I.

Provedli jsme audit:

II.

Domníváme se, že konsolidovaná účetní závěrka Evropské unie (EU) za rok 2016 zobrazuje věrně ve všech významných (materiálních) ohledech finanční situaci Evropské unie k 31. prosinci 2016, výsledky jejích činností, peněžní toky a změny čistých aktiv za daný rok v souladu s finančním nařízením a s účetními pravidly založenými na mezinárodně uznávaných účetních standardech pro veřejný sektor.

III.

Podle našeho názoru jsou příjmy, na nichž se zakládá účetní závěrka za rozpočtový rok 2016, ve všech významných (materiálních) ohledech legální a správné.

IV.

Podle našeho názoru, s výhradou vlivu skutečnosti uvedené ve východisku pro vyjádření výroku s výhradou o legalitě a správnosti plateb, na nichž se zakládá účetní závěrka, jsou platby, na nichž se zakládá účetní závěrka za rozpočtový rok 2016, ve všech významných (materiálních) ohledech legální a správné.

V.

Audit jsme provedli v souladu s mezinárodními auditorskými standardy (ISA) a etickými kodexy vydanými Mezinárodní federací účetních (IFAC) a mezinárodními standardy nejvyšších kontrolních institucí (ISSAI) vydanými Mezinárodní organizací nejvyšších kontrolních institucí (INTOSAI). Naše odpovědnost stanovená těmito standardy je podrobněji popsána v oddílu naší zprávy Odpovědnost auditora. V souladu s Etickým kodexem pro auditory a účetní znalce, vydaným Radou pro mezinárodní etické standardy účetních (kodex IESBA), a etickými požadavky platnými pro audit jsme nezávislí a splnili jsme i další etické povinnosti vyplývající z těchto požadavků a kodexu IESBA. Domníváme se, že důkazní informace, které jsme získali, poskytují dostatečný a vhodný základ pro vyjádření našeho výroku.

VI.

Výdaje na základě úhrad (3) zaúčtované v roce 2016 jsou ve významném (materiálním) rozsahu zatíženy chybami. Náš odhad míry chyb u úhradových plateb činí 4,8  %. Odhadovaná celková míra chyb (3,1  %) je stále nad naším prahem významnosti (materiality), ale nemá rozsáhlý dopad. Nárokové platby nejsou zatíženy významnou (materiální) mírou chyb (4). Náš obecný závěr potvrzuje analýza ohrožených částek, kterou Komise prezentovala ve své výroční zprávě o řízení a výkonnosti rozpočtu EU.

VII.

Hlavní auditní skutečnosti jsou ty skutečnosti, které měly dle našeho odborného úsudku v auditu konsolidované účetní závěrky za běžné období největší význam. Těmito záležitostmi jsme se zabývali v kontextu auditu konsolidované účetní závěrky jako celku a v souvislosti s utvářením našeho výroku o této závěrce. Samostatný výrok k těmto záležitostem nevyjadřujeme.

VIII.

Rozvaha EU zahrnuje důchody a jiné zaměstnanecké požitky v hodnotě 67,2 miliardy EUR ke konci roku 2016. Jde o jeden z nejvýznamnějších závazků rozvahy, na nějž připadá téměř třetina všech závazků roku 2016 ve výši 234,8 miliardy EUR.

IX.

Většina této rezervy na důchody a jiné zaměstnanecké požitky (58,7 miliardy EUR) souvisí s důchodovým systémem úředníků a ostatních zaměstnanců Evropské unie (PSEO). Tento důchodový závazek pokrývá „definovaný požitek“ zaručený podle článku 83 služebního řádu úředníků Evropských společenství („služebního řádu“) a čl. 4 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii („SEU“). Závazek zaúčtovaný v účetní závěrce odráží částku, jež by musela být vložena do penzijního fondu, pokud by takový fond byl ustaven, aby hradil stávající závazky ze starobních důchodů (5). Kromě starobních důchodů pokrývá i invalidní důchody a důchody vyplácené vdovám anebo sirotkům úředníků EU. V souladu s článkem 83 služebního řádu se požitky vyplácené z důchodového systému účtují na vrub rozpočtu EU, za výplatu požitků ručí společně členské státy a úředníci přispívají na financování tohoto systému jednou třetinou.

X.

PSEO je povinný zaměstnanecký důchodový systém pro úředníky EU, v jehož rámci se příspěvky zaměstnanců a orgánů a subjektů, které je zaměstnávají, používají k financování budoucích důchodů. S pomocí oprav míry příspěvků do systému a věku odchodu do důchodu je koncipován tak, aby byl automaticky v pojistněmatematické rovnováze. Počet a různorodost parametrů používaných k výpočtu dlouhodobé projekce důchodových nákladů zdůrazňují pojistněmatematickou povahu tohoto výpočtu, který v konečné fázi každoročně provádí Eurostat.

XI.

V rámci našeho auditu jsme hodnotili pojistněmatematické předpoklady a výsledné ocenění důchodové rezervy. Kontrolovali jsme číselné údaje, pojistněmatematické parametry, výpočet rezervy i prezentaci v rozvaze a příloze ke konsolidovaným finančním výkazům. Při našem auditu reálné hodnoty rezervy byly zjištěny určité nedostatky a nepřesnosti ve výchozí primární databázi, jež na konsolidovanou účetní závěrku EU nemají významný (materiální) dopad. Jak se uvádí v příloze 2.9 ke konsolidovaným finančním výkazům, Komise podnikne další kroky k posílení svých procesů pro výpočet závazku plynoucího ze zaměstnaneckých požitků, což budeme dále sledovat.

XII.

Na konci roku 2016 Komise odhadovala, že způsobilé výdaje, které již příjemcům vznikly, ale příjemci je zatím nevykázali, činily 102 miliard EUR (konec roku 2015: 106 miliardy EUR). Vykázala je jako výdaje příštích období.

XIII.

Zkoumali jsme metodiky a kontrolní systémy pro odhady prováděné na konci roku používané v hlavních generálních ředitelstvích. Vzorky jsme vybrali z faktur a plateb předběžného financování, které jsme prověřovali v souvislosti s rizikem zkreslení výdajů příštích období. Požádali jsme účetní útvary Komise o dodatečná vysvětlení k obecně uplatňovaným metodám, zejména k nové metodě používané pro programové období 2014–2020 v oblasti soudržnosti.

XIV.

Práce, kterou jsme provedli, nám umožňuje vyslovit závěr, že odhad celkové částky výdajů příštích období v konsolidované rozvaze je v případě hlavních generálních ředitelství realistický. U některých menších generálních ředitelství jsme však zjistili systémové nedostatky ve vztahu k položkám zaúčtovaným ke konci roku. Komise v této souvislosti vypracovala akční plán.

XV.

Orgány v členských státech převádějí část financování poskytnutého Komisí jako zálohy do finančních nástrojů v podobě úvěrů, kapitálových nástrojů nebo záruk.

XVI.

Předpisy EU pro víceletý finanční rámec (VFR) 2007–2013 nevyžadovaly, aby tyto orgány předkládaly pravidelné zprávy o částkách v těchto nástrojích v dobu, jež by umožnila využít je při sestavování účetní závěrky. Komise proto využití těchto záloh pouze odhadla na základě poslední dostupné zprávy (v tomto případě z konce roku 2015), přičemž předpokládala, že finanční prostředky budou během období činnosti (původně do 31. prosince 2015, avšak později prodlouženého do 31. března 2017) využity v plném rozsahu a rovnoměrně. Podotýkáme, že i když se domníváme, že využívání finančních nástrojů v roce 2016 je mimo období způsobilosti (viz kapitola 6, body 6.20 a 6.21), Komise o zpětné získání těchto částek neusiluje. Prezentace v rozvaze a příloze 2.5 ke konsolidovaným finančním výkazům tedy tuto pozici Komise odráží.

XVII.

Ve VFR 2014–2020 musí orgány v každém výkazu nákladů uvádět informace o zálohách zaplacených do finančních nástrojů a úhradách, jež od z nich koneční příjemci obdrželi. Na základě těchto informací se vypočítává odhadovaná částka a účtuje se do účetní závěrky za období mezi datem posledního obdrženého výkazu nákladů a koncem roku.

XVIII.

Prověřovali jsme postup pro účtování souvisejícího předběžného financování a domníváme se, že částka uvedená v rozvaze věrně odráží skutečnost.

XIX.

Za ostatní informace odpovídá vedení. Ostatní informace sestávají z dokumentu „Finanční výkazy – diskuse a analýza“, ale nezahrnují konsolidovanou účetní závěrku a související zprávu auditora. Náš výrok ke konsolidované účetní závěrce se k ostatním informacím nevztahuje ani k nim nevydáváme žádný zvláštní výrok. V souvislosti s naším auditem konsolidované účetní závěrky je naší povinností si tyto ostatní informace přečíst a uvážit, zda jsou ve významné (materiální) míře nekonzistentní s konsolidovanou účetní závěrkou nebo poznatky, které jsme získali v průběhu auditu, nebo se jinak jeví být významně (materiálně) zkresleny. Pokud na základě námi provedené práce dospějeme k závěru, že ostatní informace jsou významně (materiálně) zkresleny, jsme povinni tuto skutečnost uvést v naší zprávě. V této souvislosti nemáme žádné připomínky, které bychom museli uvést.

XX.

Podle článků 310 až 325 Smlouvy o fungování Evropské unie a finančního nařízení je vedení odpovědné za vypracování a věrnou prezentaci konsolidované účetní závěrky Evropské unie na základě mezinárodně uznávaných účetních standardů pro veřejný sektor a za legalitu a správnost operací, na nichž se tato účetní závěrka zakládá. Součástí této odpovědnosti vedení je navrhnout, zavést a provádět vnitřní kontrolní systém relevantní pro sestavení a prezentaci účetní závěrky, jež neobsahuje významné (materiální) nesprávnosti způsobené podvodem nebo chybou. Vedení je rovněž odpovědné za zajištění toho, aby činnosti, finanční operace a informace zobrazené v účetní závěrce byly v souladu s příslušnými předpisy. Konečnou zodpovědnost za legalitu a správnost operací, na nichž se účetní závěrka Evropské unie zakládá, nese Komise (článek 317 SFEU).

XXI.

Při sestavování konsolidované účetní závěrky je vedení povinno posoudit, zda je EU schopna nepřetržitě trvat, a pokud je to relevantní, vysvětlit a popsat v účetní závěrce záležitosti týkající se jejího nepřetržitého trvání a použít účetnictví založené na předpokladu nepřetržitého trvání subjektu, s výjimkou případu, kdy má v úmyslu subjekt zrušit nebo ukončit jeho činnost, resp. kdy nemá jinou reálnou možnost než tak učinit.

XXII.

Za dohled nad procesem účetního výkaznictví EU je zodpovědná Komise.

XXIII.

Naším cílem je získat přiměřenou jistotu, že konsolidovaná účetní závěrka Evropské unie neobsahuje významné (materiální) nesprávnosti a že uskutečněné operace jsou legální a správné, a na základě našeho auditu předložit Evropskému parlamentu a Radě prohlášení o věrohodnosti týkající se spolehlivosti účetní závěrky a legality a správnosti operací, na nichž se tato účetní závěrka zakládá. Přiměřená jistota je velká míra jistoty, nicméně není zárukou, že audit ve všech případech odhalí případnou významnou (materiální) nesprávnost nebo případ nesouladu. Mohou vznikat v důsledku podvodů nebo chyb a považují se za významné (materiální), pokud lze reálně předpokládat, že by jednotlivě nebo v souhrnu mohly ovlivnit ekonomická rozhodnutí, která uživatelé konsolidované účetní závěry EU na jejím základě přijmou.

XXIV.

Pokud jde o příjmy, při auditu vlastních zdrojů odvozených z daně z přidané hodnoty (DPH) a hrubého národního důchodu (HND) vycházíme z makroekonomických souhrnných ukazatelů, na jejichž základě jsou tyto zdroje vypočteny, a posuzujeme systémy, které Komise používá pro zpracování těchto ukazatelů až do okamžiku, kdy jsou příspěvky členských států přijaty a zahrnuty do konsolidované účetní závěrky. U tradičních vlastních zdrojů zkoumáme účty celních orgánů a analyzujeme tok cel a poplatků do okamžiku, kdy je obdrží Komise a kdy jsou zaznamenány v účetní závěrce.

XXV.

Pokud jde o výdaje, kontrolujeme platební operace v okamžiku, kdy vznikly, byly zaznamenány a přijaty. Tato kontrola se vztahuje na všechny kategorie plateb (včetně plateb za pořízení majetku) kromě záloh v okamžiku, kdy jsou provedeny. Zálohové platby se kontrolují, když příjemce prostředků poskytne podklady k jejich řádnému využití a orgán či subjekt tyto podklady přijme zúčtováním zálohové platby, a to v témže roce nebo později.

XXVI.

Při provádění auditu v souladu se standardy ISA a ISSAI je naší povinností uplatňovat během celého auditu odborný úsudek a zachovávat profesní skepticismus. Dále je naší povinností:

XXVII.

Naší povinností je informovat vedení mimo jiné o plánovaném rozsahu a načasování auditu a o významných zjištěních, která jsme v jeho průběhu učinili, včetně zjištěných významných nedostatků ve vnitřním kontrolním systému.

XXVIII.

Ze záležitostí, o nichž jsme informovali Komisi a ostatní kontrolované subjekty, vybíráme ty, které byly pro audit konsolidované účetní závěrky za běžné období nejvýznamnější, a které tudíž představují hlavní záležitosti auditu. Tyto záležitosti popisujeme v naší auditní zprávě, pokud právní předpisy jejich zveřejnění nezakazují nebo jestliže ve zcela výjimečném případě usoudíme, že bychom o dané záležitosti neměli v naší zprávě informovat, protože lze reálně očekávat, že možné negativní dopady zveřejnění převáží nad přínosem z hlediska veřejného zájmu.

1.1.

Jsme nezávislým auditorem EU. V souladu se Smlouvou o fungování Evropské unie (SFEU):

1.2.

Práce, kterou provádíme pro účely prohlášení o věrohodnosti (vysvětleno v  příloze 1.1 ), je naplněním prvního a druhého cíle. V kapitole 3 a některých oblastech politiky (7) se práce, kterou vykonáváme v souvislosti s výroční zprávou, rovněž dotýká hospodárnosti, efektivnosti a účinnosti výdajů. Souhrnně je tato auditní práce rovněž klíčovým vstupem pro naše stanoviska k navrhovaným finančním právním předpisům.

1.3.

Výdaje Evropské unie (EU) jsou důležitým – ale nikoliv jediným – způsobem, jak dosáhnout cílů politik. K dalším důležitým nástrojům patří tvorba právních předpisů a volný pohyb zboží, služeb, kapitálu a osob v rámci EU. V roce 2016 činily výdaje EU 136,4 miliardy EUR (8), což odpovídá 2,0  % celkových souhrnných veřejných výdajů členských států EU a 0,9  % hrubého národního důchodu EU ( rámeček 1.1 ).

1.4.

Naše připomínky se týkají konsolidované účetní závěrky (9) („účetní závěrky“) Evropské unie za rozpočtový rok 2016. Obdrželi jsme ji spolu s prohlášením účetního k auditu dne 26. června 2017. K účetní závěrce je přiložen dokument „Finanční výkazy – diskuse a analýza“ (10). Na tuto analýzu se výrok auditora nevztahuje. V souladu s auditorskými standardy jsme však posuzovali, nakolik informace v ní uvedené odpovídají informacím uvedeným v účetní závěrce.

1.5.

Z účetní závěrky zveřejněné Komisí vyplývá, že k 31. prosinci 2016 činily celkové závazky 234,8 miliardy EUR oproti 162,7 miliardy EUR celkových aktiv. Hospodářský výsledek za rok 2016 činí 1,7 miliardy EUR (11).

1.6.

Při auditu jsme zjistili, že účetní závěrka není zatížena významnými (materiálními) nesprávnostmi. Připomínky k rozpočtovému a finančnímu řízení finančních prostředků EU předkládáme v kapitole 2.

1.7.

Hlavní auditní skutečnosti (12) jsou ty skutečnosti, které měly dle našeho odborného úsudku v našem auditu finančních výkazů za běžné období největší význam. Tyto skutečnosti jsme pojednali v rámci auditu finančních výkazů jako celku a při formulaci souvisejícího výroku, ale nepředkládáme k nim samostatný výrok. V souladu s mezinárodním standardem nejvyšších kontrolních institucí (ISSAI) 1701 vykazujeme hlavní auditní skutečnosti v rámci našeho výroku (body VII až XVIII prohlášení o věrohodnosti).

1.8.

Zkoumáme příjmy a výdaje EU (13) a posuzujeme, zda jsou v souladu s příslušnými právními předpisy. Výsledky svého auditu příjmů předkládáme v kapitole 4 a výsledky auditu výdajů v kapitolách 5 až 10 ( rámeček 1.2 ). Naše hlavní zjištění:

1.8.a 1.9.

Pokud jde o finanční nástroje pro politiku soudržnosti (zmiňované v rámečku 1.2), Komise považuje výplaty konečným příjemcům do konce března 2017 v souladu se svými pokyny k uzávěrce za provedené ve stanoveném období způsobilosti (viz odpověď Komise na odstavce 6.20 a 6.21).

1.9.

Naše celková odhadovaná míra chyb se oproti uplynulým letům zlepšila ( rámeček 1.3 ), ale i nadále se pohybuje nad naší 2 % referenční hodnotou pro významnost (materialitu). Nicméně přibližně polovina výdajů roku 2016 nebyla zatížena významnou (materiální) mírou chyb ( rámeček 1.4 ).

1.10.

Míru chyby u výdajů v podobě úhrad nákladů odhadujeme na 4,8  % (2015: 5,2  %), což výrazně přesahuje 2 % práh významnosti (materiality) ( rámeček 1.4 ). U tohoto typu výdajů příjemci žádají o prostředky EU na úhradu způsobilých nákladů, které jim vznikly. K takovým platbám patří výzkumné projekty (kapitola 5) a vzdělávací programy (kapitola 6) a také projekty regionálního rozvoje nebo rozvoje venkova (kapitoly 6 a 7) a rozvojové projekty (kapitola 9). V těchto režimech musí příjemci doložit, že provádějí činnost způsobilou pro podporu a že jim vznikly náklady, o jejichž úhradu mohou žádat. Přitom jsou povinni dodržovat složitá pravidla určující, o úhradu čeho lze žádat (způsobilost) a co se považuje za řádně vzniklé náklady (např. zadávání veřejných zakázek nebo pravidla státní podpory). Tyto skutečnosti vedou k chybám, jež mají dopad náš závěr týkající okruhů 1a VFR „Konkurenceschopnost“ (body 5.28–5.29), 1b „Soudržnost“ (body 6.38–6.39), 2 „Přírodní zdroje“ (celkově – body 7.32–7.33) a 4 „Globální Evropa“ (body 9.34–9.35).

1.10.

Evropský účetní dvůr (EÚD) potvrdil, že projekty, které využívají zjednodušené vykazování nákladů, jsou méně náchylné k chybám než proplácení skutečných nákladů. Z tohoto důvodu Komise v posledních letech aktivně podporuje jejich využívání v politice soudržnosti a rozvoji venkova. Kromě toho využívání zjednodušeného vykazování nákladů snižuje administrativní zátěž řídicích orgánů, platebních agentur i příjemců a zlepšuje jejich zaměření na výsledky, zejména když zjednodušené vykazování nákladů vychází z dosažených výstupů nebo výsledků projektu.

Pravidla pro zadávání veřejných zakázek a státní podporu nejsou specifická pro výdaje EU. K vyřešení obtíží, které se v těchto oblastech vyskytly, Komise realizuje akční plány s členskými státy (viz odpověď Komise na odstavce 6.15 a 6.18).

V zemědělství zůstává rozvoj venkova oblastí, která si zaslouží důkladnou kontrolu, zejména u opatření investičního druhu. Komise soustavně požaduje, aby si členské státy vypracovaly plány nápravných opatření, když jsou při kontrole zjištěny nedostatky, a podporuje jejich realizaci. Avšak vzhledem k tomu, že je třeba sladit legalitu a správnost s plněním cílů politiky, přičemž je třeba mít na mysli náklady na plnění (řízení a kontrolu), nelze očekávat se skutečnou jistotou, že by bylo možné dosáhnout při přiměřeném úsilí chybovost u plateb příjemcům pod 2 %. Nápravná kapacita vratek členských států a finančních oprav Komise v letech následujících po roce vynaložení výdajů však umožňují, aby Komise získala jistotu ohledně výdajů na SZP.

Viz také odpověď Komise na odstavce 1.12 a 6.7.

1.11.

Míru chyb u výdajů odvozených od nároků (včetně správních výdajů) odhadujeme na 1,3  % (2015: 1,9  %, rámeček 1.4 ). U tohoto typu výdajů obdrží příjemci platbu, pokud splní určité podmínky. K těmto platbám patří studentská stipendia a stipendia na výzkum (kapitola 5), přímá podpora pro zemědělce a agroenvironmentální opatření (kapitola 7) a platy a důchody (kapitola 10). Ve všech oblastech výdajů odvozených od nároků jsme zaznamenali zlepšení a dospěli jsme k názoru, že odhadovaná míra chyby u přímé podpory zemědělcům byla pod prahem významnosti (materiality).

1.11.

1.12.

Jak vyplývá z  rámečku 1.5 , nejvíce k odhadované míře chyb za rok 2016 přispěla „Soudržnost“, následovaná „Přírodními zdroji“, „Konkurenceschopností“ a „Globální Evropou“. Toto rozdělení je v souladu s našimi zjištěními za rok 2015.

1.12.

1.13.

„Konkurenceschopnost“ (kapitola 5): odhadovaná míra chyb činí 4,1  %, což představuje oproti výsledkům za rok 2015 (4,4  %) pokles. Většina výdajů vzniká na základě úhrad nákladů a chyby jsou zde v podstatě odrazem různých kategorií nezpůsobilých nákladů (zejména osobních nákladů a jiných přímých nákladů a nepřímých nákladů).

1.13.

1.14.

„Soudržnost“ (kapitola 6): odhadovaná míra chyb činí 4,8  %, což představuje oproti výsledkům za rok 2015 (5,2  %) pokles. Výdajům v této oblasti dominují úhrady nákladů. 70 % míry chyb připadá na nezpůsobilé náklady ve výkazech výdajů a na nezpůsobilé projekty.

1.14.

1.15.

„Přírodní zdroje“ (kapitola 7): odhadovaná míra chyb činí 2,5  %, což představuje oproti výsledkům za rok 2015 (2,9  %) pokles. Více než tři čtvrtiny výdajů v této oblasti připadají na Evropský zemědělský záruční fond (EZZF). Fond není ve významném (materiálním) rozsahu zatížen chybami (1,7  %), zatímco v oblasti rozvoje venkova trvale zjišťujeme vysoké míry chyb (4,9  %), zejména u výdajů v podobě úhrad nákladů. U nárokových výdajů na přímou podporu zemědělcům, kde platí zjednodušená pravidla pro způsobilost půdy a používá se účinný systém pro kontroly ex ante (IACS), který umožňuje provádět automatizované křížové kontroly různých databází, jsme nezjistili významnou (materiální) míru chyb.

1.15.

Viz také odpověď Komise na odstavce 1.10 a 1.12.

1.16.

„Globální Evropa“ (kapitola 9): odhadovaná míra chyb činí 2,1  %, což je oproti výsledkům za rok 2015 (2,8  %) pokles. Dvě třetiny této míry chyby připadají na chybějící základní podpůrnou dokumentaci a částky průběžného zúčtování (14) nadhodnocené Komisí.

1.17.

„Správa“ (kapitola 10): tato oblast není zatížena významnou (materiální) mírou chyb. Odhadovaná míra chyb činí 0,2  %, což je ve srovnání s výsledky za rok 2015 (0,6  %) pokles. Většina výdajů v této oblasti se týká platů, důchodů a příspěvků vyplácených institucemi, orgány a subjekty EU.

1.18.

Míru chyb v ostatních výdajových oblastech, včetně okruhu 3 víceletého finančního rámce, neodhadujeme (kapitola 8). Výdaje, jichž se týká naše prohlášení o věrohodnosti v těchto oblastech, činily v úhrnu 2,8 miliardy EUR (2,2  % výdajů, jež jsme při našem auditu prověřovali). Práce provedená v těchto oblastech dále přispívá k našim celkovým závěrům za rok 2016.

1.19.

Nejvíce k odhadované míře chyb u režimů úhrad nákladů i nadále přispívají chyby ve způsobilosti:

1.19.

Nejúčinnější způsob, jak snížit riziko chyb i náklady a pracnost kontroly, představuje zjednodušení. U těch programů, které soustavně vykazují vysokou míru chyb, Komise průběžně činí preventivní i nápravná opatření, aby odstranila jejich hlavní příčiny a dopady. Podrobnější údaje lze nalézt ve sdělení Komise „Hlavní příčiny chyb a přijatá opatření (finanční nařízení čl. 32 odst. 5)“ – COM(2017) 124 ze dne 28. února 2017.

1.20.

Z námi odhadované míry chyb v různých oblastech výdajů vyplývá, že korelace se základem platby (tj. úhradou nebo nárokem) je mnohem silnější než korelace se způsobem řízení (15). Nejvyšší míru chyb jsme zjistili u „Soudržnosti“ (sdílené řízení) a „Konkurenceschopnosti“ (řízené přímo Komisí a nepřímo prostřednictvím pověřených subjektů). Výdajům v obou těchto oblastech dominují úhradové režimy ( rámeček 1.7 ).

1.21.

Za rok 2016 činí odhadovaná míra chyb u výdajů spadajících pod sdílené řízení jako celek 3,3  % (2015: 4,3  % (3,3  %) 2015: 4,2  %) pro všechny ostatní formy operačních výdajů (16). Míra chyb ve správních výdajích se odhaduje na 0,2  % (2015: 0,6  %).

1.22.

Každé generální ředitelství (GŘ) Komise vypracovává výroční zprávu o činnosti (VZČ). Její součástí je prohlášení, v němž generální ředitel vyjadřuje jistotu, že finanční informace ve zprávě jsou řádně zobrazeny a že operace, za něž odpovídá, jsou legální a správné. Zpráva rovněž uvádí popis dosažených hlavních cílů politik (pojednáno v bodech 3.5 a 3.18–3.32) a zprávu generálního ředitele o řízení určenou komisařům.

1.22.

1.23.

Letos poprvé odhadovala všechna generální ředitelství míru chyb v „příslušných výdajích“. Definice příslušných výdajů (17) je v souladu s naší definicí uskutečněných operací ( příloha 1.1 , bod 10).

1.24.

Po zavedení konceptu „ohrožené částky při uzávěrce“ ve výroční zprávě o řízení a výkonnosti za rok 2015 zahrnula generální ředitelství tyto informace do svých výročních zpráv o činnosti. Komise se zaměřila na dopad víceletých nápravných mechanismů, které sníží její vlastní odhadovanou míru chyb.

1.24.

1.25.

Pokud jde o ukazatele legality a správnosti, údaje zveřejněné ve výročních zprávách o činnosti u částek ohrožených při platbě jsou ve většině případů v souladu s našimi odhady míry chyb ( rámeček 1.8 ) (18).

1.25.

1.26.

Zjistili jsme, že generální ředitelství v rámci téhož okruhu VFR uplatňovala různé koncepce prezentace míry chyb a ohrožených částek (19). Rovněž jsme zjistili, že práce, kterou auditní orgány provedly v souvislosti s výdaji za období 2014–2020, obsahovala metodologická rizika (20). Dále jsme zjistili, že Komise musela významným způsobem upravovat kontrolní statistiky předložené platebními agenturami  (21).

1.26.

Viz také odpověď Komise na odstavce 6.33 a 6.34.

1.27.

Celková míra chyb při platbě vypočtená Komisí za rok 2016 ve výroční zprávě o řízení a výkonnosti rozpočtu byla významná (materiální) a pohybovala se mezi 2,1  % a 2,6  % (ve srovnání s 2,3  % a 3,1  % za rok 2015). Naše odhadovaná míra chyb činí 3,1  % (2015: 3,8  %).

1.27.

1.28.

Dokument „Finanční výkazy – diskuse a analýza“ za rok 2016 informuje o celkové výši provedených finančních oprav a zpětně získaných prostředcích ve výši 3,4 miliardy EUR. Rámeček 1.9 zobrazuje rozdělení vykázaných částek podle výdajových oblastí a fázi výdajového cyklu, kdy Komise uplatnila nápravná opatření (vykázání/schválení výdajů/platba z rozpočtu).

1.28.

1.29.

Než Komise výdaje v roce 2016 schválila, napřed zaúčtovala opravy a zpětně získané prostředky ve výši 0,6 miliardy EUR u zdroje. Tyto operace mají podobu srážek nezpůsobilých částek z výkazů výdajů před provedením příslušných plateb z rozpočtu EU (tj. odečtené částky nejsou následně zahrnuty do našeho kontrolovaného základního souboru, neboť operace k testování vybíráme z plateb schválených Komisí). Takto zpětně získané prostředky (0,4 miliardy EUR) představovaly v roce 2016 více než čtyři pětiny všech nápravných činností v oblastech přímého a nepřímého řízení.

1.29.

1.30.

Zbývající 2,8 miliardy EUR se týkaly výkazů nákladů, které již Komise schválila (a které byly také zahrnuty do základního vzorku plateb, jež jsme kontrolovali). Z této částky:

a)

se v oblasti „Přírodní zdroje“ přibližně 2 miliardy EUR týkaly rozhodnutí o souladu s předpisy v oblasti zemědělství, která Komise zaúčtovala jako účelově vázané příjmy, jež jsou k dispozici pro financování zemědělských výdajů.

b)

U „Soudržnosti“ představovaly přibližně 0,6 miliardy EUR dříve schválené žádosti o úhradu za projekty nebo výdaje, které členské státy stáhly a nahradily novými projekty či výdaji. Tyto odňaté prostředky se do rozpočtu EU nevrací (23).

b)

Právní předpisy stanovují, že členské státy mohou zrušit nesprávné výdaje a nahradit je novými, správnými. Chrání to rozpočet EU v souladu se zásadou, že u sdíleného řízení jsou za odhalování nesrovnalostí a v případě potřeby provádění finančních oprav v první řadě odpovědné členské státy.

c)

U oblastí přímého a nepřímého řízení (hlavně u „Konkurenceschopnosti“ a „Globální Evropy“) se přibližně 0,1 miliardy EUR týkalo částek, které byly získány zpět po provedení platby.

1.31.

Komise a členské státy mohou uplatňovat opravy a zpětně získávat prostředky různými způsoby v pořadí stanoveném ve finančním nařízení (24):

a)

Neoprávněně vydané částky: opravy vycházejí z hodnoty chybových operací (jednotlivé opravy).

b)

Systematické chyby v reprezentativním vzorku operací: extrapolace výsledků na celý základní soubor (extrapolované opravy).

c)

Systémové nedostatky, u nichž není možné přesně vypočíst finanční důsledky pro rozpočet: uplatňování sazeb stanovených pro každou situaci v pokynech pro konkrétní odvětví (opravy na základě paušální částky).

c)

Opravy na základě paušální sazby se používají, když existuje značné riziko, že zjištěné systémové nedostatky měly finanční dopad na rozpočet EU, ale není možné s přiměřeným úsilím stanovit finanční škodu přesněji. Uplatňují se při řešení systémových nedostatků a souvisejících rizik, jež vznikají pro rozpočet EU, a v důsledku odstraňují také individuální nesrovnalosti.

1.32.

Řadu situací, ve kterých Komise a členské státy uplatňují a vykazují opravy a zpětné získávání prostředků, v našem odhadu míry chyb nevyčíslujeme:

a)

Opravy na základě paušální sazby se uplatňují k nápravě systémových nedostatků, nikoliv aby byly odstraněny jednotlivé nesprávnosti. Systémové nedostatky vypovídají o riziku nesprávných výdajů, není však vždy možné určit, jak spolu tyto nedostatky a případné nesprávné platby, jež v našem odhadu míry chyb zjistíme a kvantifikujeme, souvisejí.

a)

Komise chrání rozpočet EU před výdaji uskutečněnými v rozporu se zákonem. Pokud s přiměřeným úsilím nelze zjistit přesné částky, může Komise provést opravy na základě extrapolace nebo paušální sazby, aby tuto povinnost splnila. Opravy na základě paušální sazby jsou silnou motivací, aby členské státy zlepšovaly své systémy řízení a kontroly.

b)

Některé případy, které Komise posuzuje jako chyby vedoucí k opravám, my za (vyčíslitelné) chyby nepovažujeme. Například promeškané lhůty, nedostatečná publicita a porušení pravidel podmíněnosti se v našem odhadu míry chyb nezohledňují.

b)

Komise konstatuje, že opravy vyplývající z porušení podmíněnosti nejsou v jejím odhadu nápravné kapacity zahrnuty.

1.33.

Snažíme se zohledňovat opatření přijatá členskými státy a Komisí před naší prověrkou. Kontrolujeme, zda tyto opravy (včetně zpětného získání prostředků neoprávněně vyplacených příjemcům a oprav na úrovni projektů) byly uplatněny, a je-li to na místě, odhad míry chyb upravujeme. Dopad nápravných opatření se však u různých oblastí výdajů a různých nápravných opatření značně liší.

1.34.

Komise a orgány členských států uplatnily nápravná opatření, která měla přímý dopad na operace a byla pro naše výpočty relevantní, u 41 operací ve vzorku za rok 2016. Tato opatření snížila naši odhadovanou míru chyb o 1,2 procentního bodu (2015: 0,5  procentního bodu). Ze změn v počtu dotčených operací a v dopadu těchto opatření na námi odhadovanou míru chyb nevyplývá, že by se nápravná opatření stala více nebo méně účinnými, protože se týkají relativně malé části našeho vzorku a lze očekávat určité meziroční fluktuace.

1.34.

1.35.

Případy podezření z podvodu, ať už zjištěné v průběhu našeho auditu (včetně naší práce na výkonnosti) nebo na základě informací poskytnutých přímo nám, postupujeme Evropskému úřadu pro boj proti podvodům (OLAF) k předběžné analýze a případnému vyšetřování. K jednotlivým případům ani k reakci úřadu OLAF na tyto případy se nemůžeme vyjadřovat. V roce 2016:

—

jsme pro účely naší auditní práce na výroční zprávě posuzovali legalitu a správnost přibližně 1 000 operací a dále jsme vypracovali 36 zvláštních zpráv,

—

úřadu OLAF jsme oznámili jedenáct případu podezření z podvodu zjištěných v průběhu našich auditů (2015: 27) a pět případů na základě informací poskytnutých veřejností (2015: 15),

—

případy podezření z podvodu se nejčastěji týkaly umělého vytváření podmínek pro splnění kritérií způsobilosti, nedodání zboží či služeb, výkazů nákladů nesplňujících kritéria způsobilosti a dále střetu zájmů a jiných nesrovnalostí souvisejících se zadáváním veřejných zakázek.

1.36.

K 31. prosinci 2016 vedly případy podezření z podvodu, které jsme nahlásili úřadu OLAF mezi lety 2010 a 2016, k 67 vyšetřováním, z toho 16 stále probíhá. OLAF nás informoval, že z 51 vyšetřování, která dokončil a uzavřel, bylo v 28 případech doporučeno buďto získat prostředky zpět, nebo zvážit soudní řízení, nebo bylo vyšetřování uzavřeno, protože Komise nebo vnitrostátní orgány již podnikly náležité kroky. K 31. prosinci 2016 vydal OLAF v souvislosti s těmito případy doporučení získat zpět prostředky ve výši 247 milionů EUR. Pokud byl případ uzavřen, aniž by OLAF doporučil následné opatření, bylo nejběžnějším závěrem úřadu konstatování, že nebyly zjištěny žádné důkazy o podvodu s dopadem na finanční či jiné zájmy EU.

1.37.

Hlavním smyslem této kapitoly je doložit výrok auditora uvedený v prohlášení o věrohodnosti.

1.38.

Z výsledků našeho auditu vyplývá, že v průběhu několika posledních let došlo ke zlepšení. Dospěli jsme k závěru, že výdaje odvozené od nároků nejsou zatíženy významnou (materiální) mírou chyb a že výdajů v podobě úhrad nákladů významnou (materiální) mírou chyb zatíženy jsou. Na základě těchto skutečností jsme dospěli k závěru, že tyto chyby nemají rozsáhlý dopad.

2.1.

V této kapitole předkládáme své připomínky k rozpočtovému a finančnímu řízení EU v roce 2016 a upozorňujeme na hlavní rizika a výzvy pro budoucí rozpočty.

2.2.

Rozpočet na daný rok musí dodržovat stropy pro prostředky na závazky a prostředky na platby stanovené ve víceletém finančním rámci (VFR)  (1) na období 2014–2020, podle kterého může EU v letech 2014 až 2020 přijmout závazky až do výše 1 087,2  miliardy EUR a provést platby až do výše 1 025,4  miliardy EUR v současných cenách (2). Prostředky na závazky a na platby (3) na daný rok musí být v rozmezí stanoveném v rozhodnutí o vlastních zdrojích (4).

2.3.

Komise předložila přezkum provádění současného VFR v polovině období, který doprovázely legislativní návrhy. Část této kapitoly vychází ze stanovisek, jež jsme dříve vyjádřili k těm legislativním návrhům, které mají vztah k návrhu příštího VFR (5).

2.4.

Platby z rozpočtových prostředků byly o 13,7  miliardy EUR nižší než prostředky v původně přijatém rozpočtu (130,2  miliardy EUR z možných 143,9  miliardy EUR (6) čili 90,5  % z celkové disponibilní částky) (viz rámeček 2.1 ).

2.5.

Nízká míra plateb vyplývala z toho, že orgány v členských státech předložily žádosti o platby z evropských strukturálních a investičních (ESI) fondů, jež byly nižší, než se předpokládalo. Bylo to způsobeno zpožděními při realizaci programů v prvních letech současného VFR. Komise tato zpoždění vysvětlila (7) těmito důvody:

a)

důsledek výrazných zpoždění při realizaci programů na období 2007–2013;

b)

EU přijala právní základy programů na období 2014–2020 se zpožděním (8);

c)

členské státy zřizovaly vnitrostátní orgány odpovědné za správu prostředků EU a informovaly o nich EU se zpožděním;

d)

čas potřebný na přizpůsobení se změnám v pravidlech pro programy a projekty v novém období;

e)

členským státům byl v období 2014–2020 poskytnut rok navíc, aby provedly platby oproti závazkům (pravidlo „n + 3“) (9).

2.6.

Jak uvedla Komise (10), zpoždění při realizaci programů financovaných z ESI fondů během prvních tří let VFR 2014–2020 přesáhla zpoždění, k nimž docházelo na začátku období 2007–2013 u programů strukturálních fondů a Fondu soudržnosti.

2.7.

Vzhledem k tomu, že během roku přicházelo málo žádostí o platbu, upravily rozpočtové orgány rozpočet na rok 2016 tak, že prostředky na platby snížily o 7,3  miliardy EUR (11). I po tomto snížení vedl malý počet žádostí o platbu k nejvyššímu přebytku od roku 2002: 6,4  miliardy EUR (12) (2015: 1,3 miliardy EUR).

2.8.

VFR na období 2014–2020 obsahuje řadu nástrojů, které usnadňují fungování rozpočtu a ponechávají prostředky v rezervě. Nejvýznamnějšími z nich jsou:

a)

Celkové rozpětí pro platby, které je stanoveno v článku 5 nařízení o VFR a které umožňuje převést nevyužité prostředky na platby do budoucích let, pokud není překročen strop VFR. Nevyužitých 13,7  miliardy EUR z roku 2016, o nichž se zmiňuje bod 2.4, tak lze přenést do budoucích let. Hranice pro převod nevyužitých prostředků na platby stanovená v cenách roku 2011 ve VFR na období 2018–2020 činí 31 miliard EUR (2018: 7 miliard EUR, 2019: 11 miliard EUR, 2020: 13 miliard EUR).

b)

Čtyři tzv. zvláštní nástroje (13) umožňující reagovat na nepředvídané události a měnící se priority. Podle přezkumu Komise v polovině období provedeného v roce 2016 (14) dosahovala částka, která je stále k dispozici do roku 2020, celkem 7,4  miliardy EUR. Podle vyjádření Rady (15) vydaného v době revize VFR v polovině období může rozpočtový orgán sám rozhodnout v každém jednotlivém případě, zda lze platby týkající se zvláštních nástrojů započítat nad rámec stropu plateb.

c)

Rozpětí pro nepředvídané události (16) ve výši až 0,03  % HND (okolo 4,5 miliardy EUR) umožňující v krajním případě převádět prostředky mezi roky a okruhy v reakci na nepředvídané události za podmínky, že nebudou překročeny stropy VFR. Toto rozpětí bylo použito pro prostředky na platby v roce 2014, jež byly započteny oproti období 2017–2020. U prostředků na závazky bylo díky rozpětí pro nepředvídané události v roce 2016 a 2017 v reakci na uprchlickou krizi převedeno z jiných okruhů 2,1  miliardy EUR do okruhů VFR 3 a 4 (17).

d)

Celkové rozpětí pro závazky (18), které umožňuje převádět nevyužité prostředky na závazky do budoucích let. Ty se však mohou použít jen na růst a zaměstnanost, zejména zaměstnanost mladých lidí. Téměř celé rozpětí pro závazky na roky 2014 a 2015 (1,8  miliardy EUR ze 2,0 miliard EUR (19)) bylo přiděleno na EFSI.

2.9.

Tyto nástroje byly zavedeny, aby bylo možno řešit mimořádné události a získat určitou pružnost v kontextu rozpočtového systému EU, který má zajišťovat předvídatelné financování dlouhodobých výdajových programů EU. Jelikož však v prvních letech VFR 2014–2020 byly výdajové programy EU opožděny a v letech do roku 2020 by mělo dojít k jejich oživení, stropy VFR by nemusely poskytovat dostatek pružnosti pro reakci EU na neočekávané události, k nimž může do konce současného VFR ještě dojít.

2.9.

2.10.

Kromě využití výše popsaných rozpětí může Rada jednomyslně rozhodnout o změně samotného nařízení o VFR, pokud jde o stropy pro prostředky (20).

2.11.

V roce 2016 přijala EU závazky k částce 155,2  miliardy EUR z možných 156,1  miliardy EUR, tj. 99,4  % celkové disponibilní částky (21) kromě účelově vázaných příjmů.

2.12.

Protože prostředky na závazky byly využity téměř v plném rozsahu a platby byly nižší, než se plánovalo, zbývající závazky nejprve v roce 2014 klesly a pak se v roce 2015 a 2016 opět zvýšily a dosáhly historicky nejvyšší hodnoty 238,8  miliardy EUR (viz rámeček 2.9 ). Měly by dále růst i v roce 2017, neboť rozpočet na rok 2017 předpokládá prostředky na závazky ve výši 157,9  miliardy EUR a prostředky na platby ve výši 134,4  miliardy EUR, což představuje nárůst zbývajících závazků až o 23,5  miliardy EUR.

2.13.

Tato zásoba zbývajících závazků představuje kumulativní rozdíl mezi závazky a platbami, které byly na jejich základě dosud provedeny, po odečtení zrušených závazků. Na zrušené závazky připadala poměrně malá část závazků přijatých v období 2007–2016 (27 miliard EUR z celkové částky 1 446  miliard EUR, tj. 1,9  %).

2.14.

Většina zbývajících závazků patří do víceletých výdajových programů, u nichž může časová prodleva mezi závazkem a odpovídající platbou trvat více než rok a často až tři roky. Na základě údajů za rok 2016 byly zbývající závazky na konci roku o 72 % vyšší než v roce 2007 a odpovídaly platbám za 2,9 roku (22) oproti 2,2 roku v roce 2007. Hrozí, že nárůst zbývajících závazků by mohl v budoucnosti způsobit problémy s financováním (viz body 2.32–2.39).

2.14.

2.15.

Kromě zbývajících závazků měla EU na konci roku 2016 množství významných nevyrovnaných dlouhodobých závazků, záruk a právních závazků.

2.16.

Největším dlouhodobým závazkem EU je 67,2  miliardy EUR na důchody zaměstnanců (2015: 63,8  miliardy EUR). Zaměstnanci EU sice na své důchody přispívají, avšak tyto příspěvky jsou účtovány jako obecné příjmy rozpočtu EU a příslušné pasivum není kompenzováno žádným konkrétním aktivem.

2.17.

V posledních letech využívá EU svůj rozpočet stále více na zajišťování záruk za úvěry a finanční nástroje (viz rámeček 2.2 ). Jedná se o podmíněné závazky vykázané v účetní závěrce EU (23). Mezi objemem prostředků na platby v rozpočtu a maximálním objemem, který povoluje rozhodnutí o vlastních zdrojích, se musí udržovat určitá marže, aby tyto záruky mohly být v případě potřeby pokryty.

(*)

Expozice k 31. prosinci 2016 zahrnuje pouze částky vyplacené konečným příjemcům. Na konci roku 2016 bylo sjednáno, avšak dosud nevyplaceno dalších 17,5 miliardy EUR (9,0 miliard EUR na základě záruky za vnější úvěrový mandát, 6,9 miliardy EUR na základě záruky EFSI a 1,6 miliardy EUR na základě finanční pomoci v souvislosti s úvěry poskytnutými v rámci makrofinanční pomoci (MFA) a úvěry poskytnutými Euratomem).

(1)

Viz bod 5.1.1 přílohy konsolidované roční účetní závěrky EU za rozpočtový rok 2016 (dále jen „účetní závěrky EU za rok 2016“).

(2)

Viz bod 4.1.2 přílohy účetní závěrky EU za rok 2016.

(3)

Viz bod 4.1.3 přílohy účetní závěrky EU za rok 2016.

2.18.

Rozpočet EU má dva fondy na podporu rozpočtových záruk: Záruční fond pro vnější vztahy s hodnotou majetku 2,3  miliardy EUR a záruční fond EFSI s hodnotou majetku 1,0  miliardy EUR na konci roku 2016 (24), která do roku 2022 vzroste na 8 miliard EUR. Obsahuje také rezervu na očekávané ztráty ze záruk, která na konci roku 2016 činila 0,9  miliardy EUR (25) poté, co byly během roku přidány rezervy ve výši 0,5  miliardy EUR, včetně rezerv na úvěry pro Sýrii. U záruk za finanční pomoc členským státům může být jakýkoli vzniklý závazek pokryt prostředky nad rámec stropů stanovených ve VFR (26), ale musí být zaplacen prostřednictvím rozpočtu EU.

2.19.

Komise navrhla vytvořit společný rezervní fond na krytí finančních závazků vyplývajících z finančních nástrojů, rozpočtových záruk a finanční pomoci (27).

2.20.

Existovaly také významné dlouhodobé právní závazky, které nebyly kryty zbývajícími rozpočtovými závazky a které na konci roku dosahovaly celkem 22 miliard EUR (28) (viz rámeček 2.3 ). Ty budou vyplaceny z budoucích ročních rozpočtů.

2.21.

Finanční nástroje využívající rozpočtové podpory EU rostou (viz rámeček 2.4 ) a mělo by tomu tak být až do roku 2020. Aby se dostupné prostředky využívaly účinně, efektivně a hospodárně a aby se změny prováděly až po pečlivém posouzení dopadu, je třeba důkladného řízení.

2.21.

Kdykoli se předpokládají změny, mělo by předběžné hodnocení zahrnovat analýzu poznatků získaných z předchozích podobných nástrojů.

U centrálně řízených nástrojů počítají příslušné právní základy s přezkumy či hodnoceními v polovině období.

U všech takových budoucích přezkumů finančních nástrojů v polovině období Komise zajistí, aby zahrnovaly získané poznatky a dopad případných sociálně-ekonomických změn na účel nástroje a odpovídající příspěvek z rozpočtu EU.

2.22.

EFSI i nadále poroste a stává se významným zdrojem financování (29). Do konce roku 2016 podepsala skupina EIB pro EFSI smlouvy v hodnotě 21,3  miliardy EUR (30). Investiční období EFSI ještě neskončilo. Rozdělení financování z EFSI mezi členskými státy do konce roku 2016 je uvedeno v  rámečku 2 .

2.22.

2.23.

EFSI je nový centralizovaný inovativní nástroj, který členským státům umožňuje podporovat investice v EU. Správa EFSI je nastavena tak, že pravomoci provádět fond jsou svěřeny EIB, a veřejná kontrola je tak omezenější než u jiných nástrojů podporovaných z rozpočtu EU, jak je znázorněno v  rámečku 2.8 .

2.23.

2.24.

Jelikož ESI fondy představují v některých členských státech významnou část ročních výdajů vládních institucí, je důležité upozornit, že v devíti členských státech připadá na zbývající závazky ESI fondů více než 15 % výdajů vládních institucí v roce 2016 (viz rámeček 2.6 ).

2.25.

Vzhledem ke značným prostředkům na závazky, které jsou stále k dispozici z VFR 2014–2020, by pro členské státy, v nichž ESI fondy představují značné procento výdajů vládních institucí, mohlo být náročné najít dostatek kvalitních projektů, na něž by mohly dostupné prostředky EU vydat, nebo poskytnout spolufinancování.

2.25.

2.26.

Příjmy z rozpočtu EU tvoří významnou část kapitálových investic některých členských států v jakémkoli daném roce. Znamená to, že rozsah a načasování těchto příjmů může mít výrazné makroekonomické dopady, například na investice, růst a pracovní místa, které je třeba při plánování budoucích výdajů v rozpočtu EU dostatečně zohlednit (viz rámeček 2.7 ) (31).

(***)

Chorvatsko vstoupilo do EU v roce 2013.

2.27.

Klíčovou výzvou pro finanční řízení v roce 2016 bylo zmobilizovat zdroje na řešení uprchlické krize a integraci migrantů, včetně mimořádné podpory uvnitř EU. EU ve finanční oblasti reagovala tak, že zvýšila financování v některých stávajících oblastech, zřídila nové nástroje financování a podporovala další příspěvky od třetích stran (32).

2.28.

Komise celkovou výši prostředků mobilizovaných na uprchlickou a migrační krizi v roce 2016 nevykázala a tato částka se obtížně odhaduje. Stejně jako v mnoha jiných případech tvoří tyto prostředky jen část přidělených rozpočtových prostředků v příslušných oblastech politiky. Komise sice vykazuje údaje o každém jednotlivém nástroji, ale aby mohla vykázat celkovou částku, musela by zřídit zvláštní strukturu vykazování.

2.28.

Komise přezkoumá možnost konsolidovat stávající vykazování tak, aby bylo možno o výdajích na uprchlíky a migraci podávat ucelené informace.

2.29.

Rozpočet se během let výrazně vyvíjel a byl doplněn o řadu dalších mechanismů, kterými se financují politiky EU. Tento vývoj byl vyvolán potřebou nalézt další finanční prostředky pro nové výzvy, jako jsou finanční krize, opatření v oblasti klimatu, migrace a uprchlíci, a využívat dostupné prostředky účinněji a inovativněji, například na půjčky, záruky, a kapitálové investice.

2.29–2.31.

Současná finanční architektura EU umožnila mobilizovat prostředky na nové priority a dosáhnout více s použitím méně prostředků. Rozpočet EU není jediným nástrojem pro financování politik EU. Účetní závěrky EU však zahrnují všechny nástroje a konsolidují všechny agentury s dopadem na rozpočet EU. Účetní závěrky EU kontroluje EÚD. Některé mechanismy byly vytvořeny v reakci na krizi eurozóny a jsou mezivládního charakteru. Proto se nacházejí mimo rámec rozpočtu EU. Další nástroje, jako jsou EFSI a Evropský investiční fond, doplňují tradičnější realizační mechanismy rozpočtu EU a zvyšují jeho dosah a pákový efekt.

Pokud jde o nové finanční mechanismy, všechny jejich řídicí orgány každoročně předkládají zprávy o odpovědnosti a stanovisko externího auditora. V zájmu zajištění odpovědnosti a transparentnosti jsou navíc poskytovány i konkrétní zprávy, například o finančních nástrojích, svěřenských fondech a o nástroji pro uprchlíky v Turecku.

Komise přijala diskusní dokument o budoucnosti financí EU, ve kterém je současná finanční architektura EU vysvětlena. Toto téma bude klíčovým prvkem příštího VFR.

2.30.

Počet subjektů a nástrojů, které se podílejí na financování politik EU, tak výrazně narostl a kolem rozpočtu EU vznikla složitá síť mechanismů (viz rámeček 2.8 ).

2.31.

Rozpočet EU je jednotným mechanismem, který se řídí zvláštními pravidly. To přispívá k vyvozování odpovědnosti a transparentnosti vůči našim zainteresovaným subjektům, včetně Evropského parlamentu a Rady. Skutečnost, že vedle rozpočtu EU se politiky EU stále více realizují pomocí jiných finančních mechanismů, by mohla ohrozit vyvozování odpovědnosti a transparentnost v tomto rozsahu, protože vykazování, audit a veřejná kontrola nejsou sladěny. Náš audit a zprávy se například vztahují pouze na některé z těchto finančních mechanismů, což omezuje veřejnou kontrolu. Podle našeho názoru současné mechanismy znesnadňují účinné řízení, audit, veřejnou kontrolu a předkládání zpráv a poskytování dostatečného přehledu o nákladech a přínosech EU pro občany.

(1)

Včetně právních závazků, které dosud nejsou kryty rozpočtovými prostředky na závazky: Nástroj pro propojení Evropy, Copernicus, ITER, Galileo, dohody o rybolovu a další.

(2)

Iniciativu na podporu malých a středních podniků řídí EIB jménem členských států v režimu sdíleného řízení s Komisí. Ostatní finanční nástroje řídí EIB jménem Komise jako pověřený subjekt.

(3)

Řídicí/správní rada s členy z každého členského státu jako rozhodovací orgán.

(4)

Řídí EIB jménem Komise jako pověřený subjekt.

(5)

Prostředky a operace provádějí členské státy.

(6)

Řídicí/správní rada s členy z každého členského státu a z dalších zainteresovaných subjektů jako rozhodovací orgán. Ne všechny členské státy jsou zastoupeny v každé radě.

(7)

Rozpočtové orgány udělují absolutorium jen za část nástrojů kombinujících zdroje financovanou ze souhrnného rozpočtu EU.

(8)

Nástroje pro rozvojovou spolupráci (DCI): investiční nástroj sousedství (NIF), investiční nástroj pro Střední Asii (IFCA) a investiční nástroj pro Asii (AIF), investiční nástroj pro Latinskou Ameriku (LAIF).

(9)

Financováno komerčními bankami. Výbor se skládá z členů z každého členského státu.

(10)

EÚD kontroluje jen operace se zárukou ze souhrnného rozpočtu EU.

(11)

Zpráva o plnění rozpočtu zasílaná Radě – absolutorium udělují správní rady agentur. Komise se může jménem EU účastnit projektů agentur. Financování poskytují členské státy každé agentury. Za celkovou organizaci a fungování agentury odpovídá vysoká představitelka Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku.

(12)

Mezivládní subjekt.

(13)

Kontrolní pravomoci EÚD se omezují na prověřování výkonnosti správy ECB.

(14)

Evropský účetní dvůr kontroluje pouze mandát, který EIB udělila Evropská unie. EIF je součástí skupiny EIB.

(15)

Akcionáři jsou členské státy EU, další země, EU a EIB.

2.32.

Hrozí, že v posledních letech současného VFR a v prvních letech následujícího by se mohly nahromadit neuhrazené žádosti, jako se to stalo v letech 2013–2015. Prostředky na platby schválené podle současného VFR totiž na úhradu všech žádostí předložených k proplacení do roku 2020 nemusí stačit (33).

2.32.

2.33.

Komise ve své prognóze do konce roku 2020 uvedené v přezkumu v polovině období (34) konstatovala, že celkové stropy pro platby víceletého finančního rámce 2014–2020 by měly být dostačující a měly by zabránit jakémukoli novému abnormálnímu hromadění neuhrazených žádostí o platbu na konci období. Bylo to však podmíněno tím, že zvláštní nástroje budou započteny nad rámec stropů VFR a budou zrušeny maximální částky pro použití celkového rozpětí pro platby v období 2018–2020 stanovené v nařízení o VFR. Po revizi nařízení o VFR (35) není zatím jisté, zda budou zvláštní nástroje skutečně započteny nad rámec stropů (viz bod 2.2,8 b)), a maximální částky celkového rozpětí pro platby zůstávají zachovány (viz bod 2.8 a)). Členské státy by navíc mohly předložit větší objem žádostí o platbu, než se očekává.

2.33.

2.34.

Budou-li současné trendy pokračovat (36), podle naší předpovědi (viz rámeček 2.9 ) dosáhnou zbývající závazky do roku 2020 rekordní hodnoty 262 miliard EUR, což se blíží předpovědi Komise v přezkumu v polovině období (37).

2.35.

Zbývající závazky bude třeba uhradit z prostředků na platby z následujícího VFR, zejména během jeho prvních tří let.

2.36.

Toto zvýšení zbývajících závazků by se mohlo vypořádat tak, že by následující VFR obsahoval dostatek dodatečných prostředků na platby nad rámec těch, které jsou nutné pro nové programy, anebo by se snížily prostředky na závazky pro nové programy následujícího VFR, aby zůstal dostatek prostředků na platby, z nichž by se tyto zbývající závazky pokryly. Zároveň by se tím vyřešila dodatečná expozice a riziko, že se nahromadí neuhrazené žádosti.

2.37.

Bylo by to vhodnější řešení než zdržovat realizaci programů nového VFR, aby vznikl dostatek prostředků na platby pro zbývající závazky, jak se to nezáměrně stalo v prvních letech současného VFR, čímž by se problém opět jen odložil.

2.38.

Článek 323 SFEU stanoví, že „[…] Evropský parlament, Rada a Komise zajistí, aby Unie měla k dispozici finanční prostředky, které jí umožní plnit právní závazky vůči třetím stranám“. Podle rozhodnutí Rady o vlastních zdrojích (38)„[m]ezi příděly na závazky a příděly na platby se zachovává řádný poměr, aby byla zajištěna jejich slučitelnost […]“.

2.39.

Komise bude mít možnost se tímto problémem zabývat, když bude předkládat návrhy nového VFR (39) na základě prognózy výdajových potřeb v období po roce 2020 (40), jak jsme doporučovali ve svých výročních zprávách z posledních let (41).

2.40.

Protože programy byly v prvních třech letech současného VFR prováděny se zpožděním, byly převedeny prostředky na závazky z roku 2014, hlavně do let 2015 a 2016, a platby v roce 2016 byly nízké (body 2.4–2.10).

2.41.

Rozsáhle se využívaly zvláštní nástroje a rozpětí, avšak zbývající částky nemusí dostačovat na financování neočekávaných událostí, které mohou do roku 2020 ještě nastat (body 2.8–2.10).

2.41.

2.42.

Byl vytvořen rekordní objem zbývajících závazků, které jsou o 72 % vyšší než v roce 2007. Zvýšily se tak částky, které EU dluží, a v důsledku toho finanční expozice rozpočtu EU (body 2.11–2.14). Celková finanční expozice rozpočtu EU s významnými dlouhodobými závazky, zárukami a právními závazky vzrostla (body 2.15–2.20), což znamená, že řízení v budoucnosti musí být obezřetné.

2.42.

2.43.

EU v rostoucí míře využívá finančních nástrojů. Zřízením EFSI vznikly nové mechanismy řízení s omezenější veřejnou kontrolou než u jiných nástrojů podporovaných z rozpočtu EU (body 2.21–2.23).

2.43.

2.44.

Prostředky EU se významně podílejí na výdajích některých členských států a objem prostředků a jejich načasování může mít výrazné makroekonomické dopady, například na investice, růst a pracovní místa (body 2.24–2.26).

2.45.

Komise zmobilizovala různé zdroje na řešení uprchlické a migrační krize, ale nevytvořila strukturu, která by jí umožnila o čerpání těchto prostředků v plném rozsahu podávat zprávy (body 2.27–2.28).

2.45.

Komise přezkoumá možnost konsolidovat stávající vykazování tak, aby bylo možno o výdajích na uprchlíky a migraci podávat ucelené informace.

2.46.

Mechanismy financování politik EU jsou stále složitější, což by mohlo oslabit vyvozování odpovědnosti a transparentnost (body 2.29–2.31).

2.46.

2.47.

Ke konci současného VFR a v prvních několika letech následujícího VFR by se mohly nahromadit platby a nový VFR bude vyžadovat realistické rozpočtové prostředky na pokrytí předpokládaných zbývajících závazků (body 2.32–2.39).

2.47.

2.48.

Doporučujeme, aby Komise:

—

Doporučení 1: ve své prognóze prostředků na platby v následujícím VFR zohlednila nárůst zbývajících závazků, a pomohla tak mezi prostředky na závazky a na platby zajistit řádný poměr.

—

Doporučení 2: spolu s Evropským parlamentem a Radou zajistila jednotný přístup k otázce, zda se zvláštní nástroje započítávají do stropů pro prostředky na platby ve VFR, či nikoli.

—

Doporučení 3: pro účely řízení a vykazování vytvořila způsob, jak zaznamenávat rozpočtové výdaje EU, který umožní vykazovat veškeré financování související s uprchlickou a migrační krizí.

—

Doporučení 4: v souvislosti s debatou o budoucnosti Evropy vyzvala Evropský parlament a Radu, aby zvážily, jak by bylo možno reformovat rozpočtový systém EU, aby zajišťoval rovnováhu mezi předvídatelností a schopností reagovat, a jak nejlépe dosáhnout toho, aby mechanismy financování nebyly složitější, než je nutné na to, aby byly splněny cíle politik EU, a aby bylo zaručeno vyvozování odpovědnosti, transparentnost a kontrolovatelnost.

3.1.

V této kapitole každoročně analyzujeme řadu aspektů souvisejících s výkonností: výsledky, jichž dosáhl rozpočet EU, který plní Komise ve spolupráci s členskými státy (1). Letos jsme se konkrétně zaměřili na:

3.2.

Většina velkých a složitých organizací disponuje postupy pro měření a vykazování výkonnosti, jež slouží jako ukazatel úspěchu operací a poukazují na to, kde by se měla situace zlepšit. V bodech 3.3–3.12 uvádíme přehled rámce pro vykazování výkonnosti. V bodech 3.13–3.51 ho srovnáváme se standardy a osvědčenými postupy uplatňovanými jinými subjekty.

3.3.

Komise zavedla v této oblasti v uplynulých letech několik změn, k nimž patří zejména spuštění iniciativy „rozpočet EU zaměřený na výsledky“ (BFOR – budget focused on results) (2). Podstatou této iniciativy je vykazování výkonnosti a jejím cílem je nalézat způsoby, jak zlepšit otevřenost, včasnost a efektivnost komunikace o výsledcích rozpočtu EU.

3.3.

3.4.

V  rámečku 3.1 je uveden přehled rámce pro vykazování výkonnosti. Odráží skutečnost, že Komise rozlišuje mezi svou vlastní výkonností a výkonností rozpočtu EU. V tomto oddíle popisujeme hlavní zprávy uvedené v rámečku.

3.4.

3.5.

Finanční nařízení stanoví Komisi povinnost vypracovávat „programové výkazy“ (3) odůvodňující prostředky na financování programů EU požadované v návrhu rozpočtu. U každého programu jsou v těchto výkazech uvedeny aktuální informace o stavu realizace spolu s hlavními finančními informacemi a informacemi o výkonnosti (4) s využitím ukazatelů, které se budou uplatňovat v průběhu celých sedmi let trvání víceletého finančního rámce (viz rámeček 3.2 ). Tento přístup umožňuje rozpočtovému orgánu zohlednit výkonnost v rámci rozpočtového procesu.

3.5.

3.6.

V některých výdajových oblastech Smlouva o fungování Evropské unie, finanční pravidla nebo pravidla platná pro konkrétní odvětví stanoví Komisi povinnost vypracovávat odvětvové zprávy. Jelikož se cíl, struktura a obsah těchto zpráv liší v závislosti na různých povinnostech, různí se i jejich zaměření na aspekty výkonnosti. Některé odvětvové zprávy uvádějí rozsáhlé, kvantifikované informace o výkonnosti. Komise monitoruje některé údaje o výkonnosti pro konkrétní odvětví online a často informace aktualizace.

3.7.

Generální ředitelství Komise (GŘ) vypracovala víceleté (2016–2020) „strategické plány“, které stanoví cíle, jež ve střednědobém výhledu udávají směr pro operační činnosti. V „plánech řízení“ generální ředitelství rozpracovávají své víceleté strategie a cíle do podoby ročních výstupů, opatření a intervencí. Každá výroční zpráva generálního ředitelství o činnosti obsahují výsledky s odkazem na stanovené cíle a posouzení míry, v níž operační výdaje přispěly k dosažení cílů dané politiky (6). Výroční zprávy o činnosti rovněž uvádějí finanční informace a informace o řízení, jako například výsledky kontrol legality a správnosti.

3.8.

Ve svých Pokynech ke zlepšování právní úpravy (7) Komise definuje hodnocení jako důkazy podložený soud o tom, nakolik je intervence:

3.9.

Pokyny ke zlepšování právní úpravy Komisi zavazují k tomu, aby poměrným způsobem hodnotila veškeré výdajové a nevýdajové činnosti EU, jež mají mít sociální nebo hospodářský dopad. Každé generální ředitelství odpovídá za hodnocení svých vlastních činností. Hodnocení mohou být plně centralizována v horizontálním útvaru, plně delegována na operační oddělení nebo, u hybridního modelu, decentralizovaná pro účely operačního řízení, ale podporovaná ústředním útvarem pro hodnocení.

3.10.

Do konce roku 2015 vedla Komise databázi hodnocení (8) se záznamy o téměř 1 600  hodnoceních provedených v letech 1999–2015, tj. v průměru 100 ročně (viz rámeček 3.3 ). Celkové náklady na hodnocení v roce 2016 činily více než 60 milionů EUR (210 milionů EUR, pokud jsou zahrnuty i studie (9)). Komise od té doby veřejnou databázi hodnocení přestala používat a nahradila ji „databází studií“. Podle Komise je hlavním smyslem databáze studií umožnit různým orgánům EU sdílet zjištění z hodnocení, zatímco veřejnou platformou pro sdílení všech informací o hodnoceních a studiích je EU internetová stránka knihkupectví EU bookshop.

3.11.

Výroční zpráva o řízení a výkonnosti (AMPR – Annual management and performance report) je odpovědí na požadavky stanovené v článku 318 SFEU (týkající se hodnocení financí EU založeného na výsledcích) a čl. 66 odst. 9 finančního nařízení (týkající se shrnutí výročních zpráv o činnosti). Komise sloučila dvě dříve samostatné zprávy, aby pro orgán udělující absolutorium vytvořila jeden dokument, který pokrývá jak řízení rozpočtu EU, tak hodnocení dosažených výsledků.

3.11.

3.12.

Komise vydává i jiné pravidelné či příležitostné zprávy, které uvádějí informace jak o cílech a ukazatelích výkonnosti, tak o přínosech a úspěších projektů.

i)

Výroční obecná zpráva o činnostech Evropské unie (10), zveřejněná v březnu, uvádí podrobné informace o hlavních událostech, iniciativách a rozhodnutích předcházejícího roku uspořádané podle deseti priorit Komise.

ii)

Výroční finanční zpráva o rozpočtu EU (11), zveřejněná v červenci jako součást integrovaného balíčku finančních výkazů Komise, pojednává o rozpočtovém řízení v předchozím roce.

iii)

Junkerova Komise po dvou letech (12) byl soubor prezentací zveřejněný v listopadu 2016 jako přehled o pokroku v realizaci deseti priorit Komise dva roky poté, co se ujala funkce.

iv)

Výroční projev prezidenta o stavu unie (13), přednesený v září před Evropským parlamentem, k němuž se zveřejňují podpůrné dokumenty.

v)

Internetový nástroj „Výsledky EU“ (14), onlinový soubor projektů financovaných EU, kde jsou u každého projektu uvedeny výsledky a někdy i číselné údaje.

3.13.

Abychom identifikovali osvědčené postupy pro vykazování výkonnosti:

i)

zkoumali jsme příslušné mezinárodní standardy, jako jsou Pokyny IPSASB k doporučeným postupům 3 – „Vykazování informací o výkonnosti služby“ (15);

ii)

provedli jsme průzkum vykazování výkonnosti. Kromě obsáhlé odpovědi Komise jsme zpracovali i 17 odpovědí členských států EU, vlád jiných zemí a dalších mezinárodních organizací;

iii)

u vybraných 14 vlád a mezinárodních organizací jsme provedli přezkum veřejně dostupných informací o výkonnosti (16);

iv)

prověřovali jsme hodnoticí zprávy vydané Sítí pro hodnocení účinnosti mnohostranných organizací (MOPAN – Multilateral Organisation Performance Assessment Network) (17) mezi lety 2011–2016. Tyto zprávy vždy zahrnovaly prvky týkající se vykazování výkonnosti organizací.

3.14.

I když mezi EU a jinými mezinárodními organizacemi a vládami existují významné rozdíly, i tyto organizace a vlády jsou povinny dodržovat právní požadavky a na jejich fungování se vztahují specifická omezení. Ani pro jiné mezinárodní organizace není snadné zajistit návaznost mezi svými opatřeními a jejich konečným dopadem a výkonností. Zaznamenali jsme šest oblastí (B až G níže), v nichž by zjištěné osvědčené postupy mohly Komisi pomoci vykazování výkonnosti dále rozvinout.

3.14.

3.15.

Australská ministerstva připravují jako součást rámce výkonnosti tři hlavní dokumenty: portfoliové rozpočtové výkazy vyčíslující programové rozpočty, plány činnosti, které vymezují účel a činnosti veřejných orgánů, a výroční zprávy se zpětnou vazbou k výsledkům. Orgány musí zajistit, aby tyto dokumenty byly ve vzájemném souladu (požadavek jasné návaznosti) (18). Kritéria pro výkonnost uvedená v každém dokumentu musí být vykázána souhrnně v jednom výročním prohlášení o výkonnosti (uváděném ve výročních zprávách na konci rozpočtového roku).

3.16.

Ve Francii se státní rozpočet položkuje podle tzv. misí (missions). Každá z 31 misí v rozpočtu zahrnuje několik programů (118 v roce 2017). Každý program má strategii, cíle a vyčíslené ukazatele výkonnosti, přičemž nejdůležitější ukazatele výkonnosti se rovněž považují za ukazatele mise. Používání týchž ukazatelů zajišťuje provázanost misí a programů. Ukazatele pokrývají jak výkonnost programů, tak výkonnost ministerstev.

3.17.

V Kanadě musí všechny federální organizace, které dostávají rozpočtové prostředky, své operace/svou činnost plánovat a řídit a výkonnost vykazovat podle souboru 16 oblastí týkajících se výsledků, stanoveného pro celou státní správu. Tento rámec ustavuje jasný a přímý vztah mezi finančními příděly, programovými činnostmi a účinky na národní úrovni.

3.18.

Před zahájením VFR na období 2014–2020 Komise svým útvarům uložila, aby rámec výkonnosti zdokonalily (19). K dosažení tohoto cíle si jako interní pravidlo (20) stanovila, že nové programové cíle a ukazatele musí být jasně uvedeny v programových výkazech, plánech řízení a výročních zprávách o činnosti. Poprvé se tak stalo v roce 2014, což Komisi umožnilo prezentovat výkonnost uceleným způsobem: cíle, na něž byly peníze v rozpočtu přiděleny, se staly součástí procesu plánování v rámci plánu řízení příslušného generálního ředitelství a výsledky byly vykázány ve výroční zprávě o činnosti.

3.18.

3.19.

Od roku 2016 však Komise již tímto způsobem nepostupuje. Namísto toho vytvořila nový plánovací dokument, pětiletý strategický plán, v němž mají generální ředitelství stanovit nové organizační cíle a ukazatele, jež budou odpovídat prioritám Komise, ale budou se odlišovat od cílů a ukazatelů, které již pro programy existují. Výroční zprávy o činnosti nyní vycházejí z rámce výkonnosti stanoveného ve strategických plánech a plánech řízení a u programových výsledků by měly odkazovat na programové výkazy. Nicméně ze šesti výročních zpráv o činnosti za rok 2016, které jsme prověřovali, použila křížové odkazy na výkonnost vykazovanou v programových výkazech pouze jedna. Srovnatelnost různých typů dokumentů o výkonnosti se tak komplikuje a není nijak zohledněno, že konečnou odpovědnost za plnění rozpočtu, pokud jde o zásady řádného finančního řízení, nese Komise.

3.19.

Proto již není třeba uvádět cíle a ukazatele ve výkonnostním rámci útvarů Komise do souladu s cíli a ukazateli vymezenými v právním základu programů. Útvary Komise jsou však vybízeny k tomu, aby při popisu své činnosti ve vztahu k programům odkazovaly na programové výkazy. Tento přístup pomůže zamezit výskytu duplicitních informací a zajistí konzistentnost údajů, a proto bude nadále posilován.

Komise má za to, že její odpovědnost za provádění rozpočtu je jasná. Každý generální ředitel podepisuje ve své výroční zprávě o činnosti prohlášení o věrohodnosti, ve kterém uvádí, že prostředky byly využity k zamýšlenému účelu a v souladu se zásadou řádného finančního řízení a že podkladové operace jsou legální a správné. Na úrovni organizací přebírá celkovou politickou odpovědnost za řízení rozpočtu EU sbor komisařů tím, že každý rok přijímá k rozpočtu EU výroční zprávu o řízení a výkonnosti.

3.20.

Komise vykazuje výdaje a výkonnost v jiném členění. Ve výročních zprávách o činnosti jsou roční platby generálních ředitelství vykázány podle typu činnosti/výdajového programu, ale výkonnost podle dosažení obecných a specifických cílů bez uvedení příslušných výdajů. V důsledku toho není možné posoudit, jaké částky byly na dosažení stanovených cílů vynaloženy. Obdobně informace o nákladech souvisejících s výkonností programů nejsou ve výroční zprávě o řízení a výkonnosti rozděleny podle obecných a specifických cílů.

3.20.

3.21.

V roce 2016 provedla OECD průzkum rozpočtování výkonnosti v zemích OECD a v Komisi. Graf v  rámečku 3.4 srovnává existenci, využití a důsledky (21) výkonnostních rámců v různých jurisdikcích. OECD vyhodnotila výkonnostní rámec Komise jako nejrozsáhlejší, což lze částečně vysvětlit objemem požadavků daných právními předpisy v EU. Z tabulky OECD nicméně vyplývá, že využití a důsledky rámce pro rozhodování tuto vyšší míru specifikace neodrážejí.

3.21.

Informace o výkonnosti výdajových programů používá Komise k těmto účelům: a) sledování pokroku v programech, b) odpovědnost a transparentnost, c) informování rozhodovacích orgánů o řízení programu, d) odůvodňování či navrhování úprav přidělení prostředků určené rozpočtovým orgánům, e) vypracovávání návrhů změn právního základu nebo změn budoucích programů.

Komise však konstatuje, že i když se v ročním rozpočtovém procesu k informacím o výkonnosti přihlíží, není to jediný faktor ovlivňující rozpočtová rozhodnutí.

3.22.

Některé země svůj výkonnostní rámec a počet cílů a ukazatelů postupně zjednodušily.

i)

V srpnu 2001 schválil francouzský parlament legislativu (22), jež ustavuje nová pravidla pro přípravu a plnění státního rozpočtu. Mezi lety 2014 a 2017 pak ministerstvo hospodářství snížilo počet cílů a ukazatelů o 20 % a ministerstvo financí o 24 %.

ii)

V letech 2012 a 2013 zavedlo Nizozemsko reformu „odpovědného rozpočtování“, jež stanoví přísnější podmínky pro to, jak vláda využívá informace o politikách (ukazatele výkonnosti a texty vysvětlující cíle politik). Počet ukazatelů výkonnosti v rozpočtových dokumentech se snížil na polovinu.

3.23.

Programové výkazy pro návrh souhrnného rozpočtu EU na rok 2017 obsahují 294 cílů a 709 ukazatelů (viz rámeček 3.2 ), které jsou soustředěny zejména v rámci okruhů 1a, 3 a 4 víceletého finančního rámce. Komise v současné době provádí prostřednictvím iniciativy „Rozpočet zaměřený na výsledky“ (BFOR – Budget Focused on Results) přezkum svých ukazatelů, aby mohla poskytovat vstupy pro příští generaci výdajových programů. Rámeček 3.5 ilustruje pokrok, o nějž by Komise mohla usilovat, i když by měly být zohledněny i některé faktory, které jsou pro tento orgán specifické.

3.23.

Porovnání provedené EÚD nepřihlíží ke klíčovým souvisejícím faktorům, jako jsou počet a charakter intervencí, pokryté oblasti politiky či způsob provádění, ani neměří kvalitu či relevanci ukazatelů.

Komise také konstatuje, že počet cílů a ukazatelů používaných ve strategických plánech pro útvary Komise se na základě nedávné reformy výrazně snížil. Počet obecných cílů se snížil z 84 na 11, počet ukazatelů dopadů ze 187 na 37, počet specifických cílů ze 426 na 386 a počet ukazatelů výsledků z 969 na 825.

3.24.

Jiné vlády a mezinárodní organizace podnikly kroky k zajištění vyváženého vykazování výkonnosti, jak doporučují mezinárodní standardy (23).

i)

V USA by výroční zprávy o výkonosti měly poskytovat jasný obraz výsledů v oblasti výkonnosti, uvádět trendy v čase, odkazovat na zdroj informací o výkonnosti a analyzovat pokrok a nedostatky.

ii)

Hodnocení WHO na konci dvouletého období 2014–2015 zahrnulo i přehled hlavních úspěchů a výzev pro každou programovou oblast (24). V předmluvě k hlavní zprávě o výkonnosti WHO za období 2014–2015 (25) generální ředitel uvedl, že „selhání i úspěchy jsou prezentovány otevřeně“. V souladu s tímto konstatováním text systematicky popisuje výzvy spolu s výsledky.

iii)

V rámci snah o posílení své účinnosti a prosazování kultury, která podporuje hledání řešení a rozhodování na základě důkazů, provedla Světová banka posouzení (26) adekvátnosti svého monitorování a hodnocení. V koncepci a využití svých systémů zjistila významné nedostatky.

iv)

Síť MOPAN ve svém hodnocení Meziamerické rozvojové banky za období 2015–2016 (27) upozornila na nový oddíl v přehledu účinnosti rozvoje banky nazvaný „poučení z chyb“.

3.25.

Pokyny k výročním zprávám o činnosti za rok 2016 (28) sice zásadu vyváženého vykazování výslovně nezmiňují, uvádějí nicméně, že shrnutí realisticky popisuje hlavní sdělení, pokud jde o dosažené úspěchy v oblasti politik a závěry o finančním řízení a vnitřní kontrole.

3.25.

3.26.

Bez ohledu na výše uvedené skutečnosti uváděly výroční zprávy o činnosti, jež jsme kontrolovali, málo informací o nedostatečné výkonnosti a výzvách souvisejících s cíli generálních ředitelství. Je rovněž obtížné tyto nedostatky a výzvy identifikovat, protože ve výročních zprávách o činnosti pro ně není vyčleněn žádný konkrétní oddíl.

3.26.

3.27.

Počínaje výroční zprávou o řízení a výkonnosti za rok 2015 se Komise snaží poskytovat ucelený přehled o výkonnosti na základě rozpočtu EU zaměřeného na výsledky. Zpráva nicméně neposkytla ucelený přehled o výkonnosti a byla přehnaně pozitivní: jediné nedostatky, na něž upozornila, byla zpoždění při realizaci. Zpráva rovněž:

3.27.

Výroční zpráva o řízení a výkonnosti za rok 2015 poukazuje na řadu nedostatků a problémů, které je třeba řešit. Oddíl 1 této zprávy se zmiňuje nejen o problémech týkajících se včasného provádění programů, ale i o omezeních při posuzování výkonnosti programů (např. odkazuje na hodnocení programu v oblasti zdraví na období 2007–2013 a programů v rámci okruhu 4 rozpočtu, kde poukazuje na překážky při posuzování celkové výkonnosti těchto programů).

—

poskytla omezený přehled o výsledcích strategie Evropa 2020, přestože Evropský parlament si ve svém rozhodnutí o udělení absolutoria za rok 2014 takový přehled vyžádal,

—

Výroční zpráva o řízení a výkonnosti není zvláštní zprávou o strategii Evropa 2020 (30). Nicméně zahrnuje souhrnný popis pokroku dosaženého při plnění hlavních cílů a příslušných ukazatelů strategie Evropa 2020 a pokrývá jak stav provádění programů na období 2014–2020, tak výsledky programů z období 2007–2013 strukturované podle priorit strategie Evropa 2020 v oblasti inteligentního a udržitelného růstu podporujícího začlenění.

Komise strategii Evropa 2020 sleduje a podává o ní zprávy prostřednictvím evropského semestru. Podrobné a ucelené výkazy o výkonnosti členských států při dosahování vnitrostátních cílů strategie Evropa 2020 jsou obsaženy ve zprávách jednotlivých zemí v rámci evropského semestru a také v každoročních aktualizacích ukazatelů strategie Evropa 2020, které vydává Eurostat. Také programové výkazy usouvztažňují výdaje se strategií Evropa 2020. Prezentují odhadované příspěvky programů k hlavním cílům (teoretické pojítko) a k prioritám strategie Evropa 2020.

—

ne vždy jasně vysvětlovala vliv vnějších faktorů na výsledky,

—

Výroční zpráva o řízení a výkonnosti za rok 2015 popisuje operační souvislosti odkazem na hlavní politické a ekonomické problémy roku v úvodu zprávy. Jasně uvádí, že rozpočet EU je pouze jedním z nástrojů, který se k dosažení výsledků politik používá v kombinaci s ostatními (tj. vnitrostátními rozpočty a dalšími politickými a regulačními nástroji na úrovni EU i členských států), a že 80 % rozpočtu EU se vynaloží v členských státech. Na konci oddílu 1 týkajícího se výkonnosti a výsledků je uveden následující závěr: „… Existují omezení míry, do které ukazatele mohou zachytit přesný obraz výkonnosti. … Kromě toho mají na konečné výsledky významný vliv kontextové faktory a ukazatele nemohou tyto faktory eliminovat ani se jim přizpůsobit.“ A dále: „[V]ýkonnost je sdílenou odpovědností: odpovědnost za realizaci strategie Evropa 2020 i za plnění cílů finančních rámců je ve velké míře sdílena s členskými státy“.

—

byla zveřejněna příliš pozdě na to, abychom ji mohli v rámci naší výroční zprávy přezkoumat (31).

—

Lhůta pro přijetí zprávy je podle finančního nařízení stanovena na 15. června. Komise je v souvislosti s programy sdíleného řízení odkázána na finanční údaje z členských států, které jsou k dispozici až v průběhu března. Proto není možné zprávu přijmout s větším předstihem.

3.28.

V Nizozemsku podléhá měření a vykazování ukazatelů auditu. Součástí výročních ministerských zpráv je povinný oddíl uvádějící zpětnou vazbou o spolehlivosti informací o výkonnosti.

3.29.

Ve Spojených státech vydávají všechny vládní agentury výroční zprávu o výkonnosti za fiskální rok s výročním plánem výkonnosti pro fiskální rok n+2. Tento dokument popisuje, jak budou agentury zajišťovat přesnost a spolehlivost údajů používaných k měření pokroku při plnění svých výkonnostních cílů.

3.30.

V Austrálii zpráva o státních službách za rok 2017 podporuje v zájmu zajištění ucelenějšího výkaznictví využívání i nedokonalých údajů (32). Aby se tento nedostatek kompenzoval, uvádí se ve zprávě u každého ukazatele posouzení srovnatelnosti a úplnosti podkladových údajů.

3.31.

Jiným aspektem kvality údajů je včasnost. Hodnoticí zprávy MOPAN z nedávné doby popisují zajímavé trendy ve výkaznictví v reálném čase v Alianci pro vakcíny, u společného programu OSN pro HIV/AIDS (UNAIDS) a ve Světové bance. Z našeho průzkumu (33) rovněž vyplynulo, že téměř polovina respondentů podává o výkonnosti zprávu častěji než jednou ročně (viz rámeček 3.6 ).

3.32.

Dokumenty Komise o výkonnosti v současné době systematicky nezahrnují posouzení kvality používaných údajů. Přestože se může stát, že nedostatky v kvalitě údajů zjištěny jsou, povinnost zjišťovat je nikde zakotvena není. Zprávy o výkonnosti uvádějí zdroje údajů, ale nemají zvláštní oddíl pro zveřejňování informací o jejich přesnosti a spolehlivosti. Podle souboru nástrojů pro zdokonalování právní úpravy (34) je možné externí hodnotitele požádat o vyjádření ke kvalitě údajů a o doporučení, jak získat kvalitnější údaje, není to však pravidlem.

3.32.

Pokud jde o hodnocení, stanoví sada nástrojů ke zlepšování právní úpravy, že v hodnotících pracovních dokumentech útvarů Komise musí být na konci hodnocení uvedeno na podporu závěrů a spolehlivosti výsledků jasné shrnutí veškerých nedostatků v použitých údajích. Pokyny ke zlepšování právní úpravy navíc stanoví, že jakákoli omezení týkající se použitých dokladů a uplatněné metodiky musí být v hodnotících zprávách jasně vysvětlena, a to především ve vztahu k jejich schopnosti podpořit závěry. Tento přístup je ještě více posílen v revizi pokynů/sady nástrojů ke zlepšování právní úpravy (SWD(2017) 350 final ze dne 7. července 2017).

3.33.

Níže jsou znázorněny osvědčené postupy používané v Austrálii, ve Francii a ve Světové bance.

Rámeček 3.7 –

3.34.

Komise využívá k prezentaci informací o výkonnosti kvantitativní i kvalitativní údaje a kombinuje grafiku s narativními popisy. Rámeček 3.10 ukazuje, že i když diagramy, grafy a tabulky jsou ve vybraných zprávách běžné, převažují v nich textové informace. Soubor nástrojů pro zdokonalování právní úpravy má oddíl o využívání vizuálních pomůcek, ten se ale omezuje pouze na tři typy pomůcek (stromový diagram znázorňující problémy, stromový diagram znázorňující cíle a diagramy intervenční logiky). Jiné, obecnější nástroje pro lepší vizuální prezentaci, jako je znázornění pomocí barev nebo infografika, nejsou zmíněny.

3.34.

Sada nástrojů ke zlepšování právní úpravy zahrnuje zvláštní nástroj pro vizuální pomůcky. Účelem tohoto nástroje je prezentovat některé příklady prostředků, které se považují za obzvláště relevantní pro politické intervence, aby se v jednotlivých útvarech Komise zvýšilo povědomí o přidané hodnotě plynoucí z využívání těchto pomůcek. V žádném případě nemá být souborem veškerých dostupných vizuálních pomůcek.

3.35.

Navigační pomůcky, například glosáře, seznamy zkratek a abecední rejstříky, se téměř nepoužívají. Komise nevypracovává interaktivní onlinové verze hlavních zpráv o výkonnosti.

3.36.

Hodnocení UNESCO, která jsme přezkoumávali, předkládají doporučení spolu se „strategickými možnostmi k uvážení“. Všechna doporučení jsou formulována podle stejného vzorce: definují cíl a prostředky k jeho dosažení, následované seznamem návrhů k realizaci.

3.37.

Nedávné hodnocení WHO (37) posuzuje dosah, užitečnost a využití vzorku přibližně 15 000  publikací za dobu 10 let. Hodnocení uvádí šest strategických doporučení a zároveň ke každému z nich předkládá konkrétní opatření jako vysvětlení a podporu pro následnou kontrolu.