STANOVISKO č. 8/2018

(podle čl. 325 odst. 4 Smlouvy o fungování EU)

k návrhu Komise ze dne 23. května 2018, kterým se mění nařízení (EU, Euratom) č. 883/2013 o vyšetřování prováděném Evropským úřadem pro boj proti podvodům, pokud jde o spolupráci s Úřadem evropského veřejného žalobce a účinnost vyšetřování úřadu OLAF

(2019/C 42/01)

OBSAH

	Bod	Strana
SHRNUTÍ	I–VI	2
ÚVOD	1–6	3
Základní údaje	1–3	3
Návrh Komise	4–6	4
OBECNÉ PŘIPOMÍNKY	7–17	4
Spolupráce s Úřadem evropského veřejného žalobce	8–10	5
Účinnost vyšetřování prováděných úřadem OLAF	11–13	5
Vnější přezkum dodržování procesních záruk	14–17	5
Konkrétní připomínky	18–38	6
Přizpůsobení fungování úřadu OLAF zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce	19–27	6
Ohlašování pro účely předběžných posouzení úřadů EPPO a OLAF (čl. 12c odst. 5)	20–21	6
Podpora, kterou úřad OLAF poskytuje Úřadu evropského veřejného žalobce (článek 12e)	22–24	6
Doplňující vyšetřování (článek 12f)	25–26	7
Výměna informací (článek 12g)	27	7
Zvýšení účinnosti vyšetřovací funkce úřadu OLAF	28–38	7
Kontroly a inspekce na místě (článek 3) a pomoc od příslušných orgánů členských států (čl. 3 odst. 7 a čl. 7 odst. 3)	29–31	7
DPH (čl. 3 odst. 1 a čl. 12 odst. 5)	32	8
Přístup k informacím o bankovních účtech (čl. 7 odst. 3)	33–34	8
Přípustnost důkazů shromažďovaných úřadem OLAF (čl. 11 odst. 2)	35–36	8
Koordinační služby pro boj proti podvodům (článek 12a)	37–38	8
ZÁVĚR A DOPORUČENÍ	39-47	9
PŘÍLOHA I — RELEVANTNÍ STANOVISKA A ZVLÁŠTNÍ ZPRÁVY EÚD		11
PŘÍLOHA II — HLAVNÍ PRÁVNÍ PŘEDPISY VZTAHUJÍCÍ SE K ČINNOSTEM ÚŘADU OLAF		12

ÚČETNÍ DVŮR EVROPSKÉ UNIE

s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 325 odst. 4 této smlouvy,

s ohledem na návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 23. května 2018, kterým se mění nařízení (EU, Euratom) č. 883/2013 o vyšetřování prováděném Evropským úřadem pro boj proti podvodům (OLAF), pokud jde o spolupráci s Úřadem evropského veřejného žalobce a účinnost vyšetřování úřadu OLAF (dále jen „návrh“),

s ohledem na žádost Rady ze dne 7. července 2018 o stanovisko k výše uvedenému návrhu,

s ohledem na žádost Evropského parlamentu ze dne 10. července 2018 o stanovisko k výše uvedenému návrhu,

s ohledem na předchozí stanoviska a zvláštní zprávy Evropského účetního dvora (viz příloha I ).

PŘIJAL TOTO STANOVISKO:

SHRNUTÍ

I.

Návrh Komise na změnu nařízení o úřadu OLAF má splnit dva cíle: uzpůsobit fungování úřadu OLAF zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce (EPPO) před tím, než tento nový subjekt EU zahájí svou činnost, a zlepšit účinnost vyšetřovací funkce úřadu OLAF.

II.

Vzhledem k tomu, že úřad EPPO bude mít pravomoc vyšetřovat a stíhat trestné činy poškozující finanční zájmy EU v (aktuálně) 22 členských státech, jeho ustavení výrazně mění právní a institucionální rámec. I když orgánem odpovědným za ochranu finančních zájmů EU formou správních vyšetřování a za podporu politiky Komise pro boj proti podvodům zůstává i nadále OLAF, jeho práce se změní a jeho role se bude různit, neboť některé členské státy se rozhodly se na činnosti úřadu EPPO nepodílet.

III.

Jelikož rámec pro vztahy úřadu OLAF s úřadem EPPO již stanovilo nařízení o EPPO, cílem návrhu je předestřít podrobná pravidla. Návrh dobře reflektuje zásady, jimiž se řídí spolupráce úřadů OLAF a EPPO: úzká spolupráce, výměna informací, vzájemné doplňování a nezdvojování práce. V této oblasti jsme však zároveň zjistili určité nedostatky.

IV.

Z naší práce i vlastních hodnocení Komise vyplynulo, že úřad OLAF musí zvýšit účinnost svých vyšetřování; velkou výzvou zůstává i včasnost vyšetřování a zpětné získávání prostředků. Součástí návrhu je i omezený počet cílených opatření, která vítáme, protože by měla přispět k vyšší účinnosti: a) vyjasnění, pokud jde o to, zda se v průběhu kontrol na místě prováděných úřadem OLAF uplatňují vnitrostátní nebo evropské právní předpisy, a povinnost vnitrostátních orgánů poskytovat úřadu OLAF podporu; b) přístup úřadu OLAF k informacím o bankovních účtech, což bude ve velké míře záviset na pomoci poskytované vnitrostátními orgány; c) posílení přípustnosti důkazů shromážděných úřadem OLAF, i když pouze v případech, které se týkají jiných než trestních věcí; Návrh dále vyjasňuje, že vyšetřování týkající se problematiky daně z přidané hodnoty (DPH) spadá do mandátu úřadu OLAF.

V.

Výše uvedené změny neřeší obecný problém účinnosti správních vyšetřování úřadu OLAF. Komise si je toho vědoma a plánuje komplexnější modernizaci rámce působnosti úřadu OLAF. V současné době však taková reforma nemá harmonogram, ani nebyly srozumitelně identifikovány problémy, jež by měla řešit.

VI.

Vzhledem k omezením návrhu, pokud jde o obecnou účinnost vyšetřování úřadu OLAF, doporučujeme nejen změny, ale rovněž zdůrazňujeme potřebu dalších opatření: a) v krátkodobé perspektivě by se Komise měla zabývat obecným problémem účinnosti úřadu OLAF. Měla by znovu uvážit roli a povinnosti úřadu v boji proti podvodům ve výdajích EU. V tomto ohledu by úřad mohl mít, pokud jde o opatření EU pro boj proti podvodům, strategickou a dozorující roli. b) Ve střednědobé perspektivě by Komise měla vyhodnotit spolupráci mezi úřady OLAF a EPPO a v případě potřeby navrhnout další legislativní opatření.

ÚVOD

Základní údaje

1.

Komise ustavila Evropský úřad pro boj proti podvodům OLAF (Office européen de lutte antifraude) jako generální ředitelství Komise v roce 1999. Úkolem úřadu OLAF je přispívat k ochraně finančních zájmů realizací dvou hlavních úkolů: prováděním správních vyšetřování týkající se podvodů, korupce a jakýchkoli jiných protiprávních činností s dopadem na finanční zájmy EU a přispíváním ke koncepci a realizaci opatření Komise proti podvodům (1). Při vyšetřování je OLAF na Komisi funkčně nezávislý. Provádí vnější vyšetřování (ve všech oblastech příjmů a výdajů EU) a vnitřní vyšetřování podezření ze závažných pochybení úředníků EU a členů orgánů a institucí EU.

2.

OLAF funguje v právním rámci, které se vyvíjí v čase, jeho základní prvky však nebyly významně upraveny od roku 1999. V roce 2017 došlo ke dvěma klíčovým změnám právních předpisů, jež měly dopad na právní a institucionální rámec ochrany finančních zájmů EU: — Směrnice o boji vedeném trestněprávní cestou proti podvodům poškozujícím nebo ohrožujícím finanční zájmy Unie (směrnice o ochraně finančních zájmů) (2), schválená dne 5. července 2017, harmonizuje definici čtyř trestných činů (podvod, korupce, praní peněz a zpronevěra) a pokuty a promlčecí doby uplatňované v takových případech. Rovněž objasňuje, že trestné činy proti společnému systému DPH se považují za trestné činy s dopadem na finanční zájmy EU (3). Její provedení do vnitrostátního práva musejí členské státy zajistit do 6. července 2019. — V říjnu 2017 Rada schválila nařízení (EU) č. 2017/1939 (4), kterým se provádí posílená spolupráce za účelem zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce (EPPO), který bude odpovědný za vyšetřování, stíhání a žalování trestných činů s dopadem na finanční zájmy EU ve smyslu směrnice o ochraně finančních zájmů EU. Úřad EPPO byl zřízen v rámci modelu rozšířené spolupráce členských států. Zatím se na jeho činnosti podílí 22 členských států (5). Očekává se, že Úřad evropského veřejného žalobce (EPPO) zahájí svou činnost v roce 2020 (nebo nejpozději počátkem roku 2021).

3.

Zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce bude mít dopad na úřad OLAF. Obrázek zobrazuje, kterých činností úřadu OLAF se to dotkne. Obrázek Činnosti OLAF, na něž má ustavení EPPO vliv Výdaje EU Podpora pro EPPO;doplňující vyšetřování;vyšetřování případů v kompetenci EPPO, kdy se ale EPPO rozhodne nevyšetřovat; (*) Viz článek 23 nařízení o úřadu EPPO (**) Dánsko, Irsko, Maďarsko, Polsko, Švédsko, Spojená království (***) Belgie, Bulharsko, Česká republika, Estonsko, Finsko, Francie, Chorvatsko, Itálie, Kypr, Litva, Lotyšsko, Lucembursko, Malta, Německo, Nizozemsko, Portugalsko, Rakousko, Rumunsko, Řecko, Slovensko, Slovinsko, Španělsko EU 22 (***) součást EPPO Činnosti OLAF, na něž má ustavení EPPO vliv EU 6 (**) mimo EPPO Členské státy Třetí země a mezinárodní organizace (*) Orgány, instituce, subjekty, úřady a agentury EU Předběžná posouzení Výdaje a příjmy EU Činnosti OLAF beze změny Výdaje a příjmy EU Nezávislá správní vyšetřování případů podvodu, korupce a nesrovnalostí (vnější vyšetřování) Nezávislá správní vyšetřování případů podvodu, korupce a nesrovnalostí (vnější vyšetřování) Vyšetřování závažných pochybení úředníků EU a členů orgánů a institucí EU (vnitřní vyšetřování) OLAF vypracovává politiku EU pro boj proti podvodům Komise

Návrh Komise

4.

Návrh má tři konkrétní cíle: — přizpůsobit fungování úřadu OLAF zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce, — zvýšit účinnost vyšetřovací funkce úřadu OLAF, — vyjasnit a zjednodušit vybraná ustanovení nařízení o úřadu OLAF.

5.

Návrhu předcházelo hodnocení uplatňování nařízení o úřadu OLAF (6). Hodnocení provázel pracovní dokument útvarů Komise (7) podložený externí studií (8) a stanoviskem dozorčího výboru úřadu OLAF (9). Komise neprovedla posouzení dopadu (10). Namísto toho prováděla cílené konzultace se zúčastněnými stranami (11).

6.

Toto stanovisko zohledňuje příslušná doporučení uvedená v předchozích stanoviscích a zvláštních zprávách EÚD (viz příloha I ).

OBECNÉ PŘIPOMÍNKY

7.

V tomto oddíle se zabýváme následnou kontrolou dosahů našich předchozích stanovisek a upozorňujeme na problémy, které nejsou v návrhu pojednány. V oddíle „Konkrétní připomínky“ analyzujeme jednotlivá ustanovení návrhu, která vykazují řadu nedostatků.

Spolupráce s Úřadem evropského veřejného žalobce

8.

Zásadním cílem návrhu je uzpůsobit fungování úřadu OLAF zřízení úřadu EPPO. Pokud bude úřad EPPO disponovat náležitými zdroji (12), jeho ustavení by mělo být důležitým krokem k posílení ochrany finančních zájmů EU.

9.

Nařízení o EPPO pověřuje úkolem poskytovat podporu úřadu EPPO především vnitrostátní orgány, úřad OLAF tedy není hlavním subjektem provádějícím vyšetřovací práci pro úřad EPPO. OLAF zůstává nezávislým subjektem EU odpovědným za ochranu finančních zájmů EU prostřednictvím svých správních vyšetřování v oblastech mimo mandát EPPO, v případech, kdy se EPPO rozhodne daný případ nevyšetřovat, a u členských států, které se na činnosti EPPO nepodílejí.

10.

Návrh dobře reflektuje zásady, jimiž se řídí spolupráce úřadů OLAF a EPPO: úzká spolupráce, výměna informací, vzájemné doplňování a nezdvojování práce. Kromě nedostatků, které jsme v návrhu identifikovali (viz body 19–27), upozorňujeme, že Komise nenavrhla žádná ustanovení, jež by upravovala roli úřadu OLAF při vyšetřování trestných činů s dopadem na finanční zájmy EU týkajících se členských států, které se podílí na činnosti EPPO, i členských států, které se na této činnosti nepodílí (přeshraniční případy). Klíčem k účinné spolupráci bude přitom stálé a konstruktivní zapojení obou stran.

Účinnost vyšetřování prováděných úřadem OLAF

11.

Druhým zásadním cílem návrhu je zlepšit účinnost úřadu OLAF. V předchozích zvláštních zprávách a stanoviscích o úřadu OLAF jsme přišli s řadou připomínek a doporučení týkajících se efektivnosti a účinnosti vyšetřování (viz příloha I ).

12.

Předložený návrh nicméně přichází s pouze omezeným počtem cílených změn vycházejících z toho, co sama Komise považuje za „nejjednoznačnější zjištění“ svého hodnocení účinného fungování úřadu OLAF (13). I když tato cílená zlepšení vítáme, domníváme se, že nebudou pro významný nárůst účinnosti vyšetřování úřadu OLAF dostatečná. Návrh nezohledňuje všechna zjištění hodnocení Komise, ani naše předchozí audity a stanoviska.

13.

Podle Komise bude po navrhovaných změnách následovat ucelenější modernizace rámce působení úřadu OLAF. V současné době však taková další reforma nemá harmonogram, ani nebyly srozumitelně identifikovány problémy, jež by se měly řešit. Komise nám nebyla schopna předložit akční plán prokazující systematickou následnou kontrolu všech zjištění z hodnocení s přesnými lhůtami. Podle našeho názoru je důležité, aby se Komise bezodkladně začala zabývat celkovou účinností vyšetřování úřadu OLAF, zejména otázkou včasnosti práce úřadu OLAF a zpětného získávání prostředků.

Vnější přezkum dodržování procesních záruk

14.

Podle návrhu by úřad OLAF zůstal správním orgánem bez donucovacích pravomocí (jako pravomocí sankcionovat svědky v případě nepravdivých prohlášení nebo zachycovat komunikaci) a při provádění svých vyšetřování by se spoléhal na správní nástroje, jako jsou kontroly na místě. Procesní záruky, které musí úřad OLAF při všech vyšetřování dodržovat, byly zavedeny v roce 2013 (14).

15.

Obecně se má za to, že tyto procesní záruky správně odráží obecné zásady uplatňované při správních vyšetřováních (15). Externí přezkum uplatňování těchto procesních záruk však zůstává nedostatečný. Důvodem je skutečnost, že soudy EU opakovaně rozhodly, že proti vyšetřujícím úkonům úřadu OLAF, včetně jeho závěrečných zpráv, nelze podávat žaloby na neplatnost (16).

16.

Zavedení soudního přezkumu vyšetřovacích úkonů úřadu OLAF by zajistilo účinnou a nezávislou kontrolu takových úkonů. V roce 2014 Komise navrhla zřídit funkci inspektora procesních záruk (17). Tento návrh, který se stále projednává, však zavádí pouze nezávaznou kontrolu vyšetřovacích úkolů úřadu OLAF.

17.

Máme tedy za to, že k zajištění uplatňování procesních záruk je nutné, aby hlavní vyšetřovací úkony úřadu OLAF podléhaly přezkumu Soudního dvora Evropské unie (SDEU).

KONKRÉTNÍ PŘIPOMÍNKY

18.

Následující oddíl uvádí naše připomínky ke dvěma hlavním cílům návrhu: přizpůsobení fungování úřadu OLAF zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce (EPPO) a zlepšení účinnosti vyšetřovací funkce úřadu OLAF. V tomto oddíle se zabýváme pouze těmi články návrhu, k nimž máme konkrétní připomínky.

Přizpůsobení fungování úřadu OLAF zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce

19.

Spolupráce úřadů OLAF a EPPO se řídí čtyřmi zásadami: úzká spolupráce, výměna informací, vzájemné doplňování a nezdvojování práce (18). Při revizi navrhovaných mechanismů spolupráce úřadu OLAF a EPPO pro přípravu našeho stanoviska jsme tyto zásady zohlednili.

Ohlašování pro účely předběžných posouzení úřadů EPPO a OLAF (čl. 12c odst. 5)

20.

Orgány, instituce a jiné subjekty Unie, úřad OLAF a členské státy musí úřadu EPPO ohlašovat jakékoliv informace týkající se případů, které spadají do jeho kompetence (19). Aby tak mohly činit účinným způsobem, mohou orgány, instituce a jiné subjekty Unie, aby zajistily dostatečné odůvodnění těchto informací a jejich dobrou kvalitu, úřad OLAF požádat, aby provedl posouzení jejich jménem (20).

21.

I když posouzení úřadu OLAF by mohly využívat i menší subjekty, úřady a agentury EU protože nemají v této oblasti srovnatelné odborné kompetence. Tento dodatečný krok prodlužuje dobu nutnou pro to, aby se informace dostaly k úřadu EPPO. Protože čas je pro úspěch trestního vyšetřování kritický, úspěch jakéhokoliv následného opatření by mohl být ohrožen, pokud by tyto subjekty žádaly o předběžné posouzení příliš často. Stanovením maximální dvouměsíční lhůty, kterou úřad OLAF má na provedení předběžných posouzení, návrh toto riziko zmírňuje.

Podpora, kterou úřad OLAF poskytuje Úřadu evropského veřejného žalobce (článek 12e)

22.

V návrhu se uvádí, že OLAF je povinen úřadu EPPO poskytnout informace, analýzy (včetně forenzních analýz), odborné znalosti a provozní podporu, přispívat ke koordinaci konkrétních opatření příslušných vnitrostátních správních orgánů a subjektů Unie a provádět správní vyšetřování podporující úřad EPPO, pokud o to úřad EPPO v průběhu vyšetřování požádá (21).

23.

Přidaná hodnota důkazů shromážděných či analyzovaných úřadem OLAF pro účely trestního vyšetřování bude záviset na tom, zda bude úřad EPPO schopen tyto důkazy využít v trestních řízeních. Domníváme se proto, že je nutné v návrhu výslovně uvést, že normy procesních záruk stanovené v nařízení o EPPO (22) se budou vztahovat i na důkazy shromážděné úřadem OLAF. Bylo by tak zajištěno, že důkazy shromážděné úřadem OLAF jménem úřadu EPPO budou u vnitrostátních soudů přípustné stejně jako důkazy shromážděné úřadem EPPO. Dále pokud jde o soudní přezkum procesních úkonů prováděných úřadem OLAF jménem úřadu EPPO, návrh by měl vyjasnit, že SDEU je i nadále kompetentní přezkoumávat procesní úkony prováděné úřadem OLAF jménem úřadu EPPO, pokud mají tyto úkony mít právní účinky vůči třetím stranám.

24.

Návrh se nezabývá možnými následnými správními vyšetřováními prováděnými úřadem OLAF jménem úřadu EPPO. Neexistuje žádné ustanovení, které by úřadu OLAF stanovilo povinnost bez prodlení postoupit důkazy prokazující případ nesprávnosti orgánům, institucím a jiným subjektům Unie za účelem rychlého zpětného získání prostředků neoprávněně vyplacených z rozpočtu EU, pokud úřad EPPO nemá za to, že tyto informace narušují jeho vyšetřování.

Doplňující vyšetřování (článek 12f)

25.

Aby bylo vyloučeno zdvojování práce v úřadech OLAF a EPPO, úřad OLAF nezahájí vyšetřování, pokud Úřad evropského žalobce již provádí vyšetřování týchž skutečností (23). OLAF nicméně může „v řádně odůvodněných případech“ zahájit doplňující vyšetřování s cílem přijmout preventivní opatření nebo či finanční, disciplinární nebo správní kroky. Jelikož správní řízení pro zpětné získání prostředků neoprávněně vyplacených z rozpočtu EU mohou být efektivnější a méně nákladné než trestní řízení, mohla by existovat řada případů, kde by úřad OLAF mohl jednat rychle.

26.

Účinnost doplňujících vyšetřování bude záviset na jejich včasnosti a dostupnosti informací dostačujících k prokázání nesprávnosti (24).

Výměna informací (článek 12 g)

27.

Návrh a nařízení o úřadu EPPO předpokládají existenci dvou oddělených systémů pro správu případů, propojených funkcí vyhledávání shody. Návrh v současné podobě neuvádí dostatečné podrobné údaje o druhu informací, které by Komise a úřadu OLAF od úřadu EPPO dostávaly k nahlášeným případům podezření ze spáchání trestných činů s dopadem na finanční zájmy EU, zamítnutým případům a případům, které vedly k podání žaloby. Takové informace jsou však pro účinnou strategii boje proti podvodům klíčové, a měly by tedy být v návrhu specifikovány (25).

Zvýšení účinnosti vyšetřovací funkce úřadu OLAF

28.

Návrh předkládá cílené změny usilující o zvýšení účinnosti vyšetřování úřadu OLAF.

Kontroly a inspekce na místě (článek 3) a pomoc od příslušných orgánů členských států (čl. 3 odst. 7 a čl. 7 odst. 3)

29.

Z hodnocení Komise v souladu s několika studiemi (26) vyplynulo, že různé interpretace rozsahu, v němž se uplatňuje právo členského státu, spolu s rozdíly mezi subjekty národního práva, vedou k fragmentaci pravomocí úřadu OLAF (27).

30.

Návrh zohledňuje nedávný rozsudek Tribunálu Evropské unie (28) a vyjasňuje, že právo členského státu platí, pokud má hospodářský subjekt proti kontrolám a inspekcím prováděným na místě úřadem OLAF námitky, a právo EU platí, pokud takové námitky vzneseny nejsou. Návrh rovněž orgány členského zavazuje poskytovat úřadu OLAF pomoc v případech, kdy hospodářský subjekt s úřadem OLAF nespolupracuje (29).

31.

Návrh jasně nestanoví, zda je úřad OLAF oprávněn vstoupit do prostor příslušného hospodářského subjektu bez předchozího oznámení, v případě vnitřních vyšetřování však právo vstoupit do prostor orgánů, institucí a jiných subjektů EU má (30). Aby se předešlo různým interpretacím přístupových práv odvozovaných od vnitrostátních pravidel, navrhujeme vyjasnit, že úřad OLAF má tyto pravomoci, pokud jde o kontroly a inspekce na místě v prostorách hospodářských subjektů, a to jak při vnitřních, tak při vnějších vyšetřováních za předpokladu, že vyšetřovací úkony úřadu OLAF podléhají dostatečnému soudnímu přezkumu (31).

DPH (čl. 3 odst. 1 a čl. 12 odst. 5)

32.

Vítáme vysvětlení, že mandát úřadu OLAF zahrnuje i DPH, což je v souladu s našimi dřívějšími doporučeními (32) a s nedávným rozsudkem SDEU, který vyjasňuje, že podvody v oblasti DPH spadají do působnosti článku 325 SFEU, a mají proto dopad na finanční zájmy EU (33). Návrh rovněž úřadu OLAF umožňuje výměnu informací se sítí Eurofisc (34).

Přístup k informacím o bankovních účtech (čl. 7 odst. 3)

33.

Návrh předpokládá povinnost orgánů členských států – zejména finančních zpravodajských jednotek zřízených podle páté směrnice o boji proti praní peněz (35) a jiných relevantních kompetentních orgánů členského státu – předávat informace o bankovních účtech úřadu OLAF v souladu s vnitrostátními právními předpisy. Tyto informace by měly obsahovat informace o majitelích bankovního účtu, které jsou uvedeny ve vnitrostátních centralizovaných registrech bankovních účtů nebo v systémech členských států pro vyhledávání dat nebo, v řádně odůvodněných případech, výpis operací.

34.

Přístup k údajům, a zejména informace o finančních tocích, je pro jakýkoliv vyšetřující subjekt zaměřující se na hospodářské trestné činy jako podvody nebo korupci klíčový (36). Podle současného návrhu však bude přístup úřadu OLAF k informacím o bankovních účtech ve značné míře záviset na pomoci poskytované vnitrostátními orgány v souladu s vnitrostátními předpisy obdobně, jako je tomu nyní. To znamená, že přístup úřadu OLAF k bankovním účtům by mohl být omezen v těch členských státech, kde je poskytování těchto informací správním orgánům omezeno vnitrostátními právními předpisy.

Přípustnost důkazů shromažďovaných úřadem OLAF (čl. 11 odst. 2)

35.

Podle nařízení o úřadu OLAF bylo základní zásadou přípustnosti závěrečných zpráv úřadu OLAF ve vnitrostátních správních a soudních řízení pravidlo postavení na roveň. Cílem návrhu je zvýšit hodnotu závěrečných zpráv úřadu OLAF zavedením zásady přípustnosti: u závěrečných zpráv úřadu OLAF by se měla ověřovat pouze autenticita. V soudním řízení netrestní povahy tento přístup nahrazuje pravidlo postavení na roveň a stanoví, že závěrečné zprávy úřadu OLAF představují přípustný důkaz stejně a za stejných podmínek jako úřední zprávy vypracované vnitrostátními správními kontrolory. Hlavním smyslem tohoto návrhu je zvýšit realizaci doporučení uváděných v těchto zprávách, tím že vnitrostátní soudní orgány nebudou opakovat vyšetřovací práci, kterou již provedl úřad OLAF.

36.

I když vyjasnění postavení závěrečných zpráv úřadu OLAF v soudních řízeních v netrestních věcech jako cíl návrhu vítáme, podotýkáme, že návrh status důkazů shromážděných úřadem OLAF výslovně nespecifikuje. Doporučujeme proto vyjasnit, že všechny důkazy podporující zprávu OLAF a k ní přiložené musí být v soudních řízeních členských států i EU považovány za přípustné.

Koordinační služby pro boj proti podvodům (článek 12a)

37.

Koordinační služby pro boj proti podvodům (AFCOS) členských států byly ustaveny podle nařízení o úřadu OLAF (37), aby usnadňovaly účinnou spolupráci a výměnu informací, včetně informací operační povahy s úřadem OLAF. Je ve značné míře na volném rozhodnutí členských států, jak budou tyto služby organizovány a jaké budou mít úkoly a povinnosti (38).

38.

Návrh je nedostatečný, protože se zabývá pouze spoluprací služeb s úřadem OLAF. Ačkoliv návrh nemůže, pokud jde o organizaci, ukládat členským státům žádné povinnosti, mohl by určit minimální funkce, které mají tyto služby plnit. Poskytování koordinačních služeb pro boj proti podvodům ve všech členských státech by tak bylo harmonizovanější a účinnější.

ZÁVĚR A DOPORUČENÍ

39.

Ustavení úřadu EPPO výrazně mění právní a institucionální uspořádání, a i když úřad OLAF zůstává autonomním nezávislým orgánem odpovědným za ochranu finančních zájmů EU prostřednictvím správních vyšetřování, jeho práce v této oblasti se změní. Hlavním cílem návrhu, kterým se toto stanovisko zabývá, je stanovit podrobná pravidla fungování vztahu mezi úřadem OLAF a úřadem EPPO. V tomto ohledu jsme zjistili několik nedostatků.

40.

Zaprvé, návrh stanoví, že úřad OLAF bude, pokud jde vyšetřované osoby, při poskytování podpory úřadu EPPO uplatňovat své vlastní procesní záruky, a nikoliv záruky stanovené v nařízení o úřadu EPPO. OLAF je správní orgán, zatímco úřad EPPO využívá trestní řízení, na jehož procesní záruky se vztahují vyšší normy. Je zde tedy riziko, že důkazy shromážděné úřadem OLAF na žádost úřadu EPPO (na rozdíl od důkazů, které shromáždil úřad EPPO sám) nebudou v rámci soudních řízení v členských státech přípustné.

41.

Zadruhé, návrh neřeší úlohu úřadu OLAF při vyšetřování trestných činů proti finančním zájmům EU, které se současně týkají členských států, které se účastní činnosti EPPO, i členských států, které se na této činnosti nepodílí (přeshraniční případy). Nařízení o úřadu EPPO nevyjasnilo některé nejisté skutečnosti ohledně spolupráce úřadu EPPO a soudních orgánů členských států, které se na činnosti tohoto úřadu nepodílí, což by mohlo mít na spolupráci úřadů EPPO a OLAF dopad.

42.

V návrhu se stanoví, že v řádně odůvodněných případech bude úřad OLAF moci provádět doplňující vyšetřování za účelem přijetí preventivních opatření nebo finančních, disciplinárních či správních opatření. Účinnost takových opatření bude záviset na krocích přijatých k zvýšení obecné účinnosti úřadu OLAF.

43.

Z naší práce i z vlastních hodnocení Komise vyplynulo, že úřad OLAF musí zvýšit účinnost svých vyšetřování; velkou výzvou zůstává i včasnost vyšetřování a zpětné získávání prostředků. Návrh uvádí omezený počet cílených opatření, jež vítáme, ale jež obecný problém účinnosti správních vyšetřování prováděných úřadem OLAF neřeší. Komise si je toho vědoma a plánuje rámec působnosti úřadu OLAF komplexně modernizovat. V současné době však časový plán takové další reformy úřadu OLAF neexistuje, ani nebyly srozumitelně identifikovány problémy, jež by se měly řešit.

44.

Na základě výše uvedených skutečností doporučujeme opatření, jež by měla být v souvislosti s návrhem přijata v krátkodobé a střednědobé perspektivě.

45.

Doporučujeme, aby legislativní subjekty návrh změnily tak, aby: — jasně uváděl, že v případech, kdy úřad OLAF provádí správní vyšetřování jménem úřadu EPPO, uplatňují se normy procesních záruk předpokládané v nařízení o úřadu EPPO a že SDEU v tomto kontextu zůstává orgánem kompetentním provádět přezkum procesních úkonů úřadu OLAF (39); — specifikoval druh informací, které Komise a úřad OLAF musí od úřadu EPPO obdržet, aby mohly řádně plnit svůj úkol koncipovat opatření EU pro boj proti podvodům (40); — zajišťoval, aby v případě, kdy úřad OLAF provádí práci jménem úřadu EPPO a shromáždí dostatečné důkazy prokazující nesrovnalost, úřad OLAF shromážděné informace bez prodlení postupoval orgánům, institucím a jiným subjektům EU, aby tyto zajistily rychlé vymožení prostředků, pokud nemá úřad EPPO za to, že tyto informace by narušily jeho vyšetřování (41); — výslovně uváděl status důkazů shromážděných úřadem OLAF u soudů členských států a EU a stanovil úřadu OLAF povinnost postupovat veškeré podkladové důkazy k jeho závěrečným zprávám a doporučením orgánům odpovědným za další postup (42); — zajistil větší jasnost ohledně minimálních funkcí, které mají koordinační služby pro boj proti podvodům plnit, zejména pokud jde o jejich úlohu při koordinaci opatření členských států v boji proti podvodům v souvislosti s finančními zájmy EU (43); — zajistil, aby zprávy úřadu OLAF představovaly úkony, které „mohou nepříznivě ovlivnit dotčenou osobu“, a podléhaly proto přezkumu SDEU; — vyjasnil úlohu úřadu OLAF v případech, které se týkají jak členských států, které se činnosti EPPO účastní, tak členských států, které se na této činnosti nepodílí, a zohlednil přitom veškeré budoucí právní nástroje pro oblast soudní spolupráce mezi členskými státy, které se činnosti EPPO účastní, a členskými státy, které se této činnosti nepodílí.

46.

V krátkodobém výhledu by Komise měla přistoupit k plánovanému druhému kroku modernizace úřadu OLAF a zabývat se obecným problémem účinnosti práce tohoto úřadu. Současně by měla znovu uvážit úlohu a povinnosti úřadu OLAF v boji proti podvodům ve výdajích EU. V tomto ohledu by úřad OLAF mohl být pověřen strategickým dohledem nad opatřeními EU v oblasti boje proti podvodům (44).

47.

Ve střednědobém výhledu by se spolupráce úřadu OLAF s úřadem EPPO měla vyhodnocovat, a je-li to případné, měla by následovat legislativní opatření. Takovéto hodnocení by se mělo zabývat přinejmenším: — analýzou toho, zda je možné boj EU proti trestným činům s dopadem na finanční zájmy EU posílit restrukturalizací subjektů EU, které odpovídají za správní a trestní vyšetřování; — potřebou zjednodušit a konsolidovat všechny právní nástroje pro boj proti podvodům do jednotného regulatorního rámce.

---

(1)  Článek 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 883/2013 ze dne 11. září 2013 o vyšetřování prováděném Evropským úřadem pro boj proti podvodům (OLAF) a o zrušení nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1073/1999 a nařízení Rady (Euratom) č. 1074/1999 („nařízení o úřadu OLAF“) (Úř. věst. L 248, 18.9.2013, s. 1).

(2)  Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 2017/1371 ze dne 5. července 2017 o boji vedeném trestněprávní cestou proti podvodům poškozujícím finanční zájmy Unie (Úř. věst. L 198, 28.7.2017, s. 29).

(3)  Čl. 2 odst. 2 směrnice o ochraně finančních zájmů EU.

(4)  Nařízení Rady (EU) 2017/1939 ze dne 12. října 2017, kterým se provádí posílená spolupráce za účelem zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce (Úř. věst. L 283, 31.10.2017, s. 1).

(5)  Belgie, Bulharsko, Česká republika, Estonsko, Finsko, Francie, Chorvatsko, Itálie, Kypr, Litva, Lotyšsko, Lucembursko, Malta, Německo, Nizozemsko, Portugalsko, Rakousko, Rumunsko, Řecko, Slovensko, Slovinsko a Španělsko. Členské státy, které se na činnosti EPPO nepodílí, se mohou kdykoliv v budoucnu přidat.

(6)  Zpráva Komise Evropskému parlamentu a Radě: Hodnocení uplatňování nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 883/2013.

(7)  SWD(2017) 332, 2.10.2017.

(8)  Hodnocení provádění nařízení (EU, Euratom) č. 883/2013 o vyšetřování prováděném Evropským úřadem pro boj proti podvodům (OLAF), závěrečná zpráva, ICF Consulting Services Limited, září 2017. Viz https://ec.europa.eu/anti-fraud/sites/antifraud/files/evaluation_of_the_application_regulation_883_en.pdf.

(9)  Stanovisko dozorčího výboru úřadu OLAF č. 2/2017 provázející hodnoticí zprávu Komise o uplatňování nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 883/2013 (článek 19); http://europa.eu/supervisory-committee-olaf/sites/default/files/opinion_2_2017.pdf.

(10)  Podle pokynů ke zlepšování právní úpravy (SWD(2017) 350 final ze dne 7. července 2017) je posouzení dopadů nutné pouze v případě, že očekávané hospodářské, environmentální nebo sociální dopady opatření EU budou pravděpodobně významné (s. 15).

(11)  Konzultace se zúčastněnými stranami probíhaly formou průzkumu u relevantních orgánů členských států, průzkumu u orgánů a institucí, subjektů, úřadů a agentur EU a setkání s odborníky. Výsledky byly uvedeny v pracovním dokumentu útvarů Komise (SWD(2018)251).

(12)  Nebyli jsme požádání o naše stanovisko k návrhu Komise zřídit úřad EPPO. V připravované zvláštní zprávě „Boj proti podvodům ve výdajích prostředků EU: je nutné přijmout opatření“ upozorňujeme na určitá rizika související s alokací zdrojů, jak ji provádí EPPO, a jeho interní práci, které by mohly mít, pokud nebudou náležitě řešeny, na fungování EPPO negativní dopad.

(13)  Tyto cílené změny se týkají kontrol a inspekcí na místě a pomoci vnitrostátních orgánů, přístupu úřadu OLAF k informacím o bankovních účtech, mandátu úřadu OLAF, pokud jde o podvody týkající se DPH, přípustnost důkazů shromážděných úřadem OLAF a koordinačních útvarů a činností, které se týkají boje proti podvodům.

(14)  Článek 9 nařízení o úřadu OLAF.

(15)  Byla nicméně zjištěna potřeba tuto problematiku vyjasnit, zejména pokud jde o právo na přístup k vyšetřovacímu spisu. Viz hodnocení uplatňování nařízení (EU, Euratom) č. 883/2013 o vyšetřování prováděném Evropským úřadem pro boj proti podvodům (OLAF), závěrečná zpráva, ICF Consulting Services Limited, září 2017, s. 168–172; viz také K. Ligeti, The protection of the procedural rights of persons concerned by OLAF administrative investigations and the admissibility of OLAF final reports as criminal evidence (Ochrana procesních práv osob, jichž se týkají správní vyšetřování úřadu OLAF, a přípustnost závěrečných zpráv úřadu OLAF jako důkazů v trestním řízení), IF/D/CONT/IC/2017-066, červenec 2017, s. 20.

(16)  Soudy EU odůvodnily nepřípustnost žalob na neplatnost tím, že je zcela na volném uvážení příslušných orgánů, zda na základě zprávy OLAF přijmou opatření či nikoliv. Viz K. Ligeti, The protection of the procedural rights of persons concerned by OLAF administrative investigations and the admissibility of OLAF final reports as criminal evidence (Ochrana procesních práv osob, jichž se týkají správní vyšetřování úřadu OLAF, a přípustnost závěrečných zpráv úřadu OLAF jako důkazů v trestním řízení), IF/D/CONT/IC/2017-066, červenec 2017, s. 22.

(17)  Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se mění nařízení (EU, Euratom) č. 883/2013, pokud jde o vytvoření funkce inspektora procesních záruk, COM(2014) 340 final.

(18)  Článek 101 nařízení o zřízení EPPO.

(19)  Čl. 24 odst. 1 nařízení o zřízení EPPO.

(20)  Viz 51. bod odůvodnění nařízení o zřízení EPPO a čl. 12c odst. 5 návrhu.

(21)  Základem podpory poskytované úřadem OLAF úřadu EPPO je článek 12e, který reflektuje čl. 101 odst. 3 nařízení o EPPO.

(22)  Například článek 41 nařízení o zřízení EPPO stanoví právo na informace a přístup k materiálům o případu podle směrnice 2012/13/EU.

(23)  Článek 12d návrhu, který je odrazem čl. 101 odst. 2 nařízení o zřízení EPPO.

(24)  Připravovaná zvláštní zpráva „Boj proti podvodům ve výdajích prostředků EU: je nutné přijmout opatření“. Do nařízení o úřadu OLAF by tedy mohl být přidán konkrétní bod odůvodnění.

(25)  Další podrobné údaje by pak mohly být specifikovány ve správních ujednáních, jak je stanoveno v návrhu (čl. 12 g odst. 1).

(26)  M. Luchtman a J. Vervaele (eds.), Investigatory powers and procedural safeguards; Improving OLAF's legislative framework through a comparison with other EU law enforcement authorities (Vyšetřovací pravomoci a procesní záruky; zdokonalování právního rámce úřadu OLAF srovnáním s jinými orgány činným v oblasti vymáhání práva EU) (ECN/ESMA/ECB), 2017; K. Ligeti, The protection of the procedural rights of persons concerned by OLAF administrative investigations and the admissibility of OLAF final reports as criminal evidence (Ochrana procesních práv osob, kterých se týkají správní vyšetřování úřadu OLAF, a přípustnost závěrečných zpráv úřadu OLAF jako důkazu v trestním řízení), IF/D/CONT/IC/2017-066, červenec 2017.

(27)  Zpráva Komise Evropskému parlamentu a Radě: Hodnocení uplatňování nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 883/2013.

(28)  Věc T-48/16, Sigma Orionis SA v. Komise.

(29)  Čl. 3 odst. 4 a čl. 7 odst. 3.

(30)  Čl. 4 odst. 3.

(31)  Viz body 14 až 17 výše.

(32)  Zvláštní zpráva č. 24/2015 – „Boj s podvody v oblasti DPH v rámci Společenství: jsou nutná další opatření“. Komisi a členským státům jsme doporučili odstranit právní překážky bránící výměně informací mezi správními a soudními orgány, jakož i orgány činnými v trestním řízení; zajistit úřadu OLAF a Europolu přístup k systému výměny informací o DPH (VIES) a k údajům sítě Eurofisc; a zajistit, aby úřad OLAF disponoval jasnými kompetencemi a nástroji pro vyšetřování týkající se DPH uvnitř Společenství.

(33)  Viz C-105/14 Tarrico (viz také C-617/10 Åkerberg Fransson).

(34)  Eurofisc je decentralizovaná síť úředníků daňových a celních správ členských států, kteří ji využívají k rychlé výměně cílených informací o společnostech a operacích, u nichž existuje podezření z podvodu. Byla zřízena podle nařízení Rady (EU) č. 904/2010 (Úř. věst. L 268, 12.10.2010, s. 1), ve znění čl. 1 odst. 12 nařízení Rady (EU) č. 2018/1541 ze dne 2. října 2018, kterým se mění nařízení (EU) č. 904/2010 a (EU) č. 2017/2454, pokud jde o opatření k posílení správní spolupráce v oblasti daně z přidané hodnoty (Úř. věst. L 259, 16.10.2018, s. 1).

(35)  Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2015/849 ze dne 20. května 2015 o předcházení využívání finančního systému k praní peněz nebo financování terorismu, o změně nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 648/2012 a o zrušení směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/60/ES a směrnice Komise 2006/70/ES (Úř. věst. L 141, 5.6.2015, s. 73).

(36)  Viz zpráva Komise Evropskému parlamentu a Radě: Hodnocení uplatňování nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 883/2013.

(37)  Čl. 3 odst. 4.

(38)  Hodnocení provádění nařízení (EU, Euratom) č. 883/2013 o vyšetřování prováděném Evropským úřadem pro boj proti podvodům (OLAF), závěrečná zpráva, ICF Consulting Services Limited, září 2017, strana 102.

(39)  Článek 12e.

(40)  Článek 12 g.

(41)  Článek 12e.

(42)  Čl. 11 odst. 2.

(43)  Čl. 12a.

(44)  Viz také připravovaná zvláštní zpráva „Boj proti podvodům ve výdajích prostředků EU: je nutné přijmout opatření“.