Evropský účetní dvůr

12, rue Alcide De Gasperi, 1615 Lucemburk, LUCEMBURSKO

1.1

V této kapitole výroční zprávy Účetní dvůr:

1.2

Účetní dvůr předkládá Evropskému parlamentu a Radě prohlášení o věrohodnosti týkající se spolehlivosti účetní závěrky a legality a správnosti uskutečněných operací. Účetní dvůr dále může toto prohlášení doplnit o zvláštní posouzení každé hlavní oblasti činnosti EU (5).

1.3

Cílem práce týkající se spolehlivosti účetní závěrky Evropské unie je získat dostatečné a přiměřené důkazní informace, aby bylo možné vyslovit závěr o tom, do jaké míry byly příjmy, výdaje, aktiva a pasiva řádně zaznamenány a zda konsolidovaná účetní závěrka věrně zobrazuje finanční situaci Evropské unie k 31. prosinci 2011 a výsledky jejího hospodaření a peněžní toky za daný rok (viz body 1.6–1.8).

1.4

Cílem práce týkající se správnosti operací, na nichž se účetní závěrka za rok 2011 zakládá, je získat dostatečné a vhodné důkazní informace, aby bylo možné vyslovit závěr o tom, zda jsou uskutečněné operace v souladu s platnými předpisy či smluvními ustanoveními a zda byly správně vypočteny (přehled výsledků viz body 1.9–1.15, podrobněji pak v kapitolách 2 až 9).

1.5

Cílem práce týkající se spolehlivosti prohlášení vedoucích pracovníků Komise k auditu, tj. prohlášení generálních ředitelů a výročních zpráv o činnosti útvarů Komise a souvisejících souhrnných zpráv, je zjistit, nakolik poskytují věrné posouzení kvality finančního řízení (včetně míry zbytkových chyb) a nakolik přispívají k získání celkové jistoty Účetního dvora (viz body 1.16–1.30 a související připomínky v oddíle „Spolehlivost prohlášení vedoucích pracovníků Komise k auditu“ v kapitolách 2 až 9).

1.6

Připomínky Účetního dvora se vztahují na konsolidovanou účetní závěrku Evropské unie za rozpočtový rok 2011, která byla sestavena účetním Komise a schválena Komisí v souladu s finančním nařízením (6) a kterou Účetní dvůr obdržel 31. července 2012. Konsolidovaná účetní závěrka obsahuje:

1.7

Účetní Komise poskytl Účetnímu dvoru písemné prohlášení, že konsolidovaná účetní závěrka je ve všech významných (materiálních) ohledech úplná a spolehlivá.

1.8

Účetní dvůr při auditu konsolidované účetní závěrky za rok 2011 zjistil, že tato účetní závěrka neobsahuje významné (materiální) nesprávnosti (viz také příloha 1.2 ).

1.9

Účetní dvůr předkládá v kapitole 2 zvláštní posouzení příjmů a v kapitolách 3 až 9 zvláštní posouzení výdajů v jednotlivých skupinách politik, které jsou uspořádány na základě sestavování rozpočtu podle činností (ABB – Activity Based Budgeting) (viz tabulka 1.1 ).

1.10

Účetní dvůr dospěl k závěru, že příjmy (130 000 milionů EUR) (7) a platby ve skupině politik „správní a jiné výdaje“ (9 777 milionů EUR) nebyly ve významném (materiálním) rozsahu zatíženy chybami a že zkoumané systémy dohledu a kontroly byly účelné (viz tabulka 1.2 a body 2.35–2.36 a 9.30–9.32). Závazky ve všech skupinách politik rovněž nebyly zatíženy chybami.

1.11

Účetní dvůr dospěl k závěru, že skupina politik „vnější vztahy, pomoc a rozšíření“ (6 201 milionů EUR) nebyla ve významném (materiálním) rozsahu zatížena chybami a že zkoumané systémy dohledu a kontroly byly částečně účelné. Významná (materiální) míra chyb však byla zjištěna u průběžných a konečných plateb (viz tabulka 1.2 a body 7.26–7.27).

1.11

1.12

Účetní dvůr dospěl k závěru, že následující skupiny politik byly ve významném (materiálním) rozsahu zatíženy chybami: „zemědělství: tržní a přímá podpora“ (43 801 milionů EUR proplacených výdajů (8)), „rozvoj venkova, životní prostředí, rybolov a ochrana zdraví“ (13 310 milionů EUR proplacených výdajů (8)), „regionální politika, energetika a doprava“ (33 373 milionů EUR proplacených výdajů (8)), „zaměstnanost a sociální věci“ (10 171 milionů EUR proplacených výdajů (8)) a „výzkum a jiné vnitřní politiky“ (10 591 milionů EUR plateb). U těchto skupin politik Účetní dvůr dále konstatoval, že zkoumané systémy dohledu a kontroly byly částečně účelné (viz tabulka 1.2 a body 3.42–3.43, 4.51–4.52, 5.70–5.71, 6.27–6.28 a 8.37–8.38).

1.13

Účetní dvůr dospěl k závěru, že celkové platby byly ve významném (materiálním) rozsahu zatíženy chybami a že zkoumané systémy dohledu a kontroly byly obecně částečně účelné (viz tabulka 1.2 ).

1.12–1.13

Společná nejpravděpodobnější míra chyb v oblasti regionální politiky, dopravy, energetiky a zaměstnanosti a sociálních věcí, uvedená v tabulce 1.3, se ve srovnání s rokem 2010 výrazně snížila, a to ze 7,7 % na 5,1 %. Také míra chyb u každé ze složek bývalé skupiny politik „Soudržnost, energetika a doprava“ (nejpravděpodobnější míra chyb 6 % u regionální politiky, energetiky a dopravy a 2,2 % u zaměstnanosti) zůstává již po třetí rok v řadě hluboko pod hodnotami hlášenými Účetním dvorem v období 2006–2008. Za tímto pozitivním vývojem stojí vylepšení ustanovení o kontrole v programovém období 2007–2013, striktní politika přerušování/zastavování plateb uplatňovaná Komisí v případě zjištěných nedostatků v souladu s akčním plánem z roku 2008 a přínos zjednodušujících opatření stanovených v právních předpisech pro stávající programové období. Komise bude své kroky nadále zaměřovat na nejvíce rizikové programy a/nebo členské státy.

Co se týče výzkumu a jiných vnitřních politik, Komise se domnívá, že z pohledu řízení (tj. při zohlednění cílů, pokud jde o legalitu a správnost, na straně jedné a úvah o přiměřenosti rizik a nákladové efektivitě kontrol na straně druhé) zajišťují její řídící a kontrolní systémy dostatečnou věrohodnost podléhající výhradám pověřených schvalujících osob.

Na závěr je třeba uvést, že se zvláštním ohledem na ustanovení finančního nařízení vztahujícího se na rozpočet EU (ustanovení čl. 22a odst. 2 písm. f) nařízení, které stanoví podrobná pravidla pro provádění finančního nařízení, a ustanovení čl. 28 odst. 2b písm. g) nového finančního nařízení) a s přihlédnutím k navrhovanému snížení jejích dostupných zdrojů a k stávajícím opatřením přijímaným ze strany členských států zváží Komise před přijetím a/nebo navržením vhodných opatření náklady a přínosy doporučení Účetního dvora.

1.14

Podle odhadu Účetního dvora se nejpravděpodobnější míra chyb u plateb za rok 2011 ve srovnání s rokem 2010 zvýšila ve skupině politik:

—

„zemědělství: tržní a přímá podpora“ a „rozvoj venkova, životní prostředí, rybolov a ochrana zdraví“ (v porovnání s dřívější skupinou politik „zemědělství a přírodní zdroje“),

—

V případě rozvoje venkova Komise souhlasí s tím, že se situace zhoršila, avšak zhoršení bylo méně výrazné, než se uvádí ve zprávě Účetního dvora.

Komise si je vědoma, že závěry Účetního dvora se týkají celé skupiny politik, nikoli podskupin.

Domnívá se, že její řídící a kontrolní systémy vztahující se na programy v rámci výzkumu a jiných vnitřních politik zajišťují z pohledu řízení (tj. při zohlednění cílů, pokud jde o legalitu a správnost, na straně jedné a úvah o přiměřenosti rizik a nákladové efektivitě kontrol na straně druhé) dostatečnou věrohodnost podléhající výhradám pověřených schvalujících osob.

—

„výzkum a jiné vnitřní politiky“.

1.15

Nejpravděpodobnější míra chyb, kterou Účetní dvůr odhaduje u plateb jako celku, zůstává ve svém souhrnu ve srovnání s rokem 2010 stabilní (3,9 % v roce 2011 a 3,7 % v roce 2010, viz také tabulka 1.3 a graf 1.1 ) (9). Účetní dvůr zjistil chyby přibližně ve dvou pětinách testovaných operací (2010: přibližně ve třetině). Četnost chyb se podle zjištění Účetního dvora zvýšila ve všech skupinách politik kromě bývalé skupiny politik „soudržnost, energetika a doprava“ a „správních a jiných výdajů“, kde zůstává stabilní (viz tabulka 1.3 ).

1.15

1.16

Podle článku 317 Smlouvy o fungování Evropské unie nese konečnou odpovědnost za plnění rozpočtu EU Komise. Hlavním pilířem současného systému Komise pro řízení prostředků EU (který byl zcela přepracován v rámci reformy zahájené v dubnu 2000 (10) v reakci na usnesení přijaté Evropským parlamentem (11)) je odpovědnost generálních ředitelů. Ti také odpovídají za zavedení účelných systémů dohledu a kontroly, splňujících stanovené standardy (12).

1.17

Generální ředitelé Komise každoročně předkládají o výkonu svých povinností zprávy o činnosti (13). Součástí těchto zpráv je mimo jiné prohlášení o tom, do jaké míry byly zdroje využity pro plánované účely a nakolik kontrolní postupy zajišťují legalitu a správnost operací. Zjistí-li generální ředitelé v tomto ohledu výrazné problémy, mohou ve svém prohlášení vyjádřit výhradu.

1.18

Komise přebírá politickou odpovědnost za řízení prováděné generálními řediteli prostřednictvím své souhrnné zprávy. Tato zpráva vychází z prohlášení, která generální ředitelé předložili ve svých výročních zprávách o činnosti, a také z dalších zdrojů, např. celkového stanoviska interního auditora. Zpráva také popisuje opatření, která Komise přijala k řešení nedostatků v oblasti řízení a kontroly.

1.19

Přestože všichni generální ředitelé uvedli, že zavedené kontrolní postupy poskytují nezbytné záruky ohledně správnosti operací, počet generálních ředitelství nebo útvarů, které vyjádřily jednu nebo více výhrad, vzrostl v roce 2011 na 16 (2010: 13). Celkový počet výhrad se tak v roce 2011 zvýšil na 27 (2010: 17), přičemž většina z nich se stejně jako v předcházejících letech týká nedostatků ve správnosti operací. Celkový finanční dopad výhrad se zvýšil na 1 959 milionů EUR, což představuje 1,5 % plateb realizovaných v roce 2011 (2010: 423 milionů EUR, resp. 0,3 %) (viz tabulka 1.4 a kapitoly 2 až 9).

1.20

Zvýšení v počtu výhrad, generálních ředitelství, která je vyjádřila, a nárůst odhadovaného finančního dopadu svědčí o tom, že generální ředitelé si jsou vědomi vysokého rizika výskytu chyb v určitých oblastech, např. v oblasti rozvoje venkova, soudržnosti nebo v sedmém rámcovém programu (7. RP). To ostatně potvrzují i výsledky auditu Účetního dvora v roce 2011 (viz body 1.10–1.15).

1.20

1.21

Každé generální ředitelství musí posoudit, nakolik i při fungování systémů dohledu a kontroly zůstávají operace zatíženy chybami. K tomu může posloužit výpočet míry zbytkových chyb. Jednoduše řečeno se jedná o míru chyb získanou na základě prověrky reprezentativního vzorku operací po odečtení veškerých oprav provedených na základě systémů dohledu a kontroly. Přesahuje-li míra zbytkových chyb 2 %, je generální ředitel povinen v prohlášení, jež je součástí výroční zprávy o činnosti, vyjádřit výhradu.

1.21

1.22

V pokynech pro vypracování výročních zpráv o činnosti za rok 2011 Komise poprvé poskytla generálním ředitelstvím instrukce, jak míru zbytkových chyb počítat. Díky tomu se některá prohlášení zlepšila, konkrétně prohlášení generálních ředitelství pro oblast soudržnosti (viz body 5.66 a 6.25), Generálního ředitelství pro výzkum a inovace a Generálního ředitelství pro informační společnost a média (viz body 8.35–8.36). Účetní dvůr však zjistil v těchto instrukcích a jejich uplatňování nedostatky. Některá generální ředitelství uváděla nejasné informace a/nebo míru zbytkových chyb podcenila, v důsledku čehož žádné výhrady nevyjádřila nebo zmírnila jejich závažnost (15). Například:

1.22

Komise se domnívá, že se generální ředitelství zmíněná Účetním dvorem těmito pokyny řídila a vznesla náležité výhrady.

—

v pokynech se dostatečně nevysvětluje, jak postupovat, pokud míru zbytkových chyb nelze spolehlivě spočítat,

—

—

některé částky byly do výpočtu zahrnuty i přes to, že kvůli dlouhým zpožděním nebyly zatím obdrženy nebo získány zpět,

—

—

do výpočtu míry zbytkových chyb byly zahrnuty různé typy opravných opatření (finanční opravy / odnětí a zpětné vymáhání částek), a to i přes rozdíly plynoucí z jejich povahy (16). V pokynech se navíc počítá i se zohledňováním případů pozastavování plateb.

—

1.23

Účetní dvůr dospěl k závěru, že míra zbytkových chyb zatím není spolehlivým ukazatelem rozsahu, v jakém operace zůstávají zatíženy chybami.

1.23

1.24

V úvodu souhrnné zprávy se uvádí (17), že jejím schválením Komise přijímá celkovou politickou odpovědnost za řízení rozpočtu EU, a to na základě prohlášení o věrohodnosti a výhrad, které ve svých výročních zprávách o činnosti vyjádřili generální ředitelé a vedoucí útvarů.

1.25

Hlavním zdrojem informací pro souhrnnou zprávu jsou výroční zprávy o činnosti. Komise uvádí, že všechny poskytují přiměřenou jistotu ohledně správnosti uskutečněných operací. Účetní dvůr zaznamenal zlepšení některých výročních zpráv o činnosti, v nichž se uznává vysoké riziko výskytu chyb a uvádějí vyčíslitelné ukazatele pro měření správnosti operací (viz body 1.20 a 1.22). Přesto však zdůrazňuje, že problémy zjištěné v minulosti zůstávají nevyřešeny (viz bod 1.22 a příloha 1.2 , bod 2).

1.25

1.26

Souhrnná zpráva rovněž čerpá z druhého celkového stanoviska vydaného interním auditorem Komise. Toto stanovisko vychází z práce prováděné od roku 2009 do roku 2011 útvarem interního auditu a odděleními interního auditu a také z jistoty vyjádřené vedoucími pracovníky ve výročních zprávách o činnosti za rok 2011. Ve srovnání s předchozím rokem se celkové stanovisko zlepšilo, neboť o příslušných záležitostech poskytuje podrobnější informace. Stanovisko zůstává kladné, přičemž ve většině případů vychází ze stejných výhrad, jaké jsou obsaženy ve výročních zprávách o činnosti. Účetní dvůr se domnívá, že by příslušná generální ředitelství měla patřičně řešit záležitosti, které podle interního auditora vyžadují pozornost, jako např. nedostatky v oblasti vnější pomoci (18).

1.26

V zájmu řešení veškerých rizik, na něž interní auditor upozorní pověřené schvalující osoby, předmětná generální ředitelství vypracovávají a provádějí akční plány, které jsou předmětem důsledného monitorování ze strany generálních ředitelů a výboru Komise pro sledování auditu.

1.27

Komise si uvědomuje vysoké riziko výskytu chyb, a zvýšila proto objem plateb, k nimž vyjádřila výhradu (viz bod 1.20). Podle jejích slov k této skutečnosti přispěla řada faktorů, mimo jiné:

1.27

1.28

Komise zároveň v této souvislosti uznává potřebu dalších zlepšení, která umožní předkládat transparentnější informace o kvalitě finančního řízení, a navrhuje proto taková opatření jako:

—

v příslušných výročních zprávách o činnosti vykazovat údaje týkající se provádění, výsledků a auditů činností souvisejících s finančními nástroji,

—

V návaznosti na připomínky, které Účetní dvůr vznesl k činnostem v rámci finančních nástrojů ve své výroční zprávě za rok 2010, navíc Komise v roce 2011 provedla zvláštní audit zaměřený na tuto oblast a o jeho výsledcích informovala ve výročních zprávách o činnosti GŘ REGIO (strana 73) a GŘ EMPL (strany 45–46). V auditu této oblasti hodlá Komise v roce 2012 a letech následujících pokračovat.

—

v příslušných výročních zprávách o činnosti zveřejňovat ukazatele relevantní pro víceleté kontrolní strategie, jako se to děje v oblasti soudržnosti, a více harmonizovat kritéria významnosti (materiality) ve výročních kontrolních zprávách vydávaných generálními ředitelstvími, která mají na starosti oblast soudržnosti, a ostatními generálními ředitelstvími, která odpovídají za výdaje v rámci sdíleného řízení,

—

—

změny ve finančním nařízení a odvětvových nařízeních na období 2014–2020 (které v současné době projednává Evropský parlament a Rada) s cílem zlepšit koncepci režimů financování, řešit riziko výskytu chyb, omezit administrativní zatížení příjemců a dalších zúčastněných subjektů, snížit provozní náklady na kontroly a získat roční prohlášení vedoucích pracovníků o věrohodnosti ke všem programům v rámci sdíleného řízení.

—

1.29

Účetní dvůr považuje iniciativy Komise, jejichž cílem je posílit povinnost odpovídat se a zvýšit transparentnost informací o kvalitě finančního řízení, za krok správným směrem. Zároveň však také nedávno upozornil, že i když uvedené návrhy mohou přispět ke zvýšení jistoty o legalitě a správnosti výdajů, Komise neuvádí, jak hodlá pomocí těchto informací dosáhnout toho, aby operace nebyly ve významném (materiálním) rozsahu zatíženy chybami (19).

1.29

Tato výchozí prohlášení o věrohodnosti budou příslušní vedoucí pracovníci v Komisi plně zohledňovat při formulování svých vlastních prohlášení, čímž položí pevný základ pro věrohodnost a pro případné kroky potřebné k řešení slabin v systémech řízení a kontroly.

1.30

Přerušování a pozastavování plateb může být užitečným prostředkem, jak zabránit vzniku nedostatků, které vedou k neoprávněným výdajům, ale musí být doplněn o nápravná opatření (tj. finanční opravy a zpětné vymáhání částek). Podle názoru Účetního dvora by Komise měla údaje, které předkládá o finančních opravách a zpětně vymáhaných částkách, uvádět do náležitého kontextu – související údaje z členských států jsou totiž stále neúplné nebo zatím nebyly v úplnosti zkontrolovány a/nebo nebyla potvrzena jejich platnost a inherentní rozdíly a dopady uvedených dvou opravných nástrojů se stále odpovídajícím způsobem neberou v úvahu.

1.30

1.31

Tento oddíl se zabývá některými hlavními údaji o rozpočtovém řízení v roce 2011, především plněním rozpočtových prostředků na závazky a platby, čerpáním prostředků na platby ke konci roku a mírou zbývajících rozpočtových závazků („RAL“).

1.32

Rozpočet EU v roce 2011 zahrnoval rozpočtové příděly na závazky (20) ve výši 142,5 miliardy EUR (21) a příděly na platby (22) ve výši 128,3 miliardy EUR (23). Míra čerpání těchto rozpočtových prostředků v prováděcích orgánech byla vysoká: 99,3 % u přídělů na závazky (stejně jako v roce 2010) a 98,6 % u přídělů na platby (2010: 96,6 %) (24). Výše rozpočtových prostředků (po odečtení přenosů) zůstala pod stropem finančního rámce pro závazky o 0,1 miliardy EUR a finančního rámce pro platby o 7,0 miliardy EUR včetně všech rezerv.

1.33

Plnění rozpočtu celkově vedlo na konci roku 2011 k rozpočtovému přebytku (25) ve výši 1,5 miliardy EUR (2010: 4,5 miliardy EUR). Tato částka bude v zásadě započtena proti vlastním zdrojům vybíraným od členských států v následujícím roce (následujících letech).

1.34

Ve třech hlavních fondech spadajících do okruhu 1b víceletého finančního rámce „Soudržnost pro růst a zaměstnanost“ (Evropský sociální fond (ESF), Evropský fond pro regionální rozvoj (EFRR) a Fond soudržnosti (FS)) se však podávání žádostí o platbu ze strany členských států na konci roku zrychlilo. Platby mohly být dokonce až o 5 miliard EUR vyšší, pokud by se zvýšení potřeby financování správně předpovědělo a požadované prostředky na platby daly k dispozici, např. převodem nevyužitých prostředků z ostatních oblastí (26).

1.34

Rozhodnutí o přerušení či zastavení plateb mohou být navíc při předvídání potřebných prostředků jen těžko brána v úvahu. Platby mohou být podle nařízení přerušeny až na šest měsíců. Jakmile členské státy nedostatek napraví a jakmile se v případě potřeby uplatní finanční opravy, Komise od přerušení upustí, a v platbách se může opět pokračovat.

Komise členským státům začátkem roku 2012 písemně zdůraznila, že je zapotřebí většinu žádostí podávat do 31. října. Odhlédne-li se od globálního převodu, podávání do tohoto data by Komisi také umožnilo požádat rozpočtový orgán o opravný rozpočet za účelem zvýšení prostředků na platby tak, aby mohly být uspokojeny podané žádosti, a to ne na základě předpovědí, ale na základě skutečně doručených žádostí o platbu.

1.35

Účetní dvůr upozorňuje, že v některých rozpočtových hlavách byl objem plateb uskutečněných za měsíc prosinec ve srovnání s celkovými platbami za celý rok nepřiměřeně vysoký (27). Taková koncentrace významné části plateb do omezeného období může negativně ovlivnit účelnost systémů dohledu a kontroly a zvýšit riziko výskytu chyb.

1.35

1.36

Objem zbývajících rozpočtových závazků („RAL“) (28), tedy závazků, k nimž zatím nebyla provedena platba ani nebyly zrušeny (29), se zvýšil o 13 miliard EUR (6,7 %) na 207 miliard EUR, většinou v oblastech politiky financovaných z rozlišených prostředků (30). Při míře čerpání roku 2011 to odpovídá rozlišeným závazkům za 2,3 roku nebo rozlišeným platbám za 2,7 roku.

1.37

Většina zbývajících závazků se týká soudržnosti (31) (viz graf 1.2 ). Jejich objem v této oblasti dosáhl 136 miliard EUR (32) (65,5 % celkové výše), což při míře čerpání v roce 2011 odpovídá závazkům za 2,7 roku nebo platbám za 3,2 roku v této oblasti. Valná většina těchto zbývajících závazků (124,6 miliardy EUR, tedy 92 % celkové výše) se vztahuje k současnému programovému období 2007–2013 (33).

1.36–1.37

Platnost ukazatele ‘míra výdajů v roce 2011’ je pro platby relativní vzhledem k nedostatku dostupných prostředků na konci roku (viz poslední věta v bodě 1.34).

1.38

Výrazně vyšší míru kumulovaných zbývajících závazků v programovém období 2007–2013 lze ve většině případů vysvětlit pozdní realizací programů (34). V souladu s požadavky příslušného nařízení pro strukturální fondy mohly být platby realizovány až poté, co Komise schválila řídicí a kontrolní systémy členských států. Podle interinstitucionální dohody o rozpočtové kázni a řádném finančním řízení (35) je nutné zajistit, aby byly v budoucích letech k dispozici dostatečné prostředky na platby umožňující překlenout narůstající rozdíl mezi zbývajícími závazky a příděly na platby (viz bod 1.34).

1.38

Skutečnost, že ve strukturálních fondech se v roce 2010 i v roce 2011 plně vyčerpaly dostupné prostředky, nasvědčuje tomu, že zvýšení zbývajících závazků může rovněž pramenit z nedostatku rozpočtových prostředků dostupných na konci roku (viz rovněž bod 1.34).

Přiložený graf 1.2 ukazuje pravděpodobnou absorpci zbývajících závazků nakumulovaných během programového období finančního rámce.

Na závěr Komise souhlasí s tím, že v budoucích letech je třeba zajistit dostupnost dostatečného množství prostředků na platby. Komise je pevně odhodlána předkládat návrhy rozpočtu, které budou vykrývat rozšiřující se mezeru mezi zbývajícími závazky a prostředky na platby.

2.1

V této kapitole se předkládá zvláštní posouzení Účetního dvora týkající se příjmů, které zahrnují vlastní zdroje a ostatní příjmy. Hlavní údaje o příjmech za rok 2011 uvádí tabulka 2.1 . Vlastní zdroje jsou zdaleka nejdůležitějším zdrojem financování rozpočtových výdajů (91 %).

2.2

Existují tři kategorie vlastních zdrojů (1): tradiční vlastní zdroje (dovozní cla a dávka z výroby cukru) (TVZ), vlastní zdroje vypočítané na základě daně z přidané hodnoty (DPH) vybrané členskými státy a vlastní zdroje odvozené z hrubého národního důchodu (HND) členských států.

2.3

Tradiční vlastní zdroje stanovují a vybírají členské státy. Tři čtvrtiny těchto částek jdou do rozpočtu Unie (16 778 milionů EUR, 12,9 % příjmů) a zbývající čtvrtinu si členské státy ponechávají na úhradu nákladů na výběr. Každý členský stát zasílá Komisi měsíční výpis stanovených cel a dávek z cukru (výpis z „účtů A“) a čtvrtletní výpis stanovených cel a dávek z cukru, které do účtů A zahrnuty nebyly (výpis z „účtů B“) (2). V souvislosti s TVZ patří k hlavním rizikům úplnost, přesnost a včasnost zpřístupnění cel a dávek z cukru Unii.

2.4

Vlastní zdroje odvozené z DPH jsou příspěvky, jejichž výše je výsledkem aplikace jednotné sazby na pomyslně harmonizovaný vyměřovací základ DPH členských států (14 077 milionů EUR, 10,8 % příjmů). Vlastní zdroje odvozené z HND jsou příspěvky, jejichž výše je výsledkem aplikace jednotné sazby na HND členských států (87 258 milionů EUR, 67,1 % příjmů). Hlavním rizikem pro správnost těchto vlastních zdrojů je možnost, že výchozí statistické údaje nebudou kompilovány nebo zpracovávány v souladu s pravidly Unie, a všechny členské státy tak zaplatí příspěvky do vlastních zdrojů odvozené z DPH anebo HND v nesprávné výši.

2.5

Spojenému království se poskytuje oprava rozpočtových nevyvážeností (dále jen „oprava pro Spojené království“) v podobě snížení jeho plateb vlastních zdrojů odvozených z HND (3). V období 2007–2013 (4) dále využívá snížené sazby uplatňované na zdroj z DPH Německo, Nizozemsko, Rakousko a Švédsko; Nizozemsko a Švédsko využívají hrubého snížení svých ročních příspěvků odvozených z HND. Hlavním rizikem je možnost chyby Komise při těchto výpočtech, zejména u složitých výpočtů opravy pro Spojené království.

2.6

Po zohlednění celkových tradičních vlastních zdrojů, vlastních zdrojů odvozených z DPH a ostatních příjmů se zdroje odvozené z HND používají k vyrovnávání rozpočtu. Případné podhodnocení (či nadhodnocení) HND u konkrétních členských států sice celkové vlastní zdroje odvozené z HND neovlivňuje, avšak v jeho důsledku se do doby, než je tento problém odstraněn, zvyšují (či snižují) příspěvky ostatních členských států.

2.7

K hlavním rizikům ostatních příjmů patří řízení poplatků Komisí a stanovování finančních oprav, které Komise ukládá v souvislosti s výdaji na zemědělství a na soudržnost.

2.8

Celková koncepce a metodika auditu Účetního dvora je popsána v části 2 přílohy 1.1 kapitoly 1. V případě auditu příjmů je třeba brát v úvahu následující specifika:

2.9

Audit prováděný Účetním dvorem u operací, na nichž se zakládá účetní závěrka, nemůže zahrnout neproclené dovozy a dovozy, které unikly celnímu dohledu.

2.10

Účetní dvůr provedl posouzení systémů dohledu a kontroly v Německu, Španělsku a ve Francii, které se dohromady na celkových TVZ podílejí více než jednou třetinou. Přezkoumal jejich účetní systémy a prověřil tok TVZ od jejich určení po nahlášení Komisi, aby získal přiměřenou jistotu o přesnosti a úplnosti zaúčtovaných částek. Auditoři testovali hlavní kontroly týkající se uplatňovaní preferenčních celních sazeb ve Francii, místního celního řízení v Německu a ve Španělsku a skladování a účtování nákladů na dopravu a pojištění v Německu, ve Španělsku a ve Francii.

2.11

Dále u sedmi inkasních příkazů k TVZ ze vzorku popsaného v bodě 2.8 a) provedl Účetní dvůr odsouhlasení vybraných měsíčních výpisů s relevantními účetními záznamy příslušných členských států (7).

2.12

Účetní dvůr posuzoval i systémy dohledu a kontroly Komise, včetně jejích inspekcí v členských státech, postupů pro odepisování částek, které již nelze získat zpět, a postupů pro kontrolu opatření přijatých v návaznosti na zjištění Komise i Účetního dvora.

2.13

Vlastní zdroje odvozené z DPH a HND vycházejí ze statistik, jejichž podkladové operace nelze zkontrolovat přímo. Audit proto při posuzování systémů, které Komise používá pro zpracování údajů s cílem stanovit výši částek, jež budou zahrnuty do konečných rozpočtových účtů, vycházel z makroekonomických souhrnných ukazatelů, jež pro Komisi připravily členské státy. Účetní dvůr tedy zkoumal sestavování rozpočtu EU a správnost příspěvků členských států.

2.14

Účetní dvůr posuzoval systémy dohledu a kontroly Komise, které mají poskytovat přiměřenou jistotu, že výpočet a výběr těchto zdrojů je správný. Audit rovněž obsáhnul správu výhrad k DPH a HND Komisí a její ověřování soupisů k HND v členských státech. Účetní dvůr se v rámci tohoto auditu nevyslovuje ke kvalitě údajů o DPH a HND, které Komise obdržela od členských států.

2.15

Výsledky testování operací jsou shrnuty v příloze 2.1 . Při testování vzorku operací Účetní dvůr zjistil chyby v 1,8 % operací. Nejpravděpodobnější míra chyb dle odhadu Účetního dvora činí 0,8 % (8).

2.15

2.16

Účetní dvůr zjistil, že celkově inkasní příkazy vydané Komisí odrážejí výpisy z účtů A zaslané členskými státy.

2.17

Ve výpočtu a platbách příspěvků členských států nezjistil Účetní dvůr žádnou chybu.

2.18

Účetní dvůr zjistil, že u ostatních příjmů obsahovala jedna ze šesti testovaných operací chybu. Účetní dvůr přezkoumal výpočet finanční opravy uložené jednomu členskému státu v oblasti zemědělských výdajů (hlava 6 v tabulce 2.1 ). Účetní dvůr metodiku uplatněnou Komisí nezpochybňuje, v použití této metodiky však zjistil chybu, jejímž důsledkem bylo podhodnocení ztráty pro rozpočet EU Komisí. Finanční oprava měla činit 30 milionů EUR místo původně vypočtených 21 milionů EUR (9).

2.18

V případě, jejž Účetní dvůr zmiňuje, provedl výpočet chybovosti členský stát, a to podle metodiky, kterou Komise akceptuje, a s využitím všech poznatků, jež měl v danou chvíli k dispozici. Tento členský stát následně dodal doplňující a přesnější údaje o ohroženém souboru. Komise pokládala za náležité k těmto údajům přihlédnout, aniž by v této velmi pozdní fázi opětovně zahajovala postup schvalování souladu s cílem chybovost znovu přepočítat.

2.19

Výsledky prověrky řídicích a kontrolních systémů, kterou Účetní dvůr provedl, jsou shrnuty v příloze 2.2 . V systémech byly zjištěny určité nedostatky, jež jsou popsány níže.

2.20

V navštívených členských státech byly při auditu prováděném Účetním dvorem (viz bod 2.10 výše) zjištěny nedostatky v celním dohledu vnitrostátních orgánů týkající se

2.20

a)

uplatňování preferenčních celních sazeb (10);

a)

Těmito dvěma případy, v nichž chybí doklady o přímé dopravě, se bude Komise zabývat, aby zjistila, zdali z nich neplynou finanční důsledky.

b)

kontroly a auditu ex post u místního celního řízení (MCŘ) (11);

b)

c)

auditu ex post uskladňování v celních skladech (12);

c)

d)

analýzy rizika uplatňované ve fázi dovozu (13);

d)

e)

účtování nákladů na dopravu a pojištění (14).

e)

2.21

Ve své výroční zprávě za rok 2010 Účetní dvůr uvedl, že u jednoho výpisu z účtu A týkajícího se jednoho členského státu (15) nebylo možné vykázanou částku TVZ odsouhlasit s příslušnými účetními záznamy. Ve výroční zprávě o činnosti GŘ BUDG za rok 2011 je nyní uvedena výhrada vůči spolehlivosti účetních údajů tohoto členského státu.

2.21

Nápravné opatření je již přijato. Daný členský stát předložil koncem listopadu 2011 akční plán, v němž uvedl připravovaná nápravná opatření. Plán vytyčuje krátkodobé (2012), střednědobé (2012–2013) a dlouhodobé cíle (2013–2014 a roky následující). Realizaci tohoto plánu Komise monitoruje. Jeho první fáze spočívá v provedení externího auditu účetního systému.

2.22

Účetní dvůr konstatoval, že řada zjištění, na něž on sám nebo Komise v uplynulých letech upozornily, se vykazuje znovu, aniž by příslušné členské státy přijaly jakákoliv nápravná opatření (například zjištění, která uvedl Účetní dvůr ve své zvláštní zprávě č. 1/2010 (16)„Je kontrola zjednodušených celních postupů pro dovozy účelná?“).

2.22.

2.23

Výhrady jsou nástrojem, který umožňuje ponechat zpochybňované prvky ve výkazech k DPH podávaných členskými státy otevřené pro případné opravy i po uplynutí čtyřleté lhůty, kterou stanoví právní předpisy. Uplatnění výhrad je tedy součástí postupu vnitřní kontroly. Komise a členské státy by nicméně měly ve věci zpochybňovaných prvků usilovat o co nejrychlejší řešení.

2.24

V roce 2011 vznesla Komise 46 výhrad a 42 výhrad zrušila. Podle Komise bylo čistým účinkem snížení vlastních zdrojů odvozených z DPH o téměř 88 milionů EUR (17). Ke konci roku zůstávalo v platnosti celkem 156 výhrad (viz tabulka 2.2 ). Z výhrad, které Komise vznesla, se 51 týká porušení právních předpisů týkajících se DPH. Tyto výhrady bude možné zrušit, až bude řízení pro porušení právních předpisů uzavřeno a bude stanoven dopad na základ daně z přidané hodnoty pro příslušné roky.

2.24

2.25

Komise pokračuje ve svém úsilí rušit dlouhodobé výhrady k DPH. Účetní dvůr definuje dlouhodobě nevyřízené výhrady jako výhrady, které se vztahují k roku, od něhož uplynulo nejméně deset let, tj. výhrady, jež se týkají roku 2002 a předchozích let a jež ke konci roku 2011 stále platily. Na konci roku 2011 zůstávalo v platnosti 15 takových dlouhodobých výhrad, z nichž některé se datovaly až do roku 1995, oproti 16 ke konci roku 2010 (bod 2.23 výroční zprávy za rok 2010).

2.25

2.26

Ke konci roku 2011 existovaly obecné výhrady (18) k údajům o HND členských států EU-15 za období 2002–2007, členských států EU-10 za období 2004–2007 a Bulharska a Rumunska za rok 2007.

2.26

2.27

Na začátku roku 2011 zůstávaly otevřené čtyři zvláštní výhrady (19) k HNP vztahující se k období 1995–2001. Komise následně dvě výhrady týkající se Spojeného království zrušila a ke konci roku 2011 tedy zůstávaly v platnosti dvě (20) zvláštní výhrady.

2.27

2.28

Na základě ověřování soupisů k HND provedeného Eurostatem přijal výbor pro HND v červenci a v říjnu 2011 hodnoticí zprávy týkající se členských států EU-25. Pokud jde o údaje týkající se HND za období od roku 2002 do konce ledna 2012, nebyly zrušeny žádné obecné výhrady ani vzneseny žádné zvláštní výhrady (viz bod 2.29 a čtvrtá odrážka bodu 2.41 výroční zprávy za rok 2010).

2.28

2.29

Prováděcí pravidla finančního nařízení (21) stanoví, že pokud nebyly provedeny předběžné platby nebo dlužníci nesložili finanční jistotu, která by do data splatnosti plně kryla celou částku, měla by Komise vymáhat inkaso pohledávek jakýmikoliv dostupnými prostředky. Ke konci roku 2011 nebyla pokryta předběžnou platbou ani jistotou po datu splatnosti přibližně 2 % (22) dosud neuzavřených případů pokut.

2.29

Díky těmto jednáním lze část nezajištěných pokut (včetně úroků z prodlení), jež byly podnikům vyměřeny v těžké finanční situaci, vybrat či je zajistit zárukou a podle stávajících pravidel lze též sjednat splátkový harmonogram krytý finanční zárukou (viz bod 2.32). Část pokut však vybrat nelze, neboť jsou uloženy podnikům, které jsou v konkurzu, čelí obtížné finanční situaci nebo mají sídlo mimo území Unie.

2.30

Účetní dvůr prověřoval vzorek 14 takových pokut a zjistil, že v osmi případech Komise nevyužila veškeré dostupné prostředky, aby pohledávky vymohla.

2.30

Jak tyto příklady ukazují, snaží se Komise v případech, kdy se dlužníci nacházejí v obtížné finanční situaci, zajistit výběr pokut cestou jednání s danými podniky o způsobu krytí uložených pokut.

2.31

Všechny tyto případy se týkaly dlužníků, kteří byli, jak tvrdí Komise, v obtížné finanční situaci. GŘ BUDG ve své výroční zprávě o činnosti za rok 2011 uvádí, že nebude pohledávky vymáhat, pokud usoudí, že finanční zájmy Unie budou nejlépe chráněny, pokud vyjedná plán plateb. Komise nyní navrhuje změnu prováděcích pravidel finančního nařízení, která by tento postup „za výjimečných okolností“ umožňovala.

2.32

Podle článku 28a finančního nařízení (23) je ochrana majetku jedním z řídicích cílů Komise. Aby byla zajištěna ochrana jistot, kterými jsou kryty pokuty, stanoví Komise minimální požadavky na úvěrový rating finančních institucí, jež záruky poskytují. Účetní dvůr zjistil případy, kdy tyto požadavky nebyly respektovány.

2.33

Dne 13. května 2011 Komise podmínky pro tyto záruky uvolnila, aby zohlednila zhoršující se situaci na trhu. Účetní dvůr zjistil případy, kdy ani tato aktualizovaná pravidla nebyla dodržena.

2.34

Komise ve výroční zprávě o činnosti GŘ BUDG uvádí, že nyní vzhledem k současnému stavu bankovního sektoru znovu provádí revizi své politiky pro řízení rizik.

2.32–2.35

2.33–2.34

V příkladech, jež Účetní dvůr uvádí, splňovaly záruky v okamžiku, kdy je Komise akceptovala, požadavky tehdy platné koncepce řízení rizik. Ručitelům byl později snížen rating, což s ohledem na snížení počtu bank, jež nadále působí na trhu a splňují daná kritéria, vedlo Komisi v červnu 2012 k tomu, aby svou koncepci řízení rizik, pokud jde o bankovní záruky, opětovně přehodnotila. Přihlédneme-li k vývoji na finančních trzích, je toto nové rozhodnutí rovněž zárukou toho, že bude celková expozice Komise vůči jednotlivým ručitelům dostatečně diverzifikována.

2.35

Na základě svého auditu (24) dospěl Účetní dvůr k závěru, že

za rozpočtový rok 2011 nebyly ve významném rozsahu zatíženy chybami.

2.36

Na základě svého auditu dospěl Účetní dvůr k závěru, že prověřované systémy dohledu a kontroly pro oblast příjmů byly účelné. Účetní dvůr nicméně upozorňuje na níže uvedené nedostatky:

a)

Audity Účetního dvora upozornily na nedostatky v celním dohledu vnitrostátních orgánů (bod 2.20). Účetní dvůr dospěl k závěru, že systémy dohledu a kontroly auditovaných členských států jsou z hlediska zajišťování úplného a správného zaúčtování tradičních vlastních zdrojů pouze částečně účelné.

a)

b)

Stále platí dlouhodobě nevyřízené výhrady týkající se vlastních zdrojů odvozených z DPH (bod 2.25).

b)

Pokud jde o četnost konzultací s členskými státy, lze konstatovat trvalé zlepšování. Zkvalitňuje se též spolupráce mezi Komisí a členskými státy a tento trend bude pokračovat.

c)

Pokud jde o HND členských států EU-25 za období od roku 2002 a dále, Komise do konce roku 2011 nezrušila žádnou obecnou výhradu a nevznesla ani žádné zvláštní výhrady (bod 2.28).

c)

d)

Ke konci roku 2011 stále zůstávaly v platnosti dvě zbývající zvláštní výhrady týkající se HNP za období 1995–2001 (bod 2.27).

d)

e)

Účetní dvůr bere na vědomí důvody, proč se pohledávky nevymáhaly ve všech případech (bod 2.31). Komise navrhuje změnu prováděcích pravidel finančního nařízení, která by „za výjimečných okolností“ tento postup umožňovala.

e)

f)

Komise také s ohledem na aktuální stav bankovního sektoru provádí revizi své politiky pro řízení rizik souvisejících se spolehlivostí záruk ke splatným pokutám a sankcím (bod 2.34).

f)

2.37

Příloha 2.3 uvádí výsledky přezkumu Účetního dvora, který se týkal pokroku při realizaci doporučení vyjádřených ve výročních zprávách z předchozích let (2008–2009). Účetní dvůr upozorňuje na následující skutečnosti:

a)

Ve svých předchozích výročních zprávách (například bod 4.14 výroční zprávy za rok 2008 a bod 2.20 výroční zprávy za rok 2009) Účetní dvůr uvedl, že opakovaně zjišťuje problémy související s využíváním účtů B. Komise tyto problémy při svých inspekcích v roce 2011 zjišťovala znovu.

a)

b)

Pokud jde o vlastní zdroje odvozené z HND, Účetní dvůr Komisi doporučil (například v bodu 2.38 výroční zprávy za rok 2009), aby i) ozřejmila rozsah stanoviska, které předkládá ve svých hodnoceních údajů členských států o HND, a ii) přihlédla ke svému hodnocení systémů dohledu a kontroly používaných národními statistickými úřady při sestavování národních účtů. Při posuzování údajů o HND členských států EU-25 se Komise těmito doporučeními neřídila (viz bod 2.28).

b)

2.38

Účetní dvůr na základě tohoto přezkumu a dále zjištění a závěrů za rok 2011 Komisi doporučuje, aby:

—

doporučení 1: podporovala členské státy při posilování celního dohledu vnitrostátních orgánů s cílem maximalizovat inkasovanou částku TVZ,

—

doporučení 2: nadále usilovala o to, aby se účty B používaly správně a aby účetní systémy členským státům umožňovaly vést prokazatelně úplné a správné účty A.

3.1

V této kapitole se předkládá zvláštní posouzení Účetního dvora týkající se podpory trhu a přímé podpory pro zemědělství, které tvoří součást oblasti politiky 05 – Zemědělství a rozvoj venkova. Hlavní údaje o příslušných činnostech a výdajích za rok 2011 uvádí tabulka 3.1 .

3.1

3.2

Cíli (1) společné zemědělské politiky, které stanovuje Smlouva, je zvýšit produktivitu zemědělství, zajistit tak odpovídající životní úroveň zemědělského obyvatelstva, stabilizovat trhy, zajistit plynulé zásobování a zajistit spotřebitelům dodávky za rozumné ceny.

3.3

Z rozpočtu Evropské unie se výdaje v rámci společné zemědělské politiky financují především prostřednictvím dvou fondů (2): Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF), který plně financuje opatření přímé podpory a tržní opatření (3), a Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV), který spolufinancuje programy rozvoje venkova. Tato kapitola se týká výdajů v rámci EZZF, zatímco výdaje na rozvoj venkova jsou prezentovány v kapitole 4.

3.4

Hlavními opatřeními financovanými z fondu EZZF jsou: