Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se mění nařízení (ES) č. 561/2006, pokud jde o minimální požadavky na minimální přestávky v řízení a denní a týdenní doby odpočinku v odvětví příležitostné osobní dopravy

(COM(2023) 256 final – 2023/0155 (COD))

(C/2023/882)

Zpravodaj:

Mateusz SZYMAŃSKI

Žádosti o vypracování stanoviska	Evropský parlament, 1. 6. 2023 Rada Evropské unie, 28. 7. 2023
Právní základ	čl. 91 odst. 1 a článek 304 Smlouvy o fungování Evropské unie
Odpovědná sekce	Doprava, energetika, infrastruktura a informační společnost
Přijato v sekci	6. 9. 2023
Přijato na plenárním zasedání	21. 9. 2023
Plenární zasedání č.	581
Výsledek hlasování (pro/proti/zdrželi se hlasování)	156/96/11

1. Závěry a doporučení

1.1

V odvětví příležitostné dopravy panuje značný nedostatek zaměstnanců, což souvisí s obecnou charakteristikou odvětví dopravy, ve kterém je někdy obtížné sladit pracovní a rodinný život.

1.2

Zásadní význam má rovněž vytvoření rovných podmínek pro všechny provozovatele, což umožní zajistit spravedlivou hospodářskou soutěž. Všechny příslušné vnitrostátní a evropské orgány musí důrazně potírat jakékoli pokusy o obcházení platných předpisů týkajících se pracovních podmínek řidičů.

1.3

Evropský hospodářský a sociální výbor (EHSV) oceňuje, že se Komise snaží zkvalitnit služby poskytované v rámci tohoto druhu cestování a zvýšit jeho atraktivitu. Návrh na zvýšení pracovní flexibility v tomto odvětví je však třeba považovat za nevhodný, neboť by se tím zhoršily pracovní podmínky řidičů, čímž by se ještě více snížil zájem o tuto práci. Pozitivním aspektem je nicméně to, že se v navrhovaném nařízení nezavádí žádné změny minimální délky přestávek v řízení a dob odpočinku ani maximálních dob řízení. Je ve velkém zájmu podniků, aby dbaly o své řidiče a svá vozidla, a zaručily tak vysokou míru bezpečnosti silničního provozu a cestujících. EHSV mimoto vyzývá členské státy, aby zajistily, že budou k dispozici bezpečné parkovací zóny, v nichž budou moci tyto doby odpočinku a přestávky probíhat.

1.4

Kromě toho musíme vzít v úvahu, že průměrný věk řidičů v tomto odvětví je již nyní vysoký a stále stoupá. Vyšší pracovní zátěž by mohla vést k většímu počtu dopravních nehod. Existuje totiž těsná spojitost mezi únavou řidičů a bezpečností silničního provozu. Flexibilita je tedy v rozporu s cíli EU v oblasti bezpečnosti silničního provozu.

1.5

EHSV navrhuje, aby byla věnována mnohem větší pozornost otázce účinného provádění a prosazování stávajících předpisů. Existují způsoby, jak to uskutečnit, mj. zejména prováděním inspekcí prostřednictvím digitálních nástrojů, což by bylo možné podpořit s využitím finančních prostředků EU.

1.6

EHSV se staví proti postupu, kdy jsou přímo konzultováni jednotlivci, jejichž postoje jsou pak ztotožňovány s postoji sociálních partnerů, kteří je zastupují. Oslabuje to uznávanou úlohu sociálních partnerů a je to v rozporu se zásadami sociálního dialogu. EHSV zároveň požaduje, aby se otázkami souvisejícími s pracovními podmínkami v tomto odvětví ve větší míře zabývali sociální partneři pro jednotlivá odvětví, kteří nejlépe znají skutečnou situaci v tomto odvětví, a to v rámci sociálního dialogu.

2. Souvislosti stanoviska

2.1

Evropská komise navrhla revizi předpisů týkajících se pracovní doby v odvětví příležitostné osobní dopravy. Změny se týkají především doby řízení a doby odpočinku a jejich cílem je zavést v tomto ohledu větší flexibilitu.

2.2

Účelem této iniciativy je zajistit efektivní a kvalitní služby v oblasti příležitostné autobusové a autokarové dopravy a zlepšit pracovní a jízdní podmínky řidičů, mimo jiné snížením stresu a únavy řidičů v této dopravě.

2.3

Evropská komise navrhla dva konkrétní cíle: zajistit flexibilnější rozložení přestávek v řízení a dob odpočinku a prosadit rovné zacházení pro mezinárodní a vnitrostátní příležitostnou autobusovou a autokarovou dopravu. Komise ve svém návrhu nezavádí žádné změny minimální délky přestávek v řízení a dob odpočinku ani maximálních dob řízení.

2.4

Návrhy Komise zahrnují změny ve způsobu organizace přestávek, rozšíření „dvanáctidenní odchylky“ na příležitostnou vnitrostátní osobní dopravu a možnost odložit denní odpočinek o jednu nebo dvě hodiny v závislosti na celkové denní době řízení.

3. Obecné připomínky

3.1

EHSV oceňuje, že se Komise snaží zkvalitnit služby poskytované v rámci tohoto druhu cestování a zvýšit jeho atraktivitu. S politováním nicméně konstatuje, že se Komise ve svém návrhu náležitě nezabývá základním problémem odvětví dopravy, tj. výrazným nedostatkem zaměstnanců. EHSV má pochybnosti ohledně toho, zda je flexibilnější uspořádání pracovní doby řidičů či další zvýšení tlaku na řidiče, kteří tuto profesi přese všechno i nadále vykonávají, tím správným řešením. Již nyní je totiž na řidiče vyvíjen velmi vysoký tlak.

3.2

EHSV upozorňuje, že praxe a stávající předpisy již nyní umožňují dlouhou pracovní dobu, což zvyšuje únavu, a navrhované nové předpisy mohou tuto situaci ještě zhoršit. Vzhledem k tomu, že průměrný věk řidiče v odvětví příležitostné osobní dopravy je 50 let (1), musíme vzít v úvahu nejen čistě hospodářské a organizační faktory, ale také zdraví řidičů a bezpečnost cestujících.

3.3

Navrhovaná změna bude mít v praxi za následek to, že řidiči budou řídit 12 dnů za sebou bez jakéhokoli týdenního odpočinku, a to jak na vnitrostátních, tak na mezinárodních cestách. Je to nevhodné obzvláště s přihlédnutím k tomu, že uplatňování dvanáctidenní odchylky je již nyní problematické, neboť podle inspektorů je velmi těžké tuto odchylku kontrolovat. Důvodem je to, že není k dispozici dostatek digitálních nástrojů pro prosazování a je obtížné zajistit, aby šlo pouze o jednu skupinu cestujících (jednorázová příležitostná doprava podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 561/2006 (2)). Je politováníhodné, že Komise nepodnikla nezbytné kroky k vyřešení stávajících problémů.

3.4

Pokud jde o přestávky, budou mít provozovatelé možnost rozdělit denní přestávku na tři úseky v délce nejméně 15 minut. To by mohlo mít za následek, že řidiči autobusů a autokarů nebudou mít dostatek času na zotavení, zejména vzhledem k tomu, že je autokary přepravováno stále více cestujících a řidiči jsou zatíženi dodatečnými úkoly.

3.5

EHSV má za to, že nutnost věnovat problému únavy zvláštní pozornost plyne především ze souvisejících rizik. Únava je každoročně příčinou četných dopravních nehod a úmrtí.

3.6

Zdá se rovněž, že politika EU by se měla prioritně zaměřit nejen na snížení pracovní zátěže zaměstnanců, ale také na řádné prosazování stávajících právních předpisů. V silniční dopravě se vyskytuje řada problémů souvisejících s uplatňováním předpisů a klesajícím počtem kontrol, který byl již dříve nedostatečný (3). Příčinou těchto problémů jsou nedostatky v kontrolách a inspekcích a chybějící digitální nástroje. Účinné, praktické a rychlé prosazování předpisů má zásadní význam pro zlepšení pracovních podmínek řidičů, řešení problému únavy a zajištění bezpečnosti silničního provozu. EHSV upozorňuje na to, že důležitou roli hraje úzká spolupráce mezi členskými státy a účinná výměna informací. V tomto ohledu by bylo možné využít finanční prostředky EU, zejména za účelem digitalizace dostupných nástrojů.

3.7

Mimoto je nezbytné vytvořit rovné podmínky pro všechny provozovatele, což umožní zajistit spravedlivou hospodářskou soutěž. Některé dopravní společnosti se snaží dosáhnout lepšího postavení na trhu obcházením platných předpisů a požadavků, což vede k nekalé hospodářské soutěži, která narušuje činnost poctivých podnikatelů. Takovýto postup by měl být důrazně potírán všemi příslušnými vnitrostátními a evropskými orgány.

3.8

EHSV navrhuje, aby byly některé aspekty organizace pracovní doby vzhledem ke značné složitosti a specifičnosti tohoto odvětví ponechány na dohodě sociálních partnerů, aby tak bylo možné zajistit spravedlivou rovnováhu mezi pracovním a soukromým životem (například co se týče předvídatelnosti směn). Kromě toho je třeba usilovat o účinnější prosazování platných předpisů, které již skýtají náležitý základ pro spravedlivou hospodářskou soutěž.

3.9

Navrhované změny v daném odvětví se mimoto zdají být v rozporu s cíli již přijatého balíčku opatření v oblasti mobility. Tato revize naruší uskutečnění cíle balíčku, který spočívá ve zlepšení pracovních podmínek v odvětví silniční dopravy, a ohrozí bezpečnost silničního provozu. Dále pak je tato reforma v rozporu se strategickým akčním plánem pro bezpečnost silničního provozu a záměrem dosáhnout cíle nazvaného „vize nula“, tj. snížit do roku 2050 počet obětí a vážných zranění při silničních nehodách na nulu (4).

4. Konkrétní připomínky

4.1

Je ve velkém zájmu podniků, aby dbaly o své řidiče a svá vozidla, a zaručily tak vysokou míru bezpečnosti silničního provozu a cestujících. Je tudíž nutné věnovat výpočtu délky dob odpočinku a přestávek co největší péči a přikládat mu patřičný význam, aby se předešlo dopravním nehodám a na základě toho se snížilo riziko, jemuž čelí zaměstnanci i samotné podniky.

4.2

Toto odvětví se potýká se stále palčivějším nedostatkem zaměstnanců, který ohrožuje jeho budoucnost. Vzhledem ke stoupajícímu průměrnému věku řidičů je jasně patrné, že je nutné zvýšit atraktivitu tohoto odvětví. Nebudou-li podniknuty žádné kroky, pak se budou zjištěné problémy s postupným odchodem řidičů do důchodu dále prohlubovat. Zdá se, že zaměření regulačních změn na zlepšení podmínek profesionálních řidičů by mohlo zvýšit atraktivitu tohoto odvětví a zájem o tuto práci, zejména ze strany mladých lidí.

4.3

Ke zmírnění tohoto výrazného nedostatku zaměstnanců by přispělo také poskytnutí podpory těm, kdo o práci v příležitostné osobní dopravě projeví zájem. Řidiči totiž musí zaplatit vysoké poplatky za odbornou přípravu a oprávnění, jež jsou k vykonávání této profese zapotřebí, což představuje značnou překážku. EHSV proto žádá, aby se Komise a členské státy postaraly o to, že veřejné služby zaměstnanosti a jiné příslušné orgány v tomto ohledu zavedou podpůrné programy.

4.4

Dalším významným aspektem, který by mohl pomoci zatraktivnit tento druh práce, je zlepšení pracovních podmínek řidičů. Je i nadále zapotřebí investovat do bezpečných parkovišť, na nichž by řidiči mohli odpočívat, mj. i po krátkou dobu. V této souvislosti může hrát zvlášť důležitou roli hledisko genderové inkluzivnosti, aby bylo možné zajistit bezpečné a zdravé pracovní podmínky a přístup k vyhovujícím zařízením.

4.5

Ve snaze řešit problém nedostatku zaměstnanců bylo mj. umožněno, aby byli v tomto odvětví zaměstnáváni státní příslušníci třetích zemí. To se však v praxi míjí účinkem, protože v jednotlivých zemích EU existují velmi odlišné pracovní podmínky a také protože je obtížné prosazovat stávající právní požadavky, ať už vnitrostátní, či unijní. Z tohoto důvodu je nutné zajistit, aby byli všichni řidiči v tomto odvětví v celé EU účinně chráněni před špatným zacházením.

4.6

V zájmu dosažení výše uvedených cílů, ale také toho, aby budoucí rozhodnutí o organizaci pracovní doby v tomto odvětví vycházela z nejnovějších údajů, se mimoto doporučuje, aby byly provedeny nové studie ohledně dopadu doby řízení, doby odpočinku a pracovní doby na bezpečnost v tomto odvětví a také ohledně hlavních výzev spojených s prosazováním stávajících právních požadavků v této oblasti. Obzvláště důležité se zdají být studie Evropské agentury pro bezpečnost a ochranu zdraví při práci.

EHSV ve svých stanoviscích zdůrazňuje význam zastupitelské demokracie, včetně mechanismů sociálního dialogu, na nichž se podílejí reprezentativní organizace zaměstnavatelů a zaměstnanců. Je proto třeba vyjádřit nesouhlas s postupem Evropské komise, která shromáždila postoje jednotlivých řidičů a ve výsledcích konzultace je ztotožnila s postoji odborových svazů zastupujících dané odvětví a vyvodila z nich závěry s cílem vypracovat všeobecně použitelné právní předpisy.

4.8

EHSV by rád zdůraznil, že důležitou roli hrají nejen právní předpisy a jejich prosazování, ale také zvyšování povědomí zaměstnavatelů a řidičů o rizicích plynoucích z přílišného vyčerpání a únavy. Měly by být zejména propagovány veřejné kampaně. EHSV v této souvislosti pobízí ke spolupráci s orgány odpovědnými za bezpečnost silničního provozu a bezpečnost a ochranu zdraví při práci (například s inspektoráty práce). Doporučuje rovněž, aby byly v rámci politik, strategií a akčních plánů Evropské komise v oblasti bezpečnosti silničního provozu podporovány strategie řízení rizik spojených s únavou a využívání systémů k odhalování ospalosti a nedostatečné koncentrace řidičů. Evropská komise by mohla na odvětví autobusové a autokarové dopravy zaměřit rok 2025 a věnovat při tom zvláštní pozornost tomu, jak řešit problém nedostatku řidičů.

4.9

V případě cestovních agentur, které nabízejí autokarové výlety, EHSV důrazně doporučuje omezit „jinou práci“, kdy řidič musí plnit úkoly, jako je hledání parkovacích míst, dohled nad nakládáním a vykládáním nebo nakládání a vykládání zavazadel cestujících a mnoho dalších. To pak v praxi znamená, že řidiči velmi často vynechávají přestávky, i když je tento čas registrován jako přestávka. Zcela jasně se tím zkracuje skutečná doba přestávky a odpočinku řidiče, což může představovat značné nebezpečí.

V Bruselu dne 21. září 2023.

předseda Evropského hospodářského a sociálního výboru

Oliver RÖPKE

(1) IRU Intelligence Briefing, Driver Shortage Global Report 2022: Summary (Globální zpráva o nedostatku řidičů za rok 2022: shrnutí).

(2) Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 561/2006 ze dne 15. března 2006 o harmonizaci některých předpisů v sociální oblasti týkajících se silniční dopravy, o změně nařízení Rady (EHS) č. 3821/85 a (ES) č. 2135/98 a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 3820/85 (Úř. věst. L 102, 11.4.2006, s. 1).

(3) COM(2023) 183 final.

(4) COM(2018) 293 final, příloha 1.

PŘÍLOHA

Následující protistanovisko bylo v průběhu jednání zamítnuto, obdrželo však alespoň jednu čtvrtinu odevzdaných hlasů (čl. 71 odst. 7 jednacího řádu):

POZMĚŇOVACÍ NÁVRH 1

Předkládají:

MALLIA Stefano

MASTANTUONO Alena

DE MELLO Vasco

PUECH d’ALISSAC Arnold

ANTONIOU Michalis

YGLESIAS Isabel

BARCELÓ DELGADO Andrés

MINCHEVA Mariya

TEDER Reet

SCHWENG Christa

GAVRILOVS Vitālijs

KROPP Thomas

SVENTEK David

PILAWSKI Lech

EDELENYI Andras

ROTH Jürgen

DIAMANTOUROS Konstantinos

ZVOLSKA Marie

DE MÛELENAERE Robert

DANISMAN Mira-Maria

GKOFAS Panagiotis

MENSI Maurizio

TEN/816 Minimální přestávky v řízení a doby odpočinku v odvětví příležitostné osobní dopravy

Nahradit celé stanovisko sekce TEN následujícím textem (vysvětlení/odůvodnění je uvedeno na konci dokumentu):

Pozměňovací návrh

1. Závěry a doporučení

1.1

EHSV plně podporuje návrh Komise, jehož předmětem je nařízení, pokud jde o minimální požadavky na minimální přestávky v řízení a denní a týdenní doby odpočinku v odvětví příležitostné osobní dopravy. EHSV uznává specifické charakteristiky daného odvětví, které je odlišují od nákladní dopravy a linkové osobní dopravy, a Evropskou komisí navrženou flexibilitu dob odpočinku a přestávek v řízení za důvodné a vyhovující zájmům bezpečnosti silničního provozu, řidičů, zákazníků i podniků.

1.2

EHSV navrhuje, aby řidiči měli možnost odložit začátek denní doby odpočinku o 1 hodinu jednou týdně (mezi dvěma týdenními dobami odpočinku), pokud doba řízení nepřesáhne 7 hodin, neboť většina turistických zájezdů je kratších než osm dní. Řidiči by měli mít možnost rozdělit si 45minutovou přestávku v řízení na nejvýše 3 přestávky v řízení, z nichž každá trvá nejméně 15 minut, jak navrhuje Evropská komise.

1.3

EHSV očekává, že návrh vyhoví aktuálním potřebám daného odvětví. Vítá, že k návrhu připojené posouzení dopadu upozorňuje na úzkou souvislost pracovních podmínek a bezpečnosti. Komise ve svém pracovním dokumentu uvádí, že sami řidiči očekávají, že nové předpisy povedou ke zlepšení pracovních podmínek a usnadní se jejich dodržování, což povede ke snížení stresu a únavy řidičů a nepřímo i ke zvýšení bezpečnosti silničního provozu.

1.4

Jako dlouholetý zastánce rovných podmínek na jednotném trhu EHSV vítá skutečnost, že navržená pravidla si kladou za cíl přistupovat stejně k mezinárodní i tuzemské příležitostné osobní dopravy. Řidiči vnitrostátních zájezdů by také měli mít možnost odložit si týdenní dobu odpočinku až o 12 po sobě jdoucích dnů, aby mohli dokončit jednu službu.

1.5

V odvětví dopravy je alarmující nedostatek řidičů a je třeba najít schůdná řešení. EHSV očekává, že situace se v roce 2026 dále zhorší, neboť v mnoha evropských zemích odejde vysoký podíl aktivních řidičů do důchodu a nikdo je nenahradí. EHSV doporučuje přijmout další opatření k přilákání dalších zájemců do tohoto odvětví, harmonizovat pravidla pro získávání řidičských průkazů a získání těchto průkazů finančně podpořit.

1.6

EHSV je přesvědčen, že pravidla musí být prosazována spravedlivě a účinně. Navrhuje proto normotvůrcům, aby prováděcí pravomoci svěřili Evropské komisi, aby bylo možné modernizovat, přizpůsobit a digitalizovat příslušné kontrolní dokumenty a nástroje. Spolu s tím doporučuje přizvat sociální partnery, aby se též zapojili do spravedlivého a účinného prosazování těchto pravidel formou společných doporučení jejich členům.

2. Souvislosti, unijní a vnitrostátní kontext a institucionální a právní rámec

2.	Z existence zóny volného pohybu osob a zboží vyplynula potřeba společné dopravní politiky, která předpokládá společná pravidla dopravy v evropském prostoru, zejména pak dopravy silniční.

2.2.

Až na určité výjimky se nařízení (ES) č. 561/2006 vztahuje jak na provozovatele silniční dopravy, tak na jejich řidiče. Ve srovnání s nákladní dopravu či dokonce linkovou osobní dopravou vykazuje příležitostná osobní doprava, u níž je hlavní činností přeprava a doprovod turistů, vysoce specifické charakteristiky (např. vysokou sezónnost) a potřeby týkající se práce řidičů. Hodnocení nařízení ex post, které bylo vypracováno v roce 2017, dospělo k závěru, že některá pravidla upravující přestávky v řízení a doby odpočinku nemusí být vhodná pro odvětví příležitostné osobní dopravy vzhledem ke specifickým provozním potřebám v tomto odvětví. Návrh vychází z těchto zjištění a přizpůsobuje pravidla pracovnímu rytmu v tomto odvětví.

2.3

Hodnocení ex post z roku 2017 rovněž uznalo, že harmonizace minimálních pracovních podmínek pro řidiče a provozovatele ve vnitrostátní a přeshraniční dopravě v EU přinesla přidanou hodnotu a pozitivní výsledky pro EU jako celek. Opatření na úrovni EU by pomohla zajistit vhodná pravidla pro příležitostnou silniční osobní dopravu a pomohla by též zmírnit nedostatek řidičů.

Odůvodnění

Tento text představuje pozměňovací návrh, jehož cílem je vyjádřit celkově odlišný postoj od postoje uvedeného ve stanovisku, které předložila sekce, a proto se považuje za protistanovisko. Uvádí řadu důvodů, proč EHSV souhlasí s návrhem Evropské komise, jehož smyslem je přizpůsobit se aktuálním potřebám daného odvětví.

Výsledek hlasování:

pro:	110
proti:	151
zdrželi se hlasování:	6