27.11.2007   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 285/1

I–VIII

1–7

8–10

11–60

11–27

11–19

20

21–27

28–41

28–37

38–41

42–54

45–52

53–54

55–60

61–70

61

62–64

65–67

68–69

70

ARF

Albánský rozvojový fond

BaH

Bosna a Hercegovina

BJRM

Bývalá jugoslávská republika Makedonie

CARDS

Program pomoci Společenství pro obnovu, rozvoj a stabilizaci (z angl. Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation)

CFCU

Centrální finanční a kontraktační jednotka (z angl. Central Finance and Contracting Unit)

CSP

Strategický plán země (z angl. Country Strategy Paper)

EAR

Evropská agentura pro obnovu (z angl. European Agency for Reconstruction)

ECPA

Mise policejní pomoci Evropské komise v Albánii (z angl. EC Police Assistance mission in Albania)

EK

Evropská komise

EU

Evropská unie

EURALIUS

Mise evropské pomoci albánskému justičnímu systému (z angl. European Assistance Mission to the Albanian Justice System)

GŘ ELARG

Generální ředitelství pro rozšíření

GŘ RELEX

Generální ředitelství pro vnější vztahy

HQ

Ústředí (z angl. Headquarters)

IPA

Nástroj předvstupní pomoci (z angl. Instrument for Pre-Accession)

KFOR

Jednotky v Kosovu vedené NATO

NKI

Nejvyšší kontrolní instituce

OSN

Organizace spojených národů

OVI

Objektivně ověřitelné ukazatele (z angl. Objectively Verifiable Indicators)

PAMECA II

Mise policejní pomoci Evropského společenství v Albánii (z angl. Police Assistance Mission of the European Community to Albania)

ROM

Monitorování orientované na výsledky (z angl. Result-Oriented Monitoring)

SRJ

Svazová republika Jugoslávie

UNMIK

Mise Spojených národů v Kosovu (z angl. United Nations Mission in Kosovo)

ZS

Zvláštní zpráva Evropského účetního dvora (z angl. Special Report of the European Court of Auditors)

I.

Hlavními cíli programu pomoci Společenství pro obnovu, rozvoj a stabilizaci (CARDS) je přispět k účasti přijímajících zemí na procesu stabilizace a přidružení a zvýšit odpovědnost zemí a subjektů západního Balkánu vůči tomuto procesu. Program CARDS byl navržen se záměrem podpořit udržitelnou reformu, kompatibilní v rámci EU, upevnit stabilitu a přiblížit tento region Evropské unii. V období 2000–2006 byly na tento program přiděleny rozpočtové prostředky ve výši více než 5 000 milionů EUR (viz body 1 až 7).

II.

Účetní dvůr provedl audit programu CARDS, aby vyslovil závěr ve věci účelnosti řízení programu Komisí. Postupoval tak, že posuzoval (viz bod 8):

III.

Strategické obecné pokyny Komise byly velmi obecné, což bylo přiměřené pro fázi obnovy, nikoli však pro náročnější cíle budování institucí. Strategické plány zemí neposkytovaly dostatečnou orientaci, zejména vzhledem k tomu, že nebyly podpořeny včasnými odvětvovými strategiemi. Víceleté orientační programy nestanovily pořadí priorit mezi různými oblastmi intervence ani v jejich rámci. Evropská partnerství zavedená v roce 2004 nebyla využívána ke zdokonalení obecných pokynů pro volbu opatření (viz body 11 až 27).

IV.

V minulosti trpěla pomoc EU západnímu Balkánu souběžnou existencí tří odlišných právních východisek, pomalým prováděním programů a nadměrnou centralizací. Nařízení CARDS tato východiska sjednotilo. Komisi se také podařilo zajistit rychlé dodávání pomoci, přestože to bylo někdy na úkor schopnosti přijímajících zemí mít z této pomoci užitek. Komise používala čtyři odlišné koncepce řízení. Dvě hlavní koncepce – delegace s přenesenými pravomocemi a Evropská agentura pro obnovu (EAR) – byly většinou účelné a přiměřené (viz bod 28 až 41).

V.

Přestože Komise považovala vlastnickou odpovědnost (vlastnictví) přijímající země za prioritu, neměla pro splnění tohoto cíle jednotnou koncepci a uplatňované koncepce řízení takovou vlastnickou odpovědnost nepodporovaly (viz body 42 až 54).

VI.

Monitorování a hodnocení bylo částečně na dobré úrovni, mezi delegacemi a EAR jsou však rozdíly. Absence přiměřených projektových ukazatelů ohrozila účelnost monitorování (viz body 55 až 60).

VII.

Účetní dvůr dospěl k závěru, že řízení programu CARDS Komisí bylo převážně úspěšné v tom smyslu, že přispělo ke stabilizaci a obnově v přijímajících zemích. Pomoc však byla méně účelná, pokud jde o zlepšení správních kapacit, a to z důvodu omezeného počátečního zaměření na budování institucí a nedostatečné schopnosti přijímající země absorbovat poskytnutou pomoc (viz body 61 až 70).

VIII.

Nařízení CARDS přestalo platit v roce 2006 a nový nástroj předvstupní pomoci nabyl účinnosti v roce 2007. Účetní dvůr Komisi doporučuje, aby: zlepšila své strategické obecné pokyny; zajistila, aby rychlost provádění programu v plné míře zohlednila schopnost subjektů tuto pomoc absorbovat; zavedla účelnou strategii pro zajištění vlastnické odpovědnosti přijímající země a rozšířila používání osvědčených postupů pro monitorování a hodnocení (viz body 61 až 70).

1.

CARDS je zkratka pro „pomoc Společenství pro obnovu, rozvoj a stabilizaci“. Program CARDS (1) se vztahuje na tyto země západního Balkánu: Albánii, Bosnu a Hercegovinu, Chorvatsko, Svazovou republiku Jugoslávii (SRJ) a Bývalou jugoslávskou republiku Makedonii. Pokud jde o pomoc SRJ a jejímu nástupnickému státu Svazu Srbska a Černé Hory (2), byl program CARDS rozdělen do tří ročních programů: Srbsko (3), Kosovo a Černá Hora.

2.

Program CARDS je součástí strategie stabilizace a přidružení uplatňované Evropskou unií vůči západnímu Balkánu, která vznikla jako reakce na války v bývalé Jugoslávii v průběhu 90. let minulého století. Strategie stabilizace a přidružení signalizovala konec vojenského konfliktu, začátek fyzické obnovy a hospodářského oživení těchto zemí (tj. stabilizaci) a stále těsnější vztahy s Evropskou unií (tj. přidružení). Evropská rada se v červnu 2000 výslovně vyjádřila v tom smyslu, že tato integrace by mohla v konečném důsledku znamenat členství v Evropské unii.

3.

Preambule nařízení CARDS popisuje hlavní cíl pomoci: „Stávající pomoc Společenství by měla být rozšířena a přesměrována, aby odpovídala (politickým) cílům Evropské unie v tomto regionu, a zejména, aby přispívala k procesu stabilizace a přidružení a zvyšovala zodpovědnost vůči tomuto procesu u přijímajících zemí a subjektů“. Podle nařízení je třeba věnovat regionálnímu rozměru pomoci Společenství zvláštní pozornost.

4.

Proces stabilizace a přidružení představuje progresivní partnerství, ve kterém EU nabízí spojení obchodních koncesí (autonomní obchodní opatření), hospodářské a finanční pomoci (program CARDS) a smluvních vztahů (dohody o stabilizaci a přidružení).

5.

V období let 2000–2006 program CARDS disponoval celkovým rozpočtem ve výši více než 5 miliard EUR, určených zejména na investiční podporu a budování institucí. Celkový počet obyvatel v regionu západního Balkánu činí přibližně 24 milionů. Rozpočtové prostředky přidělené na program CARDS tak představují roční podporu ve výši 30 EUR na obyvatele, což ukazuje, jak velký politický význam EU tomuto regionu připisuje (4).

6.

Hlavní oblasti intervence programu CARDS jsou:

7.

V Evropské komisi za řízení programu CARDS až do začátku roku 2005 odpovídaly společně generální ředitelství pro vnější vztahy (GŘ RELEX) a Úřad pro spolupráci EuropeAid. Generální ředitelství pro vnější vztahy neslo odpovědnost za politické vztahy a strategický rozvoj, jako například za vypracování strategických plánů zemí a víceletých orientačních programů. Úřad pro spolupráci EuropeAid odpovídal za řízení ročních programů. Na začátku roku 2005 převzalo odpovědnost za celý projektový cyklus generální ředitelství pro rozšíření (DG ELARG), a to od formulace politiky a plánování až po fázi provádění.

8.

Smyslem auditu provedeného Evropským účetním dvorem bylo posoudit účelnost řízení programu CARDS Komisí. Hlavním cílem auditu bylo vyslovit závěr o míře, v níž:

9.

Součástí auditní práce byl přezkum strategických a plánovacích dokumentů, obecných pokynů a zpráv. Kromě toho byl v období 2002–2005 přezkoumán diskreční vzorek projektů CARDS (Příloha).

10.

Při auditu se rovněž zkoumaly příslušné hodnotící zprávy vypracované jménem Komise – včetně hodnocení v polovině období programu CARDS (5), které bylo dokončeno v červnu 2004 – a také nápravná opatření přijatá Komisí. Účetní dvůr dospěl k závěru, že poskytují dostatečný základ, aby příslušné výsledky mohly být použity jako doplňující důkazní informace pro jeho vlastní auditní zjištění (6).

11.

Nařízení CARDS představuje právní východisko pro hlavní strategické plány používané pro pomoc v rámci programu CARDS: „Pomoc Společenství by měla být řízena podle strategického rámce a pomocí ročních a víceletých plánů, které budou poskytnuty k vyjádření správnímu výboru zřízenému tímto nařízením.“

12.

Účetní dvůr posuzoval míru, v níž byl program CARDS řízen v souladu s přiměřenými postupy uvedených ve strategických obecných pokynech a v níž byl zaměřen na konkrétní potřeby zemí, které se na něm podílejí, a zároveň zda byl v souladu s cíli programu definovanými v nařízení a s procesem stabilizace a přidružení v širším slova smyslu.

13.

Komise v souladu s nařízením CARDS definovala strategický rámec pro země západního Balkánu, se strategickými plány (SP) pro každou jednotlivou zemi, a regionální strategický plán, v jehož koncepci byly zohledněny všechny přijímající země. V souladu s požadavky regulačního rámce Komise vypracovala dva víceleté orientační programy na období 2002–2004 a 2005–2006, jeden pro jednotlivé země a jeden pro regionální mezistátní program.

14.

V roce 2004 – na konci prvního období víceletého orientačního programu – byly dokumenty k evropskému partnerství Albánie, Bosny a Hercegoviny, Bývalé jugoslávské republiky Makedonie a Srbska a Černé Hory, včetně Kosova (7), schváleny Evropskou radou s cílem zintenzivnit proces stabilizace a přidružení (8). Tyto dokumenty byly vypracovány pro všechny země a určily oblasti pro opatření a závazky, které měly partnerské země plnit, aby se přiblížily Evropské unii. Pomoc EU se měla zaměřit na priority stanovené v rámci těchto partnerství.

15.

Audit odhalil nedostatky ve strategických obecných pokynech k programovacím mechanismům programu CARDS. Strategie, jak jsou popsány ve strategických plánech zemí, byly formulovány příliš obecně, než aby mohly být pro programování užitečné, přestože formálně jsou v souladu s obecnými pokyny Komise pro strategické plány zemí. Strategické plány zemí nebyly aktualizovány, a nezohledňovaly tak významné změny, jako dokumenty evropského partnerství Rady.

16.

Víceleté orientační programy nestanovily priority mezi jednotlivými odvětvími ani v jejich rámci, jak požadovaly obecné pokyny Komise (9), a neuváděly ani časový rozvrh předpokládaných opatření. První evropské partnerství v roce 2004 umožnilo Komisi zaměřit její opatření ve víceletém orientačním programu pro období 2005–2006 (10) přesněji. Přestože víceletý orientační program pro období 2005–2006 obsahoval odkazy na priority evropského partnerství, nebyl dostatečným vodítkem pro výběr opatření, která měla být financována.

17.

Jak stanoví nařízení CARDS, správní výbor CARDS (11) je povinen poskytnout své vyjádření k obecným pokynům pro programování v rámci CARDS, k víceletým orientačním programům a ročním programům s cílem zlepšit strategické obecné pokyny k programovacímu procesu. Ve skutečnosti nebyly zjištěny žádné důkazy, které by potvrzovaly, že práce výboru přispěla ke zlepšení kvality navrhovaných dokumentů.

18.

Podrobné odvětvové analýzy provedené Komisí či národní strategie přijímajících zemí ve většině případů neexistovaly nebo byly vypracovány příliš pozdě na to, aby mohly strategické obecné pokyny zlepšit. Projekty proto nebyly vybrány na základě objektivních kritérií; v některých případech byla jejich volba pouze reakcí na jednorázové žádosti subjektů pomoci.

19.

Přestože byl proces určování projektů složitý, nebyla v jeho rámci vymezena jasná metodika vedoucí k optimalizaci výběru projektů. Výběru projektů například nepředcházela analýza nákladů a přínosů (12) nebo jiná srovnávací analýza možných alternativních projektů. Některé projekty byly prostým pokračováním předchozí podpory. Nebyly vypracovány žádné pokyny, které by pomohly při rozhodování, jaká intervence by byla pro podporu procesu stabilizace a přidružení optimální.

20.

Audit zjistil rozdíly mezi plánovanými a prováděnými projekty. Vyskytly se projekty zásadního významu, které se nerealizovaly kvůli odporu ze strany přijímající země, nebo projekty, u nichž se na původní plány nebral zřetel (rámeček 1).

Rámeček 1Příklady nerealizovaných projektůPřípad 1: Absence politické podpory projektu zřízení srbské nejvyšší kontrolní instituceJiž v roce 2001 stanovila Evropská agentura pro obnovu nezbytné základní prvky významné reformy vládních institucí v Srbsku, včetně podpory státní pokladny, funkce interního auditu a projektu týkajícího se zřízení nejvyšší kontrolní instituce. Tento projekt však nezískal nezbytnou podporu srbského parlamentu a jeho realizace do zahájení programu na rok 2006 nezaznamenala žádný posun.Případ 2: Mise policejní pomoci Evropské komise v AlbániiProjektová fiše albánského resortu spravedlnosti a vnitřních záležitostí ve složce policie a veřejného pořádku na programovací rok 2002 vycházela z předpokladu, že „projekt přispěje k vytvoření právního státu a fungujícího policejního sboru, který bude schopen přispět k demokratické stabilitě“. Stanovila toto zadání: „Projekt bude uskutečněn prostřednictvím podpory mise policejní pomoci Evropské komise (ECPA), školení a související investiční podpory“. Z 8 milionů EUR přidělených na složku policie a veřejného pořádku měly být podle plánu 4 miliony EUR vynaloženy na podporu budování institucí (financování mise ECPA), 2,5 milionu EUR na složku školení a podpory a 1,5 milionu EUR na investiční složku.Ve skutečnosti nebyl na projektovou fiši brán absolutně žádný zřetel. Na financování mise ECPA nebylo vynaloženo ani euro. 4,7 milionu EUR bylo investováno do datové komunikační sítě, 1,9 milionu EUR do zařízení pro dodávku energie a 1 milion EUR do grantu OSN s cílem podporovat program reformy bezpečnostního resortu.

21.

Vzhledem k tomu, že se přijímající země zotavovaly z války, program CARDS se v prvních letech zaměřil více na obnovu (prostřednictvím investičních projektů) než na budování institucí. Ovšem v souvislosti s postupným vyzráváním programu bylo nezbytné uskutečnit posun směrem k vyššímu podílu složky budování institucí.

22.

O přesměrování pomoci se zajímal i orgán příslušný pro udělení absolutoria. Ve své zprávě o Evropské agentuře pro obnovu (EAR), zveřejněné v květnu 2002, Evropský parlament konstatoval, že EAR by měla v těchto dvou zemích (tj. Svazové republice Jugoslávii a Bývalé jugoslávské republice Makedonii) podstatně navýšit pomoc EU ve prospěch složky budování institucí.

23.

Účetní dvůr analyzoval projekty programu CARDS s cílem určit a posoudit podíl projektů budování institucí ve srovnání s investičními projekty (viz graf 1).

24.

Obecně se v období 2001–2005 důraz na projekty budování institucí zvýšil. V zemích, ve kterých byla pomoc řízena delegacemi (14), bylo zaměření na budování institucí od samého počátku výraznější než v zemích, v nichž ho řídila EAR (15).

25.

Twinning se považuje za důležitý nástroj posilování správní kapacity země (16). Na západním Balkáně však byl nástup twinningových projektů pomalý, zejména v Bývalé jugoslávské republice Makedonii, kde EAR začala používat twinning teprve v roce 2005. V hodnocení twinningu provedeném EAR (17) byl vysloven závěr, že programoví manažeři agentury poskytovali v některých případech twinningu pouze omezenou podporu a že pracovníci EAR nebyli v uplatňování tohoto nástroje dostatečně vyškoleni.

26.

S tím, jak se země západního Balkánu postupně zotavovaly z války, návrhy programů, související projektové fiše  (18) a také projekty ve fázi realizace zohlednily žádost Parlamentu zvýšit ve vztahu mezi složkou investiční podpory a složkou budování institucí podíl pomoci ve prospěch budování institucí. V některých případech však změny plánovaných projektů vedly k menšímu důrazu na budování institucí (viz rámeček 2).

Rámeček 2Přesměrování projektu budování institucí – Integrovaná správa hranic v Bývalé jugoslávské republice MakedoniiRoční program pro CARDS 2003 v Bývalé jugoslávské republice Makedonii počítal kromě jiného s posílením kontroly zelené hranice a přidělil pro tento účel finanční prostředky ve výši 2,8 milionu EUR. Podle ročního programu bylo v této oblasti třeba učinit řadu krátkodobých opatření: 1) zřídit specializovanou službu pohraniční stráže, 2) zlepšit přijímací řízení, 3) poskytnout základní školení a podrobný kurz v problematice pohraniční kontroly a 4) dodat zařízení pro odhalování padělaných nebo pozměněných dokladů a pro technologicky náročné prohlídky vozidel, společně s příslušnými školicími nástroji.Tato iniciativa sledovala dva cíle: 1) zlepšit schopnost státních pohraničních služeb spolupracovat v mezích stávajícího organizačního rámce, aby byly schopny plnit bezprostřední požadavky, a 2) navrhnout novou organizační strukturu pro pohraniční policii a operační kapacity v souladu se standardy Evropské unie.EAR místo důsledného řešení výše uvedených potřeb, cílů a priorit použila celou částku na nákup vozidel.

27.

Účetní dvůr nezjistil žádné důkazní informace, které by svědčily o průběžném monitorování projektů ze strany správního výboru následně po schvalovací fázi. Jinými slovy, správní výbor se změnami projektů po té, co bylo jejich provádění zahájeno, již nezabýval.

28.

V červenci 1998 Účetní dvůr zveřejnil zvláštní zprávu č. 5/98 o obnově v bývalé Jugoslávii (období 1996–1997). Audit se týkal dvou zemí: Bosny a Hercegoviny a v menší míře Chorvatska. Ve zprávě byla kritizována skutečnost, že Komise přes jednoznačná prohlášení o záměru EU nebyla schopna přidělit na úkoly související s obnovou v bývalé Jugoslávii dostatečné lidské zdroje, a to ani ve svém ústředí, ani v oblastech obnovy. Účetní dvůr dospěl k tomuto závěru:

29.

Za účelem překonání nedostatků v procesu dodávání pomoci EU Účetní dvůr Komisi doporučil, aby přenesla řízení svých iniciativ pomoci na delegace a zaměřila se na menší počet odvětví.

30.

Audit Účetního dvora posoudil míru, v níž byly struktury řízení programu CARDS efektivní, a otázku, zda byla pomoc dodána dostatečně rychle, přičemž vzal v úvahu výše uvedené nedostatky.

31.

Audit zjistil, že efektivnost operací EU na západním Balkáně se od roku 1998 výrazně zlepšila. Došlo k významným změnám. Za prvé, nařízení CARDS sjednotilo právní východiska obdobných operací. Za druhé, byl zaveden proces přenosu pravomocí s cílem zlepšit rychlost a kvalitu vnější pomoci EU (19). Za třetí, Komise delegovala část pravomocí spojených s prováděním pomoci na novou organizaci, která byla zřízena speciálně pro tyto účely, a sice na Evropskou agenturu pro obnovu. Všechna tato opatření urychlila proces dodávání pomoci a zlepšila její efektivnost (viz rámeček 3).

Rámeček 3Příklad vysokého procentuálního podílu udílení zakázek v rámci programu CARDSEAR byla vytvořena v reakci na potřebu jednat rychle a efektivně při řešení naléhavých potřeb obyvatel Kosova po válečném konfliktu, a to bezprostředně po krizi z roku 1999. Účetní dvůr ve svých dřívějších auditech dospěl k závěru, že opatření EAR v Kosovu bezprostředně po krizi splnila ambiciózní cíle v oblasti základních služeb. Po celou dobu, kdy byl program CARDS v Kosovu prováděn, byl procentuální podíl udílení zakázek velmi vysoký. Do listopadu 2006 EAR spravovala v Kosovu finanční prostředky ve výši více než 1 100 milionů EUR v zastoupení Komise, na přibližně 91 % z těchto prostředků byly uděleny zakázky a přibližně 86 % bylo vyplaceno. Pomoc EU společně s jednotkami KFOR přispěla k normalizaci života v Kosovu.

32.

Program CARDS byl celkově realizován na základě čtyř odlišných metod a struktur (viz graf 2), z nichž většina ponechávala minimální prostor pro zapojení přijímajících států. Tento přístup byl zvolen proto, aby se zajistilo rychlé dodání pomoci; rovněž zohledňoval nedostatky vnitrostátních správních orgánů.

33.

Hlavní charakteristiky různých řídících struktur:

34.

Účetní dvůr shledal, že řízení s přenesenými pravomocemi a nepřímá centralizace (EAR) efektivně zajišťovaly dodávání pomoci, zatímco v případě dalších dvou struktur (tj. centralizované a decentralizované) (23) byly zjištěny nedostatky.

35.

V případě EAR i v případě delegací se na rychlosti projektového řízení pozitivně odrazila zvýšená kapacita provozních jednotek a skutečnost, že byli v terénu k dispozici pracovníci finanční a kontraktační jednotky. Intenzivnější kontakty se subjekty pomoci a jinými zúčastněnými stranami a lepší porozumění místním podmínkám, rizikům a příležitostem zlepšily výkonnost a zároveň zkrátily čas, který byl potřebný k řešení problémů (24).

36.

Zbývající dvě realizační struktury, z finančního hlediska méně významné, byly méně účelné. U centralizovaného řízení (centrálně řízený regionální mezistátní program) se vyskytlo několik nedostatků:

37.

Potíže měly i decentralizované realizační struktury v Albánii a v Chorvatsku:

38.

Evropský účetní dvůr ve svých zprávách týkajících se vnějších akcí (například zvláštní zpráva č. 6/2006 o aspektech životního prostředí v rozvojové spolupráci Komise (26)) opakovaně kritizoval Komisi kvůli prodlevám v udílení zakázek a provádění programů. Naproti tomu program CARDS měl velmi vysoké tempo udílení zakázek (viz graf 3) v Kosovu, Bosně a Hercegovině a v Srbsku, avšak vzhledem k nevyřízené agendě spojené s předchozími programy poměrně pomalý rozběh v Albánii a v Chorvatsku.

39.

V Albánii potřeba snížit tuto časovou ztrátu později vedla k velmi vysoké koncentraci podpisů smluv na zakázky. V roce 2004 bylo podepsáno 63 % smluv na zakázky v rámci programu CARDS za období 2001–2005, což mělo za následek souběžné provádění velkého počtu zakázek a zvýšené nároky na absorpční kapacitu subjektů pomoci (27) (viz rámeček 4). Prodlevy v ročním programu pro rok 2001 vyústily v Chorvatsku v situaci, kdy se souběžně prováděly dva roční programy.

Rámeček 4Přetěžovaná vnitrostátní správní kapacita v AlbániiKromě velké koncentrace projektů do krátkého časového období se většina pomoci v Albánii soustředila v resortu spravedlnosti a vnitřních záležitostí. V době auditu existovalo minimálně 48 různých, souběžně probíhajících projektů v oblasti spravedlnosti a vnitřních záležitostí. Třináct bylo financováno EU a 35 jinými dárci.Například u projektu EURALIUS v Albánii (mise evropské pomoci albánskému justičnímu systému) audit zjistil, že návrh projektu byl velmi ambiciózní. Mělo být dosaženo deseti konkrétních cílů, na kterých se mělo současně podílet 15 různých typů projektových partnerů. U všech těchto deseti cílů se také počítalo s účastí velkého počtu různých projektových partnerů. Ministerstvo spravedlnosti jako hlavní subjekt pomoci by tak muselo koordinovat 78 různých předpokládaných činností.

40.

Jedním z hlavních nezamýšlených vedlejších dopadů rychlého tempa udílení zakázek, které Komise podporovala, byla skutečnost, že subjekty pomoci nebyly schopny plně využít přínosy daných projektů, což snižovalo jejich účelnost a dopad.

41.

Aby byla zajištěna účelnost projektů, je pomoc Společenství v rámci procesu stabilizace a přidružení vázána na splnění určitých podmínek a v případě, že tyto podmínky nejsou dodržovány, může Komise učinit patřičná opatření. Existují ovšem projekty, které byly realizovány v situaci, v níž subjekt pomoci podmínky nedodržoval, a tyto projekty tak přinesly nižší přidanou hodnotu, než se původně předpokládalo. Jako příklad lze v této souvislosti uvést podporu chorvatského soudnímu systému popsanou v rámečku 5.

Rámeček 5Podpora chorvatského soudního systémuTwinningový projekt financovaný z programu pro rok 2002 byl realizován navzdory skutečnosti, že žádná z podmínek definovaných v projektovém formuláři nebyla v době zahájení projektu splněna. Jedna z podmínek předpokládala existenci strategie pro reformu soudnictví. Vzhledem k tomu, že pro Komisi tento projekt představoval absolutní prioritu, příjemce byl nucen ho přijmout. Z výše uvedených důvodů nevyústila doporučení, která byla příjemci sdělena, v přijetí zásadních opatření ve všech oblastech, přestože je chorvatské ministerstvo spravedlnosti akceptovalo a uznalo.

42.

Kromě potřeby přispět k procesu stabilizace a přidružení popisuje preambule nařízení CARDS druhý hlavní cíl pomoci takto: „Stávající pomoc Společenství by měla […] zvýšit zodpovědnost vůči tomuto procesu (tj. procesu stabilizace a přidružení) u přijímajících zemí a subjektů.“

43.

Jak je uvedeno v bodu 31, hlavním důvodem k vytvoření řídících struktur byla potřeba zajistit rychlé dodání pomoci. Nevýhodou této koncepce je omezené zapojení přijímajícího státu. Tato koncepce byla vhodná ve fázi obnovy, je ale méně vhodná v okamžiku, kdy se těžiště pomoci přesunulo od projektů infrastruktury k projektům budování institucí.

44.

Nařízení nestanoví přijímajícím zemím žádnou konkrétní odpovědnost. Přes zjevnou politickou vůli přivést tyto země co nejrychleji do Evropské unie neprovázelo tento záměr zvýšení jejich odpovědnosti za řízení projektů. Účetní dvůr nezjistil žádné indicie, které by potvrzovaly existenci formální strategie řízení pomoci ze strany Komise, jež by vedla k progresivnímu zvyšování odpovědnosti příjemců, a to ani na obecné úrovni, ani na úrovni konkrétních zemí.

45.

Účetní dvůr posuzoval, do jaké míry přispělo řízení programu CARDS Komisí ke zvýšení odpovědnosti přijímajících zemí v určitých rozhodujících krocích řízení projektového cyklu, a rovněž důsledky nedostatečné vlastnické odpovědnosti zemí.

46.

Obecné pokyny Komise pro určování projektů a následné vypracování návrhu ročních programů (28) nijak nepodpořily účast subjektů pomoci v rozhodovacím procesu. Pokyny pro programování na roky 2001 a 2002 vydané úřadem EuropeAid nespecifikovaly žádný konkrétní typ zapojení subjektů pomoci. Pokyny pro programy na roky 2003 a 2004 uvedly určitý konkrétní typ zapojení subjektů pomoci – i když pouze omezený – s požadavkem, aby byly v průběhu přípravných prací navázány počáteční kontakty s potenciálními subjekty pomoci a aby delegace nebo EAR odeslaly návrhy projektových fiší subjektům pomoci minimálně dva týdny před dokončením ročního programu. Audit posuzoval míru zapojení subjektů pomoci prostřednictvím rozhovorů na místě s celkem přibližně 30 subjekty pomoci.

47.

Účetní dvůr zjistil některé příklady, zejména v Bosně a Hercegovině, Chorvatsku a Srbsku, kdy se Komise a agentura pokoušely zvýšit míru vlastnické odpovědnosti přijímající země (viz rámeček 6).

Rámeček 6Příklad správných postupů v oblasti vlastnické odpovědnosti (vlastnictví)Případ 1: Posílení ředitelství pro evropskou integraci v Bosně a HercegoviněRozhodovací proces týkající se programování v rámci programu CARDS 2006 v Bosně a Hercegovině je dobrým příkladem rozvoje vlastnictví a odpovědnosti. Již v ročním programu CARDS 2004 a 2005 Komise zahájila budování kapacity v přijímající zemi, například prostřednictvím zavádění míst vyšších úředníků pro programování v jednotlivých resortech a úřadech v Bosně a Hercegovině a prostřednictvím podpory ředitelství pro evropskou integraci. Díky vynaloženému úsilí byly v posledním roce programu CARDS projektové fiše vypracovány úřady Bosny a Hercegoviny.Případ 2: Projekt Nikola Tesla v SrbskuAčkoli právní rámec agentury (tj. nepřímé centralizované řízení) není pro zlepšení vlastnictví přijímající země nejvhodnější, agentura byla přesto schopna v případě projektu elektrárny v Srbsku (Nikola Tesla A5) najít inovační řešení.Inovačním rysem realizace projektu bylo používání „grantové smlouvy“. Prostřednictvím tohoto mechanismu byla odpovědnost za plánování, včetně definování technických podmínek a řízení projektu, svěřena subjektu pomoci – srbskému elektrárenskému podniku veřejných služeb.Technické podmínky byly ověřeny a schváleny kontrolorem, s nímž byla uzavřena smlouva, a organizaci nabídkového řízení a kontrolu plateb zajišťovala agentura. Všechny strany, včetně subjektu pomoci, byly s tímto uspořádáním velmi spokojeny, a lze proto vyslovit závěr, že vlastnictví bylo natolik úplné, nakolik to lze na základě současného uspořádání předpokládat.

48.

Ve většině případů ovšem Komise odpovědnost přijímající země při vypracovávání takzvaných projektových fiší a později zadání projektu nepodporovala důsledně. Účast se v každé jednotlivé zemi lišila na základě iniciativ, které vyvinuly delegace nebo EAR, v závislosti na kapacitách příslušných zemí. Přestože Účetní dvůr konstatoval zvyšující se podíl zapojení přijímajících zemí, vlastnictví zůstalo omezené.

49.

Spolufinancování projektů z vnitrostátních prostředků je jedním z ukazatelů vlastnictví a zájmu přijímající země. Přestože pokyny pro program CARDS uplatňování vnitrostátního spolufinancování podporují, využívalo se minimálně (29). Pozitivní výjimku v tomto ohledu představuje pouze jeden z 31 negrantových kontrolovaných projektů, projekt chorvatského katastru nemovitostí, který byl významnou měrou spolufinancován a v souvislosti s nímž byla koordinace dárců fakticky řízena chorvatskými úřady. Také angažovanost příjemců grantů byla vysoká (30).

50.

Jedním způsobem, jak zvýšit míru vlastnictví přijímající země, je zapojit vnitrostátní úřady do komisí hodnotících nabídková řízení. Pokyny úřadu EuropeAid, které byly pro delegace závazné a které sloužily jako vodítko pro EAR, však požadují, aby většina členů hodnotících komisí s hlasovacím právem zastupovala Komisi (viz rámeček 7). To kontrastuje s mnohými jinými oblastmi vnějších akcí, ve kterých Komise není zastoupena v hodnotících komisích jako člen s hlasovacím právem, avšak ponechává si právo veta.

Rámeček 7Složení hodnotících komisí pro nabídkové řízeníÚčetní dvůr posoudil 177 hodnotících komisí pro nabídková řízení za období 2002–2005. V průměru 55 % členů s hlasovacím právem byli úkoloví manažeři z delegací nebo z provozních středisek EAR a 13 % členů s hlasovacím právem byli nezávislí externí experti. Průměrné zastoupení přijímajících organizací činilo 32 % s výjimkou Chorvatska, kde se procentuální podíl výrazně zvýšil na 52 %, a Bosny a Hercegoviny, kde se trend k zastoupení členů s hlasovacím právem z řad přijímajících organizací snížil na 24 %.

51.

Pokyny úřadu EuropeAid vyžadují, aby v hodnotících komisích byli zastoupeni minimálně čtyři pracovníci delegace Evropské komise nebo EAR (tj. předseda, tajemník a dva hodnotitelé) na jednoho externího hodnotitele a další dva pracovníci delegace Evropské komise nebo EAR na každého dalšího hodnotitele subjektu pomoci. Takové uspořádání nadměrně zatěžuje lidské zdroje delegací a zároveň brání zlepšenému vlastnictví zemí.

52.

Jednou z překážek decentralizace byla nedostatečná znalost postupů uplatňovaných Evropskou komisí při udílení zakázek ze strany přijímajících zemí. V Chorvatsku delegace systematicky vyzývala představitele vnitrostátních úřadů, aby se účastnili jednání hodnotící komise jako pozorovatelé bez hlasovacího práva. Jednalo se o správný postup, protože vnitrostátní úřady se tak mohly seznámit s podrobnými postupy nabídkového řízení. V jiných zemích však tento postup nebyl systematicky uplatňován. Například v Albánii a v Bývalé jugoslávské republice Makedonii a Srbsku byl tento postup uplatňován pouze ojediněle.

53.

Podle pokynů pro program CARDS by veškerá podpora z programu CARDS měla být koordinována s ostatními dárci. Vzhledem k velkému počtu dárců a existenci dvou agend – agendy přistoupení k EU a rozvojové agendy zaměřené na snižování chudoby a prosazované Světovou bankou, OSN a některými agenturami členských států EU – je koordinace dárců na západním Balkáně je obzvláště náročná.

54.

„Pařížská deklarace o účinnosti pomoci“ (31) potvrdila zásadu, že vedení při koordinaci pomoci na všech úrovních by měly převzít přijímající země, zatímco dárci by se měli zavázat, že budou respektovat vedoucí postavení partnerské země. V zemích, ve kterých jsou prováděny programy CARDS, audit nezjistil téměř žádné důkazy, které by potvrzovaly takové vedoucí postavení přijímajících zemí nebo jakákoli opatření dárců směřující k podpoření vedoucího postavení přijímající země. Jediná taková iniciativa byla zaznamenána v Albánii (viz rámeček 8).

Rámeček 8Koordinace dárců v AlbániiZa účelem zlepšení koordinace dárců v Albánii zavedly čtyři multilaterální organizace (Evropská komise, Organizace pro bezpečnost a spolupráci v Evropě, Organizace spojených národů a Světová banka) v prosinci 2003 odvětvový koordinační mechanismus. Dohodly se na vzájemném rozdělení odpovědnosti ve čtyřech tematických oblastech. Jako nástroj pro řízení koordinačního procesu vytvořily technický sekretariát dárců. Ten přispívá k účelnější komplementaritě a k účelnější dělbě práce. Od dárců se očekává, že využijí svých příslušných komparativních výhod na odvětvové úrovni a že delegují pravomoci k provádění programů na určené hlavní dárce.Společenství dárců se podílelo na vytvoření integrovaného plánovacího systému, který albánská vláda uvedla do provozu v roce 2005 a který by měl zemi pomoci řídit její vlastní rozvojový proces. Cílem je integrovat v roce 2007 různé politické rámce do jednoho střednědobého rozvojového plánu a vytvořit novou strukturu pro koordinaci dárců a pro řízení vnější pomoci.

55.

Delegace a EAR mají odlišné monitorovací postupy:

56.

Účelné monitorování vyžaduje, aby projekty měly stanoveny cíle a objektivně ověřitelné ukazatele, ve srovnání s nimiž by bylo možné je monitorovat. Objektivně ověřitelné ukazatele však buď nejsou poskytovány, nebo pokud poskytnuty jsou, nejsou měřitelné nebo časově vázané. Například v projektu týkajícím se jedné policejní akademie byla jedním z objektivně ověřitelných ukazatelů „přiměřená výuka zaměstnanců“, nebyl však specifikován počet předpokládaných účastníků studia nebo studijní plán. V jiném projektu se vyskytly ukazatele jako například „zvýšená provozní kapacita“ bez uvedení konkrétních kritérií.

57.

V souladu s nařízením CARDS Komise program vyhodnotila do konce června 2004. Podle zadání hodnocení bylo jeho cílem poskytnout Evropské komisi nezávislé a spolehlivé posouzení strategie pomoci v rámci programu CARDS a jejího vývoje v širším politickém kontextu. Hodnocení se týkalo období 2001–2003 (viz též bod 10).

58.

Z hlediska zlepšení finančního řízení je rozhodující součástí procesu hodnocení kontrola opatření přijatých v návaznosti na předchozí doporučení. V zásadě má Komise jeden rok na to, aby podala zprávu o svých nápravných opatřeních. V tomto případě Komise podala zprávu o dva roky později. Částečně to mohlo být způsobeno faktem, že Komise nebyla spokojena s kvalitou některých předložených doporučení.

59.

Přestože nebyl vznesen žádný formální požadavek, aby byly vyhodnoceny jednotlivé projekty nebo odvětví, jednalo by se o správný postup, který by umožnil zacílit výsledky i doporučení. EAR prováděla systematicky hodnocení na odvětvové i projektové úrovni. Byla realizována jak hodnocení v polovině období, tak následná hodnocení. Shrnutí těchto hodnocení byla zveřejněna na internetové stránce EAR, a přispěla tak k šíření zjištění. Naproti tomu delegace jen zřídka prováděly projektová nebo odvětvová hodnocení a ani těch několik málo zpráv, které vypracovaly, nebylo zveřejněno na jejich internetových stránkách.

60.

I šíření výsledků vzešlých z monitorování a hodnocení provádějí delegace a EAR odlišně. EAR organizuje pro úkolové manažery a programové manažery z různých provozních středisek pravidelná jednání a workshopy za účelem výměny zkušeností. Šíření výsledků vzešlých z monitorování a hodnocení mezi zeměmi delegace však neprobíhá na téže úrovni. Existují určité kontakty mezi delegacemi a zaměstnanci EAR, ty však nejsou systematické.

61.

Účetní dvůr dospěl k závěru, že řízení programu CARDS Komisí bylo převážně úspěšné v tom smyslu, že přispělo ke stabilizaci a obnově v přijímajících zemích. Z hlediska zlepšení správních kapacit byla však pomoc méně účelná, a to z důvodu omezeného počátečního zaměření na budování institucí a nedostatečné schopnosti přijímající země absorbovat poskytovanou pomoc.

62.

Strategické obecné pokyny Komise byly velmi obecné a nebyly zaměřené na konkrétní oblasti, což bylo přiměřené pro fázi obnovy, nikoli však pro náročnější cíle budování institucí.

63.

Strategické plány zemí byly formulovány obecně, a nepředstavovaly proto dostatečný orientační plán pro konkrétní kroky, zejména vzhledem k tomu, že nebyly podpořeny včasnými odvětvovými strategiemi. Víceleté orientační programy, které tvoří základ ročního plánování a určování projektů, nestanovily pořadí priorit ve vztahu k různým oblastem intervence nebo v jejich rámci. Neexistovalo žádné východisko pro optimalizaci výběru projektů, což vedlo k tomu, že řada projektů byla nekoordinovaná a izolovaná.

64.

V počáteční fázi projektů byla pomoc zaměřena převážně na projekty obnovy investičního typu, nikoli na budování institucí. S tím, jak realizace programů postupovala, se těžiště přirozeně přesunulo směrem k budování institucí, jež v současné době představuje převážnou většinu výdajů. Účetní dvůr konstatuje, že v zemích, ve kterých byla pomoc řízena delegacemi, bylo zaměření na budování institucí od samého počátku výraznější než v zemích, ve kterých byla řízena EAR. V případě EAR to vedlo k prodlevě v zavádění twinningových projektů.

Doporučení 1Strategické obecné pokyny k provádění nového nástroje předvstupní pomoci (IPA) (32) by měly věnovat dostatečnou pozornost jednotlivým oblastem intervence, aby bylo zajištěno vhodné zaměření pomoci, systematický přístup ke klíčovým oblastem a vhodné východisko pro stanovování priorit a výběr projektů.

65.

Koncepce řízení uplatňované Komisí byly převážně, avšak ne vždy přiměřené z hlediska okolností a potřeb přijímajících zemí. Byly účelné, pokud jde o zajištění rychlého dodání pomoci, ale nezohledňovaly v dostatečné míře potřebu maximalizace užitku z pomoci.

66.

Byly uplatněny čtyři odlišné koncepce řízení s cílem zohlednit okolnosti příslušných přijímajících zemí. Dvě z těchto koncepcí (tj. delegace s přenesenými pravomocemi a EAR), které obsáhly většinu výdajů, byly ve většině případů účelné a přiměřené. Druhé dvě koncepce (tj. centralizované a decentralizované řízení) byly méně efektivní a hůře reagovaly na konkrétní potřeby.

67.

Komise úspěšně reagovala na předchozí kritiku pomalého provádění programů tím, že zajistila, aby pomoc byla dodávána rychle. To bylo výhodné především v průběhu fáze obnovy. Ovšem v případě budování institucí nebyl důraz na rychlost vyvážený dostatečným posouzením schopnosti přijímajících zemí maximalizovat užitek z pomoci nebo dodržet veškeré podmínky s ní spojené.

Doporučení 2Komise by se měla soustředit na rychlé provádění pomoci, měla by ovšem také věnovat dostatečnou pozornost různým aspektům účelnosti, jako například schopnosti subjektů pomoci plně absorbovat poskytovanou pomoc (zejména v kontextu projektů budování institucí).

68.

Přestože Komise považovala vlastnictví přijímající země za prioritu, neměla pro splnění tohoto cíle jednotnou koncepci cíle a uplatňované koncepce řízení takovou vlastnickou odpovědnost nepodporovaly.

69.

Přijímající země se do fáze určování projektů a nabídkového řízení zapojily pouze v omezené míře. V konečné fázi programu se podíl zapojení přijímajících zemí zvýšil, ale vlastnictví zůstalo omezené. Přestože se přijímající země zavázaly, že budou koordinovat velký počet různých dárců v této oblasti – šlo o důležitý ukazatel vlastnické odpovědnosti – audit nezjistil žádné důkazy, které by potvrdily, že se tato koordinace uskutečnila.

Doporučení 3Pokud jde o program nástroje předvstupní pomoci, Komise by měla ošetřit důležitý aspekt vlastnictví přijímajících zemí prostřednictvím konkrétních strategií pro všechny oblasti řízení a provádění, a zejména pro nabídkové řízení.

70.

Monitorování a hodnocení bylo částečně na dobré úrovni, ale jeho kvalita nebyla konzistentní. Lišily se i monitorovací postupy používané delegacemi a Evropskou agenturou pro obnovu, přestože se od roku 2005 uplatňuje společná metodika. Absence přiměřených projektových ukazatelů ohrozila účelnost monitorování. Hodnocení programu CARDS se realizovalo podle plánu, ale nápravná opatření Komise byla přijata pozdě. Mezi delegacemi a EAR existují neodůvodněné rozdíly, pokud jde o intenzitu projektových a odvětvových hodnocení a šíření výsledků monitorování a hodnocení.

Doporučení 4Monitorovací a hodnoticí postupy by měly být sjednoceny a postupy pro hodnocení jednotlivých projektů a odvětví a šíření výsledků a zkušeností uplatňované agenturou EAR by se měly rozšířit na delegace.Komise by měla zajistit rychlé přijetí nápravných opatření v návaznosti na provedená hodnocení.

a)

program CARDS byl velmi důležitý pro zajištění finanční a technické podpory procesu stabilizace a přidružení;

b)

centralizovaný charakter a koncepce by se mohly stát překážkou vlastnické odpovědnosti za program (vlastnictví programu) a jeho účelnosti;

c)

nejnáročnějším úkolem byla vyváženost složky podpory budování institucí a složky investic do rozvoje;

d)

regionální rozměr programu byl nedostatečný.