podmínky pro zachování kontroly úrovně bezpečnosti silničního provozu (103).

Co se týká vyrovnávací platby za závazek veřejné služby, norské orgány poskytly níže uvedené tabulky, které podávají přehled o nákladech, příjmech a míře návratnosti s ohledem na služby poskytované společností Mesta AS na základě přechodných zakázek v oblasti provozu a údržby (104). V této souvislosti norské orgány objasnily, že v průběhu období 2003 až 2006 společnost Mesta AS vedla pro každou přechodnou zakázku zvláštní účty. Všechny příjmy (a náklady) uvedené v následujících tabulkách proto přímo souvisí s přechodnými zakázkami v oblasti provozu a údržby.

Tabulka č. 1 ukazuje, že pokud jde o celkový kapitál vložený do společnosti Mesta AS, kapitál byl na přechodné zakázky v oblasti provozu a údržby přidělen ve stejném poměru, v jakém je v celkových příjmech zastoupen podíl příjmů plynoucích z přechodných zakázek.

Mesta AS – rozdělení kapitálu

(v milionech NOK)
Celkový kapitál	2003	2004	2005	2006
Počáteční rozvaha	2 686	3 989	4 291	4 643
Konečná rozvaha	3 989	4 291	4 643	4 340
Průměr	3 338	4 140	4 467	4 492
Celkový obrat společnosti Mesta	6 386	5 899	6 076	4 492
Celkový obrat v oblasti provozu a údržby	3 645	3 613	3 235	3 253
Podíl obratu v oblasti provozu a údržby v porovnání s celkovým obratem	57  %	61  %	53  %	55  %
Kapitál přidělený na provoz a údržbu	1 905	2 536	2 378	2 460
Podíl kapitálu na provoz a údržbu přiděleného na přechodné zakázky (v %)	96  %	81  %	60  %	30  %
Podíl kapitálu na provoz a údržbu přiděleného na přechodné zakázky (v NOK)	1 835	2 050	1 437	748

Následující tabulka podává přehled o nákladech, příjmech a skutečné míře návratnosti dosažené společností Mesta AS v rámci přechodných zakázek v oblasti provozu a údržby v období 2003 až 2006. Norské orgány uvedly, že s ohledem na přechodné zakázky v oblasti provozu a údržby nebyla předem stanovena žádná konkrétní míra návratnosti.

Mesta AS: Příjmy, náklady a míra návratnosti u přechodných zakázek v oblasti provozu a údržby

(v milionech NOK)
	2003	2004	2005	2006	Celkem
Příjmy	2 116	1 871	1 293	586	5 866
Zisk před zdaněním (*1)	277	175	199	151	802
Zisk po zdanění	199	126	144	108	577
Ziskové rozpětí	9  %	7  %	11  %	18  %
Kapitál přidělený na přechodné zakázky	1 835	2 050	1 437	748	6 070
Skutečná návratnost kapitálu	10,86  %	6,15  %	9,98  %	14,50  %

Norské orgány objasnily, že průměrnou mírou návratnosti na trhu pro provoz a údržbu, tj. „referenční mírou návratnosti“, je vážený průměr nákladů kapitálu („WACC“) po zdanění ve výši 8,42 % (105).

Následující tabulka podává přehled o složení referenční míry návratnosti.

Složení referenční míry návratnosti

Vážený průměr nákladů kapitálu (WACC)
Bezriziková úroková sazba (*2) před zdaněním	3,85  %
Tržní riziková prémie (*3)	5,00  %
Beta faktor celkového kapitálu	0,90
Čistý dluh / vlastní kapitál
Beta faktor vlastního kapitálu	1
Náklady vlastního kapitálu po zdanění	8,85  %
Náklady na cizí kapitál
Bezriziková úroková sazba před zdaněním	3,85  %
Příplatek za úvěr	2,50  %
Náklady na cizí kapitál před zdaněním	6,35  %
Sazba daně	28  %
Náklady na cizí kapitál po zdanění	4,57  %
Vážený průměr nákladů kapitálu (WACC)
Náklady vlastního kapitálu	8,85  %
Podíl vlastního kapitálu	90  %
Vážené náklady vlastního kapitálu po zdanění	8,00  %
Náklady na cizí kapitál po zdanění	4,6  %
Podíl cizího kapitálu	10  %
Vážené náklady cizího kapitálu po zdanění	0,5  %
WAAC celkového kapitálu po zdanění	8,42  %

Referenční míra návratnosti ve výši 8,42 % je založena na beta faktoru 1, který byl stanoven s odkazem na:

—	zaznamenané údaje o beta faktoru za období 40 měsíců (2002–2007) u 15 srovnatelných společností (např. Veidekke ASA, Skanska AB-B SHS, PEAB AB) (106),

—	míra návratnosti je srovnána na základě akciového indexu „All Country World Index“ společnosti Morgan Stanleys (107),

—	mělo se za to, že podíl vlastního kapitálu odpovídá odvětvovému průměru (na základě 15 srovnatelných společností) (108).

Z následující tabulky vyplývá rozdíl mezi referenční mírou návratnosti a skutečnou návratností, které dosáhla společnost Mesta AS u zakázek v oblasti provozu a údržby v příslušných letech.

Míra návratnosti (v milionech NOK)

	2003	2004	2005	2006	Celkem
Mesta: míra návratnosti	10,86  %	6,15  %	9,98  %	14,5  %
Referenční míra návratnosti	8,42  %	8,42  %	8,42  %	8,42  %
Nadměrná návratnost v %	2,44  %	–2,27  %	1,56  %	6,08  %
Nadměrná návratnost v NOK	44,8	–46,4	22,5	45,5	66,4

2.5   POPLATEK ZA DOKUMENTY A REGISTRAČNÍ POPLATKY

Podle zákona o společnosti Mesta musely být nemovitosti převedené z výrobního oddělení na společnost Mesta AS zaevidovány v norském katastru nemovitostí jako „změna názvu“  (109). To znamenalo, že společnost Mesta zaevidovala své nemovitosti v katastru nemovitostí, aniž by musela uhradit poplatek za dokumenty a registrační poplatky, které jsou v Norsku obvykle splatné při převodu vlastnického práva (110).

Správní praxe v Norsku, na niž se odkazuje jako na „zásadu kontinuity“, umožňuje osvobození od platby poplatku za dokumenty a registračního poplatku v případech, kdy se má za to, že podnik v určité podobě „pokračuje“ v činnosti. Ministerstvo spravedlnosti vydalo dva oběžníky týkající se uplatňování zásady kontinuity. Podle prvního oběžníku, který byl platný dne 1. ledna 2003, bylo možno zásadu kontinuity využít pouze při spojení společností s ručením omezeným (111). Druhý oběžník tento postup rozšiřuje na zpětné rozdělení a převod podniků s účinnosti ode dne 1. července 2005  (112).

2.6   DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ

Dne 18. července 2007 vydal Kontrolní úřad rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení na základě předběžného zjištění, že by opatření přijatá v souvislosti se založením společnosti Mesta AS mohla zahrnovat státní podporu, která by nebyla způsobilá pro žádnou z výjimek stanovených v Dohodě o EHP (113). Kontrolní úřad měl proto pochybnosti, zda by bylo možno příslušná opatření považovat za slučitelná s fungováním Dohody o EHP. Příslušná opatření se týkají restrukturalizačních opatření, stanovení hodnoty aktiv, přechodných zakázek převedených na společnost Mesta AS a neuhrazení poplatku za dokumenty a registračních poplatků.

3.   PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH STRAN

Po zveřejnění rozhodnutí o zahájení řízení byly obdrženy připomínky od čtyř zúčastněných stran, na jejichž základě Kontrolní úřad a jednotlivé zúčastněné strany vedly rozsáhlý dialog o dotčených záležitostech.

3.1   ARNTZEN DE BESCHE – MESTA AS

Právní společnost Arntzen de Besche (dále jen „Arntzen“) předložila připomínky jménem společnosti Mesta AS.

Pokud jde o otázku náhrady poskytnuté státem za restrukturalizační opatření, společnost Arntzen uvedla, že hlavní otázkou je, zda náklady představují závazek státu. Pouze v případě, že tomu tak není, je možno náklady restrukturalizace považovat za součást běžného rozpočtu společnosti Mesta AS a uhrazení těchto nákladů představuje hospodářskou výhodu. Podle rozsudku ve věci „Combus“ je rozhodující otázkou, zda náhrada „snižuje náklady, jež obvykle zatěžují rozpočet podniku“, a hospodářskou výhodu představuje pouze osvobození od těchto nákladů (114).

Je nutno rozlišovat mezi náhradou i) nákladů vzniklých při běžné činnosti společnosti a ii) uložených nákladů, které nevznikly při běžné činnosti podniku a neodpovídají závazkům konkurentů v oblasti nákladů. Náhrada nákladů posledně uvedeného druhu může (jak je tomu v tomto případě) pouze vyrovnat nebo odstranit strukturální nevýhodu tím, že zajistí rovné podmínky, nepředstavuje proto státní podporu. Na základě těchto skutečností společnost Arntzen uvedla, že náhrada za restrukturalizační opatření poskytnutá společnosti Mesta AS vyplývala ze závazku státu s cílem vyrovnat strukturální nevýhody, nezahrnuje proto státní podporu.

Pokud by Kontrolní úřad shledal, že restrukturalizační opatření zahrnují státní podporu, společnost Arntzen uvádí, že tato podpora je slučitelná, jelikož společnosti Mesta AS umožňuje soutěžit za rovných podmínek na trhu, který byl právě otevřen hospodářské soutěži. Jelikož výrobní oddělení společnosti Mesta AS bylo předtím státním vnitropodnikovým poskytovatelem služeb, společnost Mesta AS byla založena jako organizace, která není způsobilá soutěžit. Bez náhrady by bylo nepříznivě ovlivněno konkurenční postavení společnosti Mesta AS. Komise ve svém rozhodnutí ve věci „Destia“ měla za to, že otevření trhu je cílem Společenství ve společném zájmu (115). Pokyny ke státní podpoře související s uvízlými náklady mimoto usilují o usnadnění přechodu podniků na konkurenční trh. Podpora (která je omezena z hlediska času a účinků) poskytnutá za účelem dosažení společného cíle spočívajícího v usnadnění přechodu z uzavřeného trhu na (částečně) liberalizovaný trh je ve společném zájmu a má vyvážit narušení hospodářské soutěže. V tomto ohledu se upozorňuje na skutečnost, že společnost Mesta AS musí vrátit případné nadbytečné prostředky určené na restrukturalizaci.

Pokud jde o ocenění strojů, společnost Arntzen uvedla, že po změně zásad ocenění z účetní hodnoty na reálnou hodnotu byla v analýze diskontovaných peněžních toků stanovena hodnota podniku ve výši 600 milionů NOK. Přidělení hodnoty jednotlivým aktivům nemění celkovou hodnotu, nevyvolává proto problémy v oblasti státní podpory. Na základě výsledku analýzy diskontovaných peněžních toků byla hodnota aktiv (včetně krátkodobého dluhu) snížena z reálné hodnoty ve výši 698 milionů NOK na 619 milionů NOK. Úprava tudíž činila 79 milionů NOK, a nikoli 200 milionů NOK.

Pokud jde o přechodné zakázky, společnost Arntzen uvedla, že společnost Mesta AS obdržela pouze náhradu za náklady na poskytování služeb na základě příslušných zakázek, nezískala proto žádnou hospodářskou výhodu ve smyslu pravidel státní podpory. Společnost Arntzen dále uvedla, že za účelem zjištění výhody musí Kontrolní úřad stanovit referenční cenu, která by při srovnání se skutečnou cenou zakázek převedených na společnost Mesta AS představovala hospodářskou výhodu. Ceny, za něž byly zakázky převedeny na společnost, by byly nadhodnoceny pouze v případě, může-li Kontrolní úřad prokázat, že podniky existující ke dni 1. ledna 2003 mohly poskytovat obdobné služby za nižší cenu. Důkazní břemeno nese Kontrolní úřad.

Společnost Arntzen dále uvedla, že ke dni 1. ledna 2003 ve skutečnosti neexistovala žádná tržní cena, jelikož veškeré služby v oblasti provozu a údržby byly poskytovány interně a založením společnosti Mesta AS vznikl dne 1. ledna 2003 fakticky monopol. Ceny vyplývající z veřejných nabídkových řízení na pilotní projekty nelze použít jako referenční ceny: Za prvé, Kontrolní úřad nezjistil, že jiné podniky byly skutečně ochotny a schopny poskytovat příslušné služby za nižší cenu. Vzhledem k významu daného případu měl Kontrolní úřad provést podrobné posouzení toho, zda byly ostatní podniky skutečně ochotny poskytovat příslušné služby za nižší cenu. Pouze je-li tomu tak, může být zahrnuta státní podpora. Za druhé, ačkoliv výše cen vyplývající z veřejných nabídkových řízení na pilotní projekty byla nižší než ceny, za něž byly zakázky převedeny na společnost Mesta AS, tyto dvě skupiny zakázek nejsou podobné. To znamená, že pilotní zakázky nelze považovat za zakázky představující tržní cenu. V tomto ohledu se podotýká, že původní smluvní cena u jedné z pilotních zakázek, tj. zakázky Bærum, byla kvůli vícepracím navýšena o 25 %. Velká část těchto víceprací byla zahrnuta v základní ceně přechodných zakázek, které byly převedeny na společnost Mesta AS. Kontrolní úřad mimoto nemá k dispozici informace, které by prokazovaly, že podniky, které získaly pilotní zakázky nebo zakázky zadané v nabídkových řízeních po roce 2003, skutečně hradily náklady na poskytování služeb. Pokud podniky nehradí své náklady, nejedná se o účinné otevření trhu.

3.2   THOMMESSEN – VEIDEKKE ASA

Právní společnost Thommessen Krefting Greve Lund AS (dále jen „Thommessen“) podala připomínky jménem společnosti Veidekke ASA.

Pokud jde o restrukturalizační opatření, společnost Thommessen uvedla, že rozsudek ve věci Combus uznává, že státní financování neefektivity z hlediska nákladů vyplývající z minulých pracovněprávních předpisů nepřestavuje státní podporu, je-li úměrné strukturální nevýhodě. Státní podporu představuje náhrada přesahující rozdíl mezi náklady strukturální nevýhody a příslušnými mzdovými náklady srovnatelného podniku. Státní zásah by neměl společnost Mesta AS zbavit penzijních závazků, které vznikly v minulosti, nýbrž pouze strukturálních nevýhod do budoucna (tj. počínaje od roku 2003). Společnost Thommessen uvedla, že společnost Mesta AS získala za strukturální nevýhody nadměrnou náhradu. Kontrolní úřad by proto měl ověřit, zda nadstav pracovníků ve společnosti Mesta AS vedl k určitým výhodám pro společnost, což by znamenalo, že strukturální nevýhoda (nadstavu pracovníků) byla nadhodnocena. Jinými slovy, Kontrolní úřad musí objasnit, zda byla nevýhoda spočívající v nadstavu pracovníků vyvážena přístupem k nadbytečné a levné pracovní síle. V tomto ohledu se upozorňuje na skutečnost, že ziskovost společnosti Mesta AS byla v prvních třech letech její existence podstatně vyšší, než se očekávalo. Ze St. prp. nr 1 (2007–2008) vyplývá, že finanční prostředky přidělené každý rok byly vyšší než příslušný závazek v rámci restrukturalizačních opatření, což naznačuje nadměrnou náhradu.

Kontrolní úřad by měl zejména ověřit, zda měl stát místo nabídnutí předčasného odchodu do důchodu možnost převést zpět, přemístit nebo nahradit některé zaměstnance. Kontrolní úřad by si měl od norských orgánů vyžádat důkazy prokazující, že předčasný odchod do důchodu byl nezbytný k vyřešení personálních záležitostí. Kontrolní úřad by měl ověřit, zda orgány nahradily pouze rozdíl mezi průměrnými náklady běžného soukromého důchodového systému a účastí ve státním penzijním fondu a zda byla náhrada omezena na státní zaměstnance. Kontrolní úřad musí ověřit, zda náklady na zachování zvláštního věku odchodu do důchodu představují náklady, jež jsou běžně zahrnuty do rozpočtu podniku, a nepředstavují tudíž strukturální nevýhodu znamenající, že náhrada může představovat státní podporu. Kontrolní úřad by měl transakci posoudit rovněž podle směrnice o převodu podniků.

Společnost Thommessen taktéž uvedla, že „v pokynech vlády je uvedeno, že zaměstnavatel může požádat o zachování účasti u ministerstva práce. V případě zamítnutí může být dotyčná osoba spojena s důchodovým systémem prostřednictvím tzv. ujednání o uzavřené účasti “, a vznesla dotaz, zda byla uzavřená účast uvážena jako alternativa náhrady určené pro společnost Mesta AS za restrukturalizační opatření. Společnost Thommessen uvedla, že společnost Mesta AS možná převzala povinnost, kterou převzít nemusela. Jsou-li náklady společnosti Mesta AS na restrukturalizaci v tomto ohledu důsledkem dobrovolného převzetí (nebo zachování) povinností, jedná se o rozhodnutí společnosti Mesta AS. Náklady, jež společnost Mesta AS nemusela z právního hlediska uhradit, představují náklady, které jsou běžně zahrnuty do rozpočtu společnosti, a státní financování za tímto účelem představuje státní podporu.

Náhrada nákladů restrukturalizace může být slučitelná podle čl. 61 odst. 3 písm. c) Dohody o EHP, jsou-li dodrženy podmínky týkající se nezbytnosti a přiměřenosti. V tomto ohledu musí být cíl spočívající ve zvýšení efektivnosti bývalého výrobního oddělení porovnán s cílem týkajícím se zajištění konkurenčnějšího trhu. Společnost Thommessen uvedla, že konkurenceschopnost společnosti Mesta AS se ve skutečnosti projevila prostřednictvím vyššího podílu získaných veřejných zakázek na úkor účinné hospodářské soutěže na trhu. Společnost Mesta AS je zdaleka největším účastníkem s podílem na trhu ve výši 60 %. Toto potvrzuje trvale klesající počet uchazečů ve veřejných nabídkových řízeních. Problémem je, že společnost Mesta AS získala za své strukturální nevýhody nadměrnou náhradu. Trh se jednoduše přeměnil z oligopolního trhu na duopolní trh, na němž má dominantní postavení společnost Mesta AS. Kontrolní úřad musí ověřit, zda dotyčná opatření neposkytují výhodu s výsledným narušením trhu.

Pokud jde o otázku ocenění aktiv, společnost Thommessen uvedla, že Kontrolní úřad musí přezkoumat případ nezávisle na skutečnosti, zda počáteční rozvaha splňuje norské předpisy o účetnictví a společnostech. V tomto ohledu společnost Thommessen uvedla, že norský zákon o společnostech s ručením omezeným obsahuje pravidlo, jež má zajistit, aby vložení akciového kapitálu nepřesahovalo reálnou hodnotu. Ačkoliv představenstvo může odpovídat za ocenění přesahující reálnou hodnotu, neexistuje žádná odpovědnost za ocenění nižší, než je reálná hodnota. Společnost Thommessen proto očekává samostatný nezávislý znalecký posudek, zda byla aktiva oceněna tržní hodnotou.

Společnost Thommessen souhlasí s tím, že by aktiva měla být založena na reálné hodnotě coby fungujícího podniku, což může vycházet z analýzy diskontovaných peněžních toků. Podle § 4 odst. 2 norského zákona o účetnictví musí analýza vycházet ze zásady „nejlepšího odhadu“. Společnost Thommessen však tvrdí, že odhad předložený norskými orgány není v souladu s touto zásadou, nýbrž vychází z jednostranných tvrzení za účelem snížení hodnoty aktiv. Za prvé, ačkoliv analýza diskontovaných peněžních toků potvrdila, že existují související nejistoty, stanovení reálné hodnoty jednotlivých aktiv prokázalo, že reálná hodnota byla podstatně vyšší, a proto by měla být analýza diskontovaných peněžních toků upravena směrem nahoru. Za druhé, podle analýzy diskontovaných peněžních toků se zdá, že konečná hodnota činila 900 milionů NOK, tato hodnota však byla snížena v důsledku toho, že peněžní toky v období 2003–2012 byly odhadnuty na -300 milionů NOK. Společnost Thommessen uvedla, že nejistoty spojené se založením společnosti Mesta AS a jejím fungováním byly zveličelé a jejich cílem bylo snížení reálné hodnoty aktiv. Za třetí, externí ocenění 18 skupin strojů bylo odhadnuto na 424 milionů NOK. To je podstatně více než částka ve výši 148 milionů NOK, což byla výsledná hodnota ocenění ještě vyššího počtu, tj. 37 skupin strojů. Společnost Thommessen tvrdí, že je nepochopitelné, že stroje společnosti Mesta AS, ve vyšším počtu než stroje společnosti Veidekke ASA, jsou oceněny tržní cenou, která je nižší než v případě společnosti Veidekke ASA. Kontrolní úřad by měl toto prošetřit. Společnost Thommessen rovněž uvedla, že je neobvyklé, aby reálná hodnota fungujícího podniku nezahrnovala žádný goodwill.

Společnost Thommessen mimoto tvrdí, že snížení hodnoty strojů o 200 milionů NOK a nemovitostí o 50 milionů NOK (tj. rozdíl mezi 331 miliony NOK a 281 miliony NOK) představuje výhodu, jelikož nižší ocenění aktiv znamená nižší odpisy, a tudíž vyšší výnosy z provozní činnosti. Mimořádné výnosy z provozní činnosti představují státní podporu. Čím vyšší je ocenění aktiv, tím vyšší by měla být požadovaná míra návratnosti. Nižší ocenění tudíž znamená, že roční zisky norských orgánů jsou příliš nízké a rozdíl mezi těmito zisky a zisky založenými na správném ocenění představuje státní podporu.

Pokud jde o přechodné zakázky, společnost Thommessen uvítala, že norské orgány uznaly rozdíl mezi tržní cenou (vyplývající z veřejných nabídkových řízení) a cenou, za niž byly přechodné zakázky v oblasti provozu a údržby převedeny; přičemž rozdíl činí přibližně 2 miliardy NOK (116). Co se týká tvrzení norských orgánů, že odhadovaný hrubý příjem vyplývající ze zakázek je součástí počáteční rozvahy a že není nutné stanovit jejich tržní hodnotu, společnost Thommessen uvedla, že analýza diskontovaných peněžních toků nesprávně předpokládá, že zakázky byly převedeny za tržní hodnotu (117). Pokud jde o tvrzení, že ke dni 1. ledna 2003 neexistovala tržní cena, ani spolehlivé ukazatele tržní ceny, norské orgány neberou v potaz ceny vyplývající z pilotních zakázek, tržní cenu na podobných trzích v ostatních severských zemích a tržní cenu vyplývající z veřejných nabídkových řízení uskutečněných v roce 2003 a posléze.

Společnost Mesta AS tudíž obdržela náhradu za strukturální nevýhody v podobě finančních prostředků na restrukturalizaci ve výši 993,6 milionu NOK, vkladu v hotovosti ve výši 1 600 milionů NOK a nadměrných cen přechodných zakázek převedených na společnost Mesta AS. Společnost Mesta AS obdržela náhradu za stejné náklady restrukturalizace dvakrát. Norské orgány si byly vědomy skutečnosti, že tržní cena je o 25–30 % nižší než vnitropodnikové ceny stanovené mezi výrobním oddělením a Veřejnou správou silnic, což je právě důvod liberalizace trhu. Odkazuje se na zprávu z prosince 2000 vydanou Veřejnou správou silnic, v níž je uvedeno, že náklady výrobního oddělení jsou mnohem vyšší než náklady u podobných zakázek sjednaných se soukromými podnikateli. Společnost Thommessen proto tvrdí, že tržní cena byla náležitě zdokumentovaná. Společnost Thommessen rovněž uvedla, že pokud by měla být tržní cena stanovena podle nákladů společnosti Mesta AS, příslušnou nákladovou základnou společnosti Mesta AS je nákladová základna, která existovala poté, co se projevila restrukturalizační opatření, tj. nákladová základna „konkurenceschopné“ společnosti Mesta AS v porovnání s nákladovou základnou společnosti Mesta AS s náklady restrukturalizace, které byly (nebo budou) nahrazeny. Pokud by se vzala v úvahu nákladová základna konkurenceschopné společnosti Mesta AS, společnost Thommessen tvrdí, že společnost Mesta AS obdržela nadměrnou náhradu ve výši přibližně 181 milionů NOK (což je rozdíl mezi cenami, za něž byly zakázky převedeny, a cenami vyplývajícími z následných nabídkových řízení).

3.3   SPOLEČNOST SCHJØDT

Pokud jde o restrukturalizační opatření, právní společnost Schjødt, která podala připomínky jménem anonymního stěžovatele, poukazuje na skutečnost, že finanční prostředky na zachování výhod vyplývajících z postavení státního zaměstnance nepředstavují státní podporu, pokud byly tyto prostředky poskytnuty jednotlivým osobám na základě objektivních kritérií a nevedou k výhodám pro určité společnosti. Naopak, finanční prostředky určené na výhody pro zaměstnance, které jsou součástí běžné zátěže podniků, představují státní podporu. Otázkou proto je, co lze považovat za běžnou finanční zátěž podniků. Společnost Schjødt uvedla, že státní podpora existuje pouze v případě, pokud výhody přesahují to, co by bylo nabídnuto zaměstnancům přijatým za tržních podmínek. Rozsudek ve věci Combus (vůči němuž nebyl nikdy podán opravný prostředek) ukazuje, že přímé platby pracovníkům oplátkou za vzdání se postavení státního zaměstnance nezahrnují podporu pro společnost (118). Rozsudek ve věci Combus však byl vynesen v době, kdy existovala značná nejistota ohledně strukturálních nevýhod, a každopádně není zřejmé, zda skutková podstata v případě společnosti Mesta AS je podobná jako ve věci Combus, a tudíž zda rozsudek ve věci Combus představuje pro daný případ spolehlivý precedens.

Společnost Schjødt tvrdí, že se náhrada za stěhování zaměstnanců, dojíždění, přestěhování kanceláří, přestěhování oddělení podpory a údržby atd. považuje za státní podporu, kterou (jak se zdá) nelze prohlásit za slučitelnou. Rovněž výdaje spojené s renovací strojů nelze nahradit a současně započítat jako záporné aktivum.

Společnost Schjødt vznesla námitky vůči tomu, aby se podpora na restrukturalizaci pro společnost Mesta AS považovala za slučitelnou s odkazem na pokyny ke státní podpoře na záchranu a restrukturalizaci. Společnost Mesta AS a její předchůdce nebyli a nejsou podniky v obtížích ve smyslu těchto pokynů, které se každopádně nevztahují na nové společnosti vzniklé při reorganizaci.

Pokud jde o ocenění aktiv, společnost Schjødt podotýká, že by vodítko pro posouzení údajného podhodnocení aktiv mohlo poskytnout nezávislé ocenění. Podhodnocení spolu s vkladem v hotovosti ve výši 1 600 milionů NOK by mohlo vést k poměru vlastního kapitálu přesahujícímu podíl, který by vyplýval z náležitého uplatnění zásady soukromého investora v tržním hospodářství. V rámci tohoto ověření je nutno rovněž zkontrolovat, zda se norské orgány vzdaly zaplacení přiměřeného výnosu ze svých investic.

Pokud jde o přechodné zakázky, společnost Schjødt podotkla, že tvrzení norských orgánů předpokládají, že i) zakázky by měly být převedeny za tržní cenu, aby se nejednalo o podporu, a ii) jejich účinky je nutno posoudit na základě informací, které byly k dispozici v příslušné době, to znamená, že nelze vzít v úvahu následné důkazy (které prokazují, že ceny přechodných zakázek byly vyšší než tržní cena) (119). Společnost Schjødt však uvedla, že dodatečné důkazy lze vzít v úvahu v případě, že potvrzují informace, které byly k dispozici v příslušné době. Norské orgány si byly vědomy skutečnosti, že ceny zakázek převedených na společnost Mesta AS byly s největší pravděpodobností vyšší než tržní cena. Hybnou silou reorganizace bylo zvýšení efektivnosti a získání „větší hodnoty za méně peněz“  (120). Ze zprávy Statskonsult vydané v roce 2001 vyplývá, že město Oslo vystavilo své činnosti v oblasti provozu a údržby silnic od roku 1996 hospodářské soutěži, což vedlo k snížení nákladů v oblasti provozu a údržby přibližně o 20 %. Zpráva vydaná v roce 2001 samotnou Veřejnou správou silnic rovněž prokazuje, že zakázky v oblasti provozu a údržby zadané soukromým hospodářským subjektům byly konkurenceschopnější než zakázky prováděné výrobním oddělením.

Norské orgány místo toho, aby jednaly na základě dostupných informací, nebraly v potaz předchozí zkušenosti a převedly zakázky za ceny vyšší než tržní cena. Společnost Schjødt uvádí, že norské orgány nemohou takovéto informace vypustit. Orgány mohly na portfolio zakázek snadno uplatnit obecnou sazbu za účelem snížení. Společnost Schjødt dále uvedla, že schválení nadměrné ceny nelze povolit, jelikož společnost Mesta AS již obdržela náhradu za restrukturalizační opatření a ceny zakázek nebyly založeny na veřejných nabídkových řízeních, ani nezahrnovaly mechanismus pro jejich úpravu. Případ společnosti Mesta AS se proto naprosto liší od případu Destia (121).

Norské orgány opakovaně uváděly, že na trhu pro provoz a údržbu neexistují žádné hospodářské subjekty, ačkoliv podle St. prp. nr.1 (2001–2002) se zdá, že 30 % prací v oblasti provozu a a údržby podléhá hospodářské soutěži mezi tržními subjekty. Výše uvedená zpráva Statskonsult mimoto uvádí, že ačkoliv v roce 2000 byla většina prací v oblasti provozu a údržby provedena Veřejnou správou silnic, 28 % bylo přenecháno trhu. Pokud jde o získání příslušných dovedností ze strany Veřejné správy silnic pro zadávání prací v nabídkových řízeních, společnost Schjødt podotkla, že Veřejná správa silnic využívala tuto dovednost prostřednictvím dohody o provozu a údržbě („funksjonsavtale“) uzavřené s výrobním oddělením, takže do roku 2003 měly být tyto dovednosti získány. Orgány neobjasnily, jak se dovednosti v oblasti zadávaní prací tržním subjektům liší od dovedností využívaných v rámci dohod s výrobním oddělením.

Pokud jde o poplatek za dokumenty, společnost Schjødt uvedla, že osvobození představuje hospodářskou výhodu pro společnost Mesta AS a že zásada kontinuity neplatí, jelikož nedošlo ke skutečnému převodu vlastnického práva. Skutková podstata případu společnosti Mesta AS se podobá skutkové podstatě případu Entra, a proto stejně jako v případě Entra představují výhody udělené společnosti Mesta AS státní podporu. Jelikož hodnota nemovitostí byla v počáteční rozvaze snížena, částku podpory nelze vypočítat na tomto základě, nýbrž je nutno ji posoudit podle tržní hodnoty převedených nemovitostí.

3.4   WIERSHOLM – SKANSKA

Právní společnost Wiersholm podala připomínky jménem společnosti Skanska.

Společnost Wiersholm uvedla, že míra návratnosti stanovená na základě aktiv oceněných nižší než tržní cenou nesplňuje kritérium soukromého investora v tržním hospodářství. Společnost Wiersholm podotkla, že (jak uvedl Kontrolní úřad) existuje značná nejistota s ohledem na hodnotu fixních aktiv, a nechápe, jak norské orgány splnily kritérium soukromého investora v tržním hospodářství. Norské orgány neobjasnily, proč nebyly externímu přezkumu reálných hodnot podrobeny všechny skupiny strojů (to se týkalo pouze 18 z celkem 55), stejně jako důvod rozdílů v metodách ocenění jednotlivých skupin. Společnost Wiersholm uvedla, že je nezbytné nezávislé ocenění. Vzhledem k rozsahu údajů předložených v tomto případě nelze použít přímo princip, podle něhož převod aktiv za účetní hodnotu nepředstavuje státní podporu (tj. „princip založený na účetní hodnotě“), který Komise přijala v rozhodnutí ve věci Destia (122). Odkazuje se na rozhodnutí Kontrolního úřadu ve věci Arcus (123), v němž byla výrobní zařízení a jiná aktiva převedena ze státního monopolu na skupinu Arcus. V případě Arcus Kontrolní úřad shledal, že převedená aktiva byla oceněna nižší hodnotou, než je tržní hodnota, přičemž tato částka činila 264 milionů NOK, a že ve stejné výši byl stát nedostatečně odškodněn. Transakce znamenala, že skupina Arcus obdržela státní podporu ve stejné výši. Z rozhodnutí vyplývá, že v případě společnosti Mesta AS je důležité ověření ocenění aktiv.

Pokud jde o přechodné zakázky, společnost Wiersholm odkazuje na tvrzení Kontrolního úřadu uvedené v rozhodnutí o zahájení řízení, z něhož vyplývá, že cena zakázek nižší než tržní cena představuje pro poskytovatele služeb hospodářskou výhodu. Podle společnosti Wiersholm zastávají norské orgány názor, že není důležité, zda byly zakázky na společnost Mesta AS převedeny za tržní cenu. Důležité je, že hrubé příjmy plynoucí ze zakázek jsou zahrnuty do analýzy peněžních toků a že byly zohledněny v počáteční rozvaze společnosti Mesta AS jako příspěvek formou věcného plnění. Norské orgány však rovněž uvedly, že přechodné zakázky představovaly pouze malou část této hodnoty. Společnost Wiersholm tvrdila, že orgány nemohou nebrat v potaz nutnost stanovení tržní ceny odkazem na hrubé příjmy v diskontovaných peněžních tocích. Komise v rozhodnutí o zahájení řízení ve věci Destia jednoznačně uvedla, že přirážka představuje státní podporu: „To uděluje hospodářskou výhodu podniku Tieliikelaitos [Destia], který je financován prostřednictvím státních zdrojů: podnik Tieliikelaitos [Destia] získává od státu více peněz, než by obdržel běžný tržní provozovatel za rovnocennou službu“  (124).

Společnost Skanska nesouhlasí s tvrzením norských orgánů, že v době založení společnosti Mesta AS neexistovala žádná tržní cena. Tržní cena již existovala na základě pilotních zakázek a analýza společnosti Veidekke ASA, na niž se odkazuje v rozhodnutí o zahájení řízení, jednoznačně prokazuje rozdíl mezi cenami, za něž byly zakázky převedeny, a cenami vyplývajícími z následných nabídkových řízení týkajících se stejných zakázek. Očekávané následné snížení ceny neznamená, že v cenách, za něž byly zakázky převedeny na společnost Mesta AS, nebyla zahrnuta žádná hospodářská výhoda. Orgány se pokoušejí odůvodnit cenovou politiku tvrzením, že v období 2003–2006 nebyl trh zcela otevřen hospodářské soutěži. Společnost Mesta AS však měla prospěch z příliš drahých zakázek, které byly v průběhu otevírání trhu nadále v platnosti. Průměrná výše cen společnosti Mesta AS se ve skutečnosti v průběhu přechodného období zvýšila, zatímco průměrná výše cen společnosti Skanska byla stálá. To je založeno na analýze nabídkových řízení zahrnujících jak stavební zakázky, tak i zakázky v oblasti provozu a údržby v období od 1. srpna 2002 do 1. února 2008. Z analýzy vyplývá, že průměrné ceny společnosti Mesta AS byly zpočátku o 20 % nižší než ceny společnosti Skanska, posléze se však dostaly na vyšší úroveň, než byly ceny společnosti Skanska. To prokazuje, že zakázky převedené na společnost Mesta AS zahrnovaly hospodářskou výhodu, která představuje státní podporu.

4.   PŘIPOMÍNKY NORSKÝCH ORGÁNŮ

4.1   RESTRUKTURALIZAČNÍ A REORGANIZAČNÍ OPATŘENÍ

Norské orgány uvedly, že ve státním financování restrukturalizačních opatření není zahrnuta žádná státní podpora.

V tomto ohledu norské orgány tvrdily, že společnost Mesta AS byla založena dne 1. ledna 2003 s řadou nevýhod vyplývajících ze skutečnosti, že výrobní oddělení bylo součástí státní správy a že pracovníci měli postavení státních zaměstnanců. K nevýhodám patřil převod nadbytečného počtu zaměstnanců na společnost Mesta AS (1 700 osob), pro něž byly během přechodného období zachovány nároky na důchod státních zaměstnanců (nebo alternativní nároky). V průběhu přechodného období společnost Mesta AS platila dodatečné náklady na zachování těchto nároků (125). Záměrem stojícím za poskytnutím finančních prostředků společnosti Mesta AS na restrukturalizační opatření bylo odškodnit společnost Mesta AS za to, že byla založena s náklady, které byly nepřiměřené s ohledem na obchodní operace, jako jsou dodatečné náklady na důchody státních zaměstnanců, které ostatní konkurenti nemuseli hradit. Norské orgány se domnívají, že tyto náklady (jichž se týkala náhrada) vyplývají z povinností vzniklých v důsledku toho, že výrobní oddělení tvořilo součást státní správy, představovaly proto závazek státu. Náhrada těchto nákladů tudíž pro společnost Mesta AS nepředstavuje hospodářskou výhodu.

Norské orgány mimoto uvedly, že stejného výsledku bylo možno dosáhnout provedením příslušných restrukturalizačních opatření před přeměnou výrobního oddělení na společnost Mesta AS. To by však bylo časově náročné, méně efektivní z hlediska nákladů, a zpozdilo by to tudíž proces liberalizace. V této souvislosti norské orgány podotkly, že pokud by byla restrukturalizační opatření provedena před přeměnou, nebyla by zahrnuta žádná státní podpora, a čistý účinek pro společnost Mesta AS je stejný bez ohledu na to, zda byla opatření provedena před přeměnou, nebo posléze. Podle názoru norských orgánů skutečnost, že by alternativní přístup nevyvolal problémy v oblasti státní podpory, prokazuje, že náhrada nákladů restrukturalizace neznamená pro společnost Mesta AS hospodářskou výhodu.

Na podporu svých tvrzení odkazují norské orgány na věc Combus, v níž Soud prvního stupně rozhodl, že náhrada za opatření, jež mají vyrovnat strukturální nevýhody, nepředstavuje státní podporu (126). V uvedeném případě dánská vláda vyplatila státním zaměstnancům částku ve výši 100 milionů DKK za to, že se vzdali svého postavení státního zaměstnance (a souvisejících práv) v rámci převedení do společnosti Combus. Norské orgány rovněž poznamenaly, že Soud prvního stupně uvedl, že dánská vláda mohla dosáhnout stejného výsledku tím, že by funkcionáře nepřevedla do společnosti Combus: „… dánská vláda mohla dosáhnout stejných výsledků opětovným přidělením těchto funkcionářů v rámci veřejné správy, aniž by zaplatila jakýkoli zvláštní příspěvek navíc, který by umožnil společnosti Combus ihned zaměstnat zaměstnance na smluvním základě v rámci soukromého práva“  (127).

Norské orgány tvrdily, že na základě rozsudku ve věci Combus je rozhodující otázkou, zda náhrada „snižuje náklady, jež obvykle zatěžují rozpočet podniku. Na takovou náhradu je třeba pohlížet jako na hospodářskou výhodu, kterou by podnik, jenž je příjemcem, za obvyklých tržních okolností nezískal“. Podle orgánů tento výrok odůvodňuje přístup, na jehož základě lze rozlišovat mezi „náklady, které vznikly v rámci činnosti společnosti, a náklady, které byly společnosti uloženy, nevznikly však v rámci běžného rozpočtu společnosti“. Orgány se domnívají, že náhrada posledně uvedených nákladů nepředstavuje hospodářskou výhodu, nýbrž pouze poskytuje náhradu za strukturální nevýhodu, kterou konkurenti nemají.

Nezávisle na tom norské orgány tvrdily, že pokud by byl finanční závazek „zahrnutý“ v příspěvku formou věcného plnění, snížilo by to celkovou čistou hodnotu podniku, a převodce mohl proto poskytnout náhradu za tyto finanční závazky s cílem zachovat jejich neutralitu. Příspěvek poskytnutý společnosti Mesta AS formou věcného plnění zahrnoval řadu položek, jež byly pro obchodní činnosti nevýhodné. Namísto snížení hodnoty příspěvku formou věcného plnění orgány zachovaly původní hodnotu a poskytly náhradu za nevýhody spojené s restrukturalizačními opatřeními.

Na podporu tvrzení, že hodnota příspěvku formou věcného plnění nebyla ovlivněna finančními závazky (a že by proto orgány měly vyrovnat negativní dopad těchto závazků), norské orgány odkázaly na výpočet čisté současné hodnoty a vlastní kapitál společnosti Mesta AS. V tomto ohledu se odkazuje na společnost Deloitte & Touche, která ve své zprávě ze dne 12. prosince 2002  (128) uvedla, že „náklady [restrukturalizace] jsou odhadnuty na základě stávajících plánů na snížení počtu pracovníků a stávajících dohod o mzdách. Společnost převezme stávající pracovní smlouvy a musí uhradit tyto náklady, avšak náklady vyplývají ze závazků náležejících vládě, a budou proto uhrazeny prostřednictvím přidělených částek v letech 2003, 2004 a 2005“. A „restrukturalizace společnosti znamená náklady, které je nutno považovat za zátěž vyplývající z minulosti coby veřejného subjektu a jako takové již byly v době založení vynaloženy. Společnost převezme stávající pracovní smlouvy a musí uhradit tyto náklady, náklady však vyplývají ze závazků náležejících státu, a budou proto uhrazeny z přidělených částek v letech 2003, 2004 a 2005“. Společnost Deloitte & Touche taktéž uvedla, že to byl rovněž důvod, proč byly společnosti Mesta AS průběžně po dobu tří let poskytnuty finanční prostředky na uhrazení nákladů restrukturalizace (které nebyly součástí počáteční rozvahy).

Norské orgány tvrdily, že vlastník musí být s to vyrovnat stejné nevýhody, jak by požadoval soukromý kupec, pokud by bylo výrobní oddělení prodáno, aniž by se na ně vztahovala pravidla státní podpory: pokud by bylo výrobní oddělení prodáno, kupující by zjistil, že struktura není vhodná pro obchodní činnosti a požadoval by i) snížení kupní ceny odpovídající nevýhodám, nebo ii) aby prodávající (tj. orgány) uhradil náklady nezbytné k přizpůsobení podniku obchodním činnostem.

a)   Předčasný odchod do důchodu, zachování nároků na důchod státních zaměstnanců a zachování zvláštního věku odchodu do důchodu

Norské orgány připomínají, že předčasný odchod do důchodu byl nabízen s cílem snížit počet pracovníků, kteří byli státními zaměstnanci. Podle norských orgánů není správné tvrdit, že takovéto ujednání znamená, že společnost Mesta AS obdržela výhodu v podobě práce vykonávané těmito zaměstnanci, aniž by musela platit celé náklady na jejich zaměstnávání. Pro stát by bylo nákladnější ponechat si zaměstnance, než je převést na společnost Mesta AS a uhradit této společnosti náklady na předčasný odchod do důchodu (129). Náhrada za předčasný odchod do důchodu proto nespadá do oblasti působnosti čl. 61 odst. 1 Dohody o EHP.

Norské orgány uvedly, že náhrada za zachování důchodů státních zaměstnanců je přímým důsledkem předchozího postavení pracovníků coby státních zaměstnanců, měla by se tudíž považovat za závazek norských orgánů. Stejný závěr platí pro zachování zvláštního věku odchodu do důchodu (jehož mohli využít někteří zaměstnanci během zaměstnání ve výrobním oddělení). V obou případech náhrada pokryla pouze rozdíl mezi dodatečnými náklady na důchody státních zaměstnanců nebo režim zvláštního věku odchodu do důchodu na straně jedné a běžným důchodovým systémem na straně druhé. Konkurentům společnosti Mesta AS nebyly s ohledem na jejich zaměstnance takovéto závazky uloženy, a tudíž náhrada poskytnutá za tato opatření nezahrnuje státní podporu ve smyslu čl. 61 odst. 1 Dohody o EHP.

b)   Přestěhování kanceláří, přestěhování oddělení podpory a údržby, přesun archivů, stěhování

Náklady na přestěhování kanceláří nebyly výsledkem činností vykonávaných ve společnosti Mesta AS, nýbrž vznikly v důsledku zeměpisné polohy výrobního oddělení. Rovněž náklady na přestěhování oddělení podpory a údržby vyplývají z činností vykonávaných před založením společnosti Mesta AS, nelze je tudíž považovat za náklady, které se běžně předpokládají v rozpočtu podniků, nýbrž vyplývají ze závazků státu. Totéž platí pro náklady na přesun archivů. V rozporu s tvrzením Kontrolního úřadu uvedeným v rozhodnutí o zahájení řízení to platí rovněž pro náklady na stěhování, které vznikly zaměstnancům výrobního oddělení, kteří se museli přestěhovat, aby nastoupili do zaměstnání v nových prostorách společnosti Mesta AS. V této souvislosti norské orgány rovněž podotkly, že bylo nezbytné poskytnout klíčovým pracovníkům pobídky s cílem snížit na minimum riziko, že by odešli. Náklady na dojíždění v průběhu dvou let (tj. do dne 1. ledna 2005) v případě klíčových pracovníků byly rovněž výsledkem činností výrobního oddělení s cílem zabránit těmto pracovníkům, aby odešli ze společnosti Mesta AS.

c)   Závěr a tvrzení týkající se slučitelnosti

Na základě výše uvedených skutečností norské orgány vyvozují závěr, že žádné z opatření, pro něž byly poskytnuty finanční prostředky na restrukturalizaci, nepředstavovalo hospodářskou výhodu pro společnost Mesta AS. Jelikož stát poskytl společnosti Mesta AS na uhrazení nákladů restrukturalizace pouze částku ve výši 993,6 milionů NOK (ačkoliv předpokládané celkové náklady restrukturalizace činí 1 097,8 milionu NOK), obdržela společnost Mesta AS ve skutečnosti nedostatečnou náhradu, která byla nižší přibližně o 104,2 miliony NOK (130).

Pokud by Kontrolní úřad nicméně dospěl k závěru, že restrukturalizační opatření zahrnují státní podporu, norské orgány uvedly, že tato podpora je slučitelná podle čl. 61 odst. 3 písm. c), jelikož i) opatření sledují cíl společného evropského zájmu; ii) restrukturalizace společnosti Mesta AS je nezbytná k dosažení tohoto cíle a iii) podpora nemění podmínky obchodu v míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem.

Pokud jde o sledování cíle společného evropského zájmu, norské orgány tvrdily, že otevření trhů hospodářské soutěži je cílem Společenství ve společném evropském zájmu (131). V daném případě bylo založení státního podniku, který s novými účastníky soutěží za rovných podmínek, nezbytné v rámci otevírání trhu. Norské orgány připomínají, že vnitrostátní orgány mohou rozhodnout, jak by k otevření trhu mělo dojít. Orgány rovněž podotkly, že otevření trhů pro provoz a údržbu silnic hospodářské soutěži je pro hospodářskou soutěž lepší než kterákoli z alternativ spočívajících v dalším poskytování služeb v rámci státu, nebo pouze částečném otevření trhu hospodářské soutěži.

Při zvažování dopadu na hospodářskou soutěž je nutno přihlédnout k celkovému hospodářskému účinku restrukturalizace činností v oblasti provozu a údržby silnic: společnost Mesta AS byla v porovnání s jejími konkurenty založena se strukturální nevýhodou. Z hospodářského hlediska se proto společnost Mesta AS nenacházela ve srovnatelné situaci jako její konkurenti, jelikož společnost Mesta AS nesla zátěž vyplývající z dřívějšího postavení výrobního oddělení v rámci státní správy. Při analyzování dopadů na hospodářskou soutěž je proto nutno vzít v úvahu zásadu neutrality stanovenou v článku 125 Dohody o EHP. Podle názoru norských orgánů to znamená, že musí být přijatelné odškodnit společnost Mesta AS za strukturální nevýhody za účelem založení společnosti přizpůsobené obchodním činnostem. Orgány rovněž uvedly, že podpora na restrukturalizační opatření byla omezena na nezbytné minimum s cílem otevřít trh hospodářské soutěži. Tento proces mimoto nezměnil podmínky obchodu v míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem.

4.2   PŘECHODNÉ ZAKÁZKY

Norské orgány uvedly, že ceny, za něž byly stavební zakázky i zakázky v oblasti provozu a údržby převedeny na společnost Mesta AS, jsou stejné jako ceny použité ke stanovení dosažených příjmů v rámci analýzy diskontovaných peněžních toků. Zakázky tudíž tvořily jako aktiva součást stanovení celkové hodnoty podniku a byly součástí příspěvku formou věcného plnění. Zakázky jako příspěvek formou věcného plnění proto nezahrnují žádnou státní podporu ve smyslu čl. 61 odst. 1 Dohody o EHP. Není proto nezbytné posoudit, zda byly zakázky převedeny na společnost Mesta AS za tržní cenu.

Co se týká stavebních zakázek, norské orgány každopádně uvedly, že kvůli dodržení vnitřních pokynů odpovídají ceny, za něž byly stavební zakázky převedeny, cenové úrovni vyplývající z veřejných nabídkových řízení.

Pokud jde o zakázky v oblasti provozu a údržby, ke dni 1. ledna 2003 neexistovala tržní cena, ani žádné jiné spolehlivé zdroje udávající tržní cenu, jelikož veškeré služby v oblasti provozu a údržby poskytovalo výrobní oddělení (132). Podle názoru norských orgánů nebyl trh pro práce v oblasti provozu a údržby otevřen hospodářské soutěži dne 1. ledna 2003, nýbrž teprve ke dni 1. září 2003 (a to pouze částečně) (133). Do dne 1. ledna 2003 odpovídala za veškeré práce v oblasti provozu a údržby veřejné silniční sítě Veřejná správa silnic. Jelikož ke dni 1. ledna 2003 neexistoval žádný trh pro příslušné služby, nebyla k dispozici žádná jiná alternativa než převedení přechodných zakázek za ceny založené na nákladech, jež byly předtím stanoveny ve výrobním oddělení. Žádné připomínky třetích stran toto stanovisko nezpochybnily.

V této souvislosti norské orgány rovněž tvrdily, že důvodem neexistence (vyspělého) trhu bylo to, že ke dni 1. ledna 2003 nebyly soukromé hospodářské subjekty připraveny poskytovat příslušné služby k zachování bezpečnosti silničního provozu (134). Usuzovalo se proto, že je v nejlepším zájmu všech otevírat trh pro provoz a údržbu postupně: postupné otevírání zajistí racionální rozdělení zakázek, jelikož hospodářské subjekty nebudou muset vypracovat nabídky s ohledem na celé portfolio zakázek k jednomu dni. Postupné otevírání bylo taktéž v souladu s potřebou, aby hospodářské subjekty během přechodného období postupně zvyšovaly své dovednosti jakožto poskytovatelé služeb, a tudíž zrání trhu (135). Postupné otevírání bylo rovněž snazší z administrativního hlediska a Veřejné správě silnic umožnilo, aby rozvíjela své dovednosti jakožto kupující příslušných služeb (136). Podle norských orgánů potvrzují přípravné legislativní práce tento přístup tím, že zdůrazňují, že tyto prvky byly důvodem, proč ke dni 1. ledna 2003 nebyl trh dosud dostatečně vyspělý pro hospodářskou soutěž (137).

Pokud by se Kontrolní úřad domníval, že tržní subjekty byly schopny poskytovat příslušné služby, norské orgány tvrdí, že neexistovaly žádné spolehlivé zdroje odkazující na nižší ceny, než jsou ceny stanovené v rámci přechodných zakázek. Pět pilotních zakázek nebylo možno použít jako referenční ceny, jelikož byly součástí procesu „profesionalizace“ Veřejné správy silnic. Tento proces zahrnoval vypracování vzorové smlouvy pro provoz a údržbu, která měla být ověřena prostřednictvím vnitropodnikových zakázek v oblasti provozu a údržby (138) a pěti pilotních zakázek (139), což mělo Veřejné správě silnic umožnit, aby získala zkušenosti coby „zadavatel“. Účelem pilotních zakázek proto nebylo otestovat trh s ohledem na tržní cenu.

Nabídky předložené pro pilotní zakázky se mimoto značně lišily (např. u zakázky Våler/Åsnes činila nejvyšší nabídka 63 milionů NOK, zatímco nejnižší nabídka 30,4 milionu NOK). Takovýto rozdíl prokazuje, že trh nebyl vyspělý, a ceny proto nemohly představovat spolehlivý údaj o cenové úrovni (140). Jelikož pilotní zakázky představují méně než 2 % celkové silniční sítě (1 000 z celkem 54 000 kilometrů), pokrývají malou zeměpisnou oblast. Povinnosti v rámci pilotních zakázek zahrnovaly vícepráce (141). Názorným příkladem je zakázka Bærum, kterou získala společnost Selmer ASA s původní smluvní cenou ve výši 74 940 323 NOK. Vícepráce však znamenaly, že bylo nutno přidat částku ve výši 18 726 793 NOK, čímž se smluvní cena navýšila o 25 %. Objem víceprací v pilotní fázi prokazuje, že Veřejná správa silnic nevypočítala správně pracovní zátěž související se zakázkami v oblasti provozu a údržby. Takovéto vícepráce však byly zahrnuty v přechodných zakázkách, jež byly převedeny na společnost Mesta AS. V této souvislosti orgány upozorňují na skutečnost, že zpráva č. 118 varuje před porovnáváním zkušeností získaných v rámci zakázky Bærum s ostatními zakázkami (142). Podle názoru norských orgánů proto nebylo možno ceny pilotních zakázek použít jako spolehlivé ukazatele tržní ceny.

Norské orgány mimoto vznesly námitku vůči návrhu uvedenému v rozhodnutí o zahájení řízení (který zopakovala společnost Veidekke ASA), že výše cen u první skupiny zakázek v oblasti provozu a údržby podléhajících veřejným nabídkovým řízením v roce 2003 mohla být reprezentativní pro stanovení cenové úrovně u zbývajících přechodných zakázek v oblasti provozu a údržby. Norské orgány tvrdí, že tato cenová úroveň není spolehlivá, jelikož trh pro služby v oblasti provozu a údržby není vyspělý ani dnes v tom smyslu, že výsledky veřejného nabídkového řízení nelze předvídat. Toto dokládá značný rozdíl mezi nabídkou s nejvyšší a nejnižší cenou zakázky. Nejnižší rozdíl činil 2 %, zatímco nejvyšší rozdíl byl 113 %. To nepředstavuje dostatečný základ pro stanovení tržní ceny. Norské orgány se ptají, zda lze tržní cenu stanovit odkazem na nabídku s nejnižší cenou na nevyzrálém trhu. Norské orgány se domnívají, že výše cen přechodných zakázek nepřesahovala to, „co by se mělo považovat za udržitelnou tržní cenu v době převedení přechodných zakázek …“. Hodnocení musí být každopádně založeno na skutečnostech, které byly k dispozici v době založení společnosti.

Pokud by však Kontrolní úřad dospěl k závěru, že ceny zakázek převedených na společnost Mesta AS nicméně zahrnují státní podporu, norské orgány tvrdí, že tato podpora je slučitelná s fungováním Dohody o EHP podle čl. 61 odst. 3 písm. c) nebo čl. 59 odst. 2.

Co se týká čl. 61 odst. 3 písm. c) Dohody o EHP, norské orgány tvrdily, že společnost Mesta AS byla založena s cílem otevřít monopolní trh plně hospodářské soutěži a během přechodného čtyřletého období vytvořit udržitelný trh (143). Postupné otevírání bylo nezbytné s cílem zajistit, aby státní silnice byly provozovány a udržovány bezpečným způsobem. Jak již bylo uvedeno, přípravné legislativní práce potvrzují, že bylo třeba zlepšit dovednosti Veřejné správy silnic (s omezenými zkušenostmi coby kupující dotyčných služeb a kontrolor příslušných smluvních závazků) (144). Rovněž tržní subjekty potřebovaly čas, aby se mohly přizpůsobit plnění příslušných úkolů. Postupný nárůst veřejných nabídkových řízení měl (jak se usuzovalo) společnostem umožnit, aby získaly potřebnou způsobilost a uskutečnily investice, aby mohly uspokojivým způsobem zajistit provoz a údržbu silnic. Jak bylo uvedeno výše, postupné otevírání trhu zajišťuje racionální rozdělení zakázek na rozdíl od situace, kdy by všechny zakázky byly zadány ve výběrovém řízení současně (145). Zachování bezpečnosti silničního provozu bylo nutno dosáhnout tím, že byly nejprve zadány nejsnadnější zakázky a nejnáročnější zakázky (zahrnující silnice v oblastech s obtížnými klimatickými podmínkami a měnícími se povětrnostními podmínkami) nakonec. Norské orgány uvedly, že bylo oprávněné poskytnout společnosti Mesta AS finanční prostředky na náklady na přechodné zakázky. Nebylo by přiměřené uložit společnosti Mesta AS povinnost, aby poskytovala služby na základě přechodných zakázek, aniž by byly uhrazeny náklady, jelikož společnost Mesta AS měla vyšší náklady než její konkurenti (146).

Jakákoli podpora udělená prostřednictvím přechodných zakázek byla přiměřená, jelikož doba trvání byla omezena na nejvýše čtyři roky a cenou byla pevně stanovená cena, která poskytuje pobídku k zvýšení efektivnosti. Vzhledem k mnohem lepší schopnosti dosáhnout příjmů během prvních tří let fungování oproti očekáváním norské orgány v roce 2007 objasnily, že společnosti Mesta AS nebudou na restrukturalizační opatření poskytnuty žádné další finanční prostředky. To prokazuje, že výsledky společnosti Mesta AS byly sledovány s cílem vyloučit nadměrnou náhradu.

Na tomto základě orgány uvedly, že přechodné zakázky v oblasti provozu a údržby byly nezbytné „k dosažení řádného otevření trhu a spravedlivé hospodářské soutěže“. Odkazují na rozhodnutí Komise ve věci Destia, v němž Komise shledala, že otevření finského trhu pro silniční služby hospodářské soutěži představovalo pozitivní vývoj a důležitý cíl politiky Společenství (147). Vzhledem ke skutečnosti, že cíl reorganizace společnosti Mesta AS je stejný, norské orgány tvrdí, že úvahy v případě Destia jsou platné i v tomto případě. Přechodné zakázky nevedly k nepřiměřenému posílení postavení společnosti Mesta AS. Přijatý přístup byl nezbytný a nebyl nepřiměřený s ohledem na dosažení otevření trhu.

Pokud jde o čl. 59 odst. 2, norské orgány uvedly, že přechodné zakázky v oblasti provozu a údržby uložily společnosti Mesta AS závazek veřejné služby stanovený v zakázkách (upřesněním povahy, zeměpisného pokrytí, četnosti a doby trvání služeb, jež mají být poskytovány). V souladu s pokyny ke státní podpoře ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby, státnímu vlastnictví podniků a podpoře pro veřejné podniky (dále jen „pokyny ke státní podpoře ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby“) nesmí částka vyrovnávací platby překročit částku nezbytnou k pokrytí nákladů se zohledněním přiměřeného zisku (148). Bod 8 pokynů ke státní podpoře ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby stanoví, že vnitrostátní orgány mají velkou míru volnosti při vymezení služeb, které mohou být považovány za služby obecného hospodářského zájmu.

Na tomto základě norské orgány uvedly, že přechodné zakázky v oblasti provozu a údržby zahrnovaly úkoly, jež v té době nemohl v zájmu zajištění přiměřené bezpečnosti silničního provozu dostatečně plnit trh, a byly proto uloženy společnosti Mesta AS. Legislativní přípravné práce stanovily, že během otevírání trhu i posléze je nutno zajistit bezpečnost silničního provozu. Společnost Mesta AS představovala nejlepší způsob, jak zajistit odpovědnost vnitrostátních orgánů za zachování bezpečnosti silničního provozu. Společnost Mesta AS nemohla odmítnout uložení této povinnosti ze strany orgánů, nýbrž měla právní závazek poskytovat služby vymezené v přechodných zakázkách.

4.3   OSVOBOZENÍ OD POPLATKU ZA DOKUMENTY

Norské orgány tvrdí, že jelikož ocenění příspěvku formou věcného plnění (v počáteční rozvaze) bylo založeno na předpokladu, že společnost Mesta AS za něj nebude platit, osvobození od poplatku za dokumenty a registračního poplatku nepředstavovalo pro společnost Mesta AS hospodářskou výhodu. Osvobození proto nemělo dopad na likvidnost a kapitálovou strukturu, ani neovlivnilo celkové hodnoty ve společnosti Mesta AS. Pokud by osvobození nebylo možno přiznat, uhrazení poplatku by bylo vyrovnáno příslušným příspěvkem v hotovosti, který by tvořil součást vlastního kapitálu společnosti Mesta AS. To by vedlo ke stejnému výsledku jako přiznání osvobození. Orgány dále uvedly, že se zdá, že rozhodnutí 318/05/KOL vycházelo z neexistence souvislosti mezi osvobozením a výší vlastního kapitálu ve věci Entra (viz strana 26 rozhodnutí) (149). Norské orgány uvedly, že v daném případě tomu tak není, jelikož neexistovaly žádné pochybnosti, že pokud by nedošlo k osvobození, poplatek by byl vyrovnán příspěvkem v hotovosti v odpovídající výši. Z přípravných prací vyplývá, že výše vlastního kapitálu byla stanovena s ohledem na krátkodobou likviditu společnosti Mesta AS. Norské orgány mimoto tvrdí, že osvobození od poplatku za dokumenty není selektivní podle zásady kontinuity, která má usnadnit provedení opatření, jež jsou žádoucí ze socioekonomického hlediska.

II.   POSOUZENÍ

1.   EXISTENCE STÁTNÍ PODPORY

1.1   STÁTNÍ PODPORA VE SMYSLU ČL. 61 ODST. 1 DOHODY O EHP

Čl. 61 odst. 1 Dohody o EHP uvádí: „Nestanoví-li tato dohoda jinak, jsou podpory poskytované v jakékoli formě členskými státy ES, státy ESVO nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi smluvními stranami, neslučitelné s fungováním této dohody.“

Aby se opatření považovalo za státní podporu ve smyslu čl. 61 odst. 1 Dohody o EHP, musí splňovat tato čtyři kumulativní kritéria: opatření musí i) poskytnout příjemcům hospodářskou výhodu, kterou by při běžném podnikání neměli; ii) tato výhoda musí být poskytnuta státem nebo ze státních prostředků a musí iii) být selektivní v tom, že zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby a iv) musí narušovat hospodářskou soutěž a ovlivňovat obchod mezi smluvními stranami. Níže je ověřeno, zda jsou v daném případě splněna tato čtyři kumulativní kritéria.

1.2   HOSPODÁŘSKÁ VÝHODA

1.2.1    Restrukturalizační a reorganizační opatření

Společnost Mesta AS obdržela od státu finanční prostředky určené na náklady související se třemi typy důchodových balíčků, které byly nabídnuty pracovníkům převedeným z předchozího státního zaměstnání na společnost Mesta AS. Finanční prostředky pokrývají i) náklady na uhrazení příspěvků na důchodové zabezpečení, které odpovídají příspěvkům placeným pro státní zaměstnance, a to v období od 1. ledna 2003 do konce roku 2007; ii) náklady související se zachováním nároku zaměstnanců na zvláštní věk odchodu do (předčasného) důchodu a iii) náklady související s balíčky týkajícími se předčasného odchodu do důchodu, které byly nabízeny v období od 1. ledna 2003 do konce roku 2005.

Kontrolní úřad se nejprve vyjádří k některým konkrétním tvrzením, která předložily norské orgány. Norské orgány za prvé uvedly, že jelikož by potenciální kupec výrobního oddělení požadoval snížení kupní ceny úměrné nevýhodám spojeným s restrukturalizačními opatřeními, poskytnutí náhrady za tyto nevýhody ze strany orgánů nepředstavuje státní podporu. Kontrolní úřad podotýká, že daná transakce zahrnuje poskytnutí finančních prostředků (v rámci investic), nikoli prodej, a posouzení toho, zda zahrnuje státní podporu, proto nezávisí na chování možného kupce, nýbrž na tom, zda toto financování poskytuje společnosti Mesta AS hospodářskou výhodu.

Norské orgány rovněž uvedly, že se místo snížení hodnoty příspěvku formou věcného plnění rozhodly poskytnout společnosti Mesta AS náhradu za náklady související s nevýhodou spojenou s restrukturalizačními opatřeními. Jelikož by snížení hodnoty aktiv nezahrnovalo výhodu, stejně je tomu v případě náhrady nákladů. Kontrolní úřad podotýká, že existence takovéhoto rozhodnutí nutně neznamená, že společnost Mesta AS nezískala z poskytnutých finančních prostředků hospodářskou výhodu.

Pokud jde o podstatu problému, norské orgány zpochybnily skutečnost, že některá z výše uvedených opatření zahrnují hospodářskou výhodu. Norské orgány místo toho tvrdí, že opatření byla přijata s cílem vyrovnat strukturální nevýhodu, která byla uložena společnosti Mesta AS, a vyrovnat nákladné podmínky zaměstnání vyplývající z postavení státního zaměstnance. V této souvislosti norské orgány vycházejí z rozsudku ve věci Combus  (150).

Norské orgány v tomto ohledu podotkly, že je nutno vzít v potaz podmínky, za nichž zaměstnával příslušné pracovníky předchozí zaměstnavatel, tj. stát, a závazky státu plynoucí z těchto ujednání. Náklady související s placením dodatečných částek k vyrovnání (během přechodného období) nároků na důchod přiznaných státním zaměstnancům je nutno považovat za závazek státu, jelikož se jedná o přímý důsledek zaměstnávání pracovníků státem jakožto státních zaměstnanců. Jelikož státní financování těchto dodatečných částek je omezeno na financování rozdílu mezi náklady běžného důchodového systému a náklady vyplývajícími z důchodového systému pro státní zaměstnance (nebo alternativního opatření), stát hradí pouze dodatečné náklady vyplývající z předchozího pracovního vztahu. Norské orgány s odkazem na rozsudek ve věci Combus uvedly, že pokud by se mělo za to, že příslušné náklady představují závazek státu, poskytnutí státního financování na uhrazení těchto nákladů by nepředstavovalo hospodářskou výhodu.

V rozsudku ve věci Combus Soud prvního stupně uvedl, že dotyčné opatření „směřuje k nahrazení výsadního a nákladného postavení úředníků zaměstnaných společností Combus statutem smluvního zaměstnance srovnatelným se statutem zaměstnanců jiných podniků autobusové přepravy, a tedy k osvobození společnosti Combus od strukturální nevýhody vyplývající z výsadního postavení úředníků vzhledem k jejím soukromým soutěžitelům“  (151).

Ačkoliv je pravdou, že stejně jako ve věci Combus tento případ zahrnuje náhradu s cílem zbavit společnost (Mesta AS) strukturální nevýhody, která jí vznikla ve vztahu k soukromým soutěžitelům, některé podstatné skutečnosti daného případu se liší od případu Combus. Kontrolní úřad se domnívá, že důležitý rozdíl z hlediska posouzení státní podpory spočívá v tom, že ve věci Combus byla náhrada vyplacena přímo zaměstnancům, zatímco v daném případě norský stát platí přímo společnosti Mesta AS. Ve věci Combus se platba uskutečnila pro zaměstnance jako náhrada za to, že se při převodu do nového podniku vzdali svého výsadního postavení. Od převedení nebyly tudíž pracovní vztahy mezi zaměstnanci a společností ovlivněny předchozím postavením zaměstnanců. V tomto případě však měli bývalí státní zaměstnanci převedení do společnosti Mesta AS během dočasného období i nadále prospěch z některých práv souvisejících s postavením státního zaměstnance prostřednictvím pracovní smlouvy se společností Mesta AS.

Kontrolní úřad tudíž usuzuje, že se rozsudek Soudu prvního stupně ve věci Combus zabývá jinou situací, než je tomu v daném případě (152).

Podle ustálené judikatury Soudního dvora je nutno existenci podpory posoudit s ohledem na dopady, a nikoli podle příčin nebo cílů státních zásahů (153). Kontrolní úřad se proto domnívá, že v zájmu zjištění, zda tři výše uvedená opatření zahrnují hospodářskou výhodu, je výchozím bodem ověření, zda veřejné financování nákladů těchto opatření zbavuje společnost Mesta AS nákladů, o nichž lze usuzovat, že by byly běžně zahrnuty do rozpočtu podniku (154).

Všechna opatření byla zavedena s cílem umožnit převod činností výrobního oddělení na společnost Mesta AS. Jak již bylo popsáno, opatření bylo nutno zavést s cílem i) podnítit zaměstnance k přechodu do nové společnosti a ii) snížit počet pracovníků.

V daném případě se společnost Mesta AS v zájmu (dočasného) zachování nároků na důchod státních zaměstnanců a nároku na zvláštní věk odchodu do důchodu musela stát účastníkem SPK. V důsledku účasti v SPK měla společnost Mesta AS právní povinnost platit SPK za převedené zaměstnance příspěvky na důchodové zabezpečení. Společnost Mesta AS byla ochotna přijmout tento závazek, jelikož jí stát proplatil související náklady. Náklady spojené s nároky na důchod v souvislosti s účastí v SPK (dočasné zachování nároků na důchod státních zaměstnanců a nárok na zvláštní věk odchodu do důchodu) byly proto fakticky uloženy společnosti Mesta AS (155). Kontrolní úřad mimoto podotýká, že legislativní přípravné práce (tj. návrh vlády určený parlamentu) objasňují, že financování dotyčných důchodových opatření bylo poskytnuto na základě dohody, že společnost Mesta AS uhradí příslušné náklady na zaměstnance (156). Celkový rámec (tj. návrh a jeho následné schválení parlamentem), který přijal norský stát, proto vycházel z předpokladu, že společnost Mesta AS uhradí náklady na důchody. Z těchto okolností může vyplývat existence právní povinnosti společnosti Mesta AS uhradit příslušné náklady na důchody, a lze je tudíž považovat za náklady běžně zahrnuté do rozpočtu podniku.

Co se týká nároku na předčasný odchod do důchodu, toto opatření mělo být podle uvážení společnosti použito k snížení počtu nadbytečných pracovníků. Ochranu v případě propuštění pro nadbytečnost zaměstnancům zajišťovalo rovněž alternativní opatření k snížení počtu pracovníků. Náklady spojené s opatřeními, která byla zavedena k snížení počtu pracovníků nebo reorganizaci společnosti, je nutno považovat za běžné náklady, ačkoliv zvolená opatření jsou nákladnější, než co byla společnost povinna uhradit podle platných pracovněprávních předpisů nebo kolektivní smlouvy (157). Skutečnost, že se společnost Mesta AS uchýlila pouze k nákladnějším opatřením, jelikož tato zaručovala státní financování, nemění povahu těchto nákladů. Státní financování s ohledem na předčasný odchod do důchodu lze tudíž považovat za opatření, které společnost Mesta AS osvobozovalo od běžných nákladů podnikání.

Z obecného hlediska jsou finanční závazky související s mzdovými náklady součástí výrobních nákladů společnosti, a měly by proto představovat běžné náklady podniku bez ohledu na to, zda jsou závazky společnosti uloženy právními předpisy, kolektivní smlouvou či zda byly přijaty dobrovolně. Případné osvobození od těchto závazků je proto obvykle považováno za státní podporu (158).

Mzdové náklady společnosti nezahrnují jen mzdy, nýbrž rovněž odměny v širším smyslu, a pokrývají náklady na důchody a ostatní náklady související s pracovníky společnosti, jako jsou dávky v nezaměstnanosti (159). V daném případě nebrání skutečnost, že opatření budou financována ze státních grantů, tomu, aby udělení dočasného práva zaměstnancům představovalo mzdové náklady, které běžně vznikají podniku (160).

Státní financování penzijních závazků mimoto pro společnost znamenalo dodatečné výhody. Ačkoliv převzetí všech pracovníků výrobního oddělení možná nebylo v přímém obchodním zájmu společnosti Mesta AS, pro společnost bylo zásadní mít dostatečný počet zaměstnanců, včetně klíčových pracovníků, aby bylo od samého počátku zajištěno účinné fungování podniku. Státní financování zajistilo dosažení tohoto cíle. Kontrolní úřad mimoto podotýká, že je pravděpodobné, že existence státního financování určitých nároků na důchod znamenala, že společnost Mesta AS byla osvobozena od nákladů na jiné druhy penzijního připojištění. Důvodem je to, že by přinejmenším určitý počet bývalých zaměstnanců mohl sjednat jiné, příznivější dohody o penzijním připojištění, než tomu je v rámci běžného soukromého důchodového systému.

Jelikož zaměstnanci, kteří měli prospěch z příslušných opatření týkajících se důchodů, byli součástí pracovní síly společnosti Mesta AS v době, kdy náklady vznikly, Kontrolní úřad se domnívá, že účinkem sporných opatření proto bylo snížit běžné rozpočtové náklady společnosti Mesta AS. Kontrolní úřad proto usuzuje, že státní financování výše uvedených opatření zahrnovalo prvky hospodářské výhody pro společnost Mesta AS.

Co se týká finančních prostředků, které stát poskytl společnosti Mesta AS na uhrazení nákladů spojených se „stěhováním“ a „dojížděním“, Kontrolní úřad podotýká, že povinnost uhradit tyto náklady vyplývá z řady pobídek nabídnutých bývalým vedoucím nebo administrativním pracovníkům Veřejné správy silnic (např. náklady na stěhování, dojíždění, dvojí nájemné, cestovní výdaje atd.) s cílem přimět je k nástupu do zaměstnání u společnosti Mesta AS.

Jak bylo uvedeno výše, běžné finanční závazky podniku zahrnují jako výchozí bod jakékoli mzdové náklady, které společnost vynaloží na zaměstnávání nebo přilákání pracovníků. Ačkoliv nejběžnější pobídkou, která má přilákat pracovníky, je mzda, jsou i jiné pobídky, jako je náhrada za nevýhody související se zeměpisnou polohou bydliště zaměstnanců (např. financování stěhování a dojíždění), stejně tak nástrojem používaným podniky k získání a zaplacení potřebných pracovníků. Kontrolní úřad proto zastává názor, že proplacení nákladů vzniklých společnosti Mesta AS v rámci položek nazvaných „stěhování“ a „dojíždění“ státem představuje hospodářskou výhodu, kterou by společnost Mesta AS při běžném podnikání neměla.

Co se týká státních prostředků, které společnost Mesta AS obdržela k uhrazení nákladů na přestěhování kanceláří a oddělení podpory a údržby z Veřejné správy silnic do nových kanceláří společnosti Mesta AS a rovněž reorganizaci bývalých kanceláří a vyčlenění starých archivů za účelem založení nových archivů (s celkovou částkou ve výši 50,2 milionu NOK), tyto náklady zahrnují nejen náklady na vyklizení starých kanceláří u Veřejné správy silnic, nýbrž rovněž náklady na přípravu a úpravu nových kanceláří pro společnost Mesta AS a instalování elektronických a fyzických archivů ve společnosti Mesta AS.

Kontrolní úřad se domnívá, že ačkoliv lze uznat, že náklady související s vyklizením starých kanceláří Veřejné správy silnic souvisí s prací, kterou dříve vykonávala Veřejná správa silnic, náklady na přípravu a úpravu kanceláří pro používání společností Mesta AS jsou podobné nákladům vynaloženým za účelem založení nové společnosti. Posledně uvedené náklady by proto měla nést nová společnost. Avšak vzhledem ke skutečnosti, že nákladové položky zahrnovaly úkoly jako vyklizení starých kanceláří Veřejné správy silnic, jež měly být používány novou společností, vyčlenění starých archivů Veřejné správy silnic s cílem určit, které soubory jsou důležité pro novou společnost, je obtížné tyto úkoly oddělit. Na základě těchto úvah zastává Kontrolní úřad názor, že náklady spojené s přestěhováním kanceláří (včetně oddělení podpory a údržby), jakož i s přesunem archivů představují náklady, jež by měl hradit částečně stát a částečně sama nová společnost. Jelikož nová společnost, Mesta AS, byla založena dne 1. ledna 2003, náklady vzniklé před tímto dnem musí hradit stát, zatímco náklady, které byly vynaloženy po tomto datu, musí nést společnost Mesta AS. Na tomto základě budou jednotlivé položky nákladů přiděleny (státu nebo společnosti Mesta AS) podle okamžiku, kdy byly tyto náklady vynaloženy.

Co se týká položky nákladů na renovaci strojů, společnost Mesta AS obdržela náhradu za vyklizení předchozích pracovišť výrobního oddělení. Společnost Mesta AS tudíž poskytla službu Veřejné správě silnic (161). Otázkou proto je, zda cena služby, kterou společnost Mesta AS poskytla Veřejné správě silnic, odpovídá tržní ceně za tuto službu. Kontrolní úřad podotýká, že část prací byla vykonána subdodavateli za komerčních podmínek a další část samotnou společností Mesta AS za hodinovou sazbu založenou na nákladech (162). Kontrolní úřad je názoru, že zapojení řady subdodavatelů za komerčních podmínek je důkazem, že byly použity tržní ceny a že náhrada, kterou stát v tomto ohledu poskytl společnosti Mesta AS, proto nezahrnuje hospodářskou výhodu. Jelikož se práce, které vykonala samotná společnost Mesta AS, uskutečnily na základě pořizovacích cen bez jakéhokoli zisku, Kontrolní úřad se domnívá, že není důvod zpochybnit tvrzení norských orgánů, že tyto ceny byly nižší než tržní ceny. Na tomto základě Kontrolní úřad usuzuje, že v rámci cen zaplacených Veřejnou správou silnic za „úklidové“ služby poskytnuté společností Mesta AS nezískala společnost Mesta AS žádnou hospodářskou výhodu.

i)   Ostatní restrukturalizační a reorganizační opatření – náhrada mezd

Co se týká náhrady mezd, stát financoval příslušné náklady vložením kapitálu do společnosti Mesta AS, a to ve formě vlastního kapitálu.

Kontrolní úřad na úvod podotýká, že způsob, jakým mohou být náklady financovány, není z hlediska použití pravidel státní podpory důležitý. Skutečnost, že se norské orgány rozhodly financovat náklady spojené s náhradou mezd formou vlastního kapitálu, proto nemá vliv na hodnocení, zda financování příslušných nákladů státem může představovat státní podporu. Jak lze připomenout, důvodem, proč se norské orgány rozhodly financovat tyto náklady prostřednictvím vlastního kapitálu (namísto grantů), byla jednoduše snaha společnost přimět, aby finanční prostředky vynaložila na alternativní nástroje k snížení počtu pracovníků místo na ujednání týkající se náhrady mezd.

Co se týká skutečnosti, že finanční prostředky určené na náhradu mezd byly vynaloženy na alternativní opatření k snížení počtu pracovníků, a to balíčky týkající se ukončení pracovního poměru a důchodů, jakož i balíčky týkající se pracovního volna, Kontrolní úřad se domnívá, že tato opatření představují pouze uznané alternativy náhrady mezd. Je-li státní financování určené na náhradu mezd použito k uhrazení nákladů spojených s alternativními opatřeními k snížení počtu pracovníků, jež mají dosáhnout stejného cíle jako náhrada mezd, nemění to hodnocení, zda prostřednictvím finančních prostředků určených na náhradu mezd společnost získala hospodářskou výhodu. V této souvislosti se připomíná, že záměrem státu při financování náhrady mezd prostřednictvím vlastního kapitálu bylo jednoduše snížení celkových nákladů tím, že společnost byla podnícena, aby využila levnější alternativní nástroje k snížení počtu pracovníků.

Pokud jde o otázku, zda státní financování nákladů vynaložených na poskytnutí náhrady mezd představuje hospodářskou výhodu, Kontrolní úřad připomíná, že jak je uvedeno výše, náklady na závazky vyplývající z pracovněprávních předpisů představují náklady, které jsou součástí rozpočtu podniků. Jelikož finanční závazky vyplývající z náhrady mezd byly společnosti Mesta AS uloženy zákonem o společnosti Mesta (163), náklady představují „běžné náklady“ společnosti. Společnost Mesta AS proto získala hospodářskou výhodu v podobě finančních prostředků na uhrazení nákladů souvisejících s náhradou mezd.

ii)   Nadměrné financování

Norské orgány společnost Mesta AS požádaly, aby vrátila případné finanční prostředky převyšující částky, jež byly vynaloženy na náklady restrukturalizace. Záležitosti uvedené v rozhodnutí o zahájení řízení týkající se vynaložení nadměrných finančních prostředků jsou proto bezpředmětné.

1.2.2    Příspěvek v podobě aktiv

Společnost Mesta AS se považuje za veřejný podnik ve smyslu směrnice o průhlednosti (164). Při zjišťování, zda finanční transakce uskutečněná vlastníkem veřejného podniku zahrnuje hospodářskou výhodu, používá Kontrolní úřad „zásadu investora v tržním hospodářství“, kterou několikrát potvrdil Soudní dvůr (165). Podle této zásady v případě, že orgány veřejné správy vloží do některého ze svých podniků kapitál nebo příspěvek formou věcného plnění (např. aktiva) za podmínek, které by byly přijatelné pro soukromého investora v tržním hospodářství, toto nepředstavuje hospodářskou výhodu (166). Naopak, jsou-li peněžní prostředky či jiná aktiva vloženy do veřejných podniků za podmínek, které by nebyly přijatelné pro soukromého investora v tržním hospodářství, představuje to hospodářskou výhodu (167). Obvykle se usuzuje, že tomu tak je v případě, pokud lze na základě struktury a budoucích perspektiv podniku očekávat v přiměřeném období běžný, s podobným podnikem srovnatelný výnos v podobě vyplácení dividend nebo navýšení kapitálu (168). Je-li například míra návratnosti stanovena na základě hodnoty aktiv, které byly oceněny nižší cenou, než je tržní cena, nemusí tato návratnost odpovídat tomu, co by v podobné situaci považoval za přijatelné soukromý investor.

Na základě těchto úvah ověřil Kontrolní úřad stanovení hodnoty aktiv v souvislosti se založením společnosti Mesta AS.

Z judikatury lze odvodit, že povinnost Kontrolního úřadu zjistit skutkovou podstatu případu se případně vztahuje na povinnost ověřit znalecké posudky s cílem zjistit jejich důkazní hodnotu (169). Z této judikatury je rovněž zřejmé, že v případě nejistoty je Kontrolní úřad oprávněn (nikoli však povinen) najmout externí konzultanty za účelem zjištění skutkové podstaty případu (170). Soudní dvůr uvedl, že je ve výhradní pravomoci Kontrolního úřadu zajistit dodržení článku 61 Dohody o EHP, a nikoli v pravomoci znalců (171).

V daném případě byla hodnota aktiv, která byla vložena jako příspěvek při založení společnosti Mesta AS, předmětem ocenění, které provedly společnosti Ernst & Young a Deloitte & Touche. Na základě auditorských zpráv Kontrolní úřad v rozhodnutí o zahájení řízení uvedl, že existují nejistoty, co se týká ocenění aktiv a použití metod ocenění. Po zveřejnění rozhodnutí o zahájení řízení norské orgány poskytly vysvětlení auditora, společnosti Ernst & Young. Podle názoru Kontrolního úřadu tato vysvětlení rozptýlila níže uvedené nejistoty, které byly uvedeny v rozhodnutí o zahájení řízení:

Společnost Ernst & Young za prvé vysvětlila, že od října 2002 je zásadou používanou při stanovení hodnoty aktiv „reálná hodnota“, a tudíž původní ocenění vycházející z účetní hodnoty nebo simulované účetní hodnoty již nejsou relevantní.

Za druhé, stanovení skutečné hodnoty aktiv bylo založeno na spojení výsledků i) stanovení celkové hodnoty podniku (tj. metoda diskontovaných peněžních toků) a ii) samostatného ocenění jednotlivých aktiv (nebo jejich skupin).

Za třetí, na základě skutečnosti, že celková hodnota podniku (vyplývající z diskontovaných peněžních toků) byla nižší než celková hodnota aktiv (vyplývající z ocenění jednotlivých aktiv) a že norské právo obchodních společností stanoví, že vlastní kapitál nesmí přesahovat celkovou hodnotu podniku, bylo nutno hodnotu některých aktiv snížit. Na tomto základě byla reálná hodnota aktiv snížena o 79 milionů NOK, a to v rozdělení mezi i) nemovitosti (hodnota snížena o 54 milionů NOK z 335 milionů NOK na 281 milionů NOK) a ii) stroje (hodnota snížena o 25 milionů NOK z 572 milionů NOK na 547 milionů NOK) (172). To rovněž znamená, že hodnota strojů nebyla snížena o 200 milionů NOK (ze 747 milionů NOK na 547 milionů NOK), jak tvrdili stěžovatelé. Hodnota ve výši 747 milionů NOK nepředstavovala základ pro snížení hodnoty, jelikož se jednalo o hodnotu vycházející ze zásady „simulované kontinuity“, která se již nepoužívá (173). Společnost Ernst & Young potvrdila, že dřívější výpočty za účelem vysvětlení případné souvislosti mezi hodnotou založenou na simulované kontinuitě (ve výši 747 milionů NOK) a reálnou hodnotou (ve výši 572 milionů NOK) strojů jsou nesprávné a nebyly součástí postupu stanovení reálné hodnoty aktiv.

Za čtvrté, co se týká přidělení hodnoty přechodným zakázkám, bylo objasněno, že ačkoliv přechodné zakázky byly součástí diskontovaných peněžních toků (a byly proto vzaty v úvahu při stanovení celkové hodnoty podniku). hodnota portfolia zakázek byla příliš nízká, než aby jim mohla být přidělena nějaká hodnota, a zakázky nebyly proto zahrnuty do počáteční rozvahy (174). Jak je zřejmé z tohoto postupu, Kontrolní úřad důkladně přezkoumal materiály uvedené v auditorských zprávách, vznesl dotazy a vyžádal si další materiály a na tomto základě byly rozptýleny počáteční pochybnosti a nejistoty. Jelikož (jak vyplývá z výše uvedených skutečností) tyto pochybnosti a nejistoty byly rozptýleny, a vzhledem ke skutečnosti, že ocenění byla provedena na základě obecně uznávaných metod ocenění, neměl Kontrolní úřad důvod pochybovat o důkazní hodnotě auditorských zpráv s ohledem na stanovení hodnoty fixních aktiv uvedené v konečné verzi počáteční rozvahy společnosti Mesta AS. Nepovažovalo se proto za nutné vyžádat si další znalecký posudek.

Na základě výše uvedených skutečností se Kontrolní úřad domnívá, že není důvod pro zpochybnění ocenění aktiv v konečné verzi počáteční rozvahy společnosti Mesta AS.

1.2.3    Převod přechodných zakázek

Jedním z příkladů použití zásady soukromého investora v tržním hospodářství je, že pokud stát prodává pozemky a stavby za tržní cenu, předpokládá se, že tento prodej nezahrnuje státní podporu, jelikož se stát choval jako soukromý investor v tržním hospodářství (175). Zásada soukromého investora v tržním hospodářství se však použije rovněž v případě, pokud stát nakupuje zboží a služby (176). Jestliže stát uzavře smlouvu za účelem poskytování služeb tržním subjektem, státní podpora nebude poskytnuta, pokud se stát chová jako soukromý investor v tržním hospodářství a zaplatí tržní cenu. Naopak, je-li cena vyšší než tržní cena, smlouva může poskytovateli služeb udělit hospodářskou výhodu, která odpovídá rozdílu mezi tržní cenou za poskytování podobných služeb a cenou, za kterou jsou tyto služby poskytovány na základě smlouvy (177). Jedním ze způsobů, jak může stát získat informace o tržní ceně, je vyhlášení nediskriminačního veřejného nabídkového řízení. Jiným způsobem je vyžádání si znaleckého posudku. Při určování, zda byla použita tržní cena, je každopádně nutno vzít v úvahu všechny okolnosti transakce.

V daném případě byla řada smluv o poskytování služeb, jež uzavřely Veřejná správa silnic a výrobní oddělení za účelem poskytování služeb výrobním oddělením Veřejné správě silnic, převedena z výrobního oddělení na společnost Mesta AS v tom smyslu, že společnost Mesta AS nahradila výrobní oddělení jako poskytovatele služeb. Kontrolní úřad musí proto ověřit, zda ceny, za něž byly smlouvy „uzavřeny“ mezi Veřejnou správou silnic a společností Mesta AS, odrážejí tržní ceny.

Pro úplnost je třeba uvést, že skutečnost, že Kontrolní úřad posoudil prvky, které jsou důležité pro zjištění, zda stát jednal jako soukromý investor v tržním hospodářství (tím, že převedl přechodné zakázky) s ohledem na společnost, která je zcela v jeho vlastnictví, nevylučuje, aby Kontrolní úřad posoudil existenci podpory v ostatních transakcích mezi státem (178) a uvedenou společností. Naopak, takovéto posouzení je ještě důležitější v případě, že stát je odběratelem jedné ze svých vlastních společností. Jak je objasněno výše, je-li stát pořizovatelem služeb od podniku (včetně podniků, které zcela vlastní), musí jednat jako „soukromý investor v tržním hospodářství“ a uhradit tržní cenu.

i)   Stavební zakázky

Po zveřejnění rozhodnutí o zahájení řízení norské orgány objasnily okolnosti s ohledem na ceny, za něž byly stávající stavební zakázky převedeny na společnost Mesta AS.

Zakázky byly na společnost Mesta AS převedeny za ceny, které byly pro jednotlivé zakázky stanoveny původně. Kontrolní úřad vzal v úvahu veškeré poskytnuté informace, zejména vnitřní pokyny Veřejné správy silnic ke stanovení ceny vnitropodnikových zakázek. Z pokynů vyplývá, že cena zakázek byla stanovena přímo na základě tržních cen (a to cen vyplývajících z veřejných nabídkových řízení), nebo předpokladů, které měly zajistit, aby ceny odrážely tržní cenu (tj. odhady upravené tak, aby byly v souladu s tržní cenou). Byla vzata v úvahu rovněž skutečnost, že obecnou podmínkou Veřejné správy silnic při uzavírání dohod s výrobním oddělením bylo to, aby ceny odrážely tržní ceny a aby za tímto účelem výrobní oddělení získalo zkušenosti se stanovením ceny vyplývající z veřejných nabídkových řízení na stavebním trhu, což je dobře fungující a rozvinutý trh. Norské orgány dále objasnily, že neexistoval žádný mechanismus následné úpravy ani právní požadavky, které by ovlivnily cenu, za niž byly zakázky převedeny.

S přihlédnutím ke všem okolnostem společně zastává Kontrolní úřad názor, že stavební zakázky byly převedeny za tržní cenu. Kontrolní úřad zjistil, že Veřejná správa silnic zavedla prostřednictvím vnitřních pokynů systém pro stanovení cen zakázek, který spolu s jejími znalostmi trhu v dostatečné míře zajistil tržní ceny. Aby však bylo možno vyloučit, že se ceny stanovené pro stavební zakázky u jednotlivých zakázek poněkud odlišovaly od tržních cen, bylo by nutné podrobné posouzení všech zakázek. Nelze tudíž vyloučit, že prostřednictvím cen (některých) stavebních zakázek mohla společnost Mesta AS získat omezenou hospodářskou výhodu. Jak však vyplývá z níže uvedených důvodů, potenciální státní podpora, která byla v této souvislosti poskytnuta, by se považovala za podporu slučitelnou s fungováním Dohody o EHP.

ii)   Zakázky v oblasti provozu a údržby

a)   Dočasný závazek veřejné služby

Kontrolní úřad na úvod připomíná, že norské orgány tvrdily, že opatření ve prospěch společnosti Mesta AS ve vztahu k zakázkám v oblasti provozu a údržby představují náhradu nákladů, jež by společnost Mesta AS musela nést s ohledem na závazek veřejné služby, který jí byl uložen. Ačkoliv toto tvrzení bylo uvedeno na podporu podání, že opatření lze považovat za slučitelná na základě čl. 59 odst. 2 Dohody EHP, Kontrolní úřad pro úplnost posoudil, zda by existence závazku veřejné služby úplně vyloučila státní podporu na základě kritérií stanovených v rozsudku ve věci Altmark (179).

V rozsudku Soudního dvora ve věci Altmark bylo uvedeno, že vyrovnávací platba za závazky veřejné služby nepředstavuje státní podporu, jsou-li splněna čtyři kumulativní kritéria. Za prvé, podnik, který je příjemcem podpory, je pověřen poskytováním služeb veřejného zájmu a úkoly a povinnosti s tím spojené jsou jasně vymezené. Za druhé, parametry vyrovnání za poskytování služeb jsou objektivní a transparentní a jsou stanoveny předem. Za třetí, vyrovnávací platba nepřesahuje náklady na plnění závazku služby veřejného zájmu či jejich část s přihlédnutím k příslušným příjmům a přiměřenému zisku. Za čtvrté, není-li v konkrétním případě podnik, který má plnit závazky veřejné služby, vybrán v rámci veřejného výběrového řízení, které umožní vybrat uchazeče, jenž je schopen poskytovat společnosti tyto služby s nejnižšími náklady, musí být výše vyrovnávací platby stanovena na základě analýzy nákladů, které by při plnění těchto závazků vznikly průměrnému, dobře řízenému podniku, který je vhodně vybaven k tomu, aby splňoval nezbytné požadavky na veřejné služby. Jsou-li tato čtyři kritéria splněna kumulativně, státní prostředky podnik nezvýhodňují.

Pokud jde o daný případ, Kontrolní úřad podotýká, že společnost Mesta AS nebyla vybrána v rámci veřejného výběrového řízení. Norské orgány rovněž netvrdily (ani neposkytly Kontrolnímu úřadu informace umožňující toto ověřit), že náklady vynaložené společností Mesta AS odpovídají nákladům průměrného, dobře řízeného podniku, který je vhodně vybaven. Závazek veřejné služby nebyl proto v případě společnosti Mesta AS plněn s potřebnou hospodárností, jak stanoví čtvrté kritérium v rozsudku ve věci Altmark. Již z tohoto důvodu proto nelze vyloučit existenci státní podpory na základě rozsudku ve věci Altmark.

b)   Obecné poznámky

Kontrolní úřad podotýká, že všechny zakázky v oblasti provozu a údržby byly na společnost Mesta AS převedeny dne 1. ledna 2003 za ceny, jež byly stanoveny na základě nákladů výrobního oddělení. Ceny proto nevyplývaly z veřejných nabídkových řízení, ani se nezakládaly na znaleckých posudcích.

Norské orgány a společnost Mesta AS tvrdily, že založením společnosti Mesta AS dne 1. ledna 2003 a udělením všech zakázek v oblasti provozu a údržby sítě státních silnic této společnosti orgány vytvořily fakticky monopol. Trh pro „provoz a údržbu“ proto dosud neexistoval, a nebyla tudíž k dispozici žádná tržní cena. Tento trh se otevíral teprve postupně, a to každoročním zadáním 25 % z portfolia zakázek v rámci veřejných nabídkových řízení. Jelikož neexistovala žádná tržní cena, nebyla k dispozici žádná jiná alternativa než převedení zakázek za ceny založené na nákladech.

Tento argument se zakládá na tvrzení, že činnost v oblasti provozu a údržby silnic nebyla dne 1. ledna 2003 dosud otevřená hospodářské soutěži. Kontrolní úřad však podotýká, že některé práce Veřejné správy silnic v oblasti provozu a údržby byly prováděny subdodavateli před rokem 2003 (180) a rovněž obce zadávaly práce v oblasti provozu a údržby obecních silnic v nabídkových řízeních dlouho před lednem 2003 (181). Jinými slovy, činnost v oblasti „provozu“ a „údržby silnic“ již byla otevřená hospodářské soutěži před lednem 2003 a to se založením společnosti Mesta AS nezměnilo. Naopak, společnost Mesta AS byla norskými orgány zavedena na trh pro provoz a údržbu jako hospodářský subjekt a od svého založení soutěží s ostatními podniky, aniž by byla vyloučena z účasti ve veřejných nabídkových řízeních nebo přijímání zakázek v oblasti provozu a údržby pro jiné zadavatele než Veřejnou správu silnic (182).

Ke dni 1. ledna 2003 byl proto trh pro služby v oblasti provozu a údržby otevřen hospodářské soutěži, a nelze tudíž tvrdit, že neexistovala tržní cena. Je pravdou, že práce v oblasti provozu a údržby byly s ohledem na jednu část tohoto trhu, a to „síť státních silnic“, vyhrazeny pro výrobní oddělení, to však nemění závěr, co se týká trhu pro provoz a údržbu obecně.

Avšak i s ohledem na práce v oblasti provozu a údržby samotné sítě státních silnic získaly norské orgány před 1. lednem 2003 ceny vyplývající z nabídkových řízení pro pět zkušebních/pilotních projektů v období 1998–2001. Tyto ceny tvořily součást srovnávací analýzy z roku 2000 (kterou vydala samotná Veřejná správa silnic) týkající se schopnosti soutěžit, která prokázala, že podíl nákladů na ceně zakázek byl u výrobního oddělení o 23 % vyšší než v případě zkušebních/pilotních zakázek, které byly zadány tržním subjektům. Cenová analýza provedená v případě zakázky Akershus (před rokem 2000) ukázala, že cenová úroveň u zakázek v oblasti provozu a údržby byla přibližně o 20–25 % vyšší než u zakázek zadaných tržním subjektům.

Kontrolní úřad podotýká, že zkušební/pilotní projekty zahrnovaly ceny vyplývající z veřejných nabídkových řízení a tyto zakázky se nejenže týkaly sítě státních silnic, nýbrž zahrnovaly naprosto stejné úseky silnic jako zakázky v oblasti provozu a údržby prováděné výrobním oddělením (183). Podle názoru Kontrolního úřadu byla proto přede dnem 1. ledna 2003 výše cen určena pomocí cen vyplývajících ze zkušebních/pilotních nabídkových řízení týkajících se srovnatelných zakázek.

Pokud jde o tvrzení norských orgánů, že ceny vyplývající ze zkušebních/pilotních nabídkových řízení nebyly spolehlivé vzhledem k významnému rozdílu mezi nabídkou s nejvyšší a nejnižší cenou, Kontrolní úřad podotýká, že ve veřejném nabídkovém řízení představuje tržní cenu vítězná nabídka, nikoli celá škála nabídek. Pokud by tomu tak nebylo, nebylo by nikdy možné stanovit tržní cenu prostřednictvím veřejných nabídkových řízení. Tvrzení, že zkušební/pilotní zakázky (na základě veřejných nabídkových řízení) nejsou ukazatelem tržní hodnoty, by znamenalo, že veřejná nabídková řízení nevedou k tržním cenám. V rozporu s tím, co tvrdily norské orgány, skutečnost, že zkušební/pilotní nabídková řízení byla vyhlášena za jiným účelem, než je získání informací o tržní ceně (a to „vyškolit“ Veřejnou správu silnic jako zadavatele), nebo že se nabídková řízení vztahovala pouze na malou část sítě státních silnic, nevylučuje výsledné nabídkové ceny z reprezentativních tržních cen. Kontrolní úřad v této souvislosti připomíná, že Komise nedávno odkázala na ceny vyplývající z veřejných nabídkových řízení na trhu pro provoz a údržbu silnic jako na reprezentativní tržní ceny (184).

Kontrolní úřad rovněž připomíná, že norské orgány tvrdily, že zkušební/pilotní zakázka zadaná v rámci veřejného nabídkového řízení následně zahrnovala vícepráce. Tyto vícepráce byly zahrnuty v ceně přechodných zakázek, a proto navyšovaly cenu přechodných zakázek. Kontrolní úřad podotýká, že každopádně práce, které byly předmětem veřejných nabídkových řízení, a podléhaly tudíž hospodářské soutěži, nezahrnovaly vícepráce, a proto cena za tyto práce představuje tržní cenu. Vícepráce jsou zadány vítězi veřejného nabídkového řízení, aniž by podléhaly novému kolu nabídkového řízení. I když vícepráce mohly být částečně důvodem vyšší ceny zakázek převedených na společnost Mesta AS, nemění to hodnocení, zda cena bez víceprací představuje tržní cenu.

Jak bylo uvedeno výše, Kontrolní úřad se domnívá, že výše tržní ceny byla přede dnem 1. ledna 2003 určena cenami vyplývajícími ze zkušebních/pilotních nabídkových řízení týkajících se srovnatelných zakázek a že norským orgánům bylo známo, že výše ceny určená trhem byla nižší než ceny, za něž byly zakázky převedeny. I po vyhlášení prvních veřejných nabídkových řízení – po nichž si orgány musely být vědomy rozdílu v cenách (185) – nepodnikly orgány žádné kroky k novému sjednání přechodných zakázek.

Bez ohledu na to, zda přechodné zakázky poskytly společnosti Mesta AS hospodářskou výhodu, tyto zakázky představují závazek veřejné služby ve smyslu čl. 59 odst. 2 Dohody o EHP. Odměna zaplacená za tyto služby byla proto posouzena podle tohoto ustanovení s cílem zjistit existenci případné nadměrné vyrovnávací platby.

1.2.4    Poplatek za dokumenty a registrační poplatek

Hospodářskou výhodu lze poskytnout snížením daňového zatížení podniku různými způsoby, včetně snížení daňového základu nebo úplného či částečného snížení výše daně či odložení nebo zrušení, nebo dokonce nového zvláštního časového rozvržení daňového dluhu (186). Nemovitosti převedené z výrobního oddělení na společnost Mesta AS byly zaevidovány jako „změna názvu“, což znamenalo, že společnost Mesta AS měla prospěch z ochrany zajištěné zápisem v katastru nemovitostí, přičemž byla osvobozena od zaplacení poplatku za dokumenty a registračních poplatků, které jsou obvykle splatné v případě převodu vlastnického práva. Kontrolní úřad se proto domnívá, že společnost Mesta AS získala hospodářskou výhodu, kterou by při běžném podnikání neměla. V této souvislosti Kontrolní úřad podotýká, že skutečnost, že při neexistenci osvobození by norské orgány zvýšily svůj počáteční vklad v hotovosti (odpovídající částce poplatku), nemění hodnocení, zda přiznání osvobození zahrnuje hospodářskou výhodu pro společnost Mesta AS. Tento názor je rovněž v souladu se závěrem Kontrolního úřadu ve věci Entra, který byl přijat dne 14. prosince 2005  (187).

1.3   PŘÍTOMNOST STÁTNÍCH PROSTŘEDKŮ

i)   Restrukturalizační a jiná reorganizační opatření

Podmínka týkající se přítomnosti státních prostředků je splněna, jelikož celková částka odhadovaných nákladů restrukturalizace ve výši 1 468 milionů NOK má být pokryta granty udělenými norským státem v období 2003 až 2005 (přičemž společnost Mesta AS obdržela částku ve výši 993,6 milionu NOK). Kapitál, který norské orgány vložily do společnosti Mesta AS ve formě vlastního kapitálu za účelem uhrazení nákladů na dočasné mzdy, představuje rovněž finanční prostředky, které poskytl stát.

ii)   Příspěvek ve formě kapitálu a aktiv (tj. stroje, nemovitosti a zakázky)

Ze směrnice o průhlednosti (188) a pokynů ke státní podpoře týkající se veřejnoprávních holdingů vyplývá, že poskytnutí kapitálu veřejným podnikům zahrnuje státní prostředky. V souladu s rozhodovací praxí Komise se Kontrolní úřad obdobně domnívá, že investice státu v podobě příspěvku formou věcného plnění (např. stroje, nemovitosti a zakázky) zahrnují převod státních prostředků (189).

iii)   Převod přechodných zakázek

Převod zakázky týkající se poskytování služeb subjektem začleněným do státní správy oplátkou za příjmy státu ze strany orgánů veřejné správy na podnik, který převezme úlohu poskytovatele služeb, zahrnuje státní prostředky formou plateb státu za poskytování těchto služeb.

iv)   Poplatek za dokumenty a registrační poplatek

Ztráta daňových příjmů se rovná spotřebě státních prostředků formou daňových výdajů. Takovouto státní podporu lze poskytnout prostřednictvím daňových předpisů stejně jako prostřednictvím postupů finančních úřadů. Na základě osvobození od placení poplatku za dokumenty a registračního poplatku si společnost Mesta AS ponechala částky odpovídající platbě příslušných poplatků, jež jsou jinak splatné norským orgánům. Jelikož se stát vzdal svých příjmů, osvobození zahrnuje převod státních prostředků. To je v souladu se závěrem Kontrolního úřadu ve věci Entra přijatým dne 14. prosince 2005  (190).

1.4   ZVÝHODNĚNÍ URČITÝCH PODNIKŮ NEBO URČITÝCH ODVĚTVÍ VÝROBY

Poskytnutí státních prostředků na financování nákladů restrukturalizace, jakož i případný příspěvek státu ve formě aktiv, včetně zakázek, s hodnotou, která je nižší než tržní hodnota, zvýhodňuje pouze jednu společnost, a to Mesta AS. Opatření jsou proto selektivní.

Co se týká poplatku za dokumenty a registračního poplatku, Kontrolní úřad se domnívá, že oběžníky vydané ministerstvem spravedlivosti potvrzují, že v době založení společnosti Mesta AS (dne 1. ledna 2003) bylo možno správní postup týkající se „zásady kontinuity“, který umožňuje osvobození od placení poplatku za dokumenty a registračního poplatku, použít pouze v případě spojení podniků. Kontrolní úřad v této souvislosti připomíná, že až do konce června 2005 první oběžník stanovil, že použití zásady kontinuity je omezeno na případy převodu vlastnictví v rámci spojení společností s ručením omezeným. Druhý oběžník tento postup s účinností ode dne 1. července 2005 rozšířil na zpětné rozdělení a převod podniků; což znamená, že se na takovéto transakce osvobození do té doby nevztahovalo. Jelikož k založení společnost Mesta AS došlo dne 1. ledna 2003 a transakci spočívající v založení společnosti Mesta AS nelze považovat za spojení podniků, osvobození stanovená v oběžnících nejsou v případě společnosti Mesta AS použitelná.

Osvobození společnosti Mesta AS od zaplacení poplatku za dokumenty a registračního poplatku je proto selektivní, a není odůvodněno povahou nebo logikou systému. To je rovněž v souladu se závěrem, jenž byl vyvozen ve věci Entra dne 14. prosince 2005  (191).

1.5   NARUŠENÍ HOSPODÁŘSKÉ SOUTĚŽE A OVLIVNĚNÍ OBCHODU MEZI SMLUVNÍMI STRANAMI

Mezinárodní povahu trhů pro výstavbu, provoz a údržbu silnic v rámci EHP dokládá skutečnost, že norské hospodářské subjekty působí v jiných zemích EHP (např. společnost Veidekke ASA), zatímco mezinárodní společnosti pocházející z jiných zemí EHP než z Norska působí na norském trhu (např. společnosti Lemminkäinen Norge AS, Skanska Norge AS, NCC Construction AS). Za této situace posílilo poskytnutí finančních prostředků jednomu hospodářskému subjektu působícímu na tomto trhu, tj. společnosti Mesta AS, jeho postavení vůči ostatním podnikům, které se nacházejí v Norsku nebo jiných zemích EHP a soutěží na trzích pro výstavbu, provoz a údržbu silnic (192). Finanční prostředky umožní společnosti Mesta AS mimo jiné předkládat nabídky s nižší cenou s cílem získat stavební zakázky v soutěži se svými konkurenty.

Na tomto základě se Kontrolní úřad domnívá, že poskytnutí finanční podpory společnosti Mesta AS (ve formě grantů, příliš vysokých cen za služby nebo v podobě osvobození od placení poplatků) naruší hospodářskou soutěž a ovlivní obchod.

1.6   ZÁVĚR

Na základě výše uvedených skutečností vyvozuje Kontrolní úřad závěr, že podmínky pro existenci státní podpory ve smyslu čl. 61 odst. 1 Dohody o EHP jsou splněny s ohledem na státní financování všech opatření k snížení počtu pracovníků (tj. předčasný odchod do důchodu, dočasné zachování nároků na důchod státních zaměstnanců a zvláštní věk odchodu do důchodu a rovněž náhrada mezd (nebo alternativní opatření)). Podmínky pro existenci státní podpory jsou splněny rovněž s ohledem na státní financování nákladů na i) stěhování a dojíždění; ii) přestěhování kanceláří a oddělení podpory a údržby a přesun archivů, které vznikly po dni 1. ledna 2003, a iii) osvobození společnosti Mesta AS od zaplacení poplatku za dokumenty a registračního poplatku. Kontrolní úřad rovněž uvádí, že bez ohledu na to, zda přechodné zakázky poskytly společnosti Mesta AS hospodářskou výhodu, představují tyto zakázky závazek veřejné služby ve smyslu čl. 59 odst. 2 Dohody o EHP.

2.   PROCESNÍ POŽADAVKY

Ustanovení čl. 1 odst. 3 části I protokolu 3 Dohody o Kontrolním úřadu a Soudním dvoru stanoví, že „Kontrolní úřad ESVO bude včas informován o všech plánech ohledně poskytnutí nebo změny podpor, aby mohl podat své vyjádření (…). Dotčené státy neprovedou navrhovaná opatření, dokud nebude v tomto řízení přijato konečné rozhodnutí.“

Norské orgány neinformovaly Kontrolní úřad před přijetím opatření v souvislosti s převodem činností výrobního oddělení na společnost Mesta AS. Norské orgány proto nedodržely oznamovací povinnost podle čl. 1 odst. 3 části I protokolu 2 Dohody o Kontrolním úřadu a Soudním dvoru. Státní podpora poskytnutá s ohledem na opatření přijatá v rámci převodu činností z výrobního oddělení na společnost Mesta AS proto představuje „protiprávní podporu“ ve smyslu čl. 1 písm. f) části II protokolu 3 Dohody o Kontrolním úřadu a Soudním dvoru.

3.   SLUČITELNOST PODPORY

3.1   RESTRUKTURALIZAČNÍ A REORGANIZAČNÍ OPATŘENÍ

Pokud jde o restrukturalizační a reorganizační opatření nezbytná k založení společnosti Mesta AS jako fungujícího podniku, a to předčasný odchod do důchodu, dočasné zachování nároků na důchod státních zaměstnanců a zvláštní věk odchodu do důchodu, jakož i náhrada mezd (nebo alternativní opatření), je použitelná výjimka stanovená v čl. 61 odst. 3 písm. c) Dohody o EHP o slučitelnosti podpory, která má usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí.

Ve své rozhodovací praxi Komise vždy usuzovala, že osvobození od finanční zátěže vyplývající ze strukturálních nevýhod, které společnosti vznikly kvůli jejímu bývalému postavení jako státního subjektu, včetně nároků na důchod a opatření spojených se snížením počtu pracovníků, lze prohlásit za slučitelné, pokud tyto náklady vznikly v rámci liberalizace odvětví a otevírání odvětví hospodářské soutěži (193). Závěry Komise v tomto ohledu vyplývají ze skutečnosti, že státní financování restrukturalizačních a reorganizačních opatření souvisí s odstraněním překážek vstupu na trh, a skutečností, že by finanční zátěž spojená se strukturálními nevýhodami nepříznivě ovlivnila konkurenceschopnost společnosti po otevření trhu hospodářské soutěži.

Kontrolní úřad podotýká, že v daném případě reforma bývalého státního subjektu – výrobního oddělení – a jeho přeměna na efektivní společnost znamenaly, že převod zaměstnanců do nové společnosti tvořil nedílný prvek liberalizace trhu státních silnic. Ve skutečnosti by bez společnosti s dostatečným počtem zaměstnanců k liberalizaci nedošlo. Dotyčná opatření jsou dočasná a byla zavedena částečně s cílem přimět zaměstnance, aby přešli do společnosti Mesta AS a vzdali se svého postavení státních zaměstnanců, a částečně s cílem usnadnit snížení počtu pracovníků, které bylo nezbytné k zajištění životaschopného komerčního podniku.

Ačkoliv byl trh pro provoz a údržbu silnic otevřen hospodářské soutěži (například s ohledem na obecní silnice), výrobní oddělení na trhu nepůsobilo, jelikož poskytovalo pouze interní služby státu s ohledem na síť státních silnic. Zvláštní postavení zaměstnanců Veřejné správy silnic proto bylo přiznáno v rámci, který nebyl vystaven hospodářské soutěži (194).

Kontrolní úřad se domnívá, že státní financování příslušných opatření je ve společném zájmu. Dočasná opatření umožnila otevřít státní segment trhu pro silniční služby hospodářské soutěži. Osvobození společnosti Mesta AS od dodatečných nákladů, které musí hradit v souvislosti s převzetím bývalého oddělení začleněného do státní správy, této společnosti umožní volně fungovat při poskytování služeb v oblasti výstavby, provozu a údržby silnic a přizpůsobit se trhu. Společnost bude proto zbavena překážky vstupu na trh. Přeměna bývalého monopolního poskytovatele služeb pro síť státních silnic (tj. výrobního oddělení) na soukromou společnost (Mesta AS), která podléhá stejnému právnímu rámci jako ostatní soukromé hospodářské subjekty v Norsku, přinese v dlouhodobém horizontu prospěch konečným uživatelům. Z informací, které poskytly norské orgány, vyplývá, že se na příslušném trhu zvýšila hospodářská soutěž, což následně vedlo k nižším cenám provozu i údržby silnic a přineslo prospěch daňovým poplatníkům i celému hospodářství.

Kontrolní úřad zastává rovněž názor, že státní podpora je vhodným nástrojem. Jelikož výrobní oddělení nemělo být komerčním subjektem působícím na otevřeném trhu, mohlo nést vyšší náklady na důchody spojené se státními zaměstnanci, aniž by mu vznikla značná hospodářská nevýhoda. Po otevření trhu pro poskytovatele služeb síti státních silnic a přeměně bývalého oddělení začleněného do státní správy na komerční společnost se musely náklady na její pracovníky přizpůsobit nákladům jejích konkurentů. V této souvislosti je státní podpora vhodným nástrojem pro osvobození komerční společnosti od nákladů, které vznikly při reorganizaci bývalého státního oddělení. Co se týká motivačního účinku a nezbytnosti podpory, Kontrolní úřad podotýká, že pokud by státní prostředky nebyly poskytnuty, náklady společnosti Mesta AS by nebylo možno přizpůsobit nákladům jejích konkurentů a společnost by měla potíže soutěžit na základě vlastních předností. Státní financování je proto nezbytné a kritérium týkající se motivačního účinku je splněno.

V této souvislosti Kontrolní úřad podotýká, že ve srovnání s původními převedenými zaměstnanci (celkem 4 750 zaměstnanců) v roce 2003 se počet pracovníků postupně snižoval na 3 296 v roce 2005 a dále na 3 237 v roce 2006 a v roce 2007 dosáhl počtu 3 032 osob (195). To znamená, že opatření měla požadovaný účinek.

Státní prostředky na příslušná opatření jsou přiměřené, jelikož byly omezeny na dodatečné náklady převyšující náklady, které by společnost Mesta AS musela (průměrně) hradit za pracovníky zaměstnané za tržních podmínek.

Co se však týká státního financování zbývajících nákladů na restrukturalizaci a organizaci, tj. nákladů spojených se stěhováním, dojížděním, přestěhováním kanceláří / oddělení podpory a údržby a přesunem archivů ode dne založení společnosti Mesta AS, Kontrolní úřad nebyl schopen určit prvky, které by prokazovaly, že tato opatření byla spojena se zátěží, která vznikla v době, kdy byl trh dosud uzavřený. Naopak, opatření souvisela s náklady, jež musí běžně hradit společnosti, které začínají podnikat, a převzetí těchto nákladů proto neovlivnilo konkurenceschopnost společnosti Mesta AS na trhu ve srovnání s ostatními společnostmi. Jelikož neexistuje žádné jiné ustanovení, na jehož základě by Kontrolní úřad mohl považovat opatření, která zahrnovala provozní podporu, za slučitelná, vyvozuje Kontrolní úřad závěr, že opatření (tj. stěhování, dojíždění, přestěhování kanceláří / oddělení podpory a přesun archivů) nejsou slučitelná s fungováním Dohody o EHP.

3.2   PŘECHODNÉ ZAKÁZKY

i)   Stavební zakázky

Kontrolní úřad se domnívá, že pokud ceny, za něž byly stavební zakázky převedeny na společnost Mesta AS, převyšovaly tržní ceny, a zahrnovaly tudíž státní podporu, tato podpora je slučitelná s fungováním Dohody o EHP. Tento závěr je založen na skutečnosti, že alternativa spočívající v dosažení tržních cen vyhlášením otevřených nabídkových řízení s ohledem na nedokončené stavební projekty nepředstavuje praktické řešení. Probíhající práce by bylo nutno ukončit a případně by byly převzaty novými zhotoviteli, což by nejenže celý projekt značně prodražilo, nýbrž by to znamenalo rovněž značné prodlevy. Za druhé, k provedeni částí probíhajících stavebních projektů byla Veřejnou správou silnic najata řada subdodavatelů. Pokud by byla vyhlášena veřejná nabídková řízení, smlouvy s těmito subdodavateli by byly ukončeny, což by znamenalo další náklady. Za třetí, všechny stavební projekty měly poměrně omezenou dobu trvání a všechny skončily během krátkého časového rámce dvou let.

Ze všech těchto důvodů společně se Kontrolní úřad domnívá, že omezená výše možné státní podpory v souvislosti s cenami stavebních zakázek převedených na společnost Mesta AS je slučitelná s fungováním Dohody o EHP podle čl. 61 odst. 3 písm. c) Dohody o EHP.

ii)   Zakázky v oblasti provozu a údržby

Norské orgány uvedly, že opatření ve prospěch společnosti Mesta AS představují náhradu za náklady, jež společnost Mesta AS musela nést kvůli závazku veřejné služby, který jí byl uložen, s odkazem na čl. 59 odst. 2 Dohody o EHP.

Z pokynů ke státní podpoře ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby, pravidlům pro státní vlastnictví podniků a podpoře veřejným podnikům (dále jen „pokyny k vyrovnávací platbě za závazek veřejné služby“) vyplývá, že aby bylo možno vyrovnávací platbu za veřejné služby prohlásit za slučitelnou s Dohodou o EHP, závazek veřejné služby musí být i) skutečný a jasně vymezený; ii) musí být svěřen nástrojem, který stanoví závazek veřejné služby, a iii) výše vyrovnávací platby je omezena rozsahem nezbytným pro úhradu nákladů vynaložených v souvislosti s plněním závazků veřejné služby (tj. musí být přiměřená), přičemž je třeba zohlednit příslušné příjmy a přiměřený zisk za plnění těchto závazků (196).

Jak je zopakováno rovněž v pokynech k vyrovnávací platbě za závazek veřejné služby, Kontrolní úřad připomíná, že členské státy EHP mají velkou volnost, pokud jde o povahu služeb, jež mohou být považovány za služby obecného hospodářského zájmu (197).

Kontrolní úřad se domnívá, že se na společnost Mesta AS vztahovaly skutečné a jasně vymezené závazky veřejné služby, jež jí byly svěřeny nástrojem, který stanovil příslušné závazky.

Kontrolní úřad podotýká, že přechodné zakázky v oblasti provozu a údržby byly společnosti Mesta AS uloženy během omezené doby s cílem zajistit, aby při otevření trhu pro provoz a údržbu (sítě státních silnic) hospodářské soutěži byly příslušné činnosti vykonávány způsobem, který Veřejné správě silnic umožní zachovat dostatečnou kontrolu nad silnicemi a bezpečností silničního provozu. Povinnosti uložené společnosti Mesta AS jsou jednoznačně vymezeny a popsány ve zprávě o normalizaci, kterou vydala Veřejná správa silnic, a to prostřednictvím konkrétních požadavků na úroveň standardu a/nebo činností s ohledem na úkol veřejné služby. Provoz a údržba sítě státních silnic je legitimním úkolem státu v oblasti veřejných služeb a je v souladu s rozhodovací praxí Komise v případě údržby silničních tunelů jakožto závazku veřejné služby (198). V daném případě jsou mimoto závazky veřejné služby uloženy pouze během přechodného období (do roku 2006) s cílem zajistit, že si Veřejná správa silnic zachová potřebnou úroveň kontroly silnic a bezpečnosti silničního provozu, čímž je potvrzena souvislost mezi úkolem veřejné služby a odpovědností Veřejné správy silnic v oblasti kontroly. Pokud jde o svěření, závazek provádět práce v oblasti provozu a údržby podle norem byl společnosti Mesta AS svěřen prostřednictvím ustanovení v jednotlivých smlouvách uzavřených mezi společností Mesta AS a státem (zastoupeným Veřejnou správou silnic) (199).

Pokud jde o výši vyrovnávací platby, obecným pravidlem v pokynech k vyrovnávací platbě za závazek veřejné služby je, že výše vyrovnávací platby je omezena rozsahem nezbytným pro úhradu nákladů vynaložených v souvislosti s plněním závazků veřejné služby, přičemž je třeba zohlednit přiměřený zisk za plnění těchto závazků.

V tomto ohledu pokyny k vyrovnávací platbě za závazek veřejné služby vyžadují, aby byly zohledněny pouze náklady spojené se závazkem veřejné služby a že je nutné oddělení nákladů spojených se službami obecného hospodářského zájmu a ostatními činnostmi. Náklady spojené s investicemi lze zohlednit, pokud jsou nezbytné k provádění závazku veřejné služby.

Na základě poskytnutých informací se Kontrolní úřad domnívá, že vzhledem ke skutečnosti, že společnost Mesta AS vedla pro přechodné zakázky v oblasti provozu a údržby oddělené účetnictví, uvedené náklady na poskytování veřejných služeb byly přiděleny správně. Skutečnost, že společnost Mesta AS přidělila kapitálové investice v poměru k příjmům dosaženým z těchto zakázek, je rovněž v souladu s pravidly stanovenými v pokynech k vyrovnávací platbě za závazek veřejné služby. Na tomto základě má Kontrolní úřad za to, že celá částka finančních prostředků na uhrazení nákladů spojených s poskytováním veřejných služeb společností Mesta AS na základě přechodných zakázek v oblasti provozu a údržby je v souladu s pokyny k vyrovnávací platbě za závazek veřejné služby.

Co se týká stanovení přiměřeného zisku, pokyny k vyrovnávací platbě za závazek veřejné služby stanoví, že míra návratnosti, které poskytovatel služeb skutečně dosáhl, nesmí přesahovat průměrnou míru, jež byla v dotčeném odvětví platná v posledních letech. Jinými slovy, míra návratnosti, které skutečně dosáhla společnost Mesta AS, musí být srovnána s referenční hodnotou nebo společným jmenovatelem v daném odvětví.

Kontrolní úřad ověřil „referenční míru návratnosti“ ve výši 8,42 %, kterou norské orgány (tabulka níže) poskytly jako míru návratnosti, která má být použita jako měřítko pro míru návratnosti v odvětví provozu a údržby. Kontrolní úřad zastával názor, že složky referenční míry návratnosti jsou založeny na tržních prvcích. Kontrolní úřad vzal za prvé v úvahu skutečnost, že beta faktor 1 je průměrnou hodnotou beta faktoru u 15 jiných společností v odvětví provozu a údržby. Za druhé, tržní riziková prémie ve výši 5 % je v rozmezí používaném ostatními hospodářskými subjekty na tomto trhu (mezi 3–6 %) a v rozmezí rizikové prémie použité společností PWC ve zprávě o společnosti Mesta AS z roku 2008. Za třetí, míra návratnosti vychází se stejné metodiky jako míra návratnosti ve výši 6,7 %, kterou stát vyžaduje u svých celkových investic do společnosti Mesta AS (včetně stavebních činností a činností v oblasti provozu a údržby). Za čtvrté, beta faktor je průměrem vypočítaným za období 2002–2007, což je období, během něhož byly veřejné služby poskytovány společností Mesta AS.

Složení referenční míry návratnosti

Vážený průměr nákladů kapitálu (WAAC)

Bezriziková úroková sazba (*4) před zdaněním	3,85  %
Tržní riziková prémie (*5)	5,00  %
Beta faktor celkového kapitálu	0,90
Čistý dluh / vlastní kapitál
Beta faktor vlastního kapitálu	1
Náklady vlastního kapitálu po zdanění	8,85  %
Náklady na cizí kapitál
Bezriziková úroková sazba před zdaněním	3,85  %
Příplatek za úvěr	2,50  %
Náklady na cizí kapitál před zdaněním	6,35  %
Sazba daně	28  %
Náklady na cizí kapitál po zdanění	4,57  %
Vážený průměr nákladů kapitálu (WAAC)
Náklady vlastního kapitálu	8,85  %
Podíl vlastního kapitálu	90  %
Vážené náklady vlastního kapitálu po zdanění	8,00  %
Náklady na cizí kapitál po zdanění	4,6  %
Podíl cizího kapitálu	10  %
Vážené náklady cizího kapitálu po zdanění	0,5  %
WAAC celkového kapitálu po zdanění	8,42  %

Referenční míra návratnosti ve výši 8,42 % je založena na beta faktoru 1, který byl stanoven s odkazem na:

—	zaznamenané údaje o beta faktoru za období 40 měsíců (2002–2007) u 15 srovnatelných společností (např. Veidekke ASA, Skanska AB-B SHS, PEAB AB) (200),

—	míra návratnosti je srovnána na základě akciového indexu „All Country World Index“ společnosti Morgan Stanleys (201),

—	mělo se za to, že podíl vlastního kapitálu odpovídá odvětvovému průměru (na základě 15 srovnatelných společností) (202).

Srovnání mezi skutečnou mírou návratnosti, které dosáhla společnost Mesta AS, a referenční mírou návratnosti (ve výši 8,42 %) v letech 2003–2006 (viz tabulka níže) ukazuje, že společnost Mesta AS obdržela jako nadměrnou náhradu částku ve výši 66,4 milionu NOK. Kontrolní úřad se proto domnívá, že tuto částku je nutno považovat za nadměrnou vyrovnávací platbu ve smyslu pokynů k vyrovnávací platbě za závazek veřejné služby. Kontrolní úřad podotýká, že výpočet této částky nadměrné vyrovnávací platby již zohlednil možnost společnosti Mesta AS (v souladu s pokyny k vyrovnávací platbě za závazek veřejné služby) převést nadměrnou vyrovnávací platbu (203), která byla obdržena v jednom roce, do dalšího roku.

Míra návratnosti

	2003	2004	2005	2006	Celkem
Mesta AS: míra návratnosti	10,86  %	6,15  %	9,98  %	14,5  %
Referenční míra návratnosti	8,42  %	8,42  %	8,42  %	8,42  %
Nadměrná návratnost	2,44  %	–2,27  %	1,56  %	6,08  %
Nadměrná návratnost (v milionech NOK)	44,8	–46,4	22,5	45,5	66,4

Na základě výše uvedených skutečností se Kontrolní úřad domnívá, že s ohledem na přechodné zakázky v oblasti provozu a údržby jsou splněny podmínky čl. 59 odst. 2 Dohody o EHP ohledně existence závazku veřejné služby a jeho svěření. Jelikož však společnost Mesta AS obdržela nadměrnou vyrovnávací platbu ve výši 66,4 milionu NOK, Kontrolní úřad vyvozuje závěr, že vyrovnávací platba pro společnost Mesta AS za závazky veřejné služby není přiměřená, a že tato částka nadměrné vyrovnávací platby proto není slučitelná s čl. 59 odst. 2 Dohody o EHP.

3.3   POPLATEK ZA DOKUMENTY A REGISTRAČNÍ POPLATEK

Pokud jde o státní podporu, která vznikla v důsledku osvobození společnosti Mesta AS od platby poplatku za dokumenty a registračního poplatku, norské orgány neuvedly, že tato podpora je slučitelná s fungováním Dohody o EHP. Kontrolní úřad však uvážil možnosti, pokud jde o slučitelnost této podpory. Kontrolní úřad za prvé podotýká, že neplatí žádná z výjimek stanovených v čl. 61 odst. 2 Dohody o EHP, jelikož dotyčná podpora není zaměřena na cíle uvedené v těchto ustanoveních: osvobození od poplatku za dokumenty a registračního poplatku není podporou sociální povahy poskytovanou individuálním spotřebitelům, ani podporou určenou k náhradě škod způsobených přírodními pohromami nebo jinými mimořádnými událostmi. Za druhé, opatření podpory lze považovat za slučitelné podle čl. 61 odst. 3 písm. a) Dohody o EHP, pokud má podpora napomoci hospodářskému rozvoji oblastí s mimořádně nízkou životní úrovní nebo s vysokou nezaměstnaností. Jelikož však v norské mapě regionální podpory nejsou vymezeny žádné takovéto oblasti, toto ustanovení není použitelné. Za třetí, výjimka stanovená v čl. 61 odst. 3 písm. b) Dohody o EHP se nepoužije, jelikož dotyčná podpora nemá napomoci uskutečnění některého významného projektu společného evropského zájmu nebo napravit vážnou poruchu v hospodářství Norska. Kontrolní úřad rovněž neshledal žádný důvod, aby měl za to, že se na dotyčnou podporu vztahuje výjimka stanovená v čl. 61 odst. 3 písm. c) Dohody o EHP, že za slučitelné s fungováním Dohody o EHP lze považovat podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem.

Jelikož neplatí žádná z výjimek, měl Kontrolní úřad za to, že podpora poskytnutá prostřednictvím osvobození od poplatku za dokumenty a registračního poplatku není slučitelná s fungováním Dohody o EHP. Tento závěr Kontrolního úřadu je v souladu s názorem uvedeným v rozhodnutí přijatém dne 14. prosince 2005, v němž Kontrolní úřad měl taktéž za to, že osvobození od poplatku za dokumenty a registračního poplatku není slučitelné s fungováním Dohody o EHP (204).

4.   ZÁVĚR

Na základě výše uvedeného posouzení zastává Kontrolní úřad názor, že restrukturalizační opatření sestávající z předčasného odchodu do důchodu, dočasného zachování nároků na důchod státních zaměstnanců a zvláštního věku odchodu do důchodu, jakož i náhrady mezd (nebo alternativních opatření) zahrnují poskytnutí státní podpory ve smyslu čl. 61 odst. 1 Dohody o EHP, která je slučitelná podle čl. 61 odst. 3 písm. c) Dohody o EHP.

Z výše uvedených důvodů se Kontrolní úřad domnívá, že státní podpora ve prospěch společnosti Mesta AS určená na níže uvedená opatření není slučitelná s Dohodou o EHP:

i)	náklady na stěhování a dojíždění,

ii)	náklady na přestěhování kanceláří / oddělení podpory a údržby a přesun archivů, které vznikly po dni 1. ledna 2003,

iii)	osvobození společnosti Mesta AS od poplatku za dokumenty a registračního poplatku a

iv)	nadměrná vyrovnávací platba v souvislosti s poskytováním veřejných služeb společností Mesta AS na základě přechodných zakázek v oblasti provozu a údržby ve výši 66,4 milionu NOK.

Jelikož tato opatření nebyla Kontrolnímu úřadu oznámena, tato podpora představuje protiprávní podporu ve smyslu čl. 1 písm. f) části II protokolu 3 Dohody o Kontrolním úřadu a Soudním dvoru. Z článku 14 části II protokolu 3 Dohody o Kontrolním úřadu a Soudním dvoru vyplývá, že Kontrolní úřad rozhodne, že protiprávní podporu, která není slučitelná s pravidly státní podpory podle Dohody o EHP, musí příjemci navrátit,

PŘIJAL TOTO ROZHODNUTÍ: