Zpravodaj:

Pietro Vittorio BARBIERI

Žádost o vypracování stanoviska	Evropská komise, 18. 7. 2023
Právní základ	čl. 81 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie
Odpovědná sekce	Zaměstnanost, sociální věci, občanství
Přijato v sekci	21. 11. 2023
Výsledek hlasování (pro/proti/zdrželi se hlasování)	78/0/1
Přijato na plenárním zasedání	13. 12. 2023
Plenární zasedání č.	583
Výsledek hlasování (pro/proti/zdrželi se hlasování)	192/0/2

1.   Závěry a doporučení

1.1.

Evropský hospodářský a sociální výbor (EHSV) vítá návrh nařízení ve věci mezinárodní ochrany dospělých osob (1). Domnívá se totiž, že bez tohoto právního předpisu není možné zaručit občanům ve zvláštní situaci v plném rozsahu právo na volný pohyb. Soudí však, že je třeba odkázat spíše na Úmluvu o právech osob se zdravotním postižením (2), a nikoli na Haagskou úmluvu (3), a to i co se týče souvisejících definic.

1.2.

EHSV je toho názoru, že by toto nařízení mohlo přispět k harmonizaci právních předpisů týkajících se ochrany osob se zdravotním postižením a zranitelných osob, neboť v oblasti občanského práva existují mezi jednotlivými státy značné rozdíly.

1.3.

EHSV se domnívá, že byly v návrhu stanoveny vhodné nástroje, tj. evropské potvrzení o zastupování, zřízení registrů a postup monitorování. V souvislosti s monitorováním navrhuje, aby bylo zahájeno tři roky po přijetí návrhu, a nikoli až po deseti letech. Má rovněž za to, že povinnost předávání údajů musí platit již od prvního roku provádění návrhu.

1.4.

Kromě toho je podle EHSV důležité zdůraznit, že pokud by v souvislosti s přijetím právního opatření ve vztahu k určité osobě se zdravotním postižením nebo zranitelné osobě zjevně došlo k porušení lidských práv a mezinárodního práva, pak daný členský stát toto opatření nesmí uznat. EHSV žádá, aby bylo toto ustanovení posíleno tím, že v něm bude jasně a výslovně uvedeno, že se nejedná pouze o pravomoc, nýbrž o povinnost.

1.5.

EHSV žádá, aby bylo znění návrhu důkladně přezkoumáno na základě právní zásady hierarchie předpisů, podle níž je hlavní výchozí právní zásadou Úmluva o právech osob se zdravotním postižením, a zejména její články 12 a 19. Dokumenty, na něž se poukazuje v důvodové zprávě návrhu rozhodnutí (poznámky pod čarou č. 14 a 15 na straně 5), obsahují prohlášení zvláštního zpravodaje OSN pro práva osob se zdravotním postižením, kde se jasně uvádí, že státy, které přistupují k Haagské úmluvě, by si měly být vědomy toho, že jejich základní povinností je postupně zrušit opatrovnictví (v souladu s Úmluvou o právech osob se zdravotním postižením), a neměly by Haagskou úmluvu využívat jako omluvný argument či záminku k zachování tohoto institutu.

1.6.

EHSV zejména žádá, aby byl výraz „zranitelné osoby“ (který je v návrhu uveden na straně 4) nahrazen výrazem „osoby se zdravotním postižením nebo zvláštními potřebami“.

1.7.

EHSV nesouhlasí se zněním čl. 2 odst. 1 a čl. 35 odst. 1, poněvadž je v rozporu s Úmluvou o právech osob se zdravotním postižením, a navrhuje změnit pasáž „dospělých osob, které (…) nedokáží chránit své zájmy“ takto: „dospělých osob, které (…) potřebují pomoc při rozhodování“.

1.8.

EHSV nesouhlasí se zněním čl. 2 odst. 3 písm. e), poněvadž je v rozporu s Úmluvou o právech osob se zdravotním postižením, a navrhuje upravit ho takto: „jmenování a funkce osoby nebo subjektu, jíž nebo jemuž byla udělena plná moc k zastupování“.

1.9.

EHSV navrhuje přeformulovat úvod článku 10 takto: „V zájmu ochrany lidských práv osob, právního státu a Smluv Evropské unie nemůže být opatření přijaté v jiném členském státě uznáno v těchto případech“.

1.10.

EHSV nesouhlasí s celým článkem 21, jelikož je v příkrém rozporu s Úmluvou o právech osob se zdravotním postižením, a požaduje, aby byl vyškrtnut.

1.11.

EHSV navrhuje doplnit do článku 58 tuto větu: „Členské státy by se jakožto smluvní strany Úmluvy OSN o právech osob se zdravotním postižením měly při výkladu a uplatňování nařízení řídit touto úmluvou“.

1.12.

EHSV žádá, aby bylo upraveno znění článku 66 – pasáž „deset let po vstupu v platnost“ uvedenou v odstavci 1 je třeba změnit na „tři roky po vstupu v platnost“ a pasáž „tři roky po vstupu v platnost“ uvedenou v odstavci 2 na „jeden rok po vstupu v platnost“.

1.13.

EHSV se domnívá, že podpůrná opatření, která byla přijata v souladu s právními předpisy jednoho členského státu EU, musí být uznána v jiném členském státě, pokud je orgán podílející se na daném právním aktu na základě předpisů platných v členském státě, v němž byla tato opatření přijata, oprávněn tak učinit. Tímto nejsou dotčeny případné apostily či legalizace nezbytné k tomu, aby mohl být daný dokument předáván v rámci EU.

2.   Obecné připomínky

2.1.

Uskutečňování cílů EU v oblasti ochrany dospělých osob v současnosti brání skutečnost, že jednotlivé členské státy uplatňují v rámci mezinárodního práva soukromého odlišná pravidla. V důsledku této nedostatečné harmonizace nemohou některé osoby plně požívat občanských a sociálních práv.

2.2.

Lze určit minimálně tři problémy, které z této nejednotnosti mezinárodního práva soukromého v členských státech plynou. Patří k nim pozitivní kompetenční konflikty (situace, kdy se dva nebo více členských států považuje za příslušné ve vztahu k téže osobě), nepřejímání ochranných opatření (ochranné opatření uznané jedním členským státem nemusí být nutně zaručeno v jiném členském státě) a potíže v komunikaci mezi orgánem státu, v němž daná dospělá osoba pobývá, a orgánem státu, v němž by se chtěla usadit.

2.3.

V jednom z návrhů byl vyzdvižen význam Haagské úmluvy a Rada Evropské unie byla vyzvána, aby členské státy zmocnila k ratifikaci této úmluvy, pokud tak ještě neučinily, resp. v opačném případě k tomu, aby zůstaly smluvní stranou této úmluvy. Ve druhém návrhu se navrhuje přijmout nařízení Evropského parlamentu a Rady s cílem zajistit užší spolupráci mezi členskými státy, a dosáhnout tak ještě integrovanějšího přístupu, než je ten popsaný v Haagské úmluvě.

2.4.

Právním základem obou návrhů je čl. 81 odst. 2 a čl. 218 odst. 6 písm. a) Smlouvy o fungování Evropské unie, podle níž má EU pravomoc přijmout opatření k provedení harmonizace v oblasti mezinárodního práva soukromého. Za tímto účelem může jednak vymezit občanskoprávní příslušnost členských států a jednak napomoci tomu, aby byla rozhodnutí vydaná v jednom členském státě uznávána v jiných členských státech.

3.   Konkrétní připomínky

3.1.

EHSV v tomto stanovisku vítá oba návrhy, které Evropská komise předložila dne 31. května 2023 (4) a jejichž cílem je posílit ochranu dospělých osob v přeshraničních situacích, v nichž jsou v jednotlivých členských státech mnohdy uplatňována protichůdná pravidla mezinárodního práva soukromého, což má negativní dopad na řadu nabytých práv.

3.2.

EHSV oceňuje snahu harmonizovat prostřednictvím těchto dvou návrhů platná pravidla mezinárodního práva soukromého.

3.3.

EHSV s potěšením konstatuje, že Komise zdůrazňuje význam Úmluvy OSN o právech osob se zdravotním postižením. V březnu 2021 přijala Komise Strategii práv osob se zdravotním postižením na období 2021–2030 (5), která navazuje na Evropskou strategii pro pomoc osobám se zdravotním postižením 2010–2020 a má za cíl dále posilovat postavení osob se zdravotním postižením a zaručit jim, aby mohly požívat občanských a sociálních práv.

3.4.

EHSV nicméně žádá, aby se Komise intenzivněji snažila zajistit důsledné dodržování Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením, zejména jejích článků 12 a 19, a to s cílem ochránit právní způsobilost těchto osob a zaručit jim, aby se mohly svobodně rozhodovat, vést co nejsamostatnější život a plně se začlenit a zapojit do společnosti.

3.5.

EHSV se domnívá, že návrh nařízení je v souladu s Haagskou úmluvou z roku 2000, a to jak z hlediska zásad, tak z hlediska obsahu a rovněž z toho důvodu, že mezi nařízením a úmluvou nemůže nastat právní rozpor. V článku 49 této úmluvy se totiž stanoví, že jeden nebo více států mohou uzavřít dohody, jimiž se od této úmluvy odchýlí. Tato odchylka je možná jedině v případě, že se bude vztahovat pouze na ochranu osoby mající obvyklé bydliště v jednom z těchto států. Kromě toho se tyto dohody nedotýkají účinnosti Haagské úmluvy.

3.6.

Haagská úmluva z roku 2000 platí v mnoha členských státech EU a používá se již v řadě třetích zemí. EHSV žádá, aby k této úmluvě přistoupily i ty členské státy, které tak ještě neučinily.

3.7.

EHSV žádá, aby byla respektována zásada subsidiarity. V oblasti ochrany dospělých osob v přeshraničních případech existují právní překážky, a proto je nezbytný regulační zásah ze strany Evropské unie. Jednotlivé členské státy tyto překážky, k nimž patří například přerušení ochrany dospělých osob, neuznání zahraničních opatření a zejména neuznání vůle a preferencí vyjádřených dospělou osobou, schopny odstranit nejsou. Navrhované nařízení má přinést harmonizaci, která by měla vyřešit problém kolizí a rozdílů v pravidlech mezinárodního práva soukromého uplatňovaných členskými státy.

3.8.

Pokud jde o důvody pro odmítnutí uznání, jež jsou uvedeny v článku 10 návrhu nařízení, vyzývá EHSV k tomu, aby bylo jasně stanoveno, že v případech specifikovaných v tomto článku nesmí být opatření přijaté v jiném členském státě uznáno, neboť jinak by došlo k porušení lidských práv daných osob, právního státu a Smluv Evropské unie.

3.9.

Podpůrná opatření, která byla přijata v souladu s právními předpisy jednoho členského státu EU, musí být uznána v jiném členském státě, pokud je orgán podílející se na daném právním aktu na základě předpisů platných v členském státě, v němž byla tato opatření přijata, oprávněn tak učinit. Tímto nejsou dotčeny případné apostily či legalizace nezbytné k tomu, aby mohl být daný dokument předán v rámci EU.

3.10.

Harmonizace mezinárodního práva soukromého v oblasti ochrany dospělých osob by měla pomoci zlepšit ochranu jejich občanských a sociálních práv. Nařízení by mělo zaručit volný pohyb plných mocí k zastupování ve všech členských státech a zároveň také respektování vůle a preferencí dospělých osob. EHSV žádá, aby v souvislosti s uplatňováním navrhovaného nařízení – v plném souladu s Úmluvou OSN o právech osob se zdravotním postižením – nedošlo k porušení zásady přiměřenosti, o níž se hovoří v článku 12 této úmluvy.

3.11.

EHSV podporuje zavedení evropského potvrzení o zastupování (článek 34), poněvadž zákonným zástupcům umožní snáze se prokázat v jiném členském státě. Ve srovnání s potvrzením zavedeným v rámci Haagské úmluvy má toto nové potvrzení navíc rozsáhlejší uplatnění a zahrnuje praktické aspekty, například podmínky pro vydání, změnu, opravu, zrušení a pozastavení potvrzení, jakož i postupy pro případné podání opravného prostředku.

3.12.

EHSV vítá skutečnost, že mají být zřízeny registry, v nichž budou uchovávány informace týkající se opatření na ochranu osob a plných mocí k zastupování. Tyto registry budou součástí decentralizovaného a bezplatného evropského systému, v němž budou elektronickou cestou sdíleny plné moci k zastupování. EHSV žádá, aby byly tyto registry zpřístupněny, a mohly tak být účinně využívány.

3.13.

Během slyšení, které se uskutečnilo dne 13. září 2023, vznesli experti a zainteresované evropské organizace zabývající se touto problematikou několik výhrad. Shodli se zejména na tom, že je zde určitá nerovnováha mezi článkem 12 Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením a Haagskou úmluvou. Z části 3 důvodové zprávy návrhu jasně vyplývá, že záměrem je zajistit provedení Haagské úmluvy. Ta se totiž ve stávajícím znění zdá být jediným referenčním dokumentem. Nicméně z právního hlediska má vyšší hodnotu Úmluva o právech osob se zdravotním postižením.

3.14.

První otázkou je, na koho je návrh zaměřen. Je třeba zdůraznit, že existují dvě skupiny potýkající se s potížemi – jsou to jednak osoby se zdravotním postižením a jednak osoby s behaviorálními nebo látkovými závislostmi. V obou případech musí příslušný soudní orgán samozřejmě vycházet z odpovídajícího lékařského posudku.

3.15.

Tyto posudky se řídí pokyny Světové zdravotnické organizace, především Mezinárodní statistickou klasifikací nemocí a přidružených zdravotních problémů (ICD-10) a Mezinárodní klasifikací funkčních schopností, disability a zdraví (ICF). První z nich určuje druh nemoci. Druhá se pak týká funkčních schopností a výkonnosti.

3.16.

V případech souvisejících s duševním zdravím doplňuje klasifikaci ICF specifičtější Diagnostický a statistický manuál duševních poruch (DSM), který uznává příslušná mezinárodní vědecká obec. Z toho lze tedy vyvodit, že definici ICF lze použít jak co se týče trvalého, tak i dočasného zdravotního postižení.

3.17.

EHSV tudíž nesouhlasí s tím, že se v návrhu hovoří o dospělých osobách, „které z důvodu postižení nebo nedostatečně vyvinutých schopností nedokáží chránit své zájmy“. Tato formulace je v rozporu s článkem 12 Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením. EHSV se domnívá, že mj. a především v těch případech, kdy je obtížné posoudit schopnosti dané dospělé osoby, je vždy nutné považovat za prvořadé, nedotknutelné a absolutní její potřeby, vůli a preference. Potřebám, vůli a preferencím vyjádřeným dospělou osobou by měly věnovat přednostní pozornost i příslušné orgány jednotlivých členských států, a teprve poté by měly brát v potaz mechanismy zastupování, kontroly, správy, nakládání a činění jakýchkoli jiných rozhodnutí jménem dané osoby.

3.18.

V důvodové zprávě byl (na straně 4) použit výraz „zranitelné dospělé osoby“. EHSV toto označení odmítá, a to ze dvou důvodů. V první řadě by mělo použití tohoto širokého pojmu zranitelnosti za následek, že by byly zahrnuty i případy, které nesouvisejí s ochranou dospělých osob. Kromě toho má přídavné jméno „zranitelný“ diskriminující charakter, neboť činí ze zdravotního postižení součást osobní identity. Toto adjektivum se tak přiřazuje ke znakům dané osoby a vytváří určitý status, který není časově ani kontextuálně nijak vymezen. EHSV proto navrhuje, aby bylo nahrazeno výrazem „osoby se zdravotním postižením nebo zvláštními potřebami“.

3.19.

V čl. 2 odst. 1 se uvádí, že se nařízení „v občanských věcech vztahuje na ochranu dospělých osob v přeshraničních situacích, které z důvodu postižení nebo nedostatečně vyvinutých schopností nedokáží chránit své zájmy“. EHSV nesouhlasí ani s touto formulací, jelikož je ve zjevném rozporu s článkem 12 Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením, podle níž mají všechny osoby se zdravotním postižením bez ohledu na druh a stupeň zdravotního postižení nezcizitelné právo disponovat právní způsobilostí na rovnoprávném základě s ostatními. Tento způsob chápání umožňuje oprostit se od rozdělování osob podle toho, zda jsou či nejsou způsobilé k právním úkonům, a nabízí pojetí stupňovité a modifikovatelné způsobilosti na základě potřeb dané osoby, čímž všem osobám zaručuje tu největší způsobilost k právním jednáním.

3.20.

V čl. 2 odst. 3 nařízení byly – bez rozlišení – uvedeny různé úkoly a instituty, například opatrovnictví, poručnictví, zastupování, asistence a správa. Každý z nich má svá specifika a svůj zvláštní účel a funkci. EHSV se domnívá, že každý z nich by měl být akceptován nebo odmítnut v závislosti na tom, zda je, nebo není v souladu s článkem 12 Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením, která zaručuje respektování vůle a preferencí dané osoby.

3.21.

Každá dospělá osoba musí mít možnost zcela svobodně rozhodovat o všech aspektech, které se jí týkají, bez jakéhokoli vměšování do těchto rozhodnutí. Zásadu „nejlepšího zájmu“, která je často používána s cílem omezit právní způsobilost jednotlivce – zejména v případě osob s kognitivním nebo psychosociálním postižením – a přenést jeho právo činit vlastní rozhodnutí na třetí osobu, je nutné nahradit koncepcí „asistovaného činění rozhodnutí“.

3.22.

V souladu s výše uvedenou zásadou má dospělá osoba, která má z nějakého důvodu potíže činit rozhodnutí, nárok na poskytnutí veškeré podpory, aby byla co nejlépe schopna se svobodně rozhodnout. V rámci asistovaného činění rozhodnutí má tedy daná osoba rovněž právo odmítnout rozhodnutí, které jejím jménem učinil někdo jiný. Tato podpora tudíž musí být zaručena, přičemž je však za všech okolností nutné zamezit nepatřičným zásahům do rozhodování dané osoby a respektovat její vůli a preference, včetně jejího práva podstupovat rizika a mýlit se (6). Je nutné zajistit, aby byla ochráněna vůle dané osoby a její právo svobodně se rozhodovat a řídit svůj vlastní život.

3.23.

EHSV nesouhlasí s těmito částmi návrhu nařízení: čl. 2 odst. 3 písm. e), článek 21 a čl. 35 odst. 2 písm. h), protože jsou v rozporu s článkem 19 Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením, v němž je zakotveno právo osob se zdravotním postižením na nezávislý život a začlenění do společnosti. V článku 21 nařízení se totiž stanoví, že je možné umístit dospělé osoby do zařízení či institucí. V článku 19 Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením se však uvádí, že v souladu se zásadou rovnosti je nutné zaručit těmto osobám možnost zvolit si místo pobytu a využívat celou řadu služeb poskytovaných v domácím prostředí, včetně potřebné osobní asistence, aby se tak mohly začlenit do společnosti a nežily v izolaci či segregaci nebo nebyly závislé na své rodině.

3.24.

V článku 58 návrhu nařízení se stanoví, že je možné zohlednit mezinárodní úmluvy, které byly podepsány členskými státy. V této souvislosti EHSV žádá, aby bylo v tomto článku výslovně uvedeno, že jsou členské státy povinny řídit se při výkladu a uplatňování nařízení Úmluvou OSN o právech osob se zdravotním postižením.

3.25.

Pokud jde o článek 66 návrhu nařízení, požaduje EHSV, aby byla zkrácena lhůta pro zhodnocení výsledků sledování nařízení z 10 let na 3 roky. Dále pak žádá, aby bylo předávání údajů (o němž se hovoří v odstavci 2) zahájeno rok po vstupu nařízení v platnost.

---

(1)  COM(2023) 280 final.

(2)  https://www.ohchr.org/en/instruments-mechanisms/instruments/convention-rights-persons-disabilities

(3)  Úmluva ze dne 13. ledna 2000 o mezinárodní ochraně dospělých (dále jen „Úmluva Haagské konference mezinárodního práva soukromého o ochraně dospělých osob z roku 2000“).

(4)  COM(2023) 280 final a COM(2023) 281 final.

(5)  COM(2021) 101 final.

(6)  Obecná připomínka č. 1, výbor OSN, 2014.