19.5.2006   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 119/1

I–VII

1–16

1–8

9

10–11

12–16

17–53

18–19

20–22

23–34

23–24

25

26–28

29–31

32–34

35–38

35–36

37–38

39–49

39–40

41

42

43–46

47

48–49

50–53

50–51

52

53

54–56

54–55

56

AP

akční program

DPS

dohoda o partnerství a spolupráci

EuropeAid

Úřad pro spolupráci Europe Aid

GŘ

generální ředitelství

MIP

víceletý orientační program (Multi-annual Indicative Programme)

PCM

řízení projektového cyklu (Project Cycle Management)

PHS

přeshraniční spolupráce

RELEX

generální ředitelství pro vnější vztahy

RÚK

Ruská účetní komora

SME

malý a střední podnik (Small and Medium Enterprise)

SNZ

Společenství nezávislých států

SP

strategický dokument (Strategy Paper)

TACIS

technická pomoc pro Společenství nezávislých států (Technical Assistance for the Commonwealth of Independent States)

ToR

zadání (Terms of Reference)

I.

Od roku 1991 do roku 2006 vyčlenila Evropská unie více než 7 000 milionů EUR na program TACIS (1) věnovaný pomoci Společenství nezávislých států, které nově vzniklo po rozpadu Sovětského svazu. Cílem tohoto programu bylo a stále je podporovat přechod k tržnímu hospodářství a posilovat demokracii a právní stát v přijímajících zemích. Útvary Evropské komise v současné době vytvářejí novou koncepci a právní základ pro pomoc počínaje rokem 2007 (viz body 1 až 8).

II.

Ruská federace je největším příjemcem v rámci programu TACIS, který dostal okolo 40 % všech prostředků programu. Celkově činily prostředky TACIS dosud přidělené Ruské federaci asi 200 milionů EUR ročně. TACIS je zaměřen na pomoc při vytváření podmínek pro zdravý ekonomický růst a rozvoj skutečného partnerství mezi Ruskou federací a EU (viz body 9 až 11).

III.

Cílem auditu Účetního dvora bylo posoudit, zda Komise řídila projekty TACIS v Ruské federaci takovým způsobem, že tyto projekty byly efektivní. Účetní dvůr přezkoumal 29 smluv (projektů) z celkového počtu 275 uzavřených ve smluvním roce 2000 či později s datem vypršení platnosti do konce roku 2003, tj. poslední projekty, u nichž bylo možno posoudit jejich udržitelnost. Tyto projekty byly financovány v rámci akčních programů 1997–2000 a realizovány zejména v letech 2002 a 2003. Celková hodnota auditovaných smluv byla více než 56 milionů EUR z úhrnné částky 109 milionů EUR (viz body 12 až 16).

IV.

Účetní dvůr dospěl k celkovému závěru, že devět z auditovaných projektů dosáhlo svých cílů. V osmi případech byly cíle splněny zčásti a ve dvanácti jich dosaženo nebylo. Výsledky pěti projektů byly udržitelné. Vzhledem k výše uvedeným výsledkům auditu, z nichž vyplývá, že efektivita využívání prostředků TACIS byla nízká, nemůže Účetní dvůr hodnotit výkonnost projektů TACIS v Ruské federaci kladně. Audit však zjistil, že činnost smluvních partnerů a sledovatelů splňovala požadavky stanovené v jejich smlouvách (viz bod 55).

V.

Účetní dvůr zjistil, že Komise má komplexní programovací systémy. Programovací proces však trval dlouho a přes úsilí Komise chyběl skutečný dialog mezi Komisí a ruskými úřady a příjemci. V důsledku toho se vyskytly případy, kdy ruské úřady přijaly pomoc, kterou koneční příjemci ve skutečnosti nechtěli. To mělo negativní dopad na efektivnost projektů (viz body 20 až 22).

VI.

Dalším zjištěním bylo, že cíle projektů byly někdy nepřesné a neměřitelné nebo někdy chyběly a že použité předpoklady byly v některých případech nerealistické (viz body 26 až 31). Výběr a zapojení příjemců nebyly v některých případech úspěšné (viz body 32 až 34). Vyskytly se problémy týkající se určení rozsahu projektů. V některých případech byly samostatné, volně související projekty zahrnuty do jednoho zadání (ToR). Spolufinancování se využívalo sporadicky (viz body 37 a 38). Ve dvanácti případech (z 29) došlo k závažným zpožděním při uskutečňování projektů, avšak díky převedení pravomocí na delegace se postupy při řízení projektů staly efektivnějšími (viz body 39 a 40). Řídící výbory nepracovaly dobře. Zařízení se často nevyužívalo pro účely projektu (viz body 43 až 46). Následné (ex post) vyhodnocování dopadu projektů se neprovádělo (viz body 48 a 53).

VII.

Účetní dvůr předkládá tato hlavní doporučení (viz bod 56):

—

veškeré plánování programů zahraničních akcí musí být založeno na skutečném dialogu mezi Komisí a příjemci. Financovány by měly být jen takové projekty, které mají jasné cíle sdílené Komisí a příjemci,

—

ke zlepšenému fungování svých systémů by Komise měla ve všech vhodných případech použít řízení projektového cyklu (PCM) včetně logického rámce a měla by se vyhnout spojování malých projektů s různými cíli a příjemci,

—

Komise by měla při plánování projektů realisticky zhodnotit jejich potenciál udržitelnosti, zajistit následné (ex post) posouzení nebo vyhodnocení ukončených projektů, aby se poučila z dobrých i špatných praktik, a poskytovat informace o projektech a jejich výsledcích za účelem propagace.

1.

Po rozpadu Sovětského svazu vypracovala Evropská unie program technické pomoci zemím nově vzniklého Společenství nezávislých států (SNS). Cílem tohoto programu, nazvaného TACIS, bylo podpořit přechod k tržnímu hospodářství a posílit demokracii a právní stát v přijímajících zemích.

2.

Na základě dvou nařízení Rady (2) zahrnujících období 1991–1999 bylo uvolněno zhruba 4 221 milionů EUR na pomoc partnerským zemím Arménii, Ázerbajdžánu, Bělorusku, Gruzii, Kazachstánu, Kyrgyzstánu, Moldávii, Mongolsku, Ruské federaci, Tádžikistánu, Turkmenistánu, Ukrajině a Uzbekistánu. Současné nařízení Rady ((ES, Euratom) č. 99/2000 ze dne 29. prosince 1999 (3)) vyčleňuje 3 138 milionů EUR pro pomoc v rámci TACIS v období let 2000–2006. Útvary Komise právě vytvářejí novou koncepci a právní základ pro pomoc těmto zemím počínaje rokem 2007.

3.

Cílem programu TACIS je předávání know-how prostřednictvím technické pomoci, včetně vypracovávání studií, přípravy plánů a poskytování poradenství a odborné přípravy. Konzultanti ze zemí EU pracují s příjemci, aby jim předali know-how a dovednosti, které by měly poté přebírat další projekty a organizace v přijímající zemi. Tato pomoc se financuje platbami z rozpočtu Společenství prováděnými přímo evropským smluvním poskytovatelům technické pomoci.

4.

Kromě nařízení Rady (viz bod 2) jsou vztahy mezi Evropskou unií a zeměmi TACIS založeny na dohodách o partnerství a spolupráci (PCA) mezi EU, členskými státy a jednotlivými partnerskými zeměmi. Za programování TACIS je zodpovědné generální ředitelství pro vnější vztahy (RELEX) ve spolupráci s partnerskými zeměmi. Realizace programu TACIS je dále definována ve víceletých strategických dokumentech pro země nebo regiony (SP) a ve víceletých orientačních programech (pro národní programy stejně jako programy pro regiony či více zemí) (MIP). Před vypracováním MIP musí Komise prodiskutovat priority s výborem pro pomoc novým nezávislým státům (výbor TACIS) (4).

5.

Úřad pro spolupráci Europe Aid (EuropeAid) v současné době přetváří MIP na jednoleté nebo dvouleté akční programy (AP) v dialogu s národními koordinátory TACIS, příslušnými ministerstvy a jinými organizacemi v přijímajících zemích a po interních konzultacích v Komisi. Od výboru TACIS se vyžaduje stanovisko k obsahu AP včetně seznamu projektů. Tyto dokumenty se doplňují finančními memorandy (dohody mezi EU a přijímajícími zeměmi o financovaných projektech) a plánovacími dokumenty patřícími k jednotlivým projektům (zadání). Program přeshraniční spolupráce TACIS (PHS) a činnosti TACIS ve sféře jaderné bezpečnosti mají své vlastní strategické dokumenty a orientační a akční programy.

6.

Plánování pomoci v rámci TACIS má vycházet z dialogu. To znamená, že na všech úrovních programování a identifikace projektových etap se musí Komise a přijímající státy shodnout na prioritách a projektech. Proto všechny výše uvedené dokumenty od MIP až po zadání musí projednat a podepsat zástupci Komise i přijímajících zemí.

7.

EuropeAid má celkovou zodpovědnost za řízení projektového cyklu od identifikace projektu přes jeho ocenění, financování a realizaci až k jeho vyhodnocení.

8.

V roce 2000 se Komise pustila do rozsáhlé reformy řízení svých programů vnější pomoci (5). Hlavním cílem bylo dosáhnout významného urychlení a zlepšení kvality vnější pomoci ES. Klíčovou složkou této reformy bylo rozsáhlé převedení úkolů a pravomocí při řízení pomoci na delegace Komise. V důsledku tohoto převedení se delegace staly zodpovědnými za přípravu projektů, uzavírání smluv a za finanční a technickou realizaci. Úloha ústředních útvarů v Bruselu se od přímého řízení projektů přesunula ke sledování a podpoře delegací.

9.

Ruská federace je největším příjemcem v rámci programu TACIS, který dostal asi 40 % všech prostředků programu. Celkově činily prostředky programu TACIS dosud přidělené Ruské federaci zhruba 200 milionů EUR ročně.

10.

Cílem politiky Evropské unie vůči Ruské federaci je přispívat k posilování právního státu prostřednictvím rozvoje efektivních institucí a účinných legislativních, výkonných a soudních systémů, zlepšovat investiční klima, podporovat harmonizaci legislativy s EU a spolupracovat na poli spravedlnosti a vnitřních věcí, ochrany životního prostředí a jaderné bezpečnosti. Tato opatření by měla pomoci vytvořit podmínky pro zdravý hospodářský růst v Ruské federaci a rozvoj skutečného partnerství s EU.

11.

DPS mezi Evropskou unií a Ruskou federací upravuje politické, hospodářské a kulturní vztahy mezi EU a Ruskou federací. Byla podepsána v roce 1994 a nabyla účinnosti dne 1. prosince 1997 na výchozí období deseti let. Komise a ruské úřady v současnosti připravují nový nástroj na období po vypršení platnosti současné DPS.

12.

Cílem auditu bylo zhodnotit, zda Komise řídila projekty TACIS v Ruské federaci tak, že tyto projekty byly účelné. Za tímto účelem provedl Účetní dvůr audit vzorku projektů, aby určil i) rozsah, v jakém bylo dosaženo cílů projektů, a ii) do jaké míry byly projekty udržitelné. Při svém auditu Účetní dvůr sledoval etapy systému Komise na řízení projektového cyklu (PCM): programování, identifikaci projektu a jeho plánování, financování projektu, realizaci a vyhodnocování projektu.

13.

Jelikož se audit soustředil na projektovou úroveň, hodnocení programovacího procesu se omezilo na aspekty, které měly přímý dopad na plánování auditovaných projektů. Audit nezahrnoval jiné obecné neměřitelné politické cíle projektů.

14.

V rámci tohoto auditu Účetní dvůr spolupracoval s Ruskou účetní komorou (RÚK). RÚK provedla paralelní audit u příslušných ruských úřadů zabývajících se projekty TACIS. Zpráva RÚK bude zveřejněna začátkem roku 2006.

15.

Účetní dvůr přezkoumal 29 smluv (projektů) z celkového počtu 275 uzavřených ve smluvním roce 2000 nebo později s datem vypršení platnosti do konce roku 2003, tj. poslední projekty, u nichž lze posoudit jejich udržitelnost. Tyto projekty byly financovány v rámci akčních programů 1997–2000 a realizovány zejména v letech 2002 a 2003. Celková hodnota auditovaných projektů byla více než 56 milionů EUR z celkové částky 109 milionů EUR (6). Projekty v oblasti jaderné bezpečnosti, stejně tak jako projekty TACIS v oblasti PHS, byly z výběru vyňaty, neboť Účetní dvůr zveřejnil zvláštní zprávy založené na auditech v těchto oblastech v roce 1998 (7) (dále sledované ve výroční zprávě za rok 2000) a v roce 2001 (8).

16.

Vybraný vzorek zahrnoval různé druhy akcí a oblastí pomoci. Kromě velkých projektů TACIS s rozpočtem alespoň 2 miliony EUR v něm byly tři menší projekty Bistro (9), tři menší rozšíření dřívějších projektů a jedna smlouva na studii proveditelnosti.

17.

Většina projektů narážela na problémy během jedné nebo více etap projektového cyklu. Tyto problémy jsou blíže popsány níže. Tabulka 1 ukazuje počet projektů ovlivněných hlavními problémy zjištěnými auditem.

Tabulka 1

Počet projektů poznamenaných hlavními problémy zjištěnými při auditu

18.

Devět projektů plně dosáhlo svých cílů. V osmi případech bylo cílů dosaženo částečně a ve dvanácti případech jich dosaženo nebylo.

Rámeček 1 Jeden projekt měl několik specifických cílů. Jedním z nich bylo zajistit harmonizaci zákonných předpisů o technických standardech silnic mezi EU a Ruskou federací. Tohoto cíle nebylo možno dosáhnout, protože žádné takové předpisy v EU neexistují. Druhým bylo zajistit porovnatelné testy silničních materiálů poskytnutím testovacího zařízení jedné ruské agentuře. Zařízení bylo dodáno, ale nebylo téměř dva roky po ukončení projektu stále ještě použito. Třetí cíl, vyškolení pracovníků příjemce, byl zrušen uprostřed projektu.

19.

Obecně nejúspěšnějšími, pokud jde o splnění cílů, byly malé projekty, kde byly cíle dobře a jasně vytyčeny. Také projekty realizované v regionech si obecně vedly lépe než projekty směřující na ministerstva na ústřední úrovni, protože angažovanost a pocit vlastnictví příjemce byly vyšší a pracovníci měli větší motivaci.

20.

Během let Komise vyvinula systém programování vnějších akcí. Teoreticky je systém úplný a logický. Je stabilní již po mnoho let. Ve shodě s jinými programy vnějších akcí se návrhy mnohých dokumentů připravují na různých úrovních programování a implementace programu TACIS (viz body 4 a 5).

21.

Avšak programovací proces, včetně vnitřních a vnějších konzultací, trvá dlouho. Tím vznikal tlak na identifikaci projektu a přípravu plánovacích dokumentů pro jednotlivé projekty, a když se přibližovaly termíny pro předložení projektů, vyústilo to nakonec v ToR nedostatečné kvality (viz bod 26).

22.

Výsledky auditovaných projektů a analýza problémů, se kterými se potýkaly, ukázaly, že navzdory zjevnému úsilí Komise během formálních konzultací se programování a následná identifikace projektů včetně přípravy finančních memorand a jednotlivých ToR uskutečňovaly bez odpovídajícího dialogu (viz bod 6) s různými úrovněmi, tj. s ruskými úřady spravujícími program TACIS a příjemci (ministerstvy a jinými organizacemi). V některých sférách pomoci nepokročil reformní proces v Ruské federaci tak, jak se doufalo, nebo politické prostředí na straně příjemců dostatečně nedozrálo pro konstruktivní dialog s Komisí. V důsledku toho se vyskytly některé případy, kdy ruské úřady přijaly pomoc, kterou koneční příjemci ve skutečnosti nechtěli. Tento chybějící dialog a zdlouhavost plánovacího procesu (viz bod 21) měly negativní dopad na efektivnost projektů.

23.

V roce 1992, aby zlepšila řízení svých projektů, přijala Komise metodologii řízení projektového cyklu (PCM), která stanovila formát a obsah návrhů na financování a požadovala vypracování logického rámce (10). Komise však nařídila povinné používání metodologie PCM a logických rámců až od roku 2001.

24.

V roce 2001 zveřejnil Účetní dvůr zvláštní zprávu č. 21/2000 o řízení programů vnější pomoci Komise. Jedním ze zjištění ve zprávě bylo, že logické rámce jako součást PCM nebyly často dobře připraveny (11). Tento audit programu TACIS ukázal, že Komise stále ještě nepoužívá PCM včetně logických rámců systematicky. Tento audit také ukázal, že ve většině případů, kdy byl logický rámec efektivně použit, dosáhly projekty lepších výsledků. Protože byl využit rámec PCM, muselo se plánování provést pečlivěji.

25.

Časový odstup od původní myšlenky nebo žádosti o financování projektu k zahájení samotného projektu byl velmi dlouhý. Může trvat až tři roky, než se spustí konzultační projekt, což je příliš dlouho, neboť potřeby a situace příjemců se mění. V důsledku zpoždění byly projekty, zvláště ty, které se týkaly rozvoje politiky nebo krizového řízení, již zastaralé, když konečně začaly. Jelikož čas vyřešil původní problémy, museli smluvní partneři měnit přístup k projektům, což dále zpožďovalo jejich realizaci.

Rámeček 2 Před poskytnutím pomoci ve sféře činností zaměřených proti praní špinavých peněz trvala Komise na tom, aby byla vypracována studie proveditelnosti. Hlavně kvůli problémům s vnitřní koordinací mezi útvary Komise, ale také proto, že přijímající organizaci trvalo neúměrně dlouho, než schválila své ToR, opozdilo se již zahájení tohoto přípravného projektu o dva roky. To nakonec zdrželo projekt technické pomoci – který byl pro Ruskou federaci politicky i ekonomicky důležitý a také naléhavý – o pět let.

26.

Dlouhá doba plánování ne vždy vyústila do ToR v dobré kvalitě. V devíti případech vedlo nedostatečné předběžné zkoumání ve fázi přípravy projektu k nerealistickým cílům. Často návrhy projektů nebraly v úvahu právní omezení pro realizaci projektu nebo byly cíle mimo kompetence příjemce či byly prostě příliš rozsáhlé nebo abstraktní, aby se jich dalo dosáhnout v jediném projektu. Například většina projektů s cíli nebo úkoly vztahujícími se k formulaci politik, včetně přijímání legislativy, byla neúspěšná.

Rámeček 3 Byl vytvořen pilotní projekt na testování nového modelu, který měl usnadnit zakládání nových podniků. Avšak podobný model už byl v Ruské federaci zaveden s pomocí kanadské technické asistence v polovině devadesátých let.

27.

Účast ruských protějšků, stejně tak jako příslušných generálních ředitelství na Komisi v procesu navrhování a schvalování plánovacích dokumentů, silně kolísala a lze ji považovat v některých případech za nedostatečnou pro zajištění realistického plánování.

Rámeček 4 V jednom případě bylo město zapojeno do okresního projektu zásobování teplem a elektrickou energií, ale nebylo určeno jako primární příjemce. Neschválilo ToR, a projekt se tak opozdil a potýkal se s dalšími problémy v oblasti řízení způsobenými nedostatečnou angažovaností městských úřadů.

28.

Mezi příklady nerealistických předpokladů a cílů patří: institucionální rámec příjemce nebyl odpovídající nebo nebyl vůbec žádný, cílová skupina neměla žádný zájem o poskytované služby, kooperační potenciál místní správy byl nadhodnocen nebo příjemce ze zákona nesměl poskytovat služby či informace předpokládané v projektu.

29.

Třináct auditovaných projektů mělo jasné cíle. Avšak v šestnácti auditovaných projektech původní cíle projektu v ToR buď popisovaly pouze zamýšlené činnosti nebo vstupy místo vytyčení jasných a měřitelných cílů, nebo byly formulovány stejně obecně jako v politických programových dokumentech, což nutilo smluvní strany definovat skutečný účel projektů během realizace. Projekty neměly cíle, jež by identifikovaly problémy, které měly být řešeny, a neměly ani takové cíle, ve srovnání s nimiž by se daly výsledky projektů měřit.

30.

Pro většinu auditovaných projektů nebyly definovány objektivně ověřitelné ukazatele. V jiných případech, kdy cíle byly jasné a srozumitelné, existovaly rozdíly mezi skutečnými činnostmi v rámci projektu a mezi původními cíli projektu, tak jak byly popsány v ToR. V jednom případě se projekt realizoval bez specifických cílů i bez objektivně ověřitelných ukazatelů. Místo toho byl zaměřen na poskytování jednorázových služeb jednomu ministerstvu, aniž by byl jasný přesný cíl práce. V případě jiného projektu obdrželi příjemci v soukromém sektoru pomoc k rozvíjení svých obchodních činností, což bylo ve skutečnosti mimo záběr celkového cíle projektu.

31.

U některých projektů byl návrh nadměrně složitý, včetně příliš velkého počtu oddělených a nepropojených úkolů a cílů.

Rámeček 6 Jeden projekt měl 23 různých hlavních výstupů nebo cílů sloučených do 8 různých složek. Ty pokrývaly témata, jako environmentální ochrana produkce ropy, opatření k úspoře energie a studie rybích líhní. V důsledku této složitosti nebylo několika stanovených cílů plně dosaženo, včetně dvou nejdůležitějších.

32.

Výběr vhodných příjemců jako partnerů v projektech byl velmi problematický, neboť cíle projektů byly někdy mimo kompetence partnera v projektu nebo příjemce nebyl připraven podporu přijmout či ji využít. V jednom případě chtěla Komise podpořit jednu federální agenturu z politických důvodů vzhledem k nadcházejícím jednáním o spolupráci mezi EU a Ruskou federací. Nakonec však tato agentura nebyla do skutečných jednání zapojena.

33.

Když měl projekt několik příjemců, narazila realizace na řadu potíží. Nedostatek spolupráce mezi federálními a oblastními úřady či nedostatek spolupráce mezi různými federálními a různými oblastními úřady byl obvyklý. Ačkoli byl tento nedostatek zřejmý, nebyl vzat během plánování v úvahu.

Rámeček 7 V jednom případě fungoval iniciující příjemce pouze na úrovni jedné oblasti. K tomu, aby splnil požadavky na minimální rozsah rozpočtu projektu, musel být rozšířen tak, aby pokrýval oblastí několik. K řešení tohoto problému byl vytvořen další příjemce, ale pouze na papíře. Neměl právní subjektivitu, a neexistoval ani jinak mimo dokumenty projektového plánování.

34.

V pěti auditovaných projektech nebyli příjemci zapojeni do plánování projektu, nebo nebyli zapojeni dostatečně včas, aby měli vliv na koncepci projektu.

35.

Podle programových směrnic by měl být minimální rozsah rozpočtu projektů TACIS v Ruské federaci 2 miliony EUR, aby měl dostatečný dopad a viditelnost. Avšak z programu lze financovat více iniciativ malého rozsahu včetně projektů Bistro. Většina projektů v auditovaném vzorku měla rozpočet mezi 2 a 3 miliony EUR (viz bod 16). V osmi případech nebylo z projektové dokumentace jasné, jak se k rozpočtu projektu dospělo. Když nejsou cíle projektů jasné, je obtížné zpracovat dobře podložený rozpočet.

36.

V některých případech vedl tento minimální rozsah k problémům. Místo spuštění několika dobře definovaných a zacílených projektů bylo do jednoho ToR začleněno více úkolů jen volně spojených nebo bez jakékoli synergie vůbec (viz bod 31). Výsledky auditu ukazují, že takový, rozpočtem určovaný přístup, který uměle vytváří velké projekty, asi těžko zvýrazní dopad projektů a jejich viditelnost.

Rámeček 8 V případě projektu průmyslové restrukturalizace se naplánovalo 30 dílčích projektů. Rozpočet byl stanoven tak, aby dosáhl minimálního požadovaného rozsahu, a nikoli aby odpověděl na potřebu dílčích projektů.

37.

Podle nařízení TACIS měla Komise aktivně prosazovat národní spolufinancování projektů. Avšak požadavky na národní spolufinancování byly v projektech TACIS v Ruské federaci vzácné, i když mají mít kladný dopad na motivaci příjemce i dodavatele dosáhnout očekávaných výsledků. Mezi auditovanými projekty byly pouze dva, u kterých příjemce činnosti spolufinancoval. Spolufinancování mělo kladný dopad na vlastnickou zodpovědnost příjemců za projekty, což vedlo k dosažení cílů projektů.

38.

Většina projektů obsahovala příspěvky od příjemců v nepeněžní podobě, jako je závazek dát k dispozici místní pracovníky nebo poskytnout dodavateli prostory. V osmi případech se vyskytly problémy týkající se takového nepřímého spolufinancování, protože závazky nebyly dodržovány, zejména u projektů v Moskvě. Ministerstva v Ruské federaci všeobecně ze zákona nesmějí poskytovat dodavatelům kanceláře ve svých prostorách. Ačkoli si Komise tohoto problému byla vědoma, dále zařazovala takové podmínky do ToR.

39.

Sedmnáct projektů bylo realizováno ve stanoveném čase. U zbývajících dvanácti případů byla realizace závažně opožděna. V tomto ohledu byla nejkritičtější zahajovací etapa, která obvykle trvala déle, než bylo plánováno. Tato zpoždění většinou vyplývala z neodpovídající kvality přípravy projektů. V důsledku nekvalitních ToR bylo potřeba schvalovat mnoho změn v projektech během zahajování a realizace. Postup, kterým se pomocí dodatků mění projektový přístup, je časově náročný. I změna pracovníků vyžaduje tentýž postup jako modifikace skutečné podstaty projektu.

40.

Výsledkem převedení pravomocí za řízení projektů z ústředí Komise na delegace byly efektivnější řídící postupy díky přímějším kontaktům mezi manažery projektu a jeho investory. Aktivnější řízení ze strany delegací vskutku uchránilo několik projektů od závažných potíží. Tato zjištění jsou ve shodě s těmi, která na základě auditu týkajícího se převedení pravomocí v oblasti řízení zahraniční pomoci ES na delegace Komise zveřejnil Účetní dvůr ve zvláštní zprávě č. 10/2004 (12). Realizace projektů, které byly naprogramovány a připraveny centrálně v Bruselu a které byly v letech 2002/2003 převedeny na delegaci Evropské komise v Moskvě (asi polovina všech auditovaných projektů), byla poznamenána jednorázovými zpožděními a zjevnými nedostatky v oblasti řízení právě kvůli tomuto převodu.

41.

Ačkoliv cílů často nebylo dosaženo nebo jich bylo dosaženo jen zčásti (viz bod 18), ve většině případů dodavatelé splnili svůj úkol (dodávky) tak, jak se předpokládalo v původním ToR nebo v ToR modifikovaném prostřednictvím dodatků. Typickým problémem dodavatelů bylo najít a udržet si vhodné pracovníky ve vzdálenějších místech projektu, když původně přidělení pracovníci nebyli k dispozici. Pouze jediný malý projekt skončil neúspěchem v důsledku nulového výstupu dodavatele. Jiný dodavatel se během realizace projektu potýkal s finančními problémy, což vedlo k závažným zpožděním při realizaci projektu.

42.

Tam, kde byly zřízeny řídící výbory, obvykle nepracovaly ani účelně, ani účinně. To narušovalo realizaci projektů. Komise omezila pravomoci výborů, takže ruským členům nebylo jasné, jaký dopad a kde by řídící výbory mohly mít, a tak se schůzí nezúčastnili aktivně. Projektoví manažeři dodavatelů museli (částečně) převzít úkoly řídících výborů.

43.

Podle nařízení TACIS (Euratom, ES) č. 1279/96 má program pokrývat rozumné náklady na dodávky nutné na podporu realizace technické pomoci (13). Nařízení TACIS (ES, Euratom) č. 99/2000 říká, že maximálně 20 % ročního rozpočtu může být vynaloženo na investice (14). V praxi obsahovaly smlouvy na služby složku týkající se dodávek, která zavazovala dodavatele technické pomoci definovat ve spolupráci s příjemci technickou specifikaci dodávek a řídit výběrová řízení v souladu s příslušnými pravidly TACIS.

44.

Ne vždy existovala jasná synergie mezi technickou pomocí a vybavením poskytovaným v rámci projektů. Neexistoval ani žádný důkaz, že by se složka týkající se zařízení zabývala specifickými oblastmi popsanými (15) v nařízení nebo směrnicích. Příjemci pojímali složku zařízení (většinou kancelářské a počítačové vybavení) spíše jako dodatečnou prémii poskytovanou za to, že poradenské služby přijali.

45.

V mnoha případech bylo zařízení dodáno na konci projektu v důsledku zdlouhavého výběrového řízení, a proto se nedalo použít pro činnosti v rámci projektu.

46.

Zařízení vyžaduje údržbu (včetně dodávek spotřebního materiálu) poté, co projekt skončí. Avšak tato údržba se ne vždy uskutečnila.

Rámeček 9 V jednom případě neměly celnice k dispozici rozpočet na nákup spotřebního materiálu pro laboratoř. Jiná laboratoř zůstala většinou nevyužitá, neboť příjemce neměl vhodné prostory, v nichž by se zařízení využívalo. Jeden z federálních příjemců odmítl přijmout počítačové vybavení ze svých vlastních byrokratických důvodů (jelikož za vybavení neplatil, nevěděl, jak ho uvést v rozvaze). V jiném případě příjemce část zařízení prodal, protože nevěděl, jak ji využít. Část zařízení nebylo možno využívat, protože nebylo k dispozici potřebné internetové připojení. Část vybavení pro posilovnu nebyla vhodná pro cílovou skupinu, kterou byly děti, ale využívali ji vojáci z místní vojenské akademie.

47.

Dodavatelé upozornili na problémy v tuzemských výběrových řízeních na zařízení a také na služby. Podle nařízení TACIS (16) nejsou daně a poplatky uznatelnými výdaji. Nákupy osvobozené od DPH od tuzemských dodavatelů v Ruské federaci nebyly možné, protože to nepovolují ruské odvozené právní předpisy. To se neslučuje s dohodou mezi EU a Ruskou federací (17).

48.

Externí konzultační společnosti bylo svěřeno sledování projektů po celou dobu jejich trvání. Konzultanti (sledovatelé) formulují stanovisko k návrhu, účinnosti, účelnosti, dopadu a udržitelnosti projektů. Finanční stránka projektů se nezohledňuje. Ani hodnocení dopadu projektů po ukončení činností s nimi spojených nebylo a není součástí smlouvy mezi Komisí a sledovateli. Absence tohoto posouzení nebyla nahrazena hodnoceními.

49.

Celkově sledovatelé pracovali podle požadavků svých smluv. Avšak v několika případech zprávy sledovatelů opakovaly výroky vyjadřující budoucí záměry, jako by se jednalo o klady projektů. Takové zprávy neodhalily dost jasně problémy s realizací, což možná zčásti vysvětluje absenci nápravných opatření.

50.

Typickými propagačními činnostmi byly semináře, tvorba internetových stránek a brožur. I když některé projekty měly určité propagační činnosti během realizace, tyto činnosti po ukončení projektu přestaly. Například internetové stránky vytvořené jako součást šesti projektů nebyly příjemcem po ukončení projektu udržovány. Do jisté míry to také ukazuje, jak je vnímána hodnota dosažených výsledků, neboť na propagaci výsledků věnovaly jak Komise, tak ruská strana nedostatečné prostředky.

51.

Komise také neměla náležité systémy a pokyny pro účinnou propagaci výsledků a zkušeností získaných z projektů TACIS. Neexistuje například žádná konsolidovaná veřejná databáze projektů TACIS, a ani ruské úřady neznají plně výsledky projektů TACIS.

52.

Jak bylo uvedeno výše, vyskytlo se několik problémů při dosahování výsledků projektů a při šíření informací o dosažených výsledcích. Dále příjemci doposud jen zřídka využívají či dále rozvíjejí výstupy, jako jsou zprávy a modely. Výsledky pouhých pěti auditovaných projektů byly udržitelné.

53.

Komise provádí vyhodnocení podle odvětví nebo zemí, avšak na jednotlivé projekty se zaměřuje spíše výjimečně. Jen dva ze 29 auditovaných projektů byly vyhodnoceny. To je nedostatečné, když uvážíme zamýšlenou pilotní povahu mnohých projektů, stejně jako objem vložených prostředků, a není to na úrovni požadované pro zlepšení návrhů budoucích projektů.

54.

Ruská federace je důležitým obchodním a politickým partnerem EU. Účinná pomoc EU zaměřená na vytváření podmínek pro demokracii, právní stát a zdravý hospodářský růst v Ruské federaci a na rozvíjení skutečného partnerství mezi EU a Ruskou federací může být důležitým a smysluplným nástrojem.

55.

Zhruba jedna třetina auditovaných projektů dosáhla plně svých cílů. V osmi případech bylo cílů dosaženo zčásti a ve dvanácti případech nebyly splněny (viz bod 18). Výsledky pěti auditovaných projektů byly udržitelné (viz bod 52). Vzhledem k výše uvedených výsledkům auditu, z nichž vyplývá, že efektivita využívání prostředků TACIS byla nízká, nemůže Účetní dvůr hodnotit výkonnost projektů TACIS v Ruské federaci kladně. Audit však zjistil, že výkonnost dodavatelů a sledovatelů splňovala požadavky vyplývající z jejich smluv. Hlavní nedostatky jsou tyto:

56.

Aby se zvýšila účinnost budoucí pomoci Ruské federaci, předkládá Účetní dvůr tato doporučení:

19.5.2006   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 119/17

1.

Čl. 27 odst. 2 Protokolu o statutu Evropského systému centrálních bank (ESCB) a Evropské centrální banky (1) vyžaduje, aby Účetní dvůr provedl audit provozní efektivity Evropské centrální banky (ECB). Jako předmět auditu byla pro rozpočtový rok 2004 zvolena provozní efektivita politiky lidských zdrojů ECB. Účetní dvůr také provedl audit následných opatření u sledování projektů a u zadávání veřejných zakázek a řízení externích služeb.

2.

Rozpočet ECB na rok 2004 činil 376,4 milionu EUR. Z této částky připadlo na náklady na zaměstnance 145,9 milionu EUR (39 %) (2).

3.

Od svého založení v roce 1999 prošla ECB obdobím rychlého růstu z 518 pracovníků v roce 1999 až na 1 309 pracovníků ke konci roku 2004. V počáteční fázi se ředitelství lidských zdrojů (D-HR) zabývalo hlavně přijímáním pracovníků, každodenními administrativními úkoly a řešením krátkodobých omezení týkajících se politiky lidských zdrojů. V současné fázi konsolidace ECB identifikovala (3) několik oblastí, kde se nabízí prostor pro zlepšení, a oblastí, kde je žádoucí vyvinout v rámci lidských zdrojů iniciativu.

4.

Cílem auditu provedeného Účetním dvorem bylo zhodnotit provozní efektivitu politiky ECB v oblasti lidských zdrojů, pokud jde o přijímání a mobilitu pracovníků, odměňování a náhrady a řízení absence. Účetní dvůr hodnotil, zda ECB:

—

vyvinula propracovanou a konzistentní politiku lidských zdrojů odpovídající jejím organizačním potřebám,

—

na centrální úrovni vytvořila vhodný mechanismus pro sledování realizace politiky lidských zdrojů,

—

řádně prováděla svou politiku lidských zdrojů na všech úrovních.

5.

Komplexnost politiky lidských zdrojů ECB ve vybraných oblastech se porovnávala s jinými mezinárodními organizacemi, konkrétně s Evropskou investiční bankou (EIB), Evropskou bankou pro obnovu a rozvoj (EBRD) a orgány EU. Účetní dvůr dále zkoumal manažerské informace, které mají k dispozici ústřední útvary ECB pro sledování realizace politiky lidských zdrojů. Na vzorku obchodních útvarů (4) poté Účetní dvůr přezkoumal, jak se provádí politika lidských zdrojů ve vybraných oblastech.

6.

V průběhu let vyvinula ECB promyšlenou politiku lidských zdrojů odpovídající jejím hlavním organizačním potřebám. Stále však existuje prostor ke zlepšení v oblasti přijímání pracovníků, zařazování do platových tříd, disciplinárních opatření a v prevenci šikanování a obtěžování. U některých z těchto oblastí ještě nebylo dosaženo plného souladu se směrnicemi Rady.

7.

Zatímco mechanismy pro sledování realizace politiky lidských zdrojů na centrální úrovni již byly vytvořeny, ředitelství pro lidské zdroje ve své monitorovací roli stále vykazuje jisté nedostatky, zejména v oblasti přijímání pracovníků, odborné přípravy organizované obchodními útvary a řízení dovolených a absencí.

8.

Celkově prováděla ECB větší část své politiky lidských zdrojů na všech úrovních v souladu s tím, jak tuto politiku vytvořila, i když se objevily nedostatky v důslednosti a jednotnosti v oblasti vyměřování platů, rozdělování prémií, přijímání pracovníků a odborné přípravy. Nejzávažnějším nedostatkem však byla nízká úroveň shody s pravidly pro dovolené a absence.

9.

Účetní dvůr doporučuje, aby se ECB:

—

více zaměřila na komplexnost své politiky lidských zdrojů a pravidelněji ji revidovala a aktualizovala s ohledem na vývoj ve srovnatelných mezinárodních organizacích,

—

posílila centrální monitorovací funkci v oblasti lidských zdrojů, a tak zajistila jednotnou realizaci politiky lidských zdrojů v celé ECB a zavedla měření výkonnosti v oblasti lidských zdrojů s využitím klíčových ukazatelů výkonnosti a kritických faktorů úspěšnosti,

—

řešila problémy zjištěné v oblasti dovolených a absencí zlepšením monitorování, jasnější komunikací a lepším vymezením odpovědností.

10.

Účetní dvůr provedl audit následných opatření u sledování projektů (5) a u zadávání veřejných zakázek a řízení externích služeb (6).

11.

Centrálně se monitorují pouze projekty s informačně-technologickým aspektem a monitorování se týká pouze tohoto aspektu. Sledování ostatních projektů provádí pouze lokálně příslušné obchodní útvary bez nezávislého druhého stupně kontroly těchto činností na úrovni určování priorit, schvalování a monitorování. Téměř polovina projektů monitorovaných na centrální úrovni v roce 2004 se navíc ve srovnání s původními plány zpozdila o více než 20 %.

12.

Nový administrativní oběžník o pravidlech zadávání veřejných zakázek ECB byl vydán v září 2003. Byla vyvinuta zkušební databáze pro zaznamenávání všech výjimek z těchto pravidel s hodnotou nad 10 000 EUR a všech velkých nákupů (částka nad 250 000 EUR). ECB však zatím ještě nezavedla kontrolu kvality prací provedených konzultanty a dodavateli, a to ani na centrální, ani na decentralizované úrovni.