10.12.2010   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 334/1

I.

Zlepšování finančního řízení Evropské unie a postupů zajištujících odpovědnost Komise za řízení finančních prostředků je důležitým úkolem. Regulace může hrát v této oblasti svou roli. Navrhovaná úprava finančního nařízení obsahuje změny, které pomohou řídícím pracovníkům přijímat přiměřená rozhodnutí (některé z navrhovaných změn přinášejí výrazné zjednodušení postupů). Regulace samotná nicméně nestačí: ke klíčovým zlepšením dojde prostřednictvím jednání řídících pracovníků v Komisi, dalších orgánech a členských státech.

II.

Komise tento návrh charakterizuje jako návrh, který jde za obvyklý rozsah tříletého přezkumu. V praxi jsou ovšem navrhované změny méně ambiciózní, než jak se uvádí. V důvodové zprávě (bod 42) se například hovoří o tom, že se u grantů přejde ze systému řízení orientovaného na vstupy na řízení orientované na výstupy. I když v praxi dochází k určitým inovacím, jako je např. ustanovení o udělování cen, na dosažení této ambice návrhy nestačí.

III.

Návrh Komise týkající se vnějších účelově vázaných příjmů je fundovaný, naproti tomu zachovávat kategorii vnitřních účelově vázaných příjmů se nezdá nezbytné (body 6–9).

IV.

Komise přichází s návrhy v oblasti přijatelného rizika chyby. Účetní dvůr upozorňuje na to, že definici a uplatňování pojmu přijatelné riziko doprovází značná nejistota a že u návrhu Komise se zdá, že tento pojem používá pouze jako východisko pro rozhodnutí o tom, jaká úroveň nesprávného použití finančních prostředků má být považována za přijatelnou ex post. Účetní dvůr navrhuje, aby Parlament a Rada zvážily, zdá má finanční nařízení obsahovat požadavek, aby Komise zlepšila posuzování návrhů na výdaje v době jejich předkládání a zkvalitňovala své zjišťování příčin chyb. Finanční nařízení by nemělo omezovat odpovědnost Účetního dvora při rozhodování o přiměřeném prahu významnosti (body 10–23).

V.

Návrh Komise týkající se způsobů řízení obsahuje důležitou povinnost pro řídící subjekt předkládat prohlášení o použití všech finančních prostředků, u nichž existuje sdílené řízení s členskými státy. Návrhy však vyvolávají některé otázky týkající se nákladů, praktických aspektů a odpovědnosti, které vyžadují pečlivé zvážení (body 24–36).

VI.

Účetní dvůr doporučuje, aby byly v prováděcích pravidlech zohledněny dřívější připomínky, které Účetní dvůr vznesl pro oblast svěřeneckých účtů (body 38–41).

VII.

Do finančního nařízení je vhodné zařadit zvláštní právní základ pro používání finančních nástrojů. Účetní dvůr však upozorňuje, že navrhovaný dodatek k finančnímu nařízení neřeší otázku vlastnictví. Není jasné, zda Komise plánuje do rozvahy Evropské unie zaznamenávat veškeré finanční nástroje (body 43–47).

VIII.

Významná část návrhů týkajících se externího auditu by omezila schopnost Účetního dvora účelně vykonávat jeho povinnosti v souladu se Smlouvou. Účetní dvůr proto doporučuje Parlamentu a Radě větší část těchto návrhů zamítnout (body 48–69).

IX.

Komise navrhuje vytvoření evropských svěřeneckých fondů. Účetní dvůr upozorňuje Parlament a Radu na otázky v oblasti správy, odpovědnosti a auditu, které tento návrh přináší (body 70–78).

X.

Ustanovení o „zjednodušeném vzorovém finančním nařízení“ pro navrhované zvláštní subjekty partnerství veřejného a soukromého sektoru neobsahuje explicitní povinnost konzultovat Účetní dvůr. Účetní dvůr se domnívá, že je důležité, aby ho tento dokument žádným způsobem neomezoval v jeho schopnosti provádět audit používání finančních prostředků EU (body 79–81).

XI.

Účetní dvůr doporučuje dál posílit ustanovení o předběžném financování spolu s řídícími opatřeními na snížení nadměrného hromadění nezúčtovaných položek (body 86–89).

XII.

Návrhy přinášejí určitá zjednodušení postupů pro přípravu a předkládání účetních závěrek. Účetní dvůr navíc doporučuje, aby Komise přeformulovala a vyjasnila svůj závazek připravovat účetní závěrky v souladu s mezinárodně přijatými standardy (body 90–93).

XIII.

Účetní dvůr doporučuje vnést větší jasnost do návrhu Komise týkajícího se auditu agentur s cílem maximalizovat příspěvek, který tento návrh bude mít pro zajištění celkové jistoty o legalitě a správnosti výdajů (body 94–99).

XIV.

Účetní dvůr navrhuje přezkoumat požadavky na podávání zpráv (body 101–102).

XV.

Ve svém celku poskytnou návrhy obsažené v přepracovaném znění finančního nařízení Komisi příležitosti ke zlepšení transparentnosti a finančního řízení. Důležitou cestou k výraznému zlepšení výkonnosti však nadále zůstává zjednodušení odvětvových právních předpisů.

1.

Návrh Komise (KOM(2010) 260 v konečném znění) obsahuje velké množství podrobných navrhovaných změn článků finančního nařízení. Důvodová zpráva k tomuto návrhu shrnuje účel a povahu změn skupin článků. Pokud je to možné, toto stanovisko Účetního dvora se řídí strukturou důvodové zprávy Komise.

2.

V případě potřeby obsahuje toto stanovisko odkazy na text Komise (SEK(2010) 639/2), který uvádí možné změny v prováděcích pravidlech k finančnímu nařízení. Nevyjadřuje se však k tomuto textu Komise jako celku.

3.

Zlepšování finančního řízení Evropské unie a také postupů zajištujícících odpovědnost Komise za řízení finančních prostředků je důležitým úkolem. V této oblasti mohou hrát svou úlohu změny ve finančním nařízení. Navrhované úpravy finančního nařízení zahrnují celou řadu žádoucích změn, které budou představovat posun v tomto procesu. Jak ale Účetní dvůr zdůraznil na jiném místě (3), zlepšování kvality výdajů EU vyžaduje také zjednodušení a další zkvalitňování odvětvových právních předpisů spolu s dalšími kroky, které povedou k patřičnému jednání řídících pracovníků v Komisi, dalších orgánech a v členských státech a budou je v tomto ohledu podporovat a stimulovat. Není totiž pravděpodobné, že by složité právní předpisy mohly samy o sobě vést ke zlepšení výkonnosti, o které jde všem zainteresovaným stranám v EU.

4.

V několika případech obsahují následující odstavce podrobné návrhy změn ve vztahu k návrhu Komise. Tyto změny jsou uvedeny v příloze.

5.

Komise navrhuje řadu změn u hlavy II finančního nařízení, která se týká rozpočtových zásad. Účetní dvůr upozorňuje, že obecně je cílem těchto změn (zejména pak těch, které vedou ke zjednodušení ustanovení týkajících se vymáhání úroků) zjednodušit a usnadnit fungování rozpočtu při současném dodržení rozpočtových zásad. Kromě dvou případů (oblast účelově vázaných příjmů a přijatelného rizika chyby) nemá k těmto změnám žádné podrobné připomínky.

6.

Stávající finanční nařízení vyjmenovává (v článku 18) několik typů „účelově vázaných příjmů“, jež se používají pro financování konkrétních výdajů. Článek 10 stávajícího znění finančního nařízení stanoví, že nepoužité účelově vázané příjmy se automaticky přenášejí. Komise navrhuje:

7.

Co se týče vnějších účelově vázaných příjmů, návrh Komise je přiměřený. Vlády a jiné subjekty, které přispěly například na výzkumné programy nebo programy pomoci, chtějí mít možnost si ověřit, že jejich prostředky byly vynaloženy na zamýšlené účely.

8.

Zachovat kategorii vnitřních účelově vázaných příjmů se však nezdá nezbytné. Na interně generované příjmy lze použít standardní rozpočtový proces.

9.

Účetní dvůr doporučuje Parlamentu a Radě přijmout návrh Komise pouze ohledně vnějších účelově vázaných příjmů.

10.

Článek 28b návrhu Komise by legislativní orgán zavazoval (a ne mu pouze povoloval) k tomu, aby rozhodoval o přijatelné míře rizika chyby „v jednotlivých částech rozpočtu“. Toto rozhodnutí „se zohlední“ při každoročním udílení absolutoria. Přijatelná míra rizika chyby by měla vycházet z analýzy nákladů na kontrolní opatření a přínosů těchto opatření. Členské státy, subjekty a osoby, které řídí prostředky EU, budou mít povinnost podávat Komisi zprávy o jimi vynaložených nákladech na kontrolu výdajů EU.

11.

Bod odůvodnění 27 přidává další podrobnosti:

12.

Účetní dvůr níže vyjadřuje své připomínky týkající se účelu, definice, odhadu a aplikace přijatelné míry rizika chyby a také odpovědnosti jednotlivých orgánů.

13.

Jak již Účetní dvůr zdůraznil dříve (ve svém stanovisku č. 1/2010), analýza nákladů a přínosů výdajových programů a pravděpodobného rizika vzniku chyb by mohla poskytnout informace pro přezkum regulatorního režimu příslušných programů a struktury jejich řízení. Jinými slovy, Komise by měla prověřit nedostatky stávajících systémů a analyzovat náklady a přínosy různých možných změn. Tam, kde je obtížné dosáhnout vysoké úrovně souladu s pravidly programu, nabízí se více možností jako např. zjednodušení pravidel programu, přetvoření jeho koncepce, zesílení kontrol, tolerování vyšší míry nesouladu s pravidly nebo v případě potřeby ukončení činnosti programu.

14.

U návrhu článku 28b se naopak zdá, že pojem přijatelné riziko se používá pouze jako východisko pro rozhodnutí o tom, jaká úroveň nesprávného použití finančních prostředků má být považována za přijatelnou ex post. Návrh článku například nepožaduje, aby Komise při navrhování nových výdajových programů (například při zvažování výdajových programů Unie od roku 2014) odhadovala náklady na správní a kontrolní systémy, pravděpodobnou míru nesouladu s předpisy a stanovovala možnosti zjednodušení.

15.

Finanční nařízení v současnosti neobsahuje žádnou zmínku o povinnostech Komise při přípravě nových návrhů na výdaje (kromě článku 49, který pokrývá potřebu základního aktu). Je třeba zvážit, zda by mělo finanční nařízení ukládat Komisi požadavek odhadovat pravděpodobnou míru nedodržení předpisů, provádět hodnocení dopadu a posuzovat pravděpodobné režijní náklady a náklady na kontrolu před tím, než předloží nové návrhy na výdaje.

16.

Ačkoli má legislativní orgán definovat „přijatelné riziko chyby“ v číselných hodnotách, nebyly jasně stanoveny parametry, které se budou používat. Jak bylo uvedeno výše, příslušné oblasti výdajů jsou v návrhu bodu odůvodnění definovány podrobněji než v návrhu článku, což může být matoucí. Stejné významné je, že v návrhu textu není jasně stanoveno, zda se má riziko chyby posuzovat ve vztahu k částce výdajů vykázaných jako výdaje správně vynaložené konečnými příjemci (platné měřítko), nebo k objemu vyplacených prostředků ze strany Komise (včetně zálohových plateb, jejichž relevantnost je pro prokazování, zda byly výdaje legální a správné v oblastech jako např. sdílené řízení nebo výzkum, omezená).

17.

Z návrhu článku 28b není jasné, zda „náklady na kontrolní opatření“ mají zahrnovat i náklady, které byly vynaloženy příjemci. Lze předpokládat, že by to tak mělo být v případě, kdy se míra přijatelného rizika chyby stanoví na základě porovnání mezních nákladů a přínosů dodatečných kontrol, jak Komise předpokládá ve svých oznámeních. Text také explicitně nestanovuje, že se budou zohledňovat náklady vynaložené Komisí.

18.

Pokud by měl legislativní orgán přijmout určité prvky návrhu Komise, bylo by potřeba podrobně zvážit, jak měřit, zda bylo riziko výskytu chyby skutečně omezeno na přijatelnou míru.

19.

Jak Účetní dvůr uvedl ve svých připomínkách ke sdělení Komise z roku 2008 „Směrem ke společné dohodě o koncepci přijatelného rizika výskytu chyb“ (KOM(2008) 866), pojem přijatelného rizika nebo přijatelné míry rizika vyvolává otázky, které má projednat a o kterých má rozhodnout Parlament a Rada, a to jak v úloze legislativního orgánu, tak v souvislosti s postupem udělování absolutoria. Návrh Komise tak vhodně odráží rozdělení odpovědnosti mezi institucemi.

20.

Definování prahu významnosti je ale naopak věcí rozhodnutí externího auditora. Účetní dvůr je povinen definovat „práh významnosti“ v souladu s mezinárodními auditorskými standardy.

21.

Tyto standardy vyžadují, aby externí auditor:

22.

Účetní dvůr konstatuje, že v případě, že by Evropský parlament a Rada chtěly definovat práh přijatelného rizika chyby, mohly by to provést formou právně nevynutitelných předpisů (tzv. soft law), například pokynů, spíše než právních předpisů.

23.

Účetní dvůr doporučuje Evropskému parlamentu a Radě zvážit návrh Komise s ohledem na výše uvedené připomínky. Podmínky, za nichž orgány udělující absolutorium udělují absolutorium, jsou jejich vlastní záležitostí. Účetní dvůr však upozorňuje na to, že definici a uplatňování pojmu přijatelné riziko doprovází značná nejistota. Účetní dvůr navrhuje, aby Parlament a Rada zvážily, zda má finanční nařízení obsahovat požadavek, aby Komise zlepšila posuzování návrhů na výdaje v době jejich předkládání a zkvalitňovala své zjišťování příčin chyb. Finanční nařízení by nemělo omezovat odpovědnost Účetního dvora při rozhodování o přiměřeném prahu významnosti.

24.

Komise navrhuje snížit současný počet způsobů řízení definovaných ve finančním nařízení na dva: přímý a nepřímý. Všechny výdaje, jejichž řízení Komise sdílí se členskými státy, by byly předmětem administrativních systémů, které by vycházely ze stávajících opatření v oblasti zemědělství.

25.

Orgány pověřené členskými státy odpovědností za řízení výdajů by byly povinny zajistit, aby tyto výdaje podléhaly nezávislému externímu auditu, a předkládat „prohlášení řídícího subjektu o věrohodnosti“ týkající se úplnosti a přesnosti účetní závěrky, fungování systémů kontroly a správnosti řízených výdajů. Toto prohlášení, k němuž by byl připojen výrok nezávislého auditora, by se předkládalo nejpozději 1. února (přičemž pokud by za provádění výdajů odpovídalo více subjektů, vyžadovala by se souhrnná zpráva se lhůtou do 15. února).

26.

Standardní požadavek na včasné předkládání prohlášení řídícího subjektu by měl užitečně zlepšit včasnost a koherenci finančního výkaznictví a zpráv o řízení.

27.

Návrhy Komise by však nevedly ke zjednodušení administrativních systémů. Z návrhů vyplývá celá řada otázek včetně:

Navíc nebyly objasněny celkové přínosy návrhu (viz body 35 a 36).

28.

Změny navrhované do finančního nařízení zahrnují vypuštění předchozí definice úlohy členských států spočívající v provádění „úkolů plnění“. Je naprosto nutné jasně stanovit odpovědnost Komise ve vztahu ke sdílenému řízení (4). Tato odpovědnost by měla zahrnovat stanovování konečných lhůt pro činnosti uvedené v článku 53a bod b) a povinnost Komise přijmout rozhodnutí o uznání konečné částky zúčtovatelných výdajů za rozpočtový rok.

29.

Zemědělské výdaje z rozpočtu EU v posledních letech charakterizovala nižší míra chybovosti, než jaká se vyskytovala u jiných oblastí provozních výdajů. Rozdíly mezi výdaji na zemědělství a výdaji na jiné oblasti jsou nicméně dosti zásadní. Příjemci výdajů v rámci společné zemědělské politiky obvykle vykonávají požadovanou činnost a vnitrostátní orgány provádějí kontroly před úhradou plateb. Zhruba 70 % výdajů se vypočítává ne na základě proplacení nákladů, nýbrž na základě objektivních kriterií jako např. plochy způsobilé pro platbu v rámci režimu jednotné platby.

30.

U výdajů v oblastech, jakými jsou např. strukturální fondy, vzdělání a kultura a spravedlnost a vnitřní věci, jsou příjemci dotací různí a získávají příspěvky EU na probíhající činnosti, jež se spolufinancují z jiných zdrojů. Platby se provádějí před vznikem nákladů a žádosti o proplacení se přijímají na základě prohlášení o vynaložení způsobilých nákladů.

31.

Účetní systém subjektu řídícího platbu tak nebude poskytovat přímý záznam o nároku na platbu, ale nepřímý záznam o prohlášeních předložených ostatními subjekty. Kromě toho se mohou kontroly týkající se (například) infrastrukturního programu, programu v oblasti rizikového kapitálu nebo školicího programu lišit jak svým načasováním, tak charakterem.

32.

Reprodukce administrativních systémů, které se používají v oblasti zemědělských plateb, tak nemusí být nutně jednoduchá. Nelze ani předpokládat, že v důsledku navrhované změny automaticky dojde k přenesení silných stránek současného systému, používaného pro oblast zemědělských výdajů, i do dalších částí rozpočtu.

33.

Pravděpodobné náklady na vytvoření struktur uvedených v článku 53a nejsou zmíněny. Zahrnutí posouzení dopadu do návrhů by při posuzování takovýchto nákladů pomohlo.

34.

Návrhy obsažené v tomto článku podle všeho představují velkou investici do získání přesnějších informací o nákladech příjemců, které lze proplatit. To by bylo žádoucí za předpokladu, že platební systémy zůstanou ve své stávající podobě. Důvodová zpráva k finančnímu nařízení však oznamuje přechod na „výkonový systém, jenž by vycházel z definice sjednaných ukazatelů a cílů“. V případě, že by byl takovýto systém zaveden, mohl by být vhodnější jiný administrativní rámec.

35.

Návrh Komise je ve významné míře podobný představám vyjádřeným ve stanovisku Účetního dvora č. 2/2004 k modelu „jednotného auditu“ (a návrh rámce vnitřní kontroly Společenství). Oba návrhy zahrnují systém koordinovaných kontrol výdajů napříč celým rozpočtem, který vytváří pyramidu a přispívá k celkové jistotě na úrovni Komise. Ačkoli návrhy obsažené v návrhu finančního nařízení mohou k takovéto „pyramidě jistoty“ přispět, Komise ve svém návrhu neuvádí, jak bude tyto informace používat, aby dospěla k závěru, že účetní závěrky jsou přesné a že žádný z výdajových toků nebyl ve významném rozsahu zatížen chybami.

36.

Účetní dvůr doporučuje Parlamentu a Radě zvážit návrhy Komise ve světle výše uvedených připomínek. Upozorňuje zároveň na skutečnost, že návrhy směšují otázky institucionální architektury s otázkami jistoty o spolehlivosti účetních údajů, legalitě a správnosti výdajů a profilu rizika u výdajových toků. Například by umožňovaly získat prohlášení řídícího subjektu pro každý výdajový tok, aniž by se trvalo na tom, že budou mít všechny stejné organizační uspořádání.

37.

Účetní dvůr nemá k návrhům obsaženým v návrhu finančního nařízení žádné připomínky.

38.

Komise navrhuje, aby mohly být jménem a na účet Komise zřizovány svěřenecké účty (za což by odpovídala schvalující osoba pověřená prováděním programu nebo akce, se souhlasem účetního Komise). Tyto účty bude spravovat subjekt uvedený v čl. 53 odst. 1 bod 2) písm. c) a d), a to včetně finančních institucí pověřených prováděním finančních nástrojů, Evropské investiční banky (EIB) a Evropského investičního fondu (EIF).

39.

Účetní dvůr v minulosti auditoval správu svěřeneckých účtů ze strany Komise (např. ve zvláštní zprávě č. 5/2009). Dospěl mimo jiné k závěru, že nebyla stanovena jasná pravidla na jejich zřízení.

40.

Svěřenecké účty používá Komise již řadu let, a to při provádění programů a opatření např. v oblasti operací rizikového kapitálu nebo záruk středním a malým podnikům. Toto nové ustanovení by poskytlo právní základ pro zřizování nových svěřeneckých účtů. Nepožaduje se v něm, aby schvalující osoba pověřená prováděním programu nebo akce získala souhlas účetního Komise pro již existující svěřenecké účty, ani aby stanovila pravidla na jejich používání a monitorování.

41.

Účetní dvůr navrhuje, aby Komise při dokončování znění finančního nařízení vzala v úvahu připomínky uvedené v bodech 30–32 zvláštní zprávy Účetního dvora č. 5/2009.

42.

Komise přichází s řadou návrhů na úpravu systému proplácení nákladů (umožňujících další používání jednorázových částek, standardních jednotkových nákladů atd.). Návrhy na změnu finančního nařízení však neposkytují příliš vysvětlení k tomu, jak provést přechod na systém orientovaný na výkon. Mezi ambicemi důvodové zprávy (která uvádí: „v zájmu účinnějšího naplňování politických cílů a výrazného zjednodušení procedurálních a dokumentačních požadavků ku prospěchu příjemců přejít u grantů ze systému řízení orientovaného na reálné náklady (vstupy) na řízení orientované na výkon (výstupy), jakož i dále zpřístupnit používání jednotlivých forem zjednodušeného financování“) a realitou navrhovaných změn je tedy nesoulad. Návrhy týkající se cen mohou dávat signál o odklonu od proplácení nákladů. Jestli chce Komise udělat výraznější pokrok směrem k systému proplácení orientovanému na výkon, musí tuto otázku řešit v prováděcích pravidlech a/nebo odvětvových právních předpisech.

43.

Tato nová hlava přináší legislativní rámec pro používání finančních nástrojů. Komise může na základě jejích ustanovení používat finanční nástroje v rámci přímého nebo nepřímého způsobu řízení; v druhém případě svěří úkoly EIB, EIF nebo jiným finančním subjektům. Finanční nástroje byly dosud pojímány jako výjimky ze standardních postupů pro granty.

44.

Z důvodů, které Komise vysvětlila, je vhodné do finančního nařízení zařadit zvláštní právní základ pro používání finančních nástrojů. Účetní dvůr však upozorňuje, že nové pokyny vyplývající z navrhovaného dodatku k finančnímu nařízení neřeší otázku vlastnictví: není jasné, zda Komise plánuje do rozvahy Evropské unie zaznamenávat veškeré finanční nástroje, což by měla v souladu s mezinárodně uznávanými účetními standardy činit (5) (viz též body 46 a 92).

45.

Účetní dvůr v minulosti kontroloval řízení různých finančních nástrojů ze strany Komise a EIB, EIF a dalších finančních zprostředkovatelů (např. ve zvláštní zprávě č. 1/2009, výroční zprávě za rok 2008). Dospěl mimo jiné k závěru, že v některých případech nebylo monitorování používání finančních nástrojů Komisí nebo finančními zprostředkovateli pověřenými jejich řízením přiměřené.

46.

Komise plánuje rozšířit své používání finančních nástrojů. Bude tedy potřebovat monitorovat jejich použití a také investovat do školení zaměstnanců v oblasti řízení souvisejících rizik (6). Také bude třeba zajistit, aby si zaměstnanci byli vědomi potřeby transparentnosti (včetně zveřejňování informací v souladu s mezinárodně přijatými účetními standardy).

47.

Účetní dvůr doporučuje Parlamentu a Radě, aby Komisi požádaly o další vyjasnění týkající se otázky vlastnictví finančních nástrojů a také toho, jak plánuje účtovat o finančních nástrojích a vykazovat je ve finančních výkazech EU. Účetní dvůr dále doporučuje, aby Komise do prováděcích pravidel k finančnímu nařízení zahrnula vhodné politiky na monitorování používání finančních nástrojů včetně finančních nástrojů prováděných na základě přímého řízení. Měla by také posílit schopnosti svých zaměstnanců řídit relativně složité finanční nástroje.

48.

Komise přichází s řadou návrhů ohledně výroční zprávy Účetního dvora (článek 129, článek 143, článek144a) a jeho zvláštních zpráv (článek 144). Před návrhem těchto změn pro systém auditů Účetního dvora Komise (tj. hlavní auditovaný subjekt Účetního dvora) tyto změny s Účetním dvorem (externím auditorem Komise) nekonzultovala.

49.

Komise navrhuje (kromě určitého přepracování znění článku 143):

50.

Účetní dvůr nemá žádné připomínky ke změnám navrhovaným pro čl. 143 odst. 4 nebo čl. 143 odst. 6.

51.

Návrh vložit do čl. 143 odst. 1 a čl. 143 odst. 2 odkaz na řízení o sporných otázkách je nadbytečný.

52.

Účetní dvůr považuje změny navrhované pro harmonogram v čl. 143 odst. 1 za nevhodné. Formálně by vedly k výraznému zkrácení času, který má Účetní dvůr na přípravu svých připomínek k dispozici. Účetní dvůr zároveň upozorňuje, že Komise nenavrhla přesunout na dřívější termín datum, k němuž je povinna překládat předběžnou účetní závěrku (článek 128) a konečnou účetní závěrku (článek 129).

53.

Nově navrhovaný harmonogram je zejména překvapující v souvislosti s výročními zprávami o činnosti generálních ředitelů Komise a „souhrnnou zprávou“, která tyto výroční zprávy o činnosti shrnuje. Účetní dvůr se k těmto dokumentům vyjadřuje ve svých výročních zprávách. Čl. 60 odst. 8 finančního nařízení stanoví, že tyto zprávy mají být k dispozici 15. června. Účetní dvůr by tak měl povinnost zaslat návrh své zprávy v tentýž den, kdy je Komise povinna zaslat svou souhrnnou zprávu o fungování systému vnitřní kontroly.

54.

Účetní dvůr uznává potřebu včasného předávání jakýchkoliv materiálů jak Komisi, tak ostatním subjektům. V praxi je zasílá (pokud je to možné) s předstihem před lhůtou pro formální předání, která je stanovena ve finančním nařízení. Účetní dvůr navrhuje ponechat stávající lhůty beze změny a i nadále se spoléhat na spolupráci.

55.

Pokud však Parlament a Rada zastávají názor, že některé lhůty by měly být zkráceny, Účetní dvůr se domnívá, že stejný postoj bude nezbytný i v případě lhůt pro Komisi.

56.

V tomto případě by bylo obzvlášť žádoucí přehodnotit konečný termín pro zaslání odpovědí Komise a ostatních orgánů na návrh výroční zprávy Účetního dvora (připomínek). Tento termín je v čl. 143 odst. 1 stanoven na 15. října. V případě, že by orgány poskytly své konečné přeložené odpovědi až k tomuto datu, bylo by nemožné uveřejnit výroční zprávu včas. Aby se mohl splnit současný harmonogram předkládání výroční zprávy rozpočtovému orgánu na začátku listopadu, musí Účetní dvůr obdržet plně přeložené odpovědi nejpozději 30. září.

57.

Navrhovaný nový článek 144a je nutno též zvážit ve světle omezení doprovázejících přípravu výroční zprávy Účetního dvora.

58.

Účetní dvůr je povinen vydat zprávu o všech výdajích za rozpočtový rok. Nemůže však dokončit svůj program kontrolních návštěv před tím, než Komise zaznamená všechny výdaje (7). Za těchto okolností je oznamování výsledků auditu nevyhnutelně zdrojem stresu pro všechny strany. V této oblasti je potřebná spolupráce, komunikace a diskuse.

59.

Kontrolovaný subjekt má obecně možnost odpovědět na zjištění Účetního dvora při třech příležitostech:

60.

Oznámení o předběžných zjištěních je součástí vnitřních postupů Účetního dvora, nikoliv dokumentem přijímaným Účetním dvorem nebo jeho senátem (8). Dle názoru Účetního dvora tudíž není vhodné do finančního nařízení vkládat takové ustanovení, jakým je článek 144a.

61.

K návrhu Komise lze mít navíc zásadní věcné připomínky.

62.

Má-li dojít k úpravě použití oznámení o předběžných zjištěních, prioritou by bylo stanovit pro Komisi právní povinnost odpovědět v maximální lhůtě šesti týdnů.

63.

Účetní dvůr doporučuje Parlamentu a Radě:

64.

Komise navrhuje:

65.

Podobně jako u výroční zprávy považuje Účetní dvůr odkaz na řízení o sporných otázkách za nadbytečný.

66.

Druhá ze změn, která má vést k vyjasnění, příliš jasná není. Záměrem pravděpodobně je, aby Účetní dvůr přijímal konečnou verzi zvláštní zprávy do jednoho měsíce od přijetí příslušných odpovědí. Praxí Účetního dvora však je přijímat zvláštní zprávy vždy ihned poté, co obdrží konečnou verzi odpovědí příslušné instituce. Účetní dvůr se domnívá, že tato revize finančního nařízení poskytuje vhodnou příležitost k vypuštění tohoto nadbytečného pododstavce z článku 144.

67.

Navrhovaný nový konečný pododstavec čl. 114 odst. 1 by bezúčelně omezil schopnost Účetního dvora vydávat zvláštní zprávy způsobem, který maximalizuje jejich hodnotu pro čtenáře. Účetní dvůr soustavně přehodnocuje způsob předkládání zpráv a již nyní přikládá odpovědím kontrolovaných subjektů větší důležitost než většina nejvyšších kontrolních institucí. Účetní dvůr je si vědom toho, že většina národních kontrolních institucí vyzývá kontrolovaný subjekt, aby předložil připomínky k návrhu jejich zprávy, a tyto připomínky pak v textu zprávy shrne. V případě, že se má přistoupit ke změnám, Účetní dvůr by dával přednost takovémuto modelu předkládání zpráv.

68.

Účetní dvůr doporučuje Parlamentu a Radě nepřijímat výše uvedené změny do článku 144 a zvážit vypuštění třetího pododstavce čl. 144 odst. 1.

69.

Třetí věta v čl. 140 odst. 2 stávajícího finančního nařízení se odchyluje od znění Smlouvy ve třech ohledech: výraz „ve spojení“ nahradil výraz „v součinnosti“ používaný ve Smlouvě, finanční nařízení dále hovoří o „orgánech kontroly“ spíše než o „kontrolních orgánech“ a o „vnitrostátních útvarech“ se hovoří jako o „příslušných“ namísto „příslušných“ (9). Účetní dvůr doporučuje tuto pasáž sladit s terminologií Smlouvy.

70.

Návrh finančního nařízení obsahuje nový článek 164, který poskytuje základ pro možné vytvoření evropských svěřeneckých fondů. Tyto fondy by vycházely ze vzoru operací svěřeneckých fondů Světové banky a Spojených národů. Komisi by umožnily řídit finanční prostředky od jiných dárců (a také prostředky z rozpočtu EU) formou sloučení finančních prostředků. Komise navrhuje držet tyto finanční prostředky na zvláštním bankovním účtu a účtovat si správní poplatek ve výši 7 %.

71.

Rozhodnutí, zda by Komise měla začít řídit svěřenecké fondy, je politickou otázkou, ke které se Účetní dvůr nemá v úmyslu vyjadřovat. Účetní dvůr však upozorňuje Parlament a Radu na otázky spojené s administrativou, náklady, odpovědností a auditem, které tento návrh nastoluje.

72.

Přestože zvláštní bankovní účet může být vhodný pro přijímání příspěvků a držení těchto příspěvků do doby, než jsou zapotřebí, pro použití darů jsou nutné ještě další postupy. Například svěřenecký fond, jehož účelem by bylo reagovat na zemětřesení na Haiti, by znamenal výdaje v místní měně na Haiti, nákup dodávek a služeb v celé řadě měn napříč karibskou oblastí a zabezpečování zboží a logistických služeb jak z EU, tak ze zemí s EU sousedících. To by vyžadovalo, aby se transakce svěřeneckého fondu prováděly z celé řady bankovních účtů a aby tyto transakce prováděly různé delegace a zaměstnanci.

73.

Účetnictví svěřeneckého fondu by tedy představovalo komplexní činnost úzce propojenou s dalšími účetními činnostmi. Tato komplexnost se však v návrhu textu Komise o „zvláštním bankovním účtu“ neodráží.

74.

Návrh finančního nařízení by Komisi zmocňoval účtovat si správní poplatek ve výši 7 % příspěvků do fondu. Účetní dvůr chápe, že tato částka (která je použita rovněž ve finanční a správní rámcové dohodě mezi Evropskou komisí a Spojenými národy) spíš zohledňuje limit administrativních režijních nákladů povolený v ostatních oblastech rozpočtu, než představuje posouzení pravděpodobných dodatečných nákladů na spravování svěřeneckého fondu.

75.

Zvláštním prvkem návrhu je, že Komise, která by byla sama dárcem, by si mohla účtovat správní poplatek za správu svého vlastního příspěvku do fondu. Ve vysvětlující dokumentaci se specifický bankovní účet popisuje jako účet „vně rozpočtu“, což naznačuje, že Komise bude přistupovat k převodům do svěřeneckého fondu jako k rozpočtovým výdajům. Není přitom jasné, zda je legitimní, aby si Komise účtovala správní poplatek za správu vlastních finančních prostředků, ani zda poplatek za správu ve výši 7 % představuje odůvodněný odhad pravděpodobných souvisejících nákladů.

76.

Návrh prováděcích pravidel (článek 231a) stanovuje, že svěřenecký fond se má konsolidovat v roční účetní závěrce Komise a že roční účetní závěrka se má předložit rozpočtovému orgánu v souvislosti s postupem udělování absolutoria. Každý jednotlivý svěřenecký fond bude předmětem nejméně tří auditů: auditu prováděného útvarem interního auditu, auditu Účetního dvora a auditu „nezávislého externího auditora“.

77.

Tyto postupy lze srovnat s postupy užívanými tradičními správci svěřeneckých fondů, které obvykle zahrnují přípravu konsolidovaného výkazu o svěřeneckých fondech, který je předmětem jediného auditu. Tato konsolidace významně sníží náklady na audit. V případě Světové banky si mohou dárci, kteří chtějí získat dodatečnou jistotu o jednotlivých svěřeneckých fondech, objednat audit, který provede externí auditor spravujícího subjektu, ale musí auditorovi uhradit poplatek na pokrytí dodatečných nákladů na takovýto audit.

78.

Účetní dvůr doporučuje Parlamentu a Radě, aby při posuzování návrhu Komise řádně zvážily připomínky uvedené výše a posoudily, jak by se daly navrhnout (v případě, že návrh na zřízení evropských svěřeneckých fondů dostane podporu) spolehlivé, ale zároveň nákladově efektivní postupy.

79.

Návrh finančního nařízení obsahuje nový článek 185a, který poskytuje základ pro explicitní zavedení pojmu partnerství veřejného a soukromého sektoru (PPP) a pro pověření zvláštních subjektů partnerství veřejného a soukromého sektoru realizací tohoto partnerství. Návrh Komise počítá s přijetím zjednodušeného vzorového finančního nařízení, v němž by se určil soubor zásad potřebných k zajištění řádného finančního řízení. Tyto zásady, které vycházejí zejména z nového článku 53b návrhu finančního nařízení, by byly obsaženy ve finančních pravidlech přijímaných subjekty s právní subjektivitou zřízenými základním aktem a pověřeným prováděním partnerství veřejného a soukromého sektoru v souladu s čl. 53 odst. 1 bod 2) písm. e).

80.

V případě partnerství veřejného a soukromého sektoru jde v zásadě o formu dlouhodobého právního uspořádání, které má vysokou hodnotu a často se vyznačuje velkou složitostí. V technické dokumentaci Komise se uvádí, že partneři nepovažují ustanovení stávajícího finančního nařízení za vhodná. Na tomto základě (a po další analýze) Komise dospěla k závěru, že u provádění partnerství veřejného a soukromého sektoru by se měla ke stávajícím možnostem přidat dodatečná alternativa svěřit toto provádění zvláštnímu subjektu partnerství veřejného a soukromého sektoru.

81.

Rozhodnutí, zda svěřit provádění partnerství veřejného a soukromého sektoru zvláštnímu subjektu partnerství veřejného a soukromého sektoru, je politickou otázkou, k níž se Účetní dvůr nemá v úmyslu vyjadřovat. Ustanovení o „zjednodušeném vzorovém finančním nařízení“ neobsahuje povinnost Účetní dvůr konzultovat. Účetní dvůr se domnívá, že je důležité, aby tento dokument žádným způsobem neomezoval Účetní dvůr v jeho schopnosti provádět audit používání finančních prostředků EU.

82.

Účetní dvůr doporučuje doplnit do druhé věty tohoto článku slova „po konzultaci s Účetním dvorem“.

83.

Účetní dvůr nemá k tomuto návrhu žádné připomínky.

84.

Účetní dvůr nemá žádné připomínky k návrhu postupu, který Komise připravila.

85.

Účetní dvůr by rád upozornil Parlament a Radu na čtyři otázky, na které je neupozornila důvodová zpráva Komise: zúčtování plateb předběžného financování (článek 81), odpovědnost účetního (článek 123), audit agentur (čl. 185 odst. 4) a nárůst povinností podávat zprávy v celém finančním nařízení.

86.

V posledních letech se v některých částech rozpočtu objevoval velký objem nezúčtovaných plateb předběžného financování. Návrh Komise na tento problém reaguje.

87.

Komise mezi jiným navrhuje přidat nový odstavec 4 do článku 81, na základě něhož bude mít příslušná schvalující osoba povinnost „pravidelně“ zúčtovávat platby předběžného financování. Odstavec však nezmiňuje četnost takovéhoto zúčtovávání. Není jasné, zda navrhovaná změna povede k dosažení stanoveného cíle.

88.

Účetní dvůr doporučuje Evropskému parlamentu a Radě zvážit posílení tohoto ustanovení, a to například zdůrazněním zájmu předejít nadměrnému hromadění nezúčtovaných položek a/nebo povolením pouze jedné platby předběžného financování.

89.

Účetní dvůr zdůrazňuje, že by pro Komisi mělo být možné řešit problém vysokého objemu nezúčtovaných plateb předběžného financování ještě před provedením změn ve finančním nařízení. Účetní dvůr Komisi navrhuje, aby si stanovila cílové snížení objemu nezúčtovaných plateb předběžného financování a sledovala pokrok v této oblasti prostřednictvím výročních zpráv o činnosti.

90.

Návrhy Komise zjednodušují a zkracují znění týkající se předkládání účetní závěrky. Některé změny se týkají dat předkládání různých souborů finančních informací.

91.

Účetní dvůr vítá zjednodušení stávajícího znění této hlavy. Domnívá se však, že by bylo užitečné využít tuto příležitost k tomu, aby se explicitně stanovila odpovědnost účetního Komise za účetní závěrku Komise s cílem zabezpečit, aby účetní závěrka byla správně sestavená. Záměrem přitom není žádná zásadní změna: v praxi jsou účetní závěrky ve všech významných ohledech sestavovány v souladu s mezinárodními účetními standardy pro veřejný sektor. Existuje zde ale prostor pro větší jasnost.

92.

Účetní dvůr navrhuje upravit článek 123 tak, aby v něm bylo stanoveno, že se účetní závěrky sestavují v souladu s „mezinárodně uznávanými účetními standardy pro veřejný sektor“ (s použitím formulace z článku 133), ale že v otázce věrného a poctivého obrazu má přednost účetní. Účetní by se tedy mohl odchýlit od přístupu stanoveného v účetních standardech, ale pouze tam, kdy by to bylo potřebné pro poskytnutí věrného a poctivého obrazu. V takovém případě by měl povinnost uvést, že k tomu došlo, a ukázat (v příloze k účetní závěrce), jak by se finanční výkazy lišily, kdyby byly uvedené standardy dodrženy.

93.

Účetní dvůr doporučuje Parlamentu a Radě, aby při zvažování návrhu Komise pro tuto část finančního nařízení vzaly v potaz možnost vložit pro účely větší jasnosti výše uvedenou formulaci.

94.

Komise navrhuje nový čl. 185 odst. 4 týkající se auditu agentur EU. Stanoví se v něm, že specifické výroční zprávy Účetního dvora o agenturách vychází z auditní práce externích auditorů ze soukromého sektoru, které tyto subjekty určí. Přesný záměr tohoto návrhu není jednoznačný: první věta odkazuje na legalitu a správnost příjmů a výdajů a druhá věta na účetní závěrky.

95.

Návrh Komise má potenciál poskytnout základ pro zlepšený auditní rámec pro agentury. Pro vydání výroku o přesnosti účetní závěrky budou využíváni auditoři ze soukromého sektoru. Účetní dvůr sdílí názor Komise, že by měl být schopen pro svůj výrok týkající se spolehlivosti účetní závěrky agentury vycházet z práce nezávislého, řádně jmenovaného auditora z privátního sektoru.

96.

Otázka je poněkud komplikovanější ve vztahu k legalitě a správnosti, kde jsou požadavky právních předpisů EU vzdálenější typické auditní práci auditorů ze soukromého sektoru. Dle názoru Účetního dvora by nejvhodnějším postupem bylo, aby byl určený auditor z privátního sektoru pověřen provést „dohodnuté postupy“ týkající se zadávání zakázek a postupu přijímání zaměstnanců. Tento auditor z privátního sektoru by vybral „dohodnutý“ vzorek postupů zadávání zakázek a přijímání zaměstnanců a u vzorku by provedl „dohodnutý“ soubor testů. Účetní dvůr by potom na základě výsledků testování dospěl k vlastnímu výroku o legalitě a správnosti účetní závěrky agentury.

97.

Účetní dvůr proto navrhuje, že by měl být zapojen do výběru auditorů z privátního sektoru, měl by mít vlastnické právo k pracovním dokumentům z auditů a v případě, že to bude považovat za nutné, by měl mít právo rozhodnout se služeb auditora ze soukromého sektoru nevyužít. Vzhledem k tomu, že stanovisko auditora je stanoviskem Účetního dvora a tím by také zůstalo, měl by mít Účetní dvůr plnou kontrolu nad veškerou externě zadanou auditní prací v terénu.

98.

Takto revidovaný návrh by Účetnímu dvoru umožnil pokračovat v plnění jeho mandátu v kontextu rostoucího počtu agentur a subjektů nákladově efektivním způsobem.

99.

Účetní dvůr doporučuje návrh Komise přijmout po provedení následujících změn:

100.

Účetní dvůr dále navrhuje menší dodatek k čl. 185 odst. 1, jenž má zajistit, aby byl před přijetím vzorového finančního nařízení pro agentury a jiné subjekty i nadále konzultován.

101.

Finanční nařízení stanovuje pro Komisi povinnost předkládat celou řadu zpráv. Roční účetní závěrky a zprávy o plnění rozpočtu (článek 121) vyplývají z mezinárodních standardů. Finanční nařízení stanovuje další povinnosti v oblasti podávání zpráv, jako např. výroční zprávu o činnosti schvalující osoby (čl. 60 odst. 7) a zprávu o rozpočtovém a finančním řízení (článek 122). Smlouva nyní požaduje rovněž předkládání výroční hodnotící zprávy o financích Unie (článek 318 SFEU).

102.

Aniž by zpochybňoval hodnotu kterékoliv z těchto zpráv, Účetní dvůr upozorňuje, že Evropský parlament a Rada by mohly zvážit, zda s ohledem na potřeby uživatelů neexistuje prostor pro zjednodušení a konsolidaci těchto zpráv.

10.12.2010   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 334/18