I.

II.

Podle článků 268 až 280 Smlouvy a finančního nařízení odpovídá za vypracování a věrnou prezentaci roční účetní závěrky Evropských společenství a za legalitu a správnost operací, na nichž se tato účetní závěrka zakládá, vedení  (3):

III.

IV.

V.

VI.

VII.

VIII.

IX.

X.

XI.

XII.

XIII.

Evropský účetní dvůr

12, rue Alcide De Gasperi, 1615 Lucemburk, LUCEMBURSKO

1.1

Na základě ustanovení článku 248 Smlouvy o ES předkládá Účetní dvůr Evropskému parlamentu a Radě prohlášení o věrohodnosti týkající se spolehlivosti účetní závěrky a legality a správnosti uskutečněných operací (dále jen „DAS“, z francouzského déclaration d'assurance). Smlouva dále zmocňuje Účetní dvůr, aby toto prohlášení doplnil o zvláštní posouzení každé podstatné oblasti činnosti EU.

1.2

Cílem práce týkající se spolehlivosti účetní závěrky Evropských společenství je získat dostatečné a vhodné důkazní informace pro závěry o tom, do jaké míry byly příjmy, výdaje, aktiva a pasiva řádně zaúčtovány, o tom, zda roční účetní závěrka podává věrný a poctivý obraz o finanční situaci k 31. prosinci 2008, a o výsledcích činností Společenství a peněžních tocích za daný rok (viz body 1.4–1.18).

1.3

Cílem auditní práce týkající se správnosti (7)operací, na jejichž základě byla sestavena účetní závěrka za rok 2008, je získat dostatečné a vhodné důkazní informace pro vydání výroku o tom, zda jsou uskutečněné operace v souladu s platnými předpisy či smluvními ustanoveními a zda byly správně vyčísleny. Pokud jde o obecné otázky a shrnutí výsledků, viz body 1.20–1.49 této kapitoly, podrobnosti v podobě zvláštních posouzení naleznete kapitolách 2 a 4 až 11.

1.4

Připomínky Účetního dvora se týkají roční účetní závěrky za rozpočtový rok 2008, kterou sestavil účetní Komise a schválila Komise v souladu s článkem 129 finančního nařízení ze dne 25. června 2002 (8)a kterou Účetní dvůr obdržel dne 29. července 2009. Účetní závěrka obsahuje konsolidované finanční výkazy, které zahrnují zejména rozvahu s uvedením aktiv a pasiv ke konci roku a výsledovku, a konsolidované zprávy o plnění rozpočtu, které pokrývají příjmy a výdaje v daném roce.

1.5

Účetní Komise poskytl Účetnímu dvoru písemné prohlášení vedení k auditu, v němž se potvrzuje, že konsolidovaná účetní závěrka je úplná a spolehlivá (viz však bod 1.9) a že platnost většiny místních systémů Komise byla potvrzena (viz však bod 1.10).

1.6

Při auditu účetní závěrky za rok 2008 se Účetní dvůr zaměřil na tyto prvky:

1.7

Opatření zavedená účetním Komise v roce 2007 (12)s cílem zlepšit kontrolní prostředí v oblasti účetnictví na úrovni jednotlivých generálních ředitelství měla dopad i v roce 2008 a přispěla k posílení rámce finančního výkaznictví a účetních systémů. Stále však existují určité nedostatky, kterými je nutno se zabývat, aby byla zajištěna kvalita účetních údajů (viz body 1.10 a 1.11).

1.7

1.8

Shrnutí odpovědí Komise na připomínky Účetního dvora týkající se spolehlivosti účetní závěrky za rok 2007 a komentář k nim a další poznámky Účetního dvora jsou uvedeny v tabulce 1.1 .

1.9

Účetní Komise ve svém prohlášení vedení k auditu uvedl, že informace o potvrzení platnosti účetních systémů poskytla v podobě vlastních prohlášeních vedení k auditu méně než polovina orgánů a agentur.

1.10

Mnohá generální ředitelství v současnosti používají pro účely finančního řízení a pro zadávání operací, které jsou odesílány do centrálního účetního systému (ABAC) přes rozhraní, vlastní počítačové systémy. Platnost většiny těchto systémů potvrdil (13)účetní Komise. Ve svých doporučeních však účetní Komise popsal řadu otevřených průřezových problémů (14), z jejichž povahy a důležitosti vyplývá, že pro spolehlivost účetní závěrky by i nadále mohly představovat riziko (15).

1.10

1.11

Postupy oddělení účetních období se rozumí postupy, jimiž se rozhoduje, ke kterému rozpočtovému roku by měla být daná operace přiřazena. Tyto postupy musí útvary Komise používat u všech výdajů příštích období (jde o více než 100 miliard EUR). V deseti generálních ředitelstvích, která Účetní dvůr prověřoval (16)a která odpovídají za více než 90 % výdajů příštích období, bylo zjištěno, že v posledních třech letech docházelo kontinuálně ke zlepšení. Je však třeba podotknout, že některé útvary používají postupy pro oddělení účetních období během uzávěrky k opravám chybných účtů, místo aby opravovaly příslušné jednotlivé k chybám náchylné účetní zápisy (např. zaúčtování chybných částek, dvakrát zaúčtované částky nebo nezaúčtování částek), což může vést k nepřesnostem v účetních údajích v průběhu roku (viz body 1.13–1.15).

1.11

1.12

Při auditu konsolidované účetní závěrky, který provedl Účetní dvůr, bylo zjištěno, že účetní závěrka je prosta významných nesprávností. Byla však zjištěna řada problémů týkajících se konkrétních skutečností, které si vyžádají další pozornost, jak je uvedeno níže.

1.13

Audit provedený Účetním dvorem u reprezentativního statistického vzorku 80 operací předběžného financování zaznamenaných v účetním systému odhalil nízkou míru chyb, pokud jde o finanční dopad u této rozvahové položky. Četnost výskytu těchto chyb však podtrhuje potřebu přesnost základních účetních údajů na úrovni provozních generálních ředitelství dále zlepšovat. K nejobvyklejším typům chyb patřily:

1.13

1.14

Při další auditní práci na identifikaci a potvrzení platnosti položek předběžného financování byly dále zjištěny tyto problémy s úplností či přesností rozvahy:

1.15

Audit reprezentativního statistického vzorku 80 faktur / výkazů nákladů ze souboru závazků zaznamenaných v účetním systému odhalil nízkou míru chyb, pokud jde o finanční dopad u této rozvahové položky. Četnost výskytu těchto chyb však podtrhuje potřebu spolehlivost základních účetních údajů na úrovni provozních generálních ředitelství dále zlepšovat. Většina chyb se týká účtování chybných částek k fakturám v době, kdy byly obdrženy (před kontrolami způsobilosti), a opravy chybných zápisů prostřednictvím oprav při oddělení účetních období.

1.15

1.16

Na doporučení Účetního dvora bylo v příloze k účetní závěrce uvedeno více informací o zpětném získávání neoprávněně vyplacených částek. Z auditu provedeného Účetním dvorem vyplývá, že údaje k finančním opravám, které Komise vykazuje, jsou spolehlivé, pokud jsou výsledkem jejích vlastních auditních činností. Členské státy však často Komisi neposkytují úplné a spolehlivé informace o finančních opravách, které provádějí samy (viz bod 6.30). Kvůli vysokému podílu nezpůsobilých výdajů, na něž Účetní dvůr ve svých zprávách opakovaně poukazoval, má Účetní dvůr za to, že v oblasti strukturálních akcí by v příloze ke konsolidované účetní závěrce měly být uvedeny úplné a spolehlivé účetní údaje o mechanismech oprav.

1.16

1.17

Účetní dvůr na základě prověrky práce certifikačních orgánů a související analýzy Komise opakovaně vyslovuje pochybnosti o spolehlivosti účtů pohledávek za členskými státy v oblasti zemědělství (účty pohledávek EZZF) (18). Komise poukázala na nedostatky týkající se účtů pohledávek u čtvrtiny platebních agentur (19)a navrhla finanční opravy (20)v přibližné výši 25,3 milionu EUR. Tyto opravy představují přibližně 1,95 % z 1 295 milionů EUR, které měly být získány zpět ke konci roku 2008. Ačkoliv jsou tyto opravy těsně pod 2 % prahem významnosti, značí to, že u účtů pohledávek EZZF obecně existuje riziko významné chyby (viz bod 5.56).

1.17

Komise navrhla opravy ve výši 25,3 milionu EUR na základě posouzení informací poskytnutých certifikačními orgány v jejich zprávách a výpočtu nejpravděpodobnější míry (a výše) chyb v souvislosti s dlužnými částkami u konkrétních platebních agentur. V případě dluhů je použita stejná logika jako u řešení (a případně oprav) chyb vyplývajících z podrobného testování výdajů fondů.

Zjištěné finanční chyby se napravují v rámci běžných postupů schvalování účetní závěrky.

1.18

Pokud jde o makroekonomickou finanční pomoc, platební bilance a půjčky Euratomu, Společenství si půjčují prostředky na kapitálových trzích a zpřístupňují je zamýšleným příjemcům v jejich měnách. Mezinárodní účetní standardy a účetní pravidlo ES č. 11 vyžadují, aby se rozdíly mezi poskytnutými a tržními úrokovými sazbami odrazily v účetní závěrce. To se však nestalo. Důvody a účinky těchto odchylek od standardů nejsou ve vysvětlivkách k finančním výkazům Společenství dostatečně pojednány.

1.18

Jak navrhuje Účetní dvůr, Komise bude v poznámkách k ročním účetním závěrkám ES zveřejňovat přesnější informace a uváží objasnění účetního předpisu 11, aby lépe zohledňoval zvláštnosti těchto operací.

1.19

Účetní dvůr dospěl k závěru, že vyslovené připomínky nemají významný dopad na spolehlivost účetní závěrky.

1.20

V kapitolách 5 až 11 uvádí Účetní dvůr zvláštní posouzení ke skupinám oblastí politiky, které jsou uspořádány na základě sestavování rozpočtu podle činností (ABB – z angl. Activity Based Budgeting) (viz tabulka 1.2 O příjmech pojednává kapitola 4. Každé zvláštní posouzení obsahuje úvod ke skupině politik, zjištění a závěry o správnosti operací a účelnosti systémů a rovněž oddíl o kontrole opatření přijatých v návaznosti na předchozí připomínky.

1.21

Koncepce, kterou Účetní dvůr používá při auditu správnosti uskutečněných operací, má dva hlavní pilíře: přímé testování operací, jímž se zjišťuje, nakolik jsou tyto operace správné, a posuzování účelnosti systémů dohledu a kontroly při zajišťování správnosti. Tyto skutečnosti doplňují důkazní informace vyplývající z relevantní práce jiných auditorů (jsou-li tyto informace k dispozici) a analýzy prohlášení vedení (21).

1.22

Při testování operací se vychází z reprezentativního statistického vzorku příjmů nebo plateb vybraných ze souboru jako celku, obvykle jde o skupinu oblastí politiky. Výsledkem testování je statistický odhad, do jaké míry jsou operace v daném souboru správné.

1.23

Ke stanovení velikosti vzorku používá Účetní dvůr auditní model míry jistoty. Tento model počítá s posouzením přirozeného rizika výskytu chyb v operacích a rizika, že systémy dohledu a kontroly takovým chybám nebudou schopny předcházet, odhalovat je a napravovat (kontrolní riziko). Ve většině případů se Účetní dvůr musí spoléhat primárně na své přímé testování, neboť systémy neposkytují dostatečnou jistotu o správnosti operací.

1.24

Testování zahrnuje podrobnou prověrku operací vybraných ke kontrole; kontroluje se, zda je žádost či platba správně vyčíslena a zda je v souladu s platným pravidly a předpisy, které upravují provádění výdajů. Pokud je operace chybně vyčíslena nebo nesplňuje požadavky právních předpisů či smluvní požadavky, má se za to, že obsahuje chybu. Přes vzorek účetních operací zaúčtovaných v rozpočtových účtech dohledá Účetní dvůr platbu až na úroveň konečného příjemce (např. zemědělce, organizátora školení, navrhovatele projektu rozvojové pomoci) a testuje dodržování příslušných podmínek na všech příslušných úrovních.

1.25

K chybám v operacích dochází z mnoha důvodů a tyto chyby mají řadu různých podob v závislosti na povaze porušení a konkrétním pravidle či smluvním závazku, který byl porušen. Mohou se týkat podmínky platby nebo jiného aspektu souvisejícího s dodržováním předpisů.

1.26

Účetní dvůr klasifikuje chyby dvěma způsoby:

1.27

Účetní dvůr vyjadřuje četnost výskytu chyb uvedením procenta vzorku, který obsahuje chyby (jak vyčíslitelné, tak nevyčíslitelné). Tento údaj ukazuje, s jakou pravděpodobností jsou chyby v dané skupině politiky jako celku rozšířeny (viz bod 1.3 části 1 příloh 1 příslušných kapitol).

1.28

Účetní dvůr odhaduje finanční dopad chyb na základě míry chyb. Míra chyb se počítá pouze z vyčíslitelných chyb. Účetní dvůr hodnotí odhadovanou míru chyb oproti míře významnosti ve výši 2 %, aby zjistil, i na základě dalších důkazních informací, zda jsou platby v dané výdajové oblasti prosty významných chyb (výrok „bez výhrad“), nebo zda obsahují významnou míru chyb („záporný“ výrok (22)). Pro účely prezentace výsledků se míra chyb klasifikuje do tří rozpětí:

Tyto informace uvádí část 1 příloh 1 kapitol 4 až 11 a jejich shrnutí je uvedeno v tabulce 1.3 .

1.29

Systémy dohledu a kontroly vytváří Komise (a v případě sdíleného nebo decentralizovaného řízení i členské a přijímající státy) k řízení rozpočtových rizik, včetně správnosti operací. Posuzování účelnosti systémů při zajišťování správnosti je tedy klíčovým auditním postupem, který je zvláště vhodný pro identifikaci doporučení, která povedou ke zlepšení.

1.30

Každá skupina politik se řídí řadou vlastních systémů, jejichž testování a posouzení zabere značné množství času. Účetní dvůr tedy obvykle každoročně vybere pro účely prověrky vzorek systémů. Výsledky posouzení systémů se předkládají ve formě tabulky s názvem Posouzení vybraných systémů dohledu a kontroly, uvedené v části 2 příloh 1 kapitol 4 až 11. Systémy se klasifikují jako „účelné“ při zmírňování rizika chyb v operacích; „částečně účelné“ (pokud existují určité nedostatky s dopadem na fungování systémů z hlediska účelnosti) nebo „neúčelné“ (jsou-li nedostatky všudypřítomné, a tím zcela podrývají fungování systémů z hlediska účelnosti).

1.31

Účetní dvůr dále předkládá celkové posouzení systémů dohledu a kontroly (rovněž uvedené v části 2 příloh 1 kapitol 4 až 11), které zohledňuje jak posouzení vybraných systémů, tak výsledky testování operací.

1.32

V oblasti příjmů a ve skupině politik „správní a jiné výdaje“ jsou systémy dohledu a kontroly ve svém souhrnu účelné (viz body 4.29–4.30 a 11.20–11.21) a Účetní dvůr odhaduje, že finanční dopad chyb je zde menší než 2 % celkových částek (viz tabulka 1.3 Účetní dvůr dále posoudil prohlášení generálních ředitelů a pověřených schvalujících osob a toto posouzení potvrdilo, že není třeba vyjadřovat žádné výhrady (viz body 2.3, 2.4 a 2.9 a tabulka 2.1

1.33

Pokud jde o skupiny politik „zemědělství a přírodní zdroje“ a „vzdělávání a občanství“, Účetní dvůr odhaduje, že celkový finanční dopad chyb činí méně než 2 % celkových výdajů jednotlivých skupin politik. Účetní dvůr nicméně zjistil, že výdaje na rozvoj venkova v rámci skupiny politik „zemědělství a přírodní zdroje“ obsahovaly chyby v míře, která přesahuje 2 % (viz bod 5.62), a z testování, které provedl, vyplývá, že průběžné a konečné platby u skupiny politik „vzdělávání a občanství“ obsahovaly významné chyby (viz bod 9.31). U skupiny politik „hospodářské a finanční věci“ míra chyb podle odhadu Účetního dvora mírně přesahuje 2 % celkových výdajů na tuto skupinu politik. Účetní dvůr však zjistil, že na platby spadající do šestého rámcového programu pro výzkum a technologický rozvoj připadá nepoměrně velká část této celkové míry chyb (viz body 10.12–10.13).

1.33

Komise poznamenává, že v oblasti vzdělávání a občanství zjistil Účetní dvůr vyčíslitelné chyby ve čtyřech z 21 šetřených předběžných a konečných platbách. Viz rovněž odpověď na bod 9.31.

Co se týče skupiny ekonomických a finančních věcí, Komise se domnívá, že celková chybovost transakcí v této oblasti politiky je celkem vzato bez podstatných chyb, jelikož RP.6 představuje pouze 8 % plateb. Pokud jde o platby v rámci RP.6, zjištění a závěry Účetního dvora v této kapitole a v kapitole 7 jsou podobné. Viz též odpovědi na body 10.12 a 10.13.

1.34

Účetní dvůr dospěl k závěru, že systémy dohledu a kontroly u skupiny politik „zemědělství a přírodní zdroje“ jsou při zajišťování správnosti operací částečně účelné (viz bod 5.63). I když Účetní dvůr opakuje, že systém IACS obecně je jako kontrolní systém snižující riziko chyb či nesprávných výdajů účelný (viz bod 5.64), poukázal na nedostatky režimu jednotné platby a režimu jednotné platby na plochu (viz bod 5.65) a na nedostatky v oblasti rozvoje venkova (viz bod 5.66), jimiž je třeba se zabývat. Účetní dvůr dospěl k závěru, že systémy dohledu a kontroly u skupiny politik „vzdělávání a občanství“ jsou částečně účelné (viz bod 9.32) (23). U skupiny politik „hospodářské a finanční věci“ prověřoval Účetní dvůr tři systémy dohledu a kontroly. Pokud jde o zajišťování legality a správnosti plateb, byly dva systémy posouzeny jako účelné a jeden jako částečně účelný (24)(viz bod 10.28).

1.34

Pokud jde o generální ředitelství pro vzdělávání a kulturu, v roce 2008 poskytuje systém dohledu a kontroly zavedený pro období 2007–2013 řádný rámec. Významného pokroku při jeho zavádění bylo dosaženo prostřednictvím analýzy prohlášení o zárukách spolehlivosti ex-post a intenzivních monitorovacích návštěv a auditů.

Pokud jde o skupinu politiky ekonomické a finanční věci, zjištění a závěry Účetního dvora týkající se RP.6 a kapitoly 7 jsou podobné, zatímco ostatní výdaje jsou bez podstatných chyb. Komise se domnívá, že existující systémy dohledu a kontroly jsou jako celek hospodárné, úměrné a přiměřené (viz odpovědi na body 10.19 a 10.28).

1.35

U skupin politik „soudržnost“ (25), „výzkum, energie a doprava“, „vnější pomoc, rozvoj a rozšíření“ a „hospodářské a finanční věci“ dospěl Účetní dvůr k závěru, že systémy dohledu a kontroly jsou částečně účelné (viz body 6.21, 6.23, 6.36, 7.41, 8.34 a 10.28 a tabulka 1.3 U skupin politik „výzkum, energie a doprava“, „vnější pomoc, rozvoj a rozšíření“ a „hospodářské a finanční věci“ se podle Účetního dvora odhadovaná míra chyb pohybuje mezi 2 % a 5 % celkových výdajů, zatímco u skupiny politik „soudržnost“ se míra chyb odhaduje na více než 5 % (viz body 6.17, 6.35, 7.40 a 8.33 a tabulka 1.3 U skupin politik „soudržnost“ a „vnější pomoc, rozvoj a rozšíření“ je Účetní dvůr toho názoru, že rozsah výhrad vyjádřených v prohlášeních generálních ředitelů a pověřených schvalujících osob měl být širší, aby odrážel podstatné nedostatky, jež v těchto výdajových oblastech i nadále přetrvávají, jak dokládají auditní zjištění Účetního dvora (viz body 2.6–2.7 a 2.10–2.11 a tabulka 2.1 Nejproblematičtější oblastí zůstává „soudržnost“, u níž se odhadovaná míra chyb pohybuje vysoko nad mírou chyb ostatních oblastí politiky.

1.35

Je vynakládáno značné úsilí o zlepšení řízení výzkumné politiky v mezích platného právního a finančního rámce. Komise bude pokračovat v důsledném provádění kontrol. Komise bude nadále usilovat o snížení zbytkové míry chyb v této skupině politik.

Ve výročních zprávách o činnosti poskytují generální ředitelé přiměřenou jistotu ohledně legality a správnosti uskutečněných operací. Pokud generální ředitel může tuto přiměřenou jistotu založit na odhadované chybovosti, která je pod prahem významnosti, jak je tomu například u generálního ředitelství pro rozšíření, kterým se Účetní dvůr zabývá ve skupině politik „vnější pomoc, rozvoj a rozšíření“, není nutno uvést žádné výhrady.

V oblasti „vnější pomoc, rozvoj a rozšíření“ Komise navrhla své kontroly pro tuto skupinu politik tak, aby zahrnovaly celou dobu trvání víceletých projektů, takže většině finančních chyb může předejít při běžném průběhu svých kontrol, či tyto chyby zjistit a opravit. Povinné finanční audity plánované v rámci kontrolního systému Komise by měly Komisi umožnit tyto chyby týkající se předběžného financování odhalit a opravit – později v účetním roce – před uskutečněním konečných plateb. Tuto nízkou zbytkovou míru chyb potvrzují následné kontroly Komise.

Viz rovněž odpověď na bod 8.34.

1.36

Oproti předchozím rokům byly zaznamenány tyto změny: pokles odhadované míry chyb u skupin politik „zemědělství a přírodní zdroje“ (26)a „výzkum, energie a doprava“ (27). Účetní dvůr odhaduje, že u skupiny politik „zemědělství a přírodní zdroje“ (viz bod 5.13) se celková míra chyb pohybuje pod 2 %, zatímco u skupiny politik „výzkum, energie a doprava“ zůstává mírně nad 2 % (viz bod 7.40). Pokud jde o skupinu politik „vzdělávání a občanství“, Účetní dvůr odhaduje, že finanční dopad chyb je menší než 2 %. Účetní dvůr má za to, že příčinou tohoto stavu je velký podíl záloh, v nichž se vyskytuje relativně méně chyb než v průběžných a konečných platbách (viz body 9.6–9.7 a 9.31). Ve skupině politik „hospodářské a finanční věci“ se celková odhadovaná míra chyb za rozpočtový rok 2008 pohybuje mírně nad 2 % (v roce 2007 to bylo mírně pod 2 %) kvůli chybám zjištěným u výdajů šestého rámcového programu, které však představují pouze 8 % výdajů této skupiny politik (viz bod 10.27).

1.36

1.37

Účetní dvůr zdůrazňuje, že z jeho auditů vyplývá, že složitá a nejasná kritéria způsobilosti či složité právní požadavky výrazně přispívají k riziku chyb, zejména ve skupinách politik „zemědělství a přírodní zdroje“, „soudržnost“, „výzkum, energie a doprava“ a „hospodářské a finanční věci“ (viz body 5.17–5.26, 5.34–5.52, 6.18–6.20, 7.12–7.15 a 10.11–10.14).

1.37

Komise se nicméně zavázala, že legislativnímu orgánu předloží návrhy na další zjednodušení, bude-li to možné. Ve svém návrhu týkajícím se tříletého přezkumu finančního nařízení v roce 2010 uváží prostor pro další zjednodušení pravidel způsobilosti. Přezkoumá rovněž zásady pro další zjednodušení odvětvových právních předpisů u dalšího kola základních aktů, jež mají vstoupit v platnost od roku 2014.

Co se týká zemědělství a přírodních zdrojů, výsledky se zlepšily díky trvalému úsilí o zjednodušení právních požadavků / kritérií způsobilosti v rámci obou pilířů SZP. Viz rovněž konkrétní odpovědi na body 5.17 až 5.26, 5.34 až 5.52.

V oblasti soudržnosti došlo k úpravě nařízení na období 2007–2013 a k začlenění zjednodušení na základě práce skupiny odborníků Komise a členských států. Počátkem roku 2009 vydala Komise také přehled pravidel způsobilosti. Viz rovněž odpovědi Komise k bodům 1.41–1.42 a bodu 6.37 písm. a).

7. rámcový program představuje posun kupředu, pokud jde o zjednodušení. Na základě zkušeností získaných při provádění programu může Komise případně navrhnout změny jeho právního základu.

1.38

U skupin politik „vnější pomoc, rozvoj a rozšíření“ a „hospodářské a finanční věci“ řídí Komise výdaje společně s mezinárodním organizacemi (28), děje se tak na základě dohod, které rovněž zaručují Účetnímu dvoru právo provádět audit. Účetnímu dvoru byly přesto přístup k auditním zprávám OSN a podkladovým dokumentům i ověřovací návštěvy týkající se DAS 2008 zcela nebo zčásti upřeny (viz body 8.13 a 10.10).

1.38

Viz rovněž odpověď na bod 8.13.

1.39

Loni Účetní dvůr konstatoval, že navzdory pozitivnímu vývoji rámce vnitřní kontroly Komise obsahuje podstatná část operací, na nichž se zakládá účetní závěrka EU, významnou míru chyb (bod 1.42 výroční zprávy za rozpočtový rok 2007). Audit Účetního dvora k prohlášení o věrohodnosti dále poukázal na někdy i podstatné rozdíly v typu, výskytu a míře nesprávností mezi skupinami politik i uvnitř těchto skupin. Následující odstavce nastiňují, jak by bylo možné dosáhnout pokroku při vytváření účelnějšího rámce vnitřní kontroly Společenství (29).

1.40

Ačkoliv má Unie jeden souhrnný rozpočet, peněžní prostředky se vydávají mnoha různými způsoby. Existují rozdíly ve způsobech řízení, typech příjemců, periodicitě poskytování pomoci, způsobech podávání žádostí a různých typech kontrolních systémů a systémů pro zpětné vymáhání prostředků. Tyto rozdíly existují, aby bylo možno zohlednit situaci v příslušné rozpočtové oblasti a jednotlivé cíle pomoci i náklady a složitost správy a kontroly jednotlivých režimů.

1.41

Stanovená pravidla, jimiž se řídí výdaje finančních prostředků, mají zajišťovat, aby pomoc dosáhla žádoucích politických cílů, tj. „vydávání prostředků na správné věci ve správnou dobu“. Některá pravidla jsou společná všem typům plateb, zatímco jiná závisí na typu výdajů. Typ a složitost pravidel tedy mohou být také dány složitostí cílů dané politiky.

1.42

Čím náročnější a složitější pravidla, tím větší riziko, že se nebudou dodržovat, čímž se zvyšuje riziko chyb v operacích a riziko, že cílů politiky nebude dosaženo. Zároveň platí, že přílišné vylaďování a stanovování velmi konkrétních programových cílů nutně zvyšuje náklady na kontrolu, zda těchto cílů bylo dosaženo. Jinak řečeno: dobře koncipovaná pravidla a právní předpisy, jejichž interpretace a použití jsou snadné, snižují riziko chyb (bod 1.45 výroční zprávy za rozpočtový rok 2007).

1.41–1.42.

Komise se zavázala, že do všech příslušných budoucích legislativních návrhů začlení popis souvisejících kontrolních opatření.

Zjednodušení je významným prvkem programu Komise ke zlepšení právní úpravy. Členské státy musí ve svých vnitrostátních programech rovněž zjednodušit kritéria způsobilosti. Určitá úroveň složitosti je však nevyhnutelná a je nutno ji vzít v úvahu v budoucích diskusích o přijatelné úrovni rizika.

Viz rovněž odpověď k bodu 2.35 písm. b).

V oblasti soudržnosti již nařízení o ESF na období 2007–2013 umožnilo vykazovat nepřímé náklady na základě paušálních sazeb. Možnost použít paušální sazby, jednorázové částky a běžné stupnice jednotkových nákladů u programů na období 2007–2013 byla pro EFRR i ESF zobecněna změnou právních předpisů o fondech v květnu 2009. Další zjednodušení byla přijata v prosinci 2008 a v květnu 2009. V červenci 2009 Komise předložila rovněž návrhy na další zjednodušení prováděcího nařízení č. 1828/2006 a obecného nařízení č. 1083/2006.

Komise může na základě zkušeností získaných při provádění programu případně navrhnout změny jeho právního základu.

1.43

Na místě je však určitá opatrnost. Zjednodušování pravidel pouze proto aby se snížilo riziko nesprávnosti, by mohlo mít i své nevýhody, pokud by obecnější pravidla vedla k méně cíleným výdajům. „Zjednodušení“ by dále mohlo znamenat uvolnění podmínek pro výplatu záloh v některých oblastech (viz například body 9.6–9.7) a zvýšení částek, které je možno takto vyplatit. Takové zjednodušení by ale měly podporovat účelné systémy, neboť nesprávnost výdajů by se jinak stala zjevnou až po částečném dokončení nebo úplném uzavření programu, k nimž dochází až později. Bez ohledu na tyto výhrady je nicméně třeba, aby zjednodušení zůstalo prioritním cílem.

1.43

Co se týká oblasti politiky „vzdělávání a kultura“, podoba nových programů na období 2007–2013 zjednodušila pravidla a umožnila rozsáhlé využívání jednorázového financování. To by spolu s důsledným schvalováním vnitrostátních řídících a kontrolních systémů mělo snížit riziko spojené s konečnými platbami.

Viz rovněž odpověď na bod 9.7.

1.44

Je třeba přiznat, že řízení rozpočtu EU se vyvíjelo postupně v reakci na typ jednotlivých postupně zaváděných výdajových programů. Pravidla, jimiž se řídí výdaje, a metody řízení musí zohlednit specifika jednotlivých cílů rozpočtových výdajů. Tyto cíle by však neměly být příliš podrobné, protože to by znamenalo nadměrnou administrativní zátěž a vedlo by to k formulaci právních předpisů, jejichž dodržování je obtížné. Je tedy nutné, aby Komise uvážlivě přezkoumala základní regulační rámec a strukturu řízení konkrétních výdajových programů.

1.44

V tomto ohledu je nutno vzít v úvahu práci Komise na přijatelném riziku chyb, jelikož to podporuje jednoznačný názor na riziko, které lze kontrolovat na základě podmínek způsobilosti a kontrolního prostředí, a tudíž riziko, jehož kontrola není hospodárná. V roce 2010 Komise předloží rozpočtovému orgánu konkrétní návrhy týkající se přijatelného rizika v oblasti výzkumu, energetiky a dopravy, rozvoje venkova, vnější pomoci a administrativních výdajů.

Viz rovněž odpověď na body 1.41–1.42.

1.45

V této souvislosti se musí jako první a podstatný úkol shromáždit spolehlivé a úplné informace, které umožní provést věrohodné hodnocení stávajících nákladů na kontroly (30).

1.45

1.46

Obdobně zásadní je i pečlivé posouzení toho, zda současná míra výdajů na kontroly přináší maximální přínos. Pokud by tomu tak nebylo, pak by okamžitým cílem mělo být maximální využití prostředků, kterou jsou již nyní vydávány, a zdrojů již k těmto účelům vyhrazených (31).

1.46

V důsledku akčního plánu ke zlepšení kontroly strukturálních fondů již Komise přijala opatření ex-ante ke zlepšení kontrolních systémů. Komise rovněž poukazuje na skutečnost, že 2–3 % snížení míry chyb prostřednictvím účelnějších kontrol ex-ante (uvedené u EFRR v ilustrativní případové studii předložené ve sdělení o „přijatelném riziku“) (KOM(2008) 866) vyplývá z posouzení chyb, které Účetní dvůr uvedl v prohlášení o věrohodnosti za rok 2005, a jedná se spíše o opatření týkající se „rizika kontroly“ (rizika, že určité kontroly nefungují v některých případech účelně).

1.47

Spolu s nutnými kroky vedoucími k zajištění účelnosti systémů musí být cílem nastavení vhodné rovnováhy mezi náklady na kontroly a jejich přínosy (viz doporučení Účetního dvora ve výroční zprávě za rozpočtový rok 2007, bod 1.52).

1.47

V souladu s návrhem Účetního dvora bude Komise při vypracovávání návrhů týkajících se přijatelného rizika dále zkoumat rovnováhu mezi náklady a přínosy kontroly, a to v roce 2010 nejprve v oblasti výzkumu, energetiky a dopravy, rozvoje venkova, vnější pomoci a administrativních výdajů.

1.48

Bylo by žádoucí, aby se při posuzování výdajových programů pro účely schválení vysvětlovala související rizika a náklady na správu a kontrolu nutnou k omezení těchto rizik na úroveň, která by byla z hlediska nákladů účelná. Rada a Parlament by pak rozhodovaly informovaněji a přímo braly v úvahu rizika a související náklady.

1.48

1.49

Účetní dvůr zdůrazňuje, že je důležité i nadále zvažovat zjednodušení pravidel a náklady na kontroly a jejich přínosy. Tento přezkum by měl být proveden brzy, ještě než budou připraveny návrhy pro nový víceletý finanční rámec (32).

1.49

Viz rovněž odpověď na bod 1.37.

2.1

Tato kapitola zkoumá, jaký pokrok učinila Komise v roce 2008 při řešení nedostatků ve svých systémech dohledu a kontroly, aby zajistila legalitu a správnost operací financovaných z rozpočtu EU. Analyzuje se v ní především, do jaké míry:

2.1

Komise přijímá opatření k dalšímu zlepšení svého systému vnitřní kontroly na základě svých zkušeností a k řešení záležitostí, na něž upozornili auditoři. K opatřením přijatým v roce 2008 patří vstup revidovaných standardů vnitřní kontroly pro účinné řízení v platnost ode dne 1. ledna 2008, dokončení prováděcí fáze akčního plánu na zřízení integrovaného rámce vnitřní kontroly a zlepšení jasnosti a soudržnosti výročních zpráv o činnosti.

2.2

Účetní dvůr také prověřil roční shrnutí (1)týkající se strukturálních opatření, Evropského rybářského fondu a zemědělství s cílem posoudit jejich přidanou hodnotu a nakolik ji útvary Komise využívají (body 2.18–2.22).

2.3

Všichni generální ředitelé uvedli, že získali přiměřenou jistotu, že jim přidělené zdroje byly použity pro stanovené účely a že vnitřní kontroly, které zavedli, zajistily legalitu a správnost uskutečněných operací, nicméně ve dvanácti případech vyjádřili výhradu.

2.4

Z 41 hlavních generálních ředitelství nebo útvarů, které v roce 2008 vydaly prohlášení, jich 12 vyjádřilo jednu nebo více výhrad, přičemž většina se týká nedostatků v oblasti legality a správnosti uskutečněných operací. Celkový počet výhrad se snížil ze 17 (2007) na 15 (2008). Největší výhrady ve spojitosti se správností operací jsou uvedeny v levé části tabulky 2.1 .

2.4

V roce 2008 byly mimoto zrušeny 3 dlouhodobé výhrady (výhrada generálního ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova týkající se zavedení IACS v Řecku, výhrada generálního ředitelství pro komunikaci týkající se neexistence systému následných kontrol a výhrada generálního ředitelství pro podniky a průmysl k financování evropských normalizačních orgánů).

V ostatních oblastech politiky, například politice soudržnosti, byl rozsah výhrad omezený s přihlédnutím k nápravným opatřením, která již provedly členské státy.

2.5

V případě skupiny politik „zemědělství a přírodní zdroje“ generální ředitel pro zemědělství a rozvoj venkova zrušil dlouholetou (šest let vyjadřovanou) výhradu týkající se nedostatečného provádění integrovaného administrativního a kontrolního systému (IACS) v Řecku, neboť příslušné úřady zavedly nový systém evidence půdy; výhrada týkající se rozvoje venkova byla na základě ověření a přijetí kontrolních statistik certifikačních orgánů členských států definována podrobněji. Generální ředitel však neposkytuje žádnou jistotu ohledně účelnosti akčního plánu, který Řecko vypracovalo a provádělo, v rámci procesu předkládání žádostí o proplacení nákladů v roce 2007. Dle názoru Účetního dvora navíc činnosti, které Komise a certifikační orgány tohoto členského státu provedly v rámci přijímání kontrolních statistik, neposkytují požadovanou vysokou míru jistoty.

2.5

2.6

Pokud jde o skupinu politik „soudržnost“, generální ředitelství pro regionální politiku (GŘ REGIO) a generální ředitelství pro zaměstnanost, sociální věci a rovné příležitosti (GŘ EMPL) ponechala v platnosti výhrady k nedostatkům v systémech řízení a kontroly za období 2000–2006, přestože se výrazně snížil celkový počet dotčených členských států a operačních programů i vyčíslená výše finančního dopadu. V roce 2008 se výhrady týkaly 99 operačních programů oproti 185 v roce 2007. Generální ředitelství vyčíslila dopad těchto výhrad na 201 milionů EUR (2007: 726 milionů EUR) (2).

2.6

Snížení finančního dopadu výhrad je jednoznačně objasněno v příslušných výročních zprávách o činnosti a potvrzuje, že Komise převzala odpovědnosti v souladu se svým závazkem posílit svou kontrolní úlohu. Vyčíslený dopad v roce 2008 vyplývá ze značného úsilí Komise u všech programů, rovněž včetně opatření přijatých v návaznosti na veškeré výhrady uvedené ve výročních zprávách o činnosti za rok 2007, uzavření 14 vnitrostátních akčních plánů k odstranění nedostatků a uložení oprav ve výši více než 1,5 miliardy EUR, což v mnoha případech vedlo k zrušení výhrad.

Viz rovněž odpověď k bodu 2.17.

2.7

Výhrady generálních ředitelství v souvislosti se skupinami politik „výzkum, energie a doprava“ a „hospodářské a finanční věci“ odpovídají zjištěním Účetního dvora, že míra zbytkových chyb (po zápočtech a opravách) v žádostech o proplacení nákladů v rámci šestého rámcového programu (6. RP) stále překračuje práh významnosti.

2.7

Viz rovněž odpověď k bodu 7.17.

2.8

Pokud jde o skupinu politik „vzdělávání a občanství“, generální ředitel pro komunikaci uvedl dosažené výsledky ve zlepšování systémů kontroly, ale upozornil, že 9,4 % kontrolovaných operací obsahovalo chyby, byť s malým dopadem.

2.8

2.9

Z analýzy Účetního dvora v pravé části Table 2.1 je zřejmé, že výroční zprávy o činnosti se shodují se závěry Účetního dvora v prohlášení o věrohodnosti (DAS) pouze v případě správních výdajů a hospodářských a finančních věcí. Jinými slovy, při auditech Účetního dvora ani Komise nebyly v těchto oblastech politiky odhaleny žádné výrazné nedostatky, které by nebyly uvedeny v prohlášeních generálních ředitelů. V oblasti politiky „zemědělství a přírodní zdroje“ se výroční zpráva o činnosti generálního ředitele pro zemědělství a rozvoj venkova blíží závěrům příslušného zvláštního posouzení v rámci DAS více než v předchozích letech.

2.9

2.10

V případě skupiny politik „soudržnost“ Účetní dvůr konstatuje, že stejně jako v roce 2007 rozsah ani hloubka výhrad plně neodrážejí závažnost problémů spojených s nesprávností v této oblasti rozpočtu (viz bod 6.35).

2.10

Komise zajistí, aby ve všech případech zjištěných Účetním dvorem byla přijata vhodná následná opatření a nápravná opatření, stejně jak tomu bylo v předchozích letech.

2.11

Účetní dvůr zjistil, že ve skupině politik „vnější pomoc, rozvoj a rozšíření“ se vyskytuje významná míra chyb (viz bod 8.39) a že systémy dohledu a kontroly jsou při zajišťování legality a správnosti plateb účelné pouze částečně (viz bod 8.44). Prohlášení generálních ředitelů tyto skutečnosti náležitě nereflektují. Tuto připomínku Účetní dvůr vyjadřuje již čtvrtým rokem (3).

2.11

Jako součást svého úsilí o zlepšení celkového systému vnitřní kontroly a v souvislosti s prací Komise na přijatelném riziku chyb zahájí úřad EuropeAid v roce 2010 přezkum své kontrolní strategie.

2.12

Schválením souhrnné zprávy Komise přebírá svou politickou odpovědnost za provozní plnění rozpočtu EU, které provádí prostřednictvím svých generálních ředitelství (4). Souhrnná zpráva předkládá zpětné posouzení finančního řízení během celého mandátu odcházející Komise.

2.13

Komise se domnívá, že v roce 2008 stávající kontrolní postupy poskytují nezbytné záruky, pokud jde o legalitu a správnost uskutečněných operací, za které je Komise celkově odpovědná v souladu s článkem 274 Smlouvy o ES.

2.14

Komise zároveň odkazuje na výsledky ročního vzájemného hodnocení (peer review), které proběhlo počátkem roku 2009 a při němž se ukázalo, že stále existuje prostor pro zvýšení kvality výročních zpráv o činnosti jako jednoho z nejdůležitějších nástrojů řízení. Příslušná zlepšení se dle očekávání Komise projeví ve výročních zprávách o činnosti počínaje zprávou za rok 2009.

2.14

2.15

Souhrnná zpráva Komise poskytuje jisté vysvětlení k tomu, jak Komise přistupuje k vyjadřování výhrad. Komise uvádí, že výhrady se systematicky vyjadřují při zjištění závažných nedostatků s výjimkou případů, kdy existují spolehlivé důkazní informace, že byl zaveden akční plán a že tento plán dobře funguje. Účetní dvůr se však domnívá, že by se Komise měla více soustředit na získávání přesvědčivějších údajů o tom, že nápravná opatření stanovená v rámci akčních plánů jsou nebo pravděpodobně budou účelná, a že v několika případech by měl být rozsah výhrad větší (viz příklady v bodech 2.5, 2.10 a 2.11 a v tabulce 2.1 ).

2.15

Pokud generální ředitelé uvedou výhradu, musí vypracovat akční plán, který se zabývá zjištěnými nedostatky. Přijatá opatření jsou poté uvedena a posouzena v následné výroční zprávě o činnosti. Pokud existují dostatečné důkazy, že opatření mají znatelný dopad na nedostatky, je možno výhradu zrušit. Rozhodnutí o uvedení nebo zrušení výhrad jsou jedním z hlavních bodů projednávaných v rámci „vzájemného hodnocení“, ačkoliv konečné rozhodnutí přijímá odpovědná pověřená schvalující osoba.

Pokud jde o IACS v Řecku, viz odpověď k bodu 2.5.

Pokud jde o oblast politiky soudržnosti, viz odpověď k bodu 2.6.

Komise odkazuje rovněž na své odpovědi k bodům 2.10 a 2.11.

2.16

Účetní dvůr konstatuje, že Komise uznává potřebu přijmout další opatření pro řešení problémů zjištěných v ostatních oblastech. Tato opatření by se měla mimo jiné zaměřit na:

a)

hodnocení účelnosti vnitřních kontrol;

b)

soustředění zdrojů na zlepšení stávající kontrolní struktury pro řízení výdajů ve finančním rámci 2007–2013 a na odstranění nedostatků předchozího finančního rámce;

b)

c)

předkládání úplných a spolehlivých zpráv o nápravě chyb na úrovni členských států.

c)

2.17

K politice soudržnosti Komise ve zprávě uvádí, že přijala více formálních rozhodnutí o pozastavení průběžných plateb (10 v roce 2008 oproti jednomu v roce 2007) a podstatně zvýšila objem finančních oprav (1 587 milionů v roce 2008 oproti 396 milionům v roce 2007). Nicméně v souvislosti se svým akčním plánem na posílení své dozorčí úlohy v rámci sdíleného řízení v oblasti soudržnosti Komise uznává, že na měření „dopadu opatření, jenž se projeví snížením chybovosti, bude potřeba více času“.

2.17

Komise zavedla víceletý kontrolní systém založený na prevenci chyb či jejich odhalení a opravě. Podle nejlepšího odhadu činily finanční opravy a zpětně získané částky, o nichž bylo rozhodnuto v roce 2008, ve všech oblastech politiky celkem 2,967 miliardy EUR, což prokazuje zvláštní úsilí s ohledem na aspekty jejího kontrolního systému, které souvisí s odhalením a opravami (viz oddíl 6 „zpětné získaní neoprávněně vyplacených částek“ v poznámkách k roční účetní závěrce za rok 2008).

2.18

Ve své výroční zprávě za rok 2007 Účetní dvůr uvedl, že roční shrnutí za první rok, kdy se vypracovávala, neposkytují spolehlivé posouzení fungování a účelnosti systémů dohledu a kontroly, a doporučil Komisi učinit opatření na zlepšení předkládaných informací (5).

2.18

V oblasti zemědělství musí všechny členské státy s pouze jednou platební agenturou předložit prohlášení o věrohodnosti vydané ředitelem platební agentury a osvědčení certifikačního orgánu, které představuje roční shrnutí uvedené ve finančním nařízení a interinstitucionální dohodě. Roční shrnutí, nazývaná rovněž souhrnnými zprávami, jsou mimoto vypracovávána členskými státy s více než jednou platební agenturou.

2.19

Účetní dvůr analyzoval roční shrnutí za rok 2008, aby určil, zda byly dodrženy požadavky finančního nařízení a zda členské státy předložily doplňující informace.

2.20

Ne všechny členské státy dodržely požadavky finančního nařízení a stejně tak se ne všechny řídily pokyny Komise (6). Kvalita analýz zahrnutých do ročních shrnutí je však ve srovnání s předcházejícím rokem ve všech případech vyšší.

2.20

Generální ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova ve své výroční zprávě o činnosti za rok 2008 uvedlo, že členské státy splnily své právní povinnosti a obecně dodržovaly pokyny vypracované útvary Komise. V porovnání s minulým rokem se zlepšila kvalita analýzy obsažené ve všech ročních shrnutích, v některých případech by však bylo možno dále zlepšit hodnocení některých základních prvků. Komise proto na tuto záležitost upozornila členské státy a následně revidovala jedny pokyny.

2.21

Roční shrnutí jsou jedním z prvků vnitřní kontroly a Účetní dvůr Komisi vyzval, aby k procesu vnitřní kontroly přidávala hodnotu tím, že identifikuje společné problémy, možná řešení či osvědčené postupy a získané informace pak využije v rámci své dozorčí úlohy (7). Stejně tak i Komise vybízí členské státy k obdobnému postupu.

2.21

Komise odkazuje rovněž na svou odpověď v bodě 2.18.

2.22

Z analýzy Účetního dvora vyplynulo, že v roce 2008 předložilo několik členských států (8)určité údaje nebo analýzy přidávající hodnotu ročním shrnutím, neboť se v nich pokusily určit a komentovat systémové nedostatky a průřezové otázky. Pokud jde o oblast soudržnosti, generální ředitelé použili údaje z ročních shrnutí jako východisko pro svá vlastní posouzení vnitrostátních systémů.

2.22

V oblasti soudržnosti zahrnulo sedm členských států do ročních shrnutí prohlášení o věrohodnosti, jak je navrhováno v pokynech Komise. Komise bude analyzovat dosud poskytnutá prohlášení s cílem stanovit hlavní prvky, které mohou zajistit přidanou hodnotu ročních shrnutí. Výsledky této analýzy budou vzaty v úvahu při aktualizaci pokynů.

V oblasti zemědělství a rozvoje venkova je jistota ohledně účetní závěrky a legality a správnosti uskutečněných operací poskytnuta prostřednictvím prohlášení o věrohodnosti vydaného ředitelem platební agentury. Toto prohlášení podléhá auditu certifikačního orgánu a je předmětem jeho výroku, čímž se jistota zvyšuje. Souhrnná zpráva (vyhotovená členskými státy s více než jednou platební agenturou) zajišťuje přidanou hodnotu tím, že tuto jistotu shrnuje na vnitrostátní úrovni.

2.23

V říjnu 2007 Komise přijala sdělení týkající se revize standardů vnitřní kontroly a souvisejícího rámce (9). Stanovila 16 revidovaných standardů vnitřní kontroly pro účelné řízení, které k 1. lednu 2008 nahradily původních 24 standardů.

2.24

Účetní dvůr v 16 generálních ředitelstvích prověřil standardy vnitřní kontroly týkající se zajišťování správnosti operací a konstatoval vysokou míru plnění těchto standardů, srovnatelnou s předchozími lety (10).

2.24

2.25

Revizi standardů vnitřní kontroly doprovázel požadavek, aby generální ředitelé prokázali účelné plnění určitých standardů (11), které byly označeny za prioritní. V roce 2008 si k tomu většina generálních ředitelů zvolila standardy č. 7 až 11, vztahující se především k oblasti „operace a kontrolní činnosti“ (12). Naopak standardy vztahující se k „postupům plánování a řízení rizik“ (standard č. 5 a 6) si nehledě na jejich důležitost zvolilo jen málo generálních ředitelství (13). V následujících oblastech politiky / skupinách politik však Komise nebyla s to prokázat, že systémy dohledu a kontroly jsou dostatečně účelné pro zmírnění rizika vzniku chyb: rozvoj venkova v rámci zemědělství a přírodních zdrojů (bod 5.63), soudržnost (bod 6.36), výzkum, energie a doprava (bod 7.41) a vnější pomoc, rozvoj a rozšíření (bod 8.34).

2.25

Třináct generálních ředitelství (jedna třetina) se rozhodlo upřednostnit jeden či oba standardy vztahující se k plánování a řízení rizik, včetně některých generálních ředitelství s významnými výdaji. Komise se domnívá, že to přiměřeně odráží význam těchto standardů pro dotčená generální ředitelství.

Co se týká zemědělství a přírodních zdrojů jako celku, odhadovaná hodnota celkové míry chyb je o něco nižší než práh významnosti ve výši 2 %. V průběhu let tendence naznačuje, že se celkově systémy dohledu a kontroly v této oblasti politiky zlepšily a nyní jsou účelné, ačkoli v oblasti rozvoje venkova je dosud zapotřebí zlepšení.

Prostřednictvím akčního plánu na posílení kontrolní úlohy Komise v rámci řízení strukturálních opatření Komise dosáhla významného pokroku při zlepšování systémů dohledu a snižování rizika chyb. Komise provádí rovněž další opatření, jako je zjednodušení pravidel pro vykazování nákladů v oblasti politiky soudržnosti zavedením paušálních sazeb, jednorázových částek a běžných stupnic jednotkových nákladů a posílením kontrolního rámce pro období 2007–2013. Komise se domnívá, že dopad těchto opatření na míru chyb lze posoudit až po uplynutí delší doby, a počátkem roku 2010 předloží zprávu o prvních dopadech na platby v období 2007–2013.

Komise odkazuje rovněž na svou odpověď v bodě 2.17.

Již bylo vynaloženo značné úsilí o zlepšení řízení politiky v oblasti výzkumu, energetiky a dopravy v rámci omezení platného právního a finančního rámce. Komise bude pokračovat v důsledném provádění kontrol (viz rovněž odpověď v bodě 7.42).

Pokud jde o oblast vnější pomoci, rozvoje a rozšíření, Komise navrhla své kontroly pro tuto skupinu politik tak, aby zahrnovaly celou dobu trvání víceletých projektů, takže většině finančních chyb může předejít při běžném průběhu svých kontrol, či tyto chyby zjistit a opravit. Povinné finanční audity plánované v rámci kontrolního systému Komise by měly Komisi umožnit tyto chyby týkající se předběžného financování odhalit a opravit – v pozdějším účetním roce – před uskutečněním konečných plateb. Tuto nízkou zbytkovou míru chyb potvrzují následné kontroly Komise.

2.26

Akční plán roku 2006 usiloval o řešení konkrétních nedostatků týkajících se rámce vnitřní kontroly Komise (14). Ve svém sdělení z února 2009 (15). Komise předkládá aktualizované posouzení výsledků akčního plánu na základě ukazatelů.

2.27

Z analýzy tohoto sdělení Účetním dvorem (viz tabulka 2.2 ) vyplývá, že Komise zavedla všech 14 dílčích opatření, která v předchozí výroční zprávě Účetní dvůr označil za nedokončená (16)čímž dokončila provádění akčního plánu.

2.28

Komise poskytuje řadu ukazatelů a popisných prvků pro měření a posuzování dopadu akčního plánu (17). Analýza Účetního dvora (viz tabulka 2.2 ) ukazuje, že většina z nich měří pouze výstupy a činnost Komise podle jednotlivých (dílčích) opatření, a nikoliv podle účelnosti. Přestože jsou věcně relevantní, nelze na jejich základě určit, zda měl akční plán měřitelný dopad na systémy dohledu a kontroly, a tedy v konečném důsledku na správnost operací.

2.28

Komise se dále domnívá, že akční plány v posledních několika letech zajistily jednotné chápání opatření, která jsou zapotřebí k předcházení chybám v programech EU, ze strany orgánů členských států a externích subjektů. To představuje velmi důležitý dopad a bude tvořit základ budoucích opatření a spolupráce.

2.29

V roce 2008 Účetní dvůr konstatoval další pokrok v systémech dohledu a kontroly Komise, zejména pak dopad příslušných výhrad na jistotu, kterou poskytují prohlášení generálních ředitelů (body 2.5–2.8).

2.29

2.30

U některých výročních zpráv o činnosti a prohlášení však byly na základě auditů Účetního dvora zjištěny přetrvávající nedostatky v rozsahu a hloubce výhrad a v posouzení a fungování systémů dohledu a kontroly (body 2.9–2.11).

2.30

Komise vítá zlepšení zaznamenané v tabulce 2.1 a znovu opakuje svůj závazek dosáhnout v této oblasti dalšího pokroku. Komise v současnosti posuzuje činitele, které mají dopad na kvalitu výročních zpráv o činnosti, a podpoří opatření k dalšímu zvýšení jejich kvality.

Viz odpovědi k bodům 2.9, 2.10 a 2.11.

2.31

Komise učinila pokrok, pokud jde o řízení přípravy ročních shrnutí, takže nyní poskytují dodatečnou jistotu a umožňují přidat hodnotu k prohlášením generálních ředitelů. Ne všechny členské státy však plně dodržely požadavky finančního nařízení (body 2.20–2.22).

2.31

Komise podnikla rovněž náležité kroky k dalšímu sledování všech případů nedodržení právních požadavků a dosáhla toho, že v porovnání s předchozím rokem členské státy poskytují ve svých ročních shrnutích větší přidanou hodnotu.

2.32

Komise je s to prokázat téměř stoprocentní plnění revidovaných standardů vnitřní kontroly (viz bod 2.24) a v rámci svého akčního plánu na zřízení integrovaného rámce vnitřní kontroly zavedla příslušná dílčí opatření (bod 2.27).

2.33

Účetní dvůr nicméně konstatuje, že Komise není schopna prokázat, že její opatření na zlepšení systémů dohledu a kontroly účelně zmírňují riziko vzniku chyb v některých rozpočtových oblastech (viz bod 1.33).

2.33

Komise odkazuje rovněž na své odpovědi v bodech 2.17 a 2.25.

2.34

Zlepšování systémů dohledu a kontroly je nutné vnímat jako průběžný proces, v jehož rámci lze relevantní opatření označit za účelná až po určité době. To znamená, že předchozí doporučení Účetního dvora zůstávají v platnosti (18).

2.34

2.35

Obzvláštní pozornost je dále třeba věnovat především těm výdajovým oblastem, ve kterých Účetní dvůr nadále zjišťuje vysokou míru chyb. To vyžaduje:

a)

posuzování nákladů a hodnoty kontrol v rámci politik;

a)

b)

podporovat zjednodušení při vytváření budoucích návrhů politiky;

b)

Komise odkazuje na závěr Účetního dvora uvedený v bodě 1.39, že může existovat napětí mezi zjednodušením a zajištěním toho, aby podpora dosáhla cílů politiky. V tomto ohledu podotýká, že velmi konkrétně zaměřené cíle politiky někdy vyžadují složitá pravidla, aby bylo zajištěno splnění těchto cílů.

V oblasti politiky soudržnosti došlo v květnu 2009 ke změně předpisů o fondech s cílem umožnit používání paušálních sazeb, jednorázových částek a běžných stupnic jednotkových nákladů již pro programy v období 2007–2013. Komise členské státy důrazně vybízí, aby využily tyto zjednodušené možnosti vykazování nákladů. V červenci 2009 Komise předložila další návrhy na zjednodušení právního rámce pro období 2007–2013.

c)

pokračovat ve zlepšování mechanismu nápravy vzniklých chyb prostřednictvím finančních oprav, odnětí nebo zpětného vymáhání částek a podniknout takové kroky, aby bylo možné tento dopad prokázat v praxi.

c)

Očekává se, že se v roce 2009 zrychlí opravy systémových chyb v oblasti výzkumu.

2.36

V oblastech politiky, kde mají členské státy legislativní povinnost každý rok předkládat zprávy, jako jsou např. roční shrnutí či prohlášení ex ante, by Komise měla zajistit, aby tyto zprávy přinášely maximální užitek. Náležitou pozornost je také třeba věnovat dobrovolné iniciativě členských států (ve formě prohlášení členských států) nebo nejvyšších kontrolních institucí, a získávat tak doplňující informace o všech záležitostech, které by mohly být relevantní při zajišťování legality a správnosti výdajů v rámci rozpočtu EU.

2.36

3.1

V této kapitole se analyzují otázky související s plněním souhrnného rozpočtu EU na rok 2008. Pojednává především o míře plnění rozpočtu, provádění programů EU, zejména o výdajích na politiky soudržnosti, opravných rozpočtech a objemu zbývajících rozpočtových závazků.

3.2

Rozpočtové prostředky schválené na rok 2008 (odhlasovaný rozpočet a opravné rozpočty) spolu s prostředky přenesenými z roku 2007 tvořily závazky v celkové výši 132,3 miliardy EUR a platby v celkové výši 117 miliard EUR, což ve srovnání s konečným rozpočtem na rok 2007 představuje nárůst o 4,7 % v případě závazků a o 1,7 % v případě plateb (1). V úhrnu byly celkové rozpočtové prostředky na závazky na rok 2008 o 2,2 miliardy EUR nižší než strop stanovený ve finančním rámci a prostředky na platby zůstaly o 14,0 miliardy EUR pod stanoveným stropem (viz diagram III a diagram IV v příloze I ).

3.3

Deset opravných rozpočtů odhlasovaných během roku vedlo k celkovému zvýšení přídělů na závazky o 1,4 miliardy EUR a snížení přídělů na platby o 4,6 miliardy EUR. Hlavním důvodem ke snížení prostředků na platby byla skutečnost, že výdaje v oblastech politik soudržnosti (4,5 miliardy EUR) a vnějších vztahů (0,3 miliardy EUR) nedosahovaly očekávané výše. Snížení přídělů na platby formou opravných rozpočtů svědčí o dobrém rozpočtovém řízení, neboť reaguje na změny a snižuje přebytek rozpočtu (2)(což především umožňuje dříve vrátit členským státům vlastní zdroje).

3.4

Komise vypracovává několik dokumentů, které obsahují mimo jiné následující informace o plnění rozpočtu Evropských společenství (3):

3.5

Pokud jde o programy v rámci strukturálních opatření v období 2000–2006, čerpání prostředků na platby na rok 2008 bylo výrazně vyšší, než se očekávalo. Místo odhadovaných 16,3 miliardy EUR dosáhly platby 24,0 miliardy EUR. Původní odhad vycházel z předpokladu, že se výše žádostí o platbu v roce 2008 sníží, protože pravidlo n+2 (6)se už na tento rok nevztahuje a od roku 2006 nevznikly žádné nové závazky. K očekávanému snížení však nedošlo.

3.6

Členské státy předkládaly prohlášení o shodě ke schválení Komisi se zpožděním (viz bod 6.26). Tato prohlášení jsou přitom předpokladem pro proplacení částek v rámci programů soudržnosti v období 2007–2013. Čerpání prostředků na platby pak bylo výrazně nižší, než se očekávalo (12,6 miliardy EUR). V roce 2008 představovaly téměř všechny platby na nové programové období počáteční zálohy.

3.6

V některých případech členské státy nepodaly žádosti o průběžné platby, dokonce i když byly dokumenty o posouzení souladu již schváleny. To naznačuje, že mnohé programy byly na místě prováděny pomalu.

3.7

Dne 26. listopadu 2008 Komise předložila strukturu plánu evropské hospodářské obnovy jako společné evropské odezvy na současnou finanční a hospodářskou krizi (7).

3.8

Jako součást příspěvku EU k tomuto stimulačnímu opatření se v plánu navrhovalo zrychlit platby v rámci strukturálních fondů. Bylo navrženo zjednodušit kritéria pro poskytování podpory z Evropského fondu pro regionální rozvoj (ERDF) a Evropského sociálního fondu, přepracovat plán výdajů a urychlit výplatu záloh od počátku roku 2009. To členským státům umožnilo mít dříve přístup k zálohovým platbám ve výši až 1,8 miliardy EUR z Evropského sociálního fondu, aby mohly posílit aktivní politiku na trhu práce, přesměrovat podporu na nejzranitelnější skupiny obyvatel a zintenzivnit opatření na podporu dovedností. Součástí plánu bylo také poskytnout další 4,5 miliardy EUR zálohových plateb z ERDF v rámci financování soudržnosti. Ke zlepšení energetického propojení a širokopásmové infrastruktury hodlá Komise v období 2009–2010 uvolnit dodatečných 5,0 miliardy EUR. Tento balíček zahrnuje celkem 3,98 miliardy EUR na investice do zachycování a ukládání CO2, do projektů zaměřených na větrnou energii na moři a do energetického propojení a 1,02 miliardy EUR na rozšíření a modernizaci vysokorychlostního internetu ve venkovských oblastech a na řešení nových problémů v agroenvironmentální oblasti. Dopad plánu obnovy na rozpočet se projeví až od roku 2009.

3.9

Zbývající rozpočtové závazky (tj. nevyužité závazky přenesené za účelem pokrytí budoucích výdajů, známé také pod zkratkou „RAL“ – z franc. reste à liquider), zejména u víceletých programů, stouply o 16,4 miliardy EUR (11,8 %) na 155,0 miliardy EUR. Jen v oblastech politiky financovaných prostřednictvím rozlišených prostředků (8)dosáhly zbývající rozpočtové závazky výše 153,8 miliardy EUR, což při míře výdajů roku 2008 v příslušných oblastech politiky odpovídá závazkům za 1,8 roku nebo platbám za 2,3 roku. Téměř 80 % zbývajících závazků je nicméně z let 2007 a 2008, a týká se tudíž finančního rámce 2007–2013. Struktura kumulovaných zbývajících závazků ukazuje, jaký dopad má snaha o jejich vyrovnání uskutečněním plateb dříve, než se uplatní pravidlo o automatickém zrušení závazku k prostředkům, které platí pro strukturální fondy i pro Fond soudržnosti (pravidlo n+2/n+3).

3.9

3.10

Zbývající rozpočtové závazky jsou přirozeným důsledkem rozlišených výdajů, neboť realizace výdajových programů trvá více let a závazky vznikají několik let před tím, než se uskuteční odpovídající platba. Vzhledem k tomu, že závazky se vyrovnávají příslušnými platbami, skutečnost, že jejich výše výrazně překračuje objem plateb, dlouhodobě vede ke kumulaci zbývajících závazků, přičemž tento stav se každoročně přenáší do dalšího roku.

3.11

Nejvyšší podíl zbývajících závazků se týká oblasti soudržnosti (viz graf 3.1 ). V této oblasti dosáhly zbývající závazky výše 103 miliard EUR (9)(přibližně 66 % celkového objemu), což při míře výdajů roku 2008 odpovídá závazkům za 2,2 roku nebo platbám za 2,9 roku. Valná většina zbývajících závazků v této oblasti (73,8 miliardy EUR) se vztahuje k současnému období 2007–2013. Zbývající závazky týkající se finančního rámce 2000–2006 činily 29,3 miliardy EUR.

3.11

3.12

Přibližně 13,4 % celkových zbývajících závazků (20,9 miliardy EUR) souviselo s Fondem soudržnosti, přestože na něj připadá pouze asi 6,2 % celkových schválených prostředků na závazky pro rok 2008. Ve srovnání s rokem 2007 se jedná o zvýšení o 2,8 miliardy EUR, tedy přibližně 15,5 %. Vysoký podíl zbývajících závazků týkající se Fondu soudržnosti odpovídá při míře výdajů roku 2008 závazkům za 1,4 roku nebo platbám za 4,9 roku.

3.12

Navíc v případě projektů Fondu soudržnosti neexistují oproti strukturálním fondům pro období let 2000–2006 automatická zrušení závazků.

Pro období let 2007–2013 je Fond soudržnosti plánován společně s EFRR a pravidla pro automatická zrušení závazků se použijí na oba fondy. Tímto se v budoucnosti sníží zbývající závazky Fondu soudržnosti.

3.13

Míry výdajů v roce 2008 zůstaly vysoké. Pokud jde o oblast politiky „soudržnost“, prostředky na počáteční platby se opravnými rozpočty snížily o 4,5 miliardy EUR v důsledku zpoždění při plnění nových programů na období 2007–2013.

3.13

3.14

Členské státy zlepšily prognózování výdajů v oblasti strukturálních fondů a snížily míru nadhodnocení.

3.14

3.15

Zbývající rozpočtové závazky u rozlišených výdajů zůstávají na velmi vysoké úrovni a přesahují celkové rozpočtové prostředky na závazky na rok 2008. Většina zbývajících rozpočtových závazků je však nyní z roku 2007 a 2008, a týká se tak současného finančního rámce. Účetní dvůr Komisi doporučuje vyzvat členské státy k tomu, aby zbývající dokumenty související s prohlášením o shodě systémů řízení a kontroly předložily co nejdříve a v náležité kvalitě, aby se tak zabránilo dalším zpožděním s průběžnými platbami a dalšímu nárůstu zbývajících rozpočtových závazků.

3.15

Komise podnikla v letech 2008 a 2009 kroky, aby dosáhla pokroku ohledně procesu posouzení souladu, a to prostřednictvím zaslání upomínek, navázání kontaktů a organizování schůzek s členskými státy. Právní předpisy týkající se náhrady předběžného financování v případě, že žádost o platby není předložena do 24 měsíců, jakož i použití automatického pravidla zrušení závazku, vytvoří rovněž tlak na členské státy. Viz rovněž odpověď k bodu 3.6.

Ke dni 30. června 2009 představuje celkový počet obdržených a schválených zpráv 93 % respektive 58 % prostředků na období let 2007–2013.

4.1

V této kapitole se předkládá zvláštní posouzení Účetního dvora, které se týká příjmů. Příjmy rozpočtu Evropské unie se skládají z vlastních zdrojů a ostatních příjmů. Jak je zřejmé z tabulky 4.1 vlastní zdroje jsou zdaleka nejdůležitějším zdrojem financování rozpočtových výdajů (89,4 %).

4.2

Dne 26. ledna 2009 přijala Rada pozměněná pravidla (1), kterými se provádí nové rozhodnutí o systému vlastních zdrojů Evropských společenství (2007/436/ES, Euratom) (2), které vstoupilo v platnost 1. března 2009 se zpětnou účinností od 1. ledna 2007. Jelikož proces ratifikace nebyl ke konci roku 2008 dokončen, příspěvky členských států za roky 2007 a 2008 odvozené od DPH a HND musely být v roce 2009 přepočteny.

4.3

Účetní dvůr vybral ze záznamů Komise o veškerých vybraných příjmech reprezentativní statistický vzorek 60 inkasních příkazů a zkoumal správnost operací na úrovni Komise (viz příloha 4.1 ). Součástí auditu byla kontrola opatření přijatých v návaznosti na některé předchozí připomínky (viz příloha 4.2 ). Další auditní činnosti, které Účetní dvůr provedl, jsou popsány v bodech 4.4–4.8.

4.4

Není možné, aby audit, kterým Účetní dvůr kontroluje operace, na nichž se zakládá účetní závěrka, obsáhl neproclené dovozy a dovozy, které unikly celnímu dohledu.

4.5

Účetní dvůr posuzoval systémy dohledu a kontroly ve třech členských státech (3)a přezkoumal jejich účetní systémy pro tradiční vlastní zdroje (TVZ). V každém z těchto tří členských států zkontrolovali auditoři náhodný vzorek 30 dovozních celních prohlášení.

4.6

Účetní dvůr posuzoval systémy dohledu a kontroly v Komisi, včetně jejích inspekcí v členských státech. Zkoumal účty k tradičním vlastním zdrojům a analyzoval tok cel a poplatků, aby získal přiměřenou jistotu, pokud jde o úplnost a správnost zaúčtovaných částek. Posuzovala se i dozorčí úloha PVVZ (4).

4.7

Vlastní zdroje odvozené z DPH a HND jsou příspěvky, jejichž výše je výsledkem aplikace jednotných sazeb na pomyslně harmonizovaný vyměřovací základ DPH nebo HND členských států vypočítaný podle pravidel Společenství. Tyto dva vlastní zdroje vycházejí z makroekonomických statistik, jejichž výchozí údaje nelze zkontrolovat přímo. Audit proto při posuzování systémů, které Komise používá pro zpracování údajů až do okamžiku, kdy jsou tyto údaje zahrnuty do konečné účetní závěrky, vycházel z makroekonomických souhrnných ukazatelů, jež pro Komisi připravily členské státy. Audit tedy pokryl sestavování ročního rozpočtu a správnost příspěvků členských států.

4.8

Při auditu se rovněž posuzovaly systémy dohledu a kontroly Komise, jejichž účelem je poskytovat jistotu, že tyto zdroje jsou vypočteny a vybrány správně, a dále se posuzovaly role PVVZ a výboru pro HND (5). Kromě toho Účetní dvůr ve čtyřech členských státech (6)zkoumal systémy dohledu a kontroly národních statistických úřadů (NSÚ) pro sestavování národních účtů.

4.9

Zdroj odvozený z HND se používá na vyrovnávání rozpočtu. Případné podhodnocení HND u konkrétního členského státu sice celkový vlastní zdroj odvozený z HND neovlivňuje, avšak v jeho důsledku se do doby, než je tento problém zjištěn a odstraněn, zvyšují příspěvky od ostatních členských států.

4.10

Tradiční vlastní zdroje stanovují a vybírají členské státy. Tři čtvrtiny těchto částek se platí Společenství a zbývající čtvrtinu si členské státy ponechávají na úhradu nákladů na výběr. Každý členský stát zasílá Komisi měsíční výkaz stanovených cel a poplatků (výkaz z účtu „A“ a čtvrtletní výkaz stanovených cel a poplatků, které do účtu „A“ zahrnuty nebyly (výkaz z účtu „B“) (7).

4.11

Účetní dvůr zjistil, že celkově výkazy členských států zaslané Komisi neobsahují významné chyby.

4.12

Účetní dvůr při svém auditu zjistil, že výpočty příspěvků členských států a platby těchto příspěvků neobsahují významné chyby.

4.13

Audity na místě provedené Účetním dvorem potvrdily, že auditované systémy dohledu a kontroly pro účtování o clech a tradičních vlastních zdrojích fungují celkově dobře.

4.14

Avšak podobně jako v předchozích letech upozornil audit Účetního dvora na problémy, které mají vliv na částky zapsané na účty „B“ a které by, přestože nejsou natolik významné, aby ovlivnily celkový závěr, měly být napraveny:

4.14

—

opožděné stanovení a výběr cel a poplatků, přestože celní orgány (8)již znaly splatné částky a totožnost dlužníků,

—

—

nedostatek vnitrostátních pokynů (9)pro odhad výše dluhů, jejichž vybrání je nepravděpodobné.

—

4.15

V jedné z předchozích výročních zpráv (10)dále Účetní dvůr konstatoval, že četnost fyzických kontrol u dovozů byla velmi nízká. Komise odpověděla, že nízkou četnost kompenzují „kontroly založené na auditu“. Účetní dvůr však četnost těchto auditů založených na kontrolách po propuštění zboží v několika členských státech kritizoval (11).

4.15

Pro rok 2009 Komise kontrolní strategie členských států pro tradiční vlastní zdroje zvolila za obecný předmět inspekcí. Během těchto inspekcí prověřuje stanovenou kontrolní strategii, použití analýzy rizik při přípravě kontrolních programů, provádění kontrolních programů a kvalitu uskutečněných kontrol po propuštění zboží.

4.16

V roce 2008 zveřejnila nejvyšší kontrolní instituce (NKI) jednoho z těchto členských států zprávu (12), která obsahuje podobná zjištění, jaká učinil Účetní dvůr, a která systém kontroly dovozů podléhajících clu v tomto členském státě kritizuje. Zpráva poukazuje zejména na:

4.16

Komise vítá činnost vnitrostátních auditních služeb, zvláště pak v oblasti tradičních vlastních zdrojů. Během svých inspekcí Komise pro účely svého posouzení přihlíží k vnitrostátním auditním zprávám, které jsou k dispozici.

—

skutečnost, že výsledky celní správy při usnadňování obchodu jsou sice dobré, avšak celní správa musí ještě získat nutné odborné znalosti a zdroje pro dokumentární kontroly, které provádí,

—

klesající počet a nevyrovnanou kvalitu auditů založených na kontrolách po propuštění zboží, přestože počet při nich nalezených chyb roste,

—

potřebu vytvořit cíle a normy pro četnost a kvalitu těchto auditů, aby byla zajištěna fiskální kontrola a integrita režimu.

4.17

Výhrady jsou nástrojem, který Komisi umožňuje, aby nejisté prvky ve výkazech členských států o DPH ponechala otevřené pro případné opravy i po uplynutí čtyřleté lhůty, kterou stanoví právní předpisy Společenství. V roce 2008 bylo vyjádřeno 41 výhrad a 15 bylo zrušeno, čímž se počet nevyřízených výhrad ke konci roku zvýšil na 163 (viz tabulka 4.2 ). Z nich se 34 týká let před rokem 2000. Z 15 výhrad zrušených v roce 2008 se žádná netýkala nejstarších let 1989, 1993 a 1995. Komise stále nemá žádný účelný prostředek, jenž by zajišťoval, aby jí členské státy poskytovaly dostatečné a včasné informace, které by jí umožnily nevyřízené výhrady týkající se vlastních zdrojů odvozených z DPH zrušit.

4.17

4.18

Za správnou aplikaci směrnic o DPH odpovídá generální ředitelství pro daně a celní unii (GŘ TAXUD), které by též mělo monitorovat, jak jsou směrnice prováděny ve vnitrostátním právu a zda jsou s nimi vnitrostátní prováděcí opatření zavedená v členských státech v souladu. V roce 2008 vstoupily v platnost dvě směrnice o DPH (13). GŘ TAXUD však všechna vnitrostátní prováděcí opatření související s těmito dvěma směrnicemi nemonitorovalo. Nesprávné či neúplné provedení ve vnitrostátním právu by mohlo ovlivnit částku vybrané DPH a tím i zaplacenou částku vlastních zdrojů. Mohlo by rovněž narušit fungování jednotného trhu.

4.18

Pokud jde o dvě směrnice týkající se DPH, které nabyly účinnosti v roce 2008, první z nich (14)dává členským státům možnost, avšak nikoli povinnost přijmout vnitrostátní ustanovení odchylující se od běžných pravidel uvedených ve směrnici o DPH za účelem boje proti daňovým podvodům či vyhýbání se daňovým povinnostem. Taková opatření musí být sdělena výboru pro DPH a jejich případné přijetí bude mít příznivý dopad na vlastní zdroje odvozené z DPH. Druhá z těchto směrnic (15)v zásadě nezavádí věcné změny ve stávajících právních předpisech a všechny věcné změny, které zavádí, jsou uvedeny v jejím článku 412, přičemž jejich provádění v dotčených členských státech bylo příslušným způsobem kontrolováno.

4.19

Má-li Komise za to, že členský stát neplní své povinnosti, které pro něj ze směrnice o DPH vyplývají, může věc předložit Soudnímu dvoru (16). V roce 2008 se vyskytly tři takové případy (17), z nichž jeden by mohl vést ke snížení vlastních zdrojů odvozených z DPH. V tomto případě uplynuly od okamžiku, kdy byl případ zapsán do jednotného rejstříku možných nesplnění povinností, do doby, kdy Komise v roce 2008 podala k Soudnímu dvoru návrh na zahájení řízení, více než čtyři roky a více než 20 měsíců od tohoto zápisu do odeslání výzvy dopisem (18).

4.19

Právní rámec v členských státech je často podrobný a složitý a vyžaduje důkladnou analýzu. Přípravě případů, v nichž jde o výklad právních předpisů o nepřímém zdanění, věnuje Komise zvláštní pozornost.

Kromě toho Komise v loňském roce změnila své postupy tak, aby bylo možné častěji přijímat rozhodnutí s cílem omezit zpoždění, ke kterým docházelo, když byla oznámení členských států doručena krátce před tím, než měl být proveden další procesní úkon. Případy tak nyní mohou pokračovat, jakmile je dokončena analýza nových informací. Pokud je zjištěn možný dopad na tradiční vlastní zdroje, Komise přijme vhodná opatření prostřednictvím vyjádření výhrad.

4.20

Komise předložila šestou zprávu podle článku 12 (19)v listopadu 2008, přestože měla být předložena na konci roku 2007. Hlavním cílem této zprávy je umožnit Komisi spolu s příslušným členským státem posoudit, zda lze provést zdokonalení, kterými by se zvýšila účelnost postupů, jež se používají při registraci osob podléhajících dani a při vyměřování a vybírání DPH, jakož i kontrolních systémů v oblasti DPH.

4.20

4.21

Šestá zpráva posuzuje hodnotu předchozích zpráv kriticky. V závěrech se uvádí, že rozpočtový orgán nereagoval na žádné z témat, na něž se v předchozích zprávách poukazovalo, ani o nich nediskutoval, a Komise nenašla téměř žádné doklady o tom, že by doporučení přímo vedla ke změnám v členských státech. Na základě vybrané DPH se vyměřuje částka vlastních zdrojů odvozených z DPH, kterou mají členské státy uhradit.

4.22

Poté, co členské státy v roce 2008 oznámily Komisi své údaje o HND, výbor pro HND s přihlédnutím k existujícím výhradám (20)usoudil, že údaje členských států EU-15 jsou pro účely vlastních zdrojů vhodné. Pokud jde o údaje od členských států EU-12, které zůstávají otevřené nebo se na ně vztahují výhrady, výbor pro HND k nim nebyl schopen zaujmout stanovisko, neboť analýza soupisů k HND (21)stále probíhá (viz body 4.25 a 4.26).

4.23

Účetní dvůr zkoumal klíčové součásti systémů dohledu a kontroly, o něž se opírá proces sestavování údajů o HND, které byly v roce 2008 oznámeny ve čtyřech členských státech, a zjistil, že v dokumentaci postupů pro získávání těchto údajů jsou nedostatky, kontroly kvality statistických údajů se systematicky nedokumentovaly a/nebo nebylo vždy provedeno hodnocení systémů pro tvorbu statistik.

4.23

4.24

Účetní dvůr setrvává na svém stanovisku (22), že rozdíly v systémech dohledu a kontroly v NSÚ by mohly oslabit srovnatelnost, spolehlivost a úplnost národních účtů.

4.24

Připomínky Účetního dvora k systémům dohledu a kontroly Komise zohlednila. Konkrétně výbor pro HND o systémech dohledu a kontroly jedná již od roku 2006. V aktualizovaném dotazníku Komise pro hodnocení soupisů k HND (DHSHND – dokument GNIC/081 z dubna 2007) byly zavedeny zvláštní otázky č. 3 a 4 týkající se popisu a hodnocení systémů dohledu a kontroly. Revidované pokyny pro soupisy k HND (GNIC/053 rev. 2) vyžadují podrobnější popis postupů členských států. Komise bude i nadále podporovat sdílení osvědčených postupů v této oblasti mezi zeměmi, zejména pomocí semináře, který zorganizuje v prosinci 2009.

4.25

Ke konci roku 2008 existovaly obecné výhrady (23)týkající se údajů o HND členských států EU-15 za období 2002–2004, které zůstanou v platnosti, dokud nebude k dispozici analýza aktualizovaných soupisů k HND. Pokud jde o členské státy EU-10, v červnu 2008 byly vydány obecné výhrady k údajům o HND za roky 2004–2006.

4.26

Na začátku roku 2008 zůstávalo neuzavřeno 25 zvláštních výhrad k HND (24)vztahujících se k období 1995–2001. Během roku 2008 zrušila Komise 15 výhrad, ke konci roku tedy zůstává neuzavřených 10 (25)výhrad.

4.26

4.27

Účetní dvůr zkoumal na místě dokumentaci, kterou poskytly NSÚ, a zjistil, že u dvou výhrad, které Komise v roce 2008 zrušila, nebyly k dispozici veškeré informace dokládající úpravy výpočtu vlastních zdrojů odvozených z HND. V jednom případě nebylo doloženo odborné posouzení použité pro odhad jedné složky národních účtů a v jiném se údaje poskytnuté Komisi plně neopíraly o související statistické údaje, což znemožňovalo sledovat úplnou auditní stopu. Stejně jako v roce 2007 (26)Účetní dvůr shledal, že Komise během činností souvisejících se zrušením výhrad neprovedla ani dokumentární kontroly k potvrzení přesnosti informací poskytnutých členskými státy prostřednictvím srovnání s jinými zdroji, ani kontroly na místě k potvrzení upravených souhrnných ukazatelů národních účtů.

4.27

4.28

Do konce roku 2008 obdržela Komise aktualizované nebo nové soupisy k HND (27)a provedla kontrolní návštěvy v 16 členských státech. V šesti případech byly přímo ověřeny souhrnné ukazatele HND. Protože však neexistují schválené vnitřní pokyny, jak tento kontrolní postup provádět, tj. například kritéria výběru složek HND, které by se takto měly ověřovat, existuje riziko, že přímé ověřování se v těchto členských státech neprovádělo jednotně. Komise kromě toho dosud neposoudila systémy dohledu a kontroly v NSÚ pro sestavování národních účtů.

4.28

4.29

Na základě své auditní práce dospěl Účetní dvůr k závěru, že:

za rozpočtový rok 2008 jsou bez významných chyb.

4.30

Účetní dvůr dospěl na základě svého auditu k závěru, že při zajišťování správnosti příjmů jsou systémy dohledu a kontroly účelné (viz příloha 4.1 ). Upozorňuje však na nedostatky, které, i když nejsou z hlediska účelnosti systémů jako celku významné, je potřeba níže uvedeným způsobem řešit.

4.31

Jelikož audity Účetního dvora nadále odhalují problémy s používáním účtů „B“, Účetní dvůr doporučuje, aby Komise pokračovala ve svém úsilí zajistit jejich správné používání a dohled nad stanovením a vybíráním cel a poplatků (bod 4.14).

4.31

4.32

Vzhledem k nedostatkům v kontrolní strategii, které byly uvedeny v předchozích výročních zprávách, Účetní dvůr Komisi doporučuje, aby vzala tato zjištění v úvahu ve vztahu k inspekcím, které provádí v členských státech. Především by měla dbát o vhodnou rovnováhu mezi fyzickými kontrolami při dovozu a kontrolami u hospodářských subjektů po propuštění zboží. Ty by měly být dostatečně časté a kvalitní, aby ochránily finanční zájmy Společenství (body 4.15 a 4.16).

4.32

4.33

Komise stále nemá účelný prostředek, jenž by zajišťoval, aby jí členské státy poskytovaly vhodné a včasné informace, které by jí umožnily zrušit nevyřízené výhrady týkající se vlastních zdrojů odvozených z DPH. Účetní dvůr doporučuje, aby Komise pokračovala ve svém úsilí (28)a ve shodě s příslušnými členskými státy našla řešení, aby tyto výhrady mohly být co nejrychleji zrušeny a aby mohly být provedeny nutné opravy vyměřovacích základů členských států pro DPH (bod 4.17).

4.33

4.34

V souvislosti se zprávou podle článku 12 Účetní dvůr doporučuje, aby Komise v rámci svých kontrolních návštěv kontrolovala i spolehlivost tvrzení obsažených v informacích poskytovaných členskými státy. Zpráva by tak pomohla zajistit, aby splatná DPH byla skutečně vybrána v plné výši. Na základě vybrané DPH se pak vyměřuje částka vlastních zdrojů odvozených z DPH, kterou mají členské státy uhradit (bod 4.21). Význam výše uvedeného ještě roste ve světle judikatury Evropského soudního dvora ve věci C-132/06 (29).

4.34

4.35

V roce 2008 zrušila Komise 15 zvláštních výhrad, aniž byly provedeny dokumentární kontroly k potvrzení přesnosti informací poskytnutých členskými státy nebo kontrolní návštěvy k přímému ověření (bod 4.27). Účetní dvůr se domnívá, že takový postup ne vždy dostačuje k tomu, aby se získala přiměřená jistota o přesnosti změněných údajů.

4.35

4.36

Účetní dvůr doporučuje, aby Komise vypracovala a uplatňovala přesná pravidla pro zkoumání soupisů k HND (bod 4.28), která budou zahrnovat používání přímého ověřování a zohledňovat rizika při sestavování národních účtů, posouzení systémů dohledu a kontroly v NSÚ a zásadu o poměru nákladů a přínosů.

4.36

5.1

V této kapitole se předkládá zvláštní posouzení Účetního dvora týkající se skupiny politik „zemědělství a přírodní zdroje“, jež zahrnuje tyto oblasti politiky: 05 – Zemědělství a rozvoj venkova, 07 – Životní prostředí, 11 – Rybolov a námořní záležitosti a 17 – Ochrana zdraví a spotřebitele. Podrobné informace o zahrnutých činnostech, výdajích za rozpočtový rok a příslušném druhu řízení jsou uvedeny v tabulce 5.1.

5.2.

Podle Smlouvy nese celkovou odpovědnost za plnění rozpočtu EU Komise. Prakticky veškeré výdaje na zemědělství a rozvoj venkova se uskutečňují v rámci sdíleného řízení, při kterém jsou úkoly v rámci plnění delegovány na členské státy. U ostatních oblastí jsou rozpočtové prostředky vynakládány v rámci přímého řízení Komise s výjimkou Evropského rybářského fondu, který na základě víceletých programů spadá do sdíleného řízení.

5.3

Z rozpočtu Společenství se financují výdaje v rámci společné zemědělské politiky především prostřednictvím dvou fondů (1): Evropského zemědělského záručního fondu (dále jen „EZZF“) pro financování tržních opatření a přímé podpory a Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (dále jen „EZFRV“) pro financování programů rozvoje venkova.

5.4

Hlavními opatřeními financovanými z fondu EZZF jsou:

5.5

Pro přímou podporu EU jsou způsobilí pouze zemědělci. Zemědělec je definován jako fyzická či právnická osoba, která vykonává zemědělskou činnost. Zemědělskou činností se rozumí produkce, chov nebo pěstování zemědělských produktů včetně sklizně, dojení, plemenářské činnosti a chovu zvířat pro zemědělské účely nebo udržování půdy v dobrém zemědělském a environmentálním stavu.

5.6

Právní předpisy EU stanoví, že členské státy definují minimální požadavky na udržování půdy v dobrém zemědělském a environmentálním stavu na základě rámce daného legislativou EU. Pokud jde o pastviny, standardy stanovené legislativou EU vyžadují minimální míru intenzity chovu a/nebo vhodné režimy pro zajištění minimální míry údržby a předcházení chátrání stanovišť.

5.6

5.7

Povinnost udržovat půdu v dobrém zemědělském a environmentálním stavu je stanovena v kontextu politiky podmíněnosti, která se uplatňuje jak u SPS, tak u SAPS. Nejsou-li požadavky na udržování půdy v dobrém zemědělském a environmentálním stavu dodržovány, přímá pomoc se v rámci podmíněnosti snižuje nebo ruší (7).

5.8

Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EZFRV) financuje výdaje na rozvoj venkova, které zahrnují velký počet opatření, například agroenvironmentální režimy, vyrovnávací platby pro zemědělskou výrobu ve znevýhodněných oblastech, investice do zemědělských podniků a infrastruktury ve venkovských oblastech (10 527 milionů EUR).

5.9

Životní prostředí, rybolov a námořní záležitosti a ochrana zdraví a spotřebitele jsou řízeny Komisí v rámci zvláštních kontrolních systémů. Zahrnují opatření ve prospěch veřejného zdraví, životního prostředí, dobrých životních podmínek zvířat, ochrany spotřebitele, mezinárodní dohody o rybolovu a Evropský rybářský fond (1 658 milionů EUR).

5.10

Účetní dvůr testoval reprezentativní statistický vzorek 204 operací zahrnujících veškeré výdaje, o nichž pojednává tato kapitola (viz bod 5.1), a posuzoval systémy dohledu a kontroly s cílem získat přiměřenou jistotu ohledně správnosti operací, na nichž se zakládá účetní závěrka EU. Popis rozsahu a metodiky prohlášení o věrohodnosti účtů uvádí kapitola 1.

5.11

Pokud jde o systémy dohledu a kontroly, Účetní dvůr zkoumal spolehlivost systémů vztahujících se na nároky v rámci EZZF ve vybraných platebních agenturách ve čtyřech členských státech, které uplatňují režim jednotné platby na plochu (SAPS) – v Bulharsku, Estonsku, Polsku, Rumunsku – a ve čtyřech členských státech, které uplatňují režim jednotné platby (SPS): v Belgii (region Valonsko), ve Španělsku (Katalánsko), Slovinsku a ve Spojeném království (Skotsko). Je třeba upozornit, že v případě Bulharska a Rumunska se jednalo o první úplný zemědělský rok, ve kterém byl režim uplatňován. Pokud jde o výdaje na rozvoj venkova, Účetní dvůr testoval systémy dohledu a kontroly v České republice, Irsku, Řecku, Španělsku, Itálii, Maďarsku a Portugalsku. Účetní dvůr provedl i audit systémů dohledu a kontroly u Evropského rybářského fondu.

5.12

Kromě toho Účetní dvůr přezkoumal 62 osvědčení a zpráv certifikačních orgánů týkajících se 57 platebních agentur (8). U dalších osmi platebních agentur s osvědčením s výhradou byly přezkoumány důvody výhrad.

5.13

Na základě výsledků své auditní práce Účetní dvůr dospěl k závěru, že u plateb za rozpočtový rok 2008 odhadovaná míra chyb za tuto skupinu politik je celkově mírně pod 2 % prahem významnosti. Výdaje v oblasti rozvoje venkova i nadále obsahují více chyb než výdaje z EZZF, ačkoli odhadovaná míra chyb je nižší než v předchozích letech.

5.13

5.14

Z 204 prověřovaných operací vykazovalo chyby 66 operací (32 %). Čtyřicet pět (48 %) chyb bylo vyčíslitelných a projevovaly se zejména u způsobilosti a přesnosti. Výsledek testování vzorku operací uvádí příloha 5.1 . Klasifikace chyb podle Účetního dvora je vysvětlena v kapitole 1. Příklady jednotlivých druhů zjištěných chyb jsou uvedeny níže.

5.15

Výroční zpráva o činnosti, kterou předložil generální ředitel pro zemědělství, obsahuje výhrady k výdajům v rámci programu SAPARD v Bulharsku a Rumunsku a k opatřením týkajícím se rozvoje venkova podle osy 2 (zlepšování životního prostředí a krajiny) (9). Výroční zpráva o činnosti, kterou předložil generální ředitel pro rybolov a námořní záležitosti (GŘ MARE), také obsahuje výhradu ohledně výdajů v rámci společné rybářské politiky (10).

5.16

U EZZF z 151 operací zařazených do zkoumaného vzorku vykazovalo chyby 42 operací (28 %). Třicet (54 %) chyb bylo vyčíslitelných. Pokud jde o operace EZFRV, ze 42 operací zařazených do zkoumaného vzorku vykazovalo chyby 17 operací (40 %). Jedenáct (55 %) chyb bylo vyčíslitelných. Tyto chyby jsou však co do finanční hodnoty relativně malé.

5.17

Při auditu EZZF zjistil Účetní dvůr chyby ve způsobilosti  (11)u plateb v režimu jednotné platby na plochu příjemcům, kteří nesplňují definici zemědělce, neboť neprováděli žádnou zemědělskou činnost a neudržovali půdu v dobrém zemědělském a environmentálním stavu (viz bod 5.46).

5.17

5.18

Pokud jde o způsobilost, zjistil Účetní dvůr v případě EZFRV případy nedodržování konkrétních podmínek spojených s podporou pro agroenvironmentální opatření a opatření v oblasti lesnictví a nezpůsobilé plochy v rámci agroenvironmentálních opatření.

5.18

5.19

Pokud jde o chyby v přesnosti  (13)u EZZF, většina chyb, které Účetní dvůr zjistil, se týká vykazování větší rozlohy, což pak vede přeplatkům.

5.20

Pokud jde o přesnost, Účetní dvůr zjistil u EZFRV chyby spočívající v nesprávném výpočtu způsobilých nákladů a splatné částky, vykázání větší rozlohy a nedodržení minimální částky na hektar podle pravidel Společenství.

5.20