25.1.2008   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 20/1

I–VII

1–11

1–11

12–17

18–93

18–49

19–23

24–42

43–49

50–56

57–70

60–61

62–65

66–68

69–70

71–77

71–72

73–77

78–83

84–93

85–87

88–91

92–93

94–112

94–103

104–112

I.

Rozsáhlé daňové úniky a podvody v oblasti DPH narušují fungování jednotného trhu a mají dopad na finanční zájmy členských států i financování rozpočtu Společenství.

II.

V roce 2004 vstoupily v platnost nové právní předpisy Společenství, jejichž účelem je zrychlit a posílit přeshraniční spolupráci mezi orgány členských států, především prostřednictvím jasnějších postupů, komplexnější výměny informací a zintenzivnění přímých kontaktů mezi místními daňovými úřady.

III.

Audit Účetního dvora si vytkl za cíl posoudit, zda je výměna informací mezi členskými státy včasná a účelná a zda ji podporují řádné postupy a adekvátní správní struktury.

IV.

Audit ukázal, že výměna informací mezi členskými státy jim může pomoci správně vyměřit daň, předcházet podvodům a odhalovat je.

V.

Účetní dvůr však zjistil, že:

VI.

Je třeba intenzivnější a rychlejší spolupráce, více přímých kontaktů mezi místními daňovými úřady a lepšího monitorování s cílem zajistit, aby si členské státy vzájemně poskytovaly efektivní pomoc.

VII.

Nedostatky systému VIES je třeba naléhavě řešit, např. radikálním zkrácením lhůt pro sběr údajů a jejich zadávání do systému a rozšířením přímého přístupu k údajům s cílem umožnit vícestranné konzultace.

1.

Daňové úniky a podvody v oblasti daně z přidané hodnoty (DPH) narušují korektní hospodářskou soutěž v rámci jednotného trhu a snižují daňové příjmy členských států. Jak již zdůraznila Rada (4), proti takovým podvodům je třeba v zájmu poctivých podnikatelů i rozpočtů členských států rozhodně a účelně bojovat. V zájmu doplnění úsilí členských států v této oblasti se Rada dne 28. listopadu 2006 shodla na naléhavé potřebě vytvořit strategii pro boj proti daňovým podvodům na úrovni Společenství.

2.

Daňové úniky a podvody v oblasti DPH mají rovněž dopad na financování rozpočtu Evropské unie, protože vedou ke zvýšeným nárokům na vlastní zdroje členských států odvozených z hrubého národního důchodu (HND). Zdroj z hrubého národního důchodu (HND) slouží k pokrytí zůstatku té části výdajů, kterou nepokryjí ostatní zdroje. Z toho vyplývá, že ztráty v důsledku podvodů v oblasti DPH mají dopad na výši celkového zůstatku systému vlastních zdrojů, který stanoví právní předpisy Společenství (5). Protože se kritéria pro výpočet zdrojů z DPH a HND liší, mohly by tyto ztráty také ovlivnit dopad finanční zátěže na členské státy (6), a tak oslabit zásadu spravedlnosti.

3.

Přestože vyšetřování rozsahu daňových úniků a podvodů v oblasti DPH nebylo provedeno ve všech členských státech, bylo zveřejněno několik odhadů. Mezinárodní asociace pro DPH (7) uvádí odhady ztrát v Evropské unii v souvislosti s DPH ve výši 60 až 100 miliard EUR ročně. Daňový a celní úřad Jejího veličenstva (HMRC z angl. Her Majesty‘s Revenue and Customs) odhaduje, že jenom ve Spojeném království dosáhly ztráty příjmů v daňovém roce 2005–2006 výše 18,2 miliard EUR (8). V Německu zveřejnilo ministerstvo financí (9) výsledky studie, v níž jsou ztráty u DPH odhadovány na 17 miliard EUR.

4.

Nejvýznamnější případy daňových úniků v oblasti DPH souvisí s nevykázanými hospodářskými činnostmi („stínová ekonomika“). Významná část daňových úniků v souvislosti s DPH je však vedlejším účinkem mechanismu DHP ustaveného v roce 1993 při zavedení jednotného trhu. Při obchodech unitř Společenství dodané zboží nepodléhá DPH. Splatná DPH se pak platí v členském státě, kam se zboží dováží. Tento mechanismus může vést k úniku DPH buď v dodavatelské zemi, nebo v zemi určení. Existují tři hlavní typy daňových úniků:

5.

Pohyb zboží přes vnitřní hranice je sice volný, působnost vnitrostátních orgánů daňové správy však povětšinou stále zůstává omezena státními hranicemi. Pokud obchodník realizuje dodání uvnitř Společenství, má právo na proplacení DPH uhrazené na vstupu. Tato DPH je pak splatná obchodníkem v členském státě určení. K zajištění výměny informací potřebných pro správné vyměření DPH je tedy nutná spolupráce mezi orgány členských států. Společný systém výměny informací mezi členskými státy se řídí nařízením Rady (ES) č. 1798/2003 ze dne 7. října 2003 o správní spolupráci v oblasti daně z přidané hodnoty (1) a o zrušení nařízení (EHS) č. 218/92 (12) (dále jen „nařízení“), které vstoupilo v platnost dne 1. ledna 2004. Toto nařízení stanoví podmínky, za kterých mají orgány daňové správy v členských státech spolupracovat jednak spolu a jednak s Komisí. Nařízení nevylučuje komplexnější vzájemnou pomoc poskytovanou na základě jiných právních aktů, včetně dvoustranných či mnohostranných dohod. Pokud členské státy uzavřou další dvoustranná ujednání o správní spolupráci, jsou o této skutečnosti povinny neprodleně informovat Komisi a ostatní členské státy.

6.

Při přijetí tohoto nařízení v říjnu 2003 Rada prohlásila (13), že nástroje pro správní spolupráci nebyly do té doby dostatečně využívány. Rada vyzvala k intezivnější výměně informací s cílem zvýšit účelnost boje proti podvodům.

7.

Nařízení předpokládá tři typy výměny informací (viz obrázek 1):

8.

K výměně informací podle nařízení dochází především prostřednictvím tzv. ústředních kontaktních orgánů. Každý členský stát musí stanovit jeden ústřední kontaktní orgán, jenž ponese hlavní odpovědnost za kontakty s ostatními členskými státy. Kompetence opravňující k přímé výměně informací mezi členskými státy mohou být navíc delegovány na jiná oddělení nebo jednotlivé úředníky.

9.

Nařízení dále stanoví pravidla pro kontroly prováděné souběžně ve dvou či více členských státech a umožňuje, aby úředníci daňové správy byli přítomni v jiném členském státě, například aby měli přístup k tamní dokumentaci nebo se zúčastnili probíhajícího šetření.

10.

Nařízení rovněž definuje roli Komise při propagaci a hodnocení správní spolupráce mezi členskými státy. S touto její úlohou jí pomáhá výbor složený ze zástupců členských států – stálý výbor pro správní spolupráci (SVSS).

11.

Spolu s rozhodnutím č. 2235/2002/ES o programu Fiscalis je dále toto nařízení právním základem pro výdaje (14) Společenství na vývoj a údržbu elektronických systémů výměny informací mezi státními správami, na mnohostranné kontroly, na semináře odborné přípravy pro úředníky daňové správya na výměnu úředníků mezi správami. Finanční rámec programu Fiscalis pro období 2003–2007 byl stanoven na 67,3 miliony EUR.

12.

Cílem auditu Účetního dvora bylo posoudit, zda výměna informací mezi členskými státy probíhá účelně a včas a zda jsou zavedeny adekvání správní struktury a postupy podporující správní spolupráci. Audit zahrnul:

13.

V roce 2006 byly navštíveny ústřední kontaktní orgány v sedmi členských státech (15). Zkoumal se vzorek 420 případů výměny informací na základě žádostí, které členské státy zaslaly nebo obdržely v roce 2005, přičemž se posuzovala včasnost a kvalita odpovědí. Audit se však nezabýval přesností jednotlivých daňových výměrů.

14.

Kontrolní návštěvy se prováděly podle čl. 248 odst. 3 Smlouvy, který stanoví, že Účetní dvůr provádí kontrolu podle potřeby v prostorách jakéhokoliv subjektu, který spravuje příjmy a výdaje jménem Společenství a v členských státech, včetně prostor fyzických a právnických osob, které přijímají platby z rozpočtu. Německé ministerstvo financí však žádosti Účetního dvora o provedení auditu nevyhovělo s tím, že dle jeho názoru neexistuje pro takový audit žádný právní základ. Připomínky k Německu uvedené v této zprávě proto vycházejí ze zjištění z kontrolních návštěv v ostatních členských státech, informací získaných během kontrolních návštěv v Komisi a veřejně přístupných zpráv.

15.

V 23 případech (16) vybraných z tohoto vzorku vyzval Účetní dvůr členské státy, aby podrobně popsaly, jak místní orgány daňové správy, jež žádosti iniciovaly, s údaji získanými prostřednictvím výměny informací dále nakládaly.

16.

V Komisi se prověřovalo fungování odpovědných oddělení, včetně přezkumu řízení programu Fiscalis. Přezkumu bylo podrobeno i fungování stáleho výboru pro správní spolupráci (SVSS).

17.

Dále byly využity zprávy a práce národních kontrolních úřadů v členských státech, jež provedly podobné kontroly. Došlo i na kontrolu opatření přijatých v návaznosti na předchozí zprávy Účetního dvora (17).

18.

Článek 5 nařízení stanoví povinnost členských států sdělovat informace, jsou-li o ně požádány. Je pravidlem, že předmětem žádosti mohou být jakékoliv informace, které mohou pomoci správně vyměřit DPH, včetně informací týkajících se zvláštních případů. Za účelem získání informací zjišťovaných daňovou správou v jiném členském státě je dožádaný orgán povinen postupovat, jako by jednal ve vlastní věci.

19.

Od vstupu tohoto nařízení v platnost dne 1. ledna 2004 se počet žádostí o informace zvýšil o 62 % z 18 162 žádostí v roce 2003 na 29 381 v roce 2006.

20.

Analýza údajů, které členské státy poskytly Komisi (18), však ukazuje, že hlavní příčinou tohoto nárůstu je rozšíření EU (19); počet žádostí, jež si mezi sebou vyměnily státy EU-15 v letech 2005 a 2006, nedosahuje úrovně z roku 2004 (viz tabulka 1).

Tabulka 1

Počet žádostí o výměnu informací (podle žádajícího členského státu)

21.

V roce 2006 více než 3,3 milionu ochodníků z celé EU uvedlo ve svých prohlášeních, že nabyli zboží v jiném členském státě. To znamená, že i za střízlivého předpokladu, že se každá z 29 381 žádostí o výměnu informací z roku 2006 týkala jiného obchodníka, byla pravděpodobnost, že se obchodník stane předmětem žádosti o sdělení informace, nižší než 0,9 %. Ve skutečnosti byla ještě nižší, protože v řadě případů se více žádostí týkalo jen jedné společnosti.

22.

Jedním z hlavních důvodů, proč spolupráce nenabyla na intenzitě, je omezené využívání možností decentralizace, které nařízení nabízí. Když Rada nařízení přijímala, uvedla (20), že do té doby nedocházelo k dostatečným přímým kontaktům mezi místními daňovými úřady, přičemž komunikace zpravidla probíhala mezi ústředními kontaktními orgány, a že tato centralizace měla za následek nedostatečné využívání nástrojů správní spolupráce. Rada dospěla k závěru, že by tedy měly být podnikuty kroky, které povedou ke zvýšení počtu přímých kontaktů mezi úřady.

23.

Členské státy dosud této možnosti využívaly jen omezeně. Pouze několik členských států (21) přeneslo pravomoci na místní útvary. Pokud však decentralizaci provede pouze menšina členských států, není zcela účinná, protože pro decentralizovanou spolupráci neexistují ve většině ostatních členských států žádné protějšky.

24.

Rychlé odpovědi na žádosti o informace jsou pro účelnost spolupráce klíčové. Umožňují rychle identifikovat nepoctivé společnosti a ztěžují zatajování výnosů z podvodů v oblasti DPH. Nařízení proto členské státy zavazuje poskytovat informace, jak nejrychleji je to možné, nejpozději však do tří měsíců od obdržení žádosti. Pokud dožádaný orgán již takovou informací disponuje, zkracuje se tato lhůta na jeden měsíc.

25.

Statistické údaje poskytnuté členskými státy za rok 2006 ukazují, že téměř 50 % žádostí nebylo zodpovězeno v termínu. Tento údaj je ještě vyšší než v roce 2005, kdy došlo ke zpoždění u 42 % odpovědí.

26.

Ke zpožďování odpovědí dochází ve všech členských státech, četnost případů zpoždění se však v jednotlivých členských státech značně liší. V roce 2006 odpovídaly v termínech v téměř 90 % případů dva členské státy (22), zatímco osm jiných členských států (23) odpovídalo pozdě ve více než 50 % případů (viz tabulka 2).

Tabulka 2

Zpožděné odpovědi podle členských států

27.

Pokud jde o odpovědi poskytnuté do jednoho měsíce, statistické údaje ukazují pokles v počtu případů, kdy byla tato lhůta dodržena, a to z 2 154 případů v roce 2004 na 1 885 v roce 2006. V porovnání s celkovým počtem žádostí to znamená, že podíl brzkých odpovědí poklesl z 9,7 % v roce 2004 na 6,4 % v roce 2006.

28.

Navíc bylo zjištěno, že v některých navštívených členských státech zůstává řada žádostí nezodpovězena jeden rok i déle. Například v Itálii bylo v době kontrolní návštěvy Účetního dvora v květnu 2006 jen z posledních čtyř měsíců roku 2004 zjištěno 182 nezodpovězených žádostí. Ve Spojeném království bylo začátkem roku 2006 zaznamenáno 121 takových žádostí z let 2003 a 2004.

29.

Nařízení výslovně uvádí, že pokud není dožádaný orgán schopen odpovědět v termínu, musí dožadujícímu orgánu neprodleně písemně sdělit důvody této skutečnosti a kdy bude moci na žádost odpovědět. Předběžná upozornění na možná zpoždění jsou nicméně zasílána zřídkakdy. Upozornění na zpoždění odpovědi byla zaslána ve 3 z 57 případů zpožděných odpovědí zkoumaných Účetním dvorem.

30.

Statistické údaje členských států za rok 2006 ukazují, že pouze ve 5 % všech případů (737 ze 14 565 zpožděných odpovědí) byly dožadující orgány na zpoždění upozorněny. Absence těchto upozornění znemožňuje dožadujícímu členskému státu podniknout alternativní kroky s vědomím, že žádost nebude neprodleně zodpovězena.

31.

Během auditu bylo dále zjištěno jen velmi málo případů, kdy dožádaný orgán poskytl část informací, které měl okamžitě k dispozici, s tím, že po uskutečnění daňových kontrolních návštěv následovala vyčerpávající odpověď.

32.

Audit odhalil řadu faktorů, které mají na včasnost odpovědí negativní dopad. K většině zpoždění v odpovědích na žádosti dochází na úrovni místních daňových úřadů. Ne všude existují mechanismy, které by zajišťovaly, aby místní daňové úřady věnovaly správní spolupráci stejnou pozornost jako svým vlastním aktivitám (24). Podobná připomínka se objevila i ve zprávě dánského národního kontrolního úřadu (25). Dánské celní a daňové orgány si stanovily cílová čísla za účelem zajištění shody s časovými limity pro zpracování případů, v době auditu však nebyly do těchto cílových údajů zahrnuty žádosti daňových orgánů z jiných zemí. Podle související zprávy o kontrole opatření přijatých v návaznosti na předchozí připomínky dánského národního kontrolního úřadu podniknul příslušný ministr kroky k řešení tohoto problému.

33.

Byla zjištěna i řada dalších faktorů, které mají na zpracování žádostí o informace negativní dopad. Patří k nim: neadekvátní používání formuláře žádosti o informace (např. více žádostí na jednom standardním formuláři, nadměrné využívání „volných“ políček těchto formulářů a používání jiných než elektronických komunikačních cest) na straně žádajících členských států, obtíže s pochopením, oč se vlastně žádá (např. kvůli nejasným informacím, jazykovým problémům nebo chybám při používání standardních formulářů) a pochybnosti o užitečnosti některých obržených žádostí v členských státech.

34.

Zpoždění může způsobovat i skutečnost, že ne všechny členské státy zavedly adekvátní systémy monitorování a řízení včasných odpovědí na žádosti.

35.

Pozivní příklady řízení obdržených žádostí byly zjištěny v Lucembursku, Polsku, Slovinsku a ve Spojeném království, kde ústřední kontaktní orgány stanovují interní lhůty a úspěšně je monitorují.

36.

V Itálili nebylo využití softwaru, který ústřední kontaktní orgány za tímto účelem zavedly, úspěšné; byly zjištěny případy chyb na vstupu a chybějících údajů, které vedly ke špatnému řízení žádostí. V ústředních kontaktních orgánech byly upomínky kontaktním útvarům naprogramovány na pouhých deset dní před vypršením lhůty, což je na podniknutí nutných kroků příliš pozdě.

37.

Ačkoliv jak nizozemské, tak francouzské ústřední kontaktní orgány stanovily pro odpovědi místního daňového úřadu na obdržené žádosti předběžné lhůty, v žádném ústředním kontaktním orgánu nebyly zjištěny důkazy o tom, že se tyto harmonogramy monitorují. Pouze pokud členský stát žádající o informace zaslal upomínku, byly vůči místnímu daňovému úřadu, který se s poskytnutím odpovědi zpozdil, podniknuty určité kroky.

38.

V některých navštívených členských státech s vysokým počtem zpožděných odpovědí Účetní dvůr zjistil, že ke zpožděním přispívá i složitá organizační struktura, jež rovněž působí potíže při monitorování.

39.

V Itálii jsou kromě ústředního kontaktního orgánu tři kontaktní útvary na ústřední úrovni státu, které mají při správní spolupráci v oblasti DPH stejné pravomoci. Ostatní členské státy se mohou vždy obrátit na kterýkoliv z těchto tří kontaktních útvarů a své žádosti zasílat přímo jemu. Pracovní postupy těchto tří kontaktních útvarů nejsou harmonizované, jejich vzájemná koordinace je nedostatečná a dohled ze strany ústředního kontaktního orgánu slabý. Navíc toto organizační uspořádání není v souladu s nařízením, které stanoví (26), že kontaktním útvarům musí být přidělena konkrétní místní příslušnost nebo zvláštní funkční odpovědnost.

40.

Nizozemský ústřední kontaktní orgán se skládá ze dvou nezávislých provozních jednotek: jedna sídlí v Amsterodamu a druhá v Almelu; každá jednotka má svou vlastní strukturu řízení. Účetní dvůr zjistil případy, kdy trvalo téměř tři měsíce, než byly odpovědi na žádosti poskytnuté místními daňovými úřady předány žádajícím členským státům. V těchto případech místní daňové úřady poskytly odpovědi ústřednímu kontaktnímu orgánu v Almelu, který je předal ústřednímu kontaktnímu orgánu v Amsterodamu, odkud pak byly zaslány příslušným členským státům, které o tyto informace požádaly.

41.

V Německu byly podle informací, jež byly dány k dispozici ostatním členským státům (27), úkoly ústředního kontaktního orgánu rozděleny mezi tři útvary Ústředního federálního daňového úřadu; jeden z těchto útvarů sídlí v Bonnu a zbývající dva v Saarlouis. Ostatní členské státy nebyly informovány o tom, kdo ústřední kontaktní orgán řídí.

42.

Problémy s koordinací způsobené složitými organizačními strukturami a nedostatky v monitorovacích systémech přispívají k významných rozporům ve statistických údajích, jež připravují jednotlivé státy. V několika případech se vyskytly významné rozdíly mezi počtem žádostí, které členský stát dle svého prohlášení obdržel, a počtem žádostí, které jiný členský stát dle svého prohlášení rozeslal (viz tabulka 3).

Tabulka 3

Rozdíly podle členských států (2005)

43.

Prověrka vzorku žádostí a odpovědí ukázala, že ačkoliv byla někdy prezentace poskytovaných odpovědí neadekvátní, byly tyto informace ve většině případů vyčerpávající a podrobné a zodpovídaly položené otázky. V odpovědi na otázky Účetního dvora ohledně dalšího využití informací získaných na základě vybraných výměn (viz bod 15) členské státy potvrdily, že obdržené odpovědi umožnily v příslušných případech správné vyměření DPH.

44.

Právní předpisy v současné době nevyžadují posuzování výsledků správní spolupráce, několik členských států však taková posouzení provedlo. Tato hodnocení přínosy správní spolupráce názorně dokládají.

45.

Ačkoliv ve Francii nebyl finanční dopad spolupráce hodnocen, analýza příslušných orgánů ukázala, že 34 % odpovědí obdržených v roce 2005 potvrdilo nebo odhalilo existenci podvodu ve Francii nebo v jiném členském státě.

46.

Hodnocení, které provedl ústřední kontaktní orgán ve Slovinsku u 89 žádostí o správní spolupráci obdržených tamními orgány v roce 2005, odhalilo, že u 21 žádostí vedlo správní šetření k vyběru dodatečné DPH v přibližné výši 1,5 milionu EUR.

47.

Analýza provedená polským ústředním kontaktním orgánem ukazuje, že 713 výměn informací na základě žádosti vedlo k odhalení 64 případů podvodu.

48.

Zjistilo se však, že panují jisté obavy ohledně kvality informací vyměňovaných v souvislosti s podezřením na podvody s chybějícími subjekty. V roce 2005 informovalo Německo výbor SVSS o tom, že má obtíže získat od ostatních členských států dostatečně podrobné informace, které by bylo možné použít v rámci žaloby před německými soudy. Výbor SVSS o této záležitosti od té doby opakovaně diskutoval; byl vytvořen doplňkový dotazník, jenž má napomoci v případech, kdy podání žaloby v členských státech vyžaduje podrobnější informace. Členské státy však dosud nedospěly k dohodě o tom, za jakých okolností a podmínek tento dotazník používat.

49.

Dále neexistuje žádný mechanismus, jehož prostřednictvím by uživatel odpovědí na žádosti o informace poskytoval zpětnou vazbu o užitečnosti podaných informací. Informace o případných nedostatcích odpovědi se tedy nedostanou zpět k jejímu autorovi a nelze je zohlednit při zpracování dalších žádostí.

50.

Článek 17 nařízení stanoví, že členské státy si budou poskytovat informace bez předchozí žádosti. Konkrétně uvádí, že každý členský stát by měl předat informace příslušnému členskému státu ve třech případech: zaprvé, pokud účelnost kontrolního systému v jiném členském státě nutně závisí na informacích poskytnutých členským státem původu; zadruhé, pokud existuje důvod se domnívat, že došlo k porušení právních předpisů týkající se DPH v jiném členském státě; zatřetí, v případech, kdy existuje riziko daňové ztráty (z důvodu podvodu nebo vyhýbání se daňové povinnosti) v jiném členském státě. Jde o široce definovanou povinnost.

51.

Tuto povinnost definovanou v článku 17 však omezuje článek 18, který uvádí, že členské státy mohou na základě vlastní volby určit, zda budou vyměňovat určité kategorie informací bez předchozí žádosti.

52.

Celkem bylo definováno (28) pět kategorií a 13 podkategorií případů, kdy lze informace předávat, a to buď formou automatické výměny (29), nebo strukturované automatické výměny (30). Tyto kategorie zahrnují například informace o identifikačních číslech přidělovaných pro účely DPH osobám povinným k dani se sídlem v jiném členském státě nebo informace o osobách povinných k dani, které jsou (možnými) chybějícími subjekty, ale jejichž identifikační číslo pro DPH nebylo zrušeno.

53.

Výměny informací vykazují velké rozdíly, pokud jde o využívání těchto kategorií v členských státech. Německo například Komisi sdělilo, že se bude účastnit ve všech kategoriích, zatímco Francie oznámila svou účast pouze u jedné podkategorie. Kvalita statistických údajů členských států o automatických výměnách informací bez předchozí žádosti je nízká. Rozdíly pramenící především z různého chápaní toho, co představuje nahlášeníhodnou událost, znemožňují vyvodit z poskytnutých údajů jakékoliv smysluplné závěry.

54.

Článek 19 kromě výměny informací v predefinovaných kategoriích stanoví, že členské státy si mohou spontánně předávat jakékoliv informace, které jim mohou pomoci správně vyměřit DPH. Příkladem takové spolupráce je Evropská síť pro podvody typu kolotoč (Eurocanet), která byla ustavena na základě belgické inciativy a kterou Komise podporuje prostřednictvím Evropského úřadu pro boj proti podvodům. Síť si klade za cíl urychlit výměnu informací o omezeném počtu vybraných společností, u nichž existuje podezření, že se podílejí na podvodech s chybějícími subjekty. U tohoto typu výměny informací, na němž se nepodílejí všechny členské státy, nemá Komise přístup, který by jí umožnil shromažďovat statistické údaje.

55.

V průběhu auditu bylo zjištěno, že informace předávané bez předchozí žádosti nebyly vždy adekvátně využity. Lucemburský ústřední kontaktní orgán například nahlásil, že opakovaně dostával žádosti o údaje, které již v minulosti ostatním členským státům spontánně poskytnul.

56.

V rámci odpovědi na žádost o informace jsou často podávány informace navíc, o které sice nebylo výslovně žádáno, ale které jsou považovány za užitečné, např. informace o jiných obchodnících, kteří obchodují s konkrétní společností. Litevský národní kontrolní úřad (31) zjistil, že tyto dodatečné informace poskytnuté jinými členskými státy v odpovědích na žádosti o informace nebyly předány odpovědným orgánům.

57.

VIES je společná elektronická síť pro převážně automatickou výměnu údajů mezi daňovými správami. Rovněž umožňuje obchodníkům získat potvrzení, že jejich obchodní partneři v jiných členských státech jsou zaregistrováni.

58.

Systém VIES poskytuje informace o identifikačních číslech vydávaných pro účely DPH členskými státy, včetně data vydání, jména obchodníka, adresy obchodníka, a je-li to relevantní, data ukončení platnosti identifikačního čísla pro DPH. Systém umožňuje zkontrolovat historii daného identifikačního čísla pro DPH, tj. všechny změny jeho atributů.

59.

Členské státy si dále prostřednictvím systému VIES sdělují podrobné údaje o zboží dodaném jejich obchodníky do jiných členských států uvnitř Společenství. Děje se tak na základě souhrnných hlášení, která za každé kalendářní čtvrtletí podávají všechny osoby realizující dodání uvnitř Společenství a které uvádějí celkovou hodnotu zboží dodaného každému jednotlivému pořizovateli v ostatních členských státech. Daňové správy mohou informace o dodání uvnitř Společenství za účelem zjištění případného porušení právních předpisů v oblasti DPH zkontrolovat oproti prohlášením vyhotoveným obchodníky ve svém členském státě.

60.

Hospodářské subjekty jsou povinny podávat souhrnná hlášení za všechno zboží dodané zákazníkům, jimž bylo přiděleno identifikační číslo pro DPH, uvnitř Společenství. Hlášení se podávají za kalendářní čtvrtletí. Podle příslušného nařízení se tyto informace vloží do systému VIES co nejdříve, nejpozději však tři měsíce od konce kalendářního čtvrtletí, k němuž se vztahují. To znamená, že i když obchodníci podají svá hlášení včas, informace o dodání uvnitř Společenství realizovaných v lednu, budou v systému VIES přístupné v červnu, tj. téměř o šest měsíců později.

61.

Několik členských států již shromažďuje informace o dodáních uvnitř Společenství v měsíčních intervalech a zkrácení lhůt pro podávání informací bylo též opakovaně předmětem debaty ve výboru SVSS. Členské státy se však na obecném používání kratších lhůt pro předávání údajů nedohodly.

62.

Každý členský stát má v systému VIES přístup pouze k těm operacím, které se týkají jeho vlastních obchodníků. Proto kdykoliv členské státy potřebují k identifikaci možných sítí podvodníků informace o obchodních operacích mezi jinými členskými státy, musí příslušnému členskému státu zaslat žádost o informace. Odpověď na takovou žádost si vyžádá určitý čas a lidské zdroje v obou členských státech.

63.

Článek 22 nařízení vyžaduje, aby členské státy zajistily, že jejich databáze budou aktuální, úplné a přesné. Jak vyplývá z debat výboru SVSS, členské státy nemají v současné době žádnou společnou koncepci zajišťování kvality a spolehlivosti údajů v systému VIES. I když to článek 22 nařízení vyžaduje, dosud nebyla definována žádná kritéria, která by určovala, jaké změny nejsou významné, zásadní nebo užitečné, a tudíž je není třeba provádět.

64.

Práce provedená národními kontrolními úřady rovněž upozorňuje na problém spolehlivosti údajů. Například během auditu prováděného paralelně nejvyššími kontrolními úřady České republiky a Slovenské republiky (32) byly zjištěny nesrovnalosti ve výkaznictví. Příčinou rozdílů mezi hodnotami dodaného zboží nahlášenými osobami povinnými k dani z jiných členských států a hodnotami nabytého zboží nahlášenými osobami povinnými k dani v České republice a ve Slovenské republice byly mimo jiné různé metody vykazování údajů o dodání a nabytí zboží uvnitř Společenství v jednotlivých členských státech, například vykazování dodání uvnitř Společenství v souhrnném hlášení dodavatele v jiném čtvrtletí než nabytí zboží uvnitř Společenství v přiznání k DPH nabyvatele.

65.

Zpráva (33) polského nejvyššího kontrolního úřadu upozornila na skutečnost, že dostupnost souhrnných hlášení o nabytí zboží uvnitř Společenství významně zlepšuje možnost kontroly a usnadňuje odhalování pokusů o podvod. Přestože některé členské státy již tyto údaje od svých obchodníků shromažďují, z hlediska vstupů do systému VIES je v současné době povinné pouze vkládání souhrnných hlášení k dodáním.

66.

Čl. 27 odst. 4 nařízení stanoví, že dodavatelé mohou získat potvrzení o platnosti identifikačního čísla pro DPH jakékoliv blíže určené osoby. Všechny členské státy mají vlastní systémy ověřování idenifikačních čísel pro DPH. O potvrzení je možné žádat telefonicky, faxem nebo elektronicky na internetové stránce, záleží na jednotlivých členských státech.

67.

V roce 2002 Komise na své internetové stránce zpřístupnila nástroj pro „Ověřování identifikačního čísla pro DPH v systému VIES“, který obchodníkům umožňuje provádět kontrolu platnosti identifikačních čísel pro DPH on-line. Jedenáct členských států umožňuje při kontrole čísla také zobrazení jména a adresy obchodníka, zatímco tři jiné členské státy zobrazují pouze jméno obchodníka. Zbývajících třináct států pouze potvrzuje platnost identifikačního číslo pro DPH, aniž by o daném obchodníkovi poskytly jakékoliv další informace.

68.

Poskytované informace nejsou z důvodu různých výkladů základních pojmů, jako je zahájení nebo ukončení činnosti, a z důvodu retroaktivní aktualizace databází, jak ji provádí některé členské státy, zcela spolehlivé. Tam, kde k takovým retroaktivním aktualizacím došlo, je pro daňovou správu obtížné ověřit, zda dané identifikační číslo pro DPH bylo v době, kdy se realizovala zkoumaná obchodní operace, uváděno jako platné.

69.

Systém VIES byl zaveden v roce 1992. V roce 2004 bylo rozhodnuto o jeho úpravě tak, aby lépe odpovídal novým potřebám a aby do něj bylo možné začlenit technologická vylepšení. To mělo vést, formou postupného začleňování nových prvků do stávajícího systému, ke vzniku systému VIES II.

70.

Studie proveditelnosti pro VIES II zmiňuje šest oblastí rozvoje:

71.

Právním východiskem pro přítomnost určených úředníků v jiných členských státech, např. v zájmu získání přístupu k dokumentaci, jež je zde uložena, nebo účasti při probíhajících správních šetřeních s obchodníky, je článek 11 příslušného nařízení.

72.

Tyto možnosti se využívaly jen omezeně (viz tabulka 4). V roce 2006 nahlásilo případy, kdy byli úředníci přítomni ve správních úřadech jiného členského státu, pouze šest členských států (celkem 15 případů). Pouze tři členské státy nahlásily případy, kdy se jejich úředníci účastnili správních šetření v jiných členských státech (celkem tři případy).

Tabulka 4

Využití jiných nástrojů

73.

Článek 12 nařízení umožňuje, aby dva či více členských států v případě společného či doplňujícího zájmu prováděly na svých územích souběžné kontroly daňové situace jednoho či více subjektů. Nařízení stanoví, že členský stát určí osobu povinnou k dani, již hodlá navrhout jako předmět souběžné kontroly. Ostatní dotčené členské státy se pak rozhodnou, zda si přejí se souběžných kontrol zúčastnit.

74.

Za rok 2006 bylo nahlášeno celkem 25 (36) souběžných kontrol.

75.

Souběžné kontroly mohou mít formu mnohostranných kontrol, jak stanoví rozhodnutí o programu Fiscalis. Podle tohoto rozhodnutí jsou k dispozici finanční prostředky na náklady na cestu a pobyt. Postupy zahajování a provádění těchto kontrol, které jsou obvykle z hlediska koordinace velice náročné, byly výrazně zjednodušeny a ujasněny (37).

76.

V roce 2005 bylo zorganizováno celkem 12 takových mnohostranných kontrol pěti různými členskými státy. Ačkoliv jde o vyšší číslo než v letech 2001–2004 (38), nedosahuje na rekordní počet z roku 2000, kdy bylo provedeno 16 mnohostranných kontrol.

77.

Podle nizozemských orgánů mohou tyto kontroly vést k uvalení dodatečné DPH značné výše. V jedné ze tří mnohostranných kontrol organizovaných Nizozemskem a dokončených v roce 2005 byla vyměřena dodatečná daň z přidané hodnoty ve výši 35 milionů EUR. Daňová správa v Lucembursku nahlásila (39) případ, kdy mnohostraná konrola prováděná ve spolupráci s britskými orgány po dobu více než tří let vedla k úspěšnému rozkrytí sítě, která stála za podvodem v hodnotě 80 milionů EUR, souvisejícím s mobilními telefony.

78.

Podle nařízení je úkolem Komise podporovat a propagovat správní spolupráci mezi členskými státy a spolu s nimi ji hodnotit. Komise je dále povinna za účelem zlepšení spolupráce shromažďovat zkušenosti členských států.

79.

Komise ve výboru SVSS vystoupila s návrhy na zlepšení správní spolupráce. Příkladem je její iniciativa zkrátit lhůty pro přípravu souhrnných hlášení o dodáních uvnitř Společenství nebo návrh uvádět v systému VIES více informací o obchodnících. Většina těchto návrhů nebyla realizována.

80.

Komise na žádost SVSS navrhla zvláštní formulář (tzv. „Trend Form“), který umožňuje záznam vývoje situace u operací souvisejících s podvody typu chybějící subjekt. Dosud však žádný členský stát tento formulář k poskytnutí informací nepoužil. Komise rovněž nebyla informována o všech dvoustranných dohodách mezi členskými státy o záležitostech, které spadají do působnosti tohoto nařízení.

81.

Ve svém sdělení z roku 2006 o nezbytnosti rozvíjet koordinovanou strategii s cílem zlepšit boj proti daňovým podvodům (40) Komise uvedla, že má za to, že přišel čas zavést monitorovací systém, koncipovaný na základě kvantifikovatelných ukazatelů, aby bylo zajištěno, že každý členský stát bude schopen poskytnout a také skutečně poskytne efektivní pomoc ostatním členským státům. Komise však dosud s žádným konkrétním legislativním návrhem na zavedení takového monitorovacího systému nepřišla.

82.

Navíc přestože od vstupu nařízení v platnost uplynuly již tři roky, Komise dosud neposoudila organizační uspořádání správní spolupráce v členských státech ani jeho soulad s příslušným nařízením.

83.

Podle čl. 41 odst. 2 nařízení je přístup zaměstnanců Komise k vyměňovaným informacím omezen na případy, kdy je přístup k těmto informacím nezbytný pro péči o komunikační síť a její rozvoj. Bez přístupu k obsahu vyměňovaných provozních informací však Komise sama nemůže získat patřičný vhled, který by jí umožnil určit příčiny problémů a navrhnout řešení.

84.

V průběhu auditu byla zjištěna řada problémů, které znemožňují plné využití potenciálních přínosů spolupráce nebo limitují možná zlepšení.

85.

Promptní odnětí identifikačního čísla pro DPH obchodníkovi je důležitým nástrojem, který umožňuje zastavit podvodné praktiky a ochránit poctivé podnikatele.

86.

Z analýzy souvisejících právních předpisů Společenství (41) vyplývá, že obchodníci, kteří neprovozují skutečnou hospodářskou činnost, ale pouze se podílejí na obchodních operacích, které tuto činnost v kontextu podvodů s DPH simulují, nejsou oprávněni mít identifikační číslo pro DPH.

87.

Právní předpisy Společenství však nestanoví postupy nebo podmínky, za kterých musí být identifikační číslo pro DPH zrušeno, např. v případech, kdy obchodníci jednak vyvíjejí legální hospodářskou činnost a jednak se podílejí na podvodných praktikách. Tyto případy se řeší různě v závislosti na vnitrostátní legislativě a praxi.

88.

V průběhu kontrolních návštěv byl Účetní dvůr informován, že v některých členských státech (42) je stíhání osob zapojených do podvodů, např. řetězů vytvořených pro podvody typu kolotoč, velmi obtížné, pokud jsou defraudací postiženy pouze jiné členské státy.

89.

Britský národní kontrolní úřad nahlásil (43), že orgány dánské daňové správy ho informovaly o svém podezření, že jisté dánské společnosti jsou zapojeny do dodavatelských řetězců s chybějícími subjekty ve Spojeném království. V Dánsku však k daňové ztrátě nedošlo, mohlo být tedy zahájeno pouze vyšetřování omezeného rozsahu.

90.

Německý národní kontrolní úřad nahlásil (44), že nebylo dosaženo žádné vzájemné dohody s ostatními členskými státy, pokud jde o stíhání podvodů v oblasti DPH uvnitř Společenství. Podle německé legislativy byla existence těchto dohod nezbytným předpokladem pro stíhání obchodníků zapojených do podvodů tohoto typu.

91.

Úmluva o ochraně finančních zájmů Evropských společenství (45) stanoví, že každý členský stát je povinen v rámci své vnitrostání legislativy zavést z důvodu boje proti podvodům a účelné spolupráce s ostatními členskými státy účelné, přiměřené a odrazující trestní postihy. Článek 1 úmluvy stanoví, že úmluva platí i v případech, kdy podvod vede k protiprávnímu snížení zdrojů rozpočtu EU. Podle vysvětlující poznámky (46) Rady k této úmluvě však byla DPH z jejího rámce vyňata (47).

92.

Členské státy ani Komise nemohou podnikat cílené kroky k prevenci podvodů v oblasti DPH uvnitř Společenství, dokud nebudou mít spolehlivé odhady výskytu podvodů, včetně informací o hospodářských sektorech, kterých se tyto podvody nejvíce týkají. Komise dosud nevyvinula úspěšnou společnou koncepci, jejímž prostřednictvím by se tohoto cíle dalo dosáhnout.

93.

Ve svém usnesení o podpoře činností v oblasti daně z přidané hodnoty ze dne 12. prosince 2006 zadal kontaktní výbor (48) pracovní skupině, aby vypracovala doporučení pro jednotný model odhadu ztrát DPH. Společná koncepce by členským státům rovněž umožnila určit, zda byl boj proti podvodům skutečně úspěšný, nebo zda boj proti podvodům v oblasti DPH pouze vedl k tomu, že se podvodné praktiky soustředily do jiných hospodářských sektorů nebo jiných členských států.

94.

Navzdory novým mechanismům zavedeným v roce 2004 není správní spolupráce mezi členskými státy, pokud jde o DPH, zatím natolik intenzivní, aby mohla čelit daňovým únikům a podvodům v oblasti DPH.

95.

Většina členských států dosud plně nevyužívala možnosti, které skýtají právní předpisy Společenství, pokud jde o delegování pravomocí a odpovědnosti za přímé kontakty s orgány daňové správy v jiných členských státech na místní nebo regionální daňové úřady (viz body 19–23).

96.

Výměna informací na základě žádosti, tj. hlavní nástroj správní spolupráce mezi členskými státy, trpí vysokým podílem zpožděných odpovědí a absencí předběžných odpovědí. Četnost zpožděných odpovědí se však v jednotlivých členských státech značně liší (viz body 24–31).

97.

K většině zpoždění v odpovědích na žádosti dochází proto, že žádostem místních daňových úřadů není dávána priorita. K dalším příčinám, jež přispívají ke zpožděním, patří nedostatky monitorovacích systémů a/nebo organizačního uspořádání ústředních kontaktních orgánů v některých členských státech (viz body 32–42).

98.

Hodnocení ukazují, že spolupráce přináší výsledky. Pokud jsou žádosti zodpovídány v souladu s pravidly, často umožňují odhalit povod nebo potvrdit jeho existenci a mohou vést k výběru dodatečné DPH. Existují včas obavy, že kvalita vyměňovaných informací o podezřeních na chybějící subjekty není vždy natolik dostatečná, aby tyto informace mohly být východiskem úspěšného trestního stíhání těchto podvodníků (viz body 43–49).

99.

Rámec pro výměnu informací bez předchozí žádosti není dobře definován. Povinnosti informovat ostatní členské státy jsou stanoveny poměrně široce, v praxi se však výměna omezuje na určité kategorie informací, jejichž poskytnutí je na úvaze členských států. Navíc spontánně poskytované informace nejsou vždy systematicky využívány (viz body 50–56).

100.

Systém výměny informací VIES má závažné nedostatky. Jeho užitečnost oslabují zpoždění při sběru údajů a jejich zadávání do systému a problémy s opravami chybných údajů. Systém obsahuje pouze údaje o dodáních uvnitř Společenství, nikoliv o nabytí zboží uvnitř Společenství, což omezuje možnosti křížových kontrol. I když rozhodnutí o nové verzi systému bylo přijato již v roce 2004, pokrok při zavádění nových prvků je pomalý (viz body 57–70).

101.

Nástroje, jež jsou k dispozici pro mnohostranné kontroly, se používají zřídkakdy, i když financování ze strany Společenství je zajištěno prostřednictvím programu Fiscalis (viz body 71–77).

102.

Většina návrhů Komise podaná prostřednictvím stálého výboru pro správní spolupráci za účelem zlepšení výměny informací mezi členskými státy nebyla realizována (viz body 78–83).

103.

Plnému využití potenciální přínosů spolupráce brání i řada dalších faktorů. Patří k nim absence společných pravidel pro odjímání identifikačních čísel pro DPH, obtíže s přeshraničním stíháním a nedostatené nástroje pro kvantifikaci a analýzu podvodů v oblasti DPH (viz body 84–93).

104.

Aby byl boj proti povodům v oblasti DPH uvnitř Společenství úspěšný, musí členské státy přiznat správní spolupráci větší prioritu, a to pokud jde jak o výměnu provozních informací, tak o jejich správní řízení.

105.

Členské státy by měly více podporovat přímou komunikaci mezi místními zaměstnanci, kteří provádějí kontrolu. Jde o účelný způsob urychlení výměny informací. Rovněž by bylo užitečné zvýšit intenzitu spolupráce a kvalitu vyměňovaných informací.

106.

Rychlá identifikace a řešení problémů a vzájemné poskytování účelné pomoci mezi členskými státy vyžaduje efektivnější monitorování výměn informací mezi členskými státy. Bude rovněž zapotřebí zlepšení v monitorování výměn informací, jak ho provádí členské státy.

107.

Je třeba vyjasnit postupy pro výměnu informací bez předchozí žádosti. Členské státy by měly systematicky využívat spontánně poskytované informace.

108.

Ke zdokonalení systému VIES je třeba podniknout tyto kroky:

109.

Mělo by se zvážit zavedení harmonizovaných pravidel pro odjímání identifikačních čísel pro DPH obchodníkům, kteří se podílejí na podvodných praktikách.

110.

Srovnatelné údaje o daňových únicích v oblasti DPH uvnitř Společenství by přispěly k lépe cílené spolupráci mezi členskými státy. Komise a členské státy by měly vyvinout společnou koncepci kvantifikace a analýzy daňových úniků v oblasti DPH.

111.

Je třeba zvážit, jak v členských státech zlepšit přeshraniční stíhání v případech podvodů s DPH uvnitř Společenství, například změnou současného výkladu Rady, pokud jde o Úmluvu o ochraně finančních zájmů Evropských společenství, která nezahrnuje příjmy z DPH.

112.

Pokud jde o návrh Komise na další horizontální nařízení o vzájemné správní pomoci při ochraně finančních zájmů Společenství (49), Účetní dvůr připomíná své doporučení (50), aby Komise vypracovala návrh na zjednodušení a konsolidaci právních předpisů Společenství v oblasti boje proti podvodům s cílem zabránit jejich duplikaci, překrývání a výskytu protichůdných ustanovení. V rámci této revize by se mohly vyřešit stávající nedostatky ve spolupráci mezi Komisí a členskými státy.