18.1.2006   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 13/1

1.

Cílem návrhu předloženého Komisí je:

2.

Ve své důvodové zprávě Komise prohlašuje, že jelikož finanční nařízení je hlavním legislativním nástrojem pro plnění rozpočtu, Komise musí svých cílů dosáhnout bez dotčení stability předpisů a zejména základních zásad, konceptů a struktury finančního nařízení (3).

3.

Za tímto účelem jsou v návrhu stanovena tato kritéria:

4.

Účetní dvůr posoudil návrh nařízení, který předložila Komise, s přihlédnutím k výše uvedeným zásadám, cílům a kritériím. Konstatuje, že získání pozitivního prohlášení o věrohodnosti nepředstavuje relevantní kritérium, kterým by se měl řídit přezkum finančních předpisů. Kritériem při rozhodování o tom, jaké změny finančního nařízení jsou nutné, by naopak mělo být zlepšení finančního řízení Společenství.

5.

Účetní dvůr konstatuje, že v mnoha oblastech představují navrhované úpravy a změny důležitý krok ke zjednodušení a pružnosti, které jsou nutné pro účinné finanční řízení. Avšak z důvodů, které jsou uvedeny níže, nebyly zásady a kritéria, kterými se měly tyto změny řídit, vždy dodrženy a sledovaných cílů nebylo dosaženo v plném rozsahu.

6.

V důsledku toho nejsou některé změny navrhované Komisí odůvodněné a hrozí, že budou komplikovat řízení. Na druhé straně navrhovaný přezkum nenabízí řešení určitých potřeb v oblasti řízení, jak je uvedeno v bodech 21, 26, 29, 30, 32 a 39.

7.

Předchozí finanční nařízení se opakovaně měnilo, což způsobilo, že jeho jednotlivé části spolu nejsou v souladu, jak Účetní dvůr zdůraznil ve stanovisku č. 4/97 (4). Kritika Účetního dvora (5) se zejména týkala celkové rozporuplnosti textu a těchto bodů:

V důsledku tohoto stanoviska a zjištěných rozporů přistoupila Komise v roce 1998 k přezkumnému řízení, které po rozsáhlé interinstitucionální přípravě a diskusi vyústilo v roce 2002 do současného nařízení.

8.

Komise uznala, že některé aspekty (normy vnitřní kontroly, sestavování rozpočtu podle činností (activity-based budgeting – ABB) a řízení) současného finančního nařízení, které je součástí reformy finančního řízení, již provádí tento orgán, nebyly dosud plně zavedeny a že jejich účinné fungování ještě vyžaduje další úsilí (6). Navíc ostatní orgány teprve nedávno zavedly některé prvky tohoto nařízení.

9.

V tomto kontextu vymezuje důvodová zpráva připojená k návrhu jako vůdčí zásady přezkumu zajištění stability předpisů, a zejména rozpočtových zásad, které jsou uvedeny v článku 2 finančního nařízení (7).

10.

Návrh přezkumu však kromě redakčních úprav obsahuje návrhy na změny 74 článků, 40 % stávajících článků, což se týká téměř každé hlavy nařízení. Návrh Komise tedy znamená podstatné přepracování znění finančního nařízení.

11.

Dále je současný přezkum finančního nařízení doplněn o tři návrhy na změny prováděcích pravidel finančního nařízení, které byly předloženy nebo oznámeny během roku 2005.

12.

Některé z navrhovaných změn právních předpisů byly iniciovány na žádost útvarů Komise s cílem zjednodušit rozpočtové řízení. Hrozí však nebezpečí, že řízení bude ztíženo zavedením výjimek a odchylek, zejména v oblasti zemědělství a výzkumu. Další návrhy jsou buď výsledkem změn odvětvových právních předpisů, nebo byly stanoveny v legislativních návrzích Komise na období 2007–2013 (především společná zemědělská politika (SZP) a výzkum).

13.

Za těchto okolností Účetní dvůr konstatuje, že některé ze zásad a kritérií, které Komise stanovila (stabilita předpisů, legislativní změny pouze v nezbytných případech, kdy neexistuje žádné jiné řešení, omezení odchylek od rozpočtových zásad na nejmenší možnou míru), nebyly dodrženy, čímž se komplikuje finanční řízení ještě před tím, než bylo dosaženo výsledků důležitých změn zavedených stávajícím finančním nařízením.

14.

Přestože článek 184 finančního nařízení stanoví, že nařízení má být každé tři roky přezkoumáno, je třeba omezit změny je na ty, které jsou zcela nezbytné, aby zůstala zachována stabilita finančních předpisů.

15.

Stanovisko Účetního dvora se soustřeďuje na hlavy I až VI společných ustanovení, protože navrhované změny hlavy VII „Předkládání účtů a účetnictví“ v první části nařízení (Společná ustanovení) a třetí části (Přechodná a závěrečná ustanovení) jsou povětšinou technické povahy a spočívají v aktualizaci ustanovení vyplývající z účetních změn, které nabyly účinnosti 1. ledna 2005. Navíc se navrhované změny ve druhé části (zvláštní ustanovení) dotýkají zejména rozpočtových zásad stanovených v hlavě II společných ustanovení.

16.

Ve stanoviscích Účetního dvora č. 4/97 a č. 2/2001 (8) k finančnímu nařízení Účetní dvůr doporučil, aby se přísněji uplatňovaly rozpočtové zásady a výjimky se omezily na minimum. Komise tato doporučení přijala jako vůdčí zásadu současného přezkumu finančního nařízení.

17.

Navrhované změny se však dotýkají zásady:

18.

Ačkoli některé změny jsou dány zjednodušením správy rozpočtových položek a představují vyjasnění, která jsou zdůvodnitelná konkrétními okolnostmi (tj. jednotností rozpočtu: úroky z částek předfinancování; zásadou ročního rozpočtu: závazky předem uskutečněných výdajů na řešení humanitárních krizí), není vždy prokázáno, že i ostatní výjimky jsou nutné. O těchto otázkách je pojednáno níže.

19.

Ve stanovisku č. 2/2001 (10) Účetní dvůr vyjádřil názor, že převod položek není v režimu časově rozlišených položek žádoucí, protože jeho finanční dopad je nepodstatný a zbytečně komplikuje systémy řízení. V důsledku skutečnosti, že byla schválena opatření k posílení finanční kázně pro přímé platby v rámci společné zemědělské politiky (11), Komise navrhuje, aby byla možnost převodu rozšířena i na časově nerozlišené položky (článek 149). Tato výjimka není odůvodněná, protože příslušné částky jsou malé a mohou být snadno zahrnuty do rozpočtu na následující rozpočtový rok.

20.

Účetní dvůr se také záporně vyjádřil k možnosti dát znovu k dispozici zrušené položky (12). Konstatoval, že taková výjimka z obecného pravidla je zbytečná, protože veškeré potřeby týkající se položek lze uspokojit novými položkami závazků. Návrh omezuje možnost dát položky znovu k dispozici v případě strukturálních fondů, ale otevírá možnost pro výzkum (článek 160a). Účetní dvůr má za to, že takové výjimky nejsou odůvodněné, protože změny rozpočtu a řídící nástroje, které jsou již upraveny v rámci stávajících předpisů, dostačují k řešení všech eventuálních potřeb.

21.

Neexistují žádné návrhy na změny, které by řešily známé problémy v politice týkající se budov. V rozporu se zásadou stanovenou v článku 7 finančního nařízení nekryjí položky závazků na operace týkající se koupě nebo výstavby budov celkové náklady uzavřených právních závazků, protože správní položky jsou podle článku 179 téhož finančního nařízení časově nerozlišené položky. Účetní dvůr proto opakuje svoje doporučení (13), aby se pro tento typ operací používaly časově rozlišené položky.

22.

Pokud se týká výjimek ze zásady obecnosti (účelově vázané příjmy), Účetní dvůr ve stanovisku č. 2/2001 (14) doporučil, aby okrajové případy nebyly považovány za výjimky a aby se s nimi nakládalo v souladu s obecnými ustanoveními. Podle názoru Účetního dvora navrhovaná změna účelového určování příjmů z prodeje vozidel, zařízení a přístrojů nebo vybavení, zařízení a materiálu pro vědecké a technické účely (čl. 18 odst. 1 písm. ea)) je okrajovým případem, pro nějž není odůvodnění.

23.

Navrhovanou změnou čl. 23 odst. 1 písm. b) se ruší veškerá omezení pro převody správních položek z jedné hlavy (politiky) do druhé, pokud jsou příslušné výdaje stejné povahy. V rozporu se zásadami reformy Komise se návrhem přerušuje propojení spojení mezi rozpočtem sestaveným podle činností a řízením podle činností, čímž se reforma omezuje na prostou změnu v předkládání rozpočtu. Ve skutečnosti návrh nebere v potaz skutečnost, že když rozpočtový orgán přidělí správní položky na řízení činností, které jsou vlastní jednotlivým politikám (rozpočtovým hlavám), vztahují se tyto položky ke specifickým cílům. Účetní dvůr doporučuje Radě a Parlamentu, aby v kontextu sestavování rozpočtu podle činností a řízení podle činností zvážily ponechání takového rozhodnutí v kompetenci rozpočtového orgánu.

24.

Navrhovaná změna článku 29 prodlužuje oproti nařízení lhůtu pro zveřejnění rozpočtu o jeden měsíc. Účetní dvůr konstatuje, že prodloužení lhůty pro zveřejnění rozpočtu je v rozporu se zásadou průhlednosti a může dále ztížit náležité řízení.

25.

Cílem navrhovaných změn (článek 46) je rozlišit informace, které jsou součástí rozpočtu, od ostatních doprovodných informací, které jsou obsaženy v předběžném návrhu rozpočtu a které jsou určeny rozpočtovému orgánu jako podpůrné informace. Účetní dvůr má na toto rozlišení, které se zejména dotýká rozvrhů provádění pro položky plateb, kladný názor. Zastává však názor, že vzhledem k jejich předpokládanému účinku by tyto informace měly být upraveny v článku 33 finančního nařízení.

26.

Účetní dvůr rovněž konstatuje, že tato část finančního nařízení mohla být zásadněji zjednodušena:

27.

Cílem navrhovaných změn hlavy IV finančního nařízení je především:

28.

Většina popisů úloh a povinností osob podílejících se na různých způsobech plnění rozpočtu již byla ve stávajícím finančním nařízení a v odvětvových předpisech a v návrhu Komise byly tyto popisy nyní sloučeny. Účetní dvůr vítá iniciativu Komise, která se snaží tyto informace systematizovat, avšak má za to, že by bylo vhodné, kdyby Komise této příležitosti využila k úpravě integrovaného rámce vnitřní kontroly Společenství (15) ve finančním nařízení.

29.

Účetní dvůr vítá návrh Komise na vyjasnění úloh a odpovědnosti jednotlivých účastníků finančních operací při sestavování konečných účetních závěrek, který stanoví, že pověřené schvalující osoby a účetní předloží osvědčení, a to následujícím způsobem:

30.

Podle čl. 61 odst. 1 písm. e) stávajícího finančního nařízení odpovídají účetní za potvrzení platnosti systémů stanovených schvalující osobou a určených k poskytnutí nebo odůvodnění účetních údajů. Mají-li být účetní schopni osvědčit, že účty podávají pravdivý a úplný obraz v souladu s článkem 123 stávajícího finančního nařízení, mělo by takové potvrzení platnosti zahrnovat i účinné fungování systémů během daného období, a tudíž spolehlivost poskytovaných údajů, a nikoli pouze zavedení nebo úpravy takových systémů, jak je v současnosti zvykem. Hrozí nebezpečí, že v případě účetních závěrek orgánů (19) může být sestavování účetních závěrek omezeno na prostou mechanickou kompilaci, tj. výsledek účetních postupů stanovených k tomuto účelu, nebo v případě konsolidované konečné účetní závěrky bude tento postup pouhou agregací místo konsolidace. Účetní dvůr konstatuje, že čl. 61 odst. 1 písm. e) finančního nařízení by měl jasně stanovit, že účetní jsou oprávněni potvrzovat platnost účinného fungování takových systémů.

31.

Komise navrhuje (článek 185), aby úloha útvaru interního auditu Komise byla od nynějška omezena na osvědčení, že funkce interního auditora je prováděna v souladu s mezinárodními normami pro audit. Vzhledem k požadavku, aby účetnictví subjektů zřízených Společenstvími bylo konsolidováno s účetnictvím orgánů, znamená tato situace ztrátu přímých nezávislých informací o spolehlivosti účetních závěrek těchto agentur, které má nyní Komise k dispozici, a to přes to, že čerpají správní subvence z rozpočtu Komise a v některých případech spravují značné pracovní položky.

32.

Navrhovaná změna článku 66 přenáší na služební řád požadavek finanční odpovědnosti. Účetní dvůr již vyjádřil stanovisko (20), že ustanovení a mechanismy stanovené ve služebním řádu přiměřeně neupravují otázku finanční odpovědnosti účastníků finančních operací. Mají-li být předpisy efektivně aplikovány, aniž by řízení Společenství bylo přetěžováno procesními předpisy, které mají chránit odpovědné účastníky finančních operací, mělo by se uplatňování jejich finanční odpovědnosti řídit zásadou proporcionality. Proto je třeba rozlišovat mezi: úmyslným / podvodným jednáním, hrubou nedbalostí, prostou nedbalostí a omylem. Dále je rovněž třeba zvážit okolnosti, například zdroje, které mají k dispozici ke splnění svých závazků, za kterých účastníci finančních operací jednají.

33.

Aniž by chtěl zpochybňovat legislativní stabilitu potřebnou pro základní zásady a pravidla rozpočtového a finančního řízení, Účetní dvůr konstatuje, že by se mohlo více využívat interinstitucionální spolupráce, aby se omezila zbytečná byrokracie, zejména pokud jde o malé orgány. Mohla by být ustavena společná komise pro zjišťování finančních nesrovnalostí zahrnující několik orgánů.

34.

Změny navrhované v oblasti zadávání veřejných zakázek mají kromě jiného přizpůsobit ustanovení finančního nařízení ustanovením směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby (21) (dále jen „směrnice“). V případě kritérií vyloučení toto přizpůsobení rovněž zjednodušuje a zmírňuje požadavky kladené na uchazeče (článek 93).

35.

Cílem těchto změn je také:

36.

Ve svém stanovisku č. 3/2005 (22) Účetní dvůr kladně hodnotí modernizaci a zjednodušení postupů zadávání veřejných zakázek, avšak má za to, že toto zjednodušení by se mělo přesněji držet pojmů směrnice a mělo by vyloučit možnost, aby zadavatelé používali neoprávněného vlastního uvážení.

37.

Směrnice rozlišuje mezi kritérii vyloučení podle jejich přísnosti a umožňuje členským státům, aby k nejméně důležitým kritériím nepřihlížely. Upřesňuje, že v této otázce je nutno stanovit další podmínky (23). Účetní dvůr soudí, že požadavek článku 93 na analýzu rizik, kterou má provádět zadavatel, je nedostatečný, a doporučuje, aby se do samotného finanční nařízení nebo jeho prováděcích pravidel doplnilo další vyjasnění.

38.

Cílem návrhu je rozšířit zjednodušená pravidla pro jmenování znalců v oblasti výzkumu na další oblasti tím, že se změní ustanovení o zadávání veřejných zakázek. Zjednodušená pravidla pro výzkum (24) se však týkají náboru a jmenování znalců. Tyto postupy jsou bližší pravidlům pro nábor ostatních zaměstnanců Společenství než pravidlům pro zadávání veřejných zakázek. Ve skutečnosti však, jak uznává důvodová zpráva k návrhu nařízení, se udělování veřejných zakázek pouze na základě způsobilosti zájemců bez ohledu na cenu (navrhované změny čl. 97 odst. 2 finančního nařízení) odchyluje od zásad směrnice a samotného finančního nařízení, pokud jde o zakázky na služby.

39.

Vytvoření společných databází případů vyloučení, které by sídlely různé orgány (navrhovaná změna článku 95 finančního nařízení), je příkladem interinstitucionální spolupráce. Bylo by prospěšné uvážit další možnosti posílení takové spolupráce zahrnující orgány a subjekty Společenství, aby se zabránilo zbytečnému opakování administrativní práce. Je třeba prozkoumat možnost využít smlouvy uzavřené jinými orgány nebo subjekty za určitých podmínek a/nebo v určitých kvantitativních mezích, které garantují zásadu soutěže a zásadu rovnosti příležitostí. Rovněž by se dala uvážit možnost delegovat některé povinnosti zadavatele (jmenovitě otevírání a vyhodnocování nabídek) na jiný orgán nebo subjekt.

40.

Navrhované změny článků v této hlavě zahrnují:

41.

Účetní dvůr vítá navrhovaná vyjasnění, vysvětlení a zjednodušení, avšak konstatuje, že některé výjimky ze zásad neziskovosti a nekumulativnosti a odchylky od nich a výjimky a odchylky v kontextu zadávání veřejných zakázek nejsou skutečně odůvodněné, protože:

42.

Stávající prováděcí pravidla již umožňují určité výjimky ze zásady neziskovosti, které byly zahrnuty do navrhovaných změn článků 109 a 113a:

43.

Účetní dvůr již dříve v jednom ze svých stanovisek (25) upozornil, že je obtížné ověřit dodržování zásady neziskovosti v případech, kdy organizace dostávají granty z více zdrojů.

44.

Navíc se změnou článku 109 navrhuje uplatnit zásadu neziskovosti na úrovni akce a nikoli na úrovni každého příjemce jednotlivě. Účetní dvůr soudí, že taková změna vytvoří možnosti pro zneužití u akcí, na kterých se podílí více partnerů. V budoucnosti tedy bude přípustné, aby z grantů na akce, jichž se účastní více partnerů, plynul některým příjemcům zisk.

45.

Kromě toho byla do navrhovaných změn zahrnuta pouze část přísných podmínek stanovených v současných prováděcích pravidlech pro určité výjimky:

protože Komise hodlá stanovit další podrobnosti v prováděcích pravidlech.

46.

Komise odůvodňuje možnost, aby na jedno opatření bylo poskytnuto několik grantů z rozpočtu Společenství (článek 111) situací v oblasti strukturálních opatření a transevropských sítí. Tato výjimka podléhá pravidlu, které vylučuje financování týchž nákladů dvakrát.

47.

Při nedávných auditech, které Účetní dvůr provedl k těmto otázkám, však bylo zjištěno riziko, že pomoc by mohla přesáhnout 100 % financovaných nákladů a že by v oblasti výzkumu nebyla dodržena platná prahová hodnota pro státní podporu (26). Kumulace pomoci může rovněž způsobit zdvojování administrativní práce, což je v rozporu s cílem zjednodušení řízení, zejména tam, kde existují rozdíly v kritériích způsobilosti.

48.

Účetní dvůr dospěl k závěru, že by bylo vhodnější nadále uplatňovat zásadu „jedno opatření – jedna pomoc Společenství“, a to tak, že:

49.

Nakonec Účetní dvůr konstatuje, že navrhovaná změna čl. 120 odst. 1 není odůvodněná. Pokud provedení určitého opatření vyžaduje zadávání zakázek příjemcem, je vzhledem k financování z prostředků Společenství ve skutečnosti standardní požadovat dodržování zásad stanovených v hlavě V finančního nařízení (totiž zásady rovného zacházení se všemi uchazeči, soutěže a průhlednosti). Na tomto základě by se v prováděcích pravidlech měly stanovit zjednodušené postupy v závislosti na rozsahu zakázky.

50.

Jelikož předchozí reforma finančního řízení se uskutečnila teprve velmi nedávno, a tedy zatím nemohla dosáhnout všech svých cílů, není přezkum v rozsahu navrhovaném Komisí odůvodněný. Existuje riziko, že rozsah přezkumu a obsah některých změn budou zbytečně komplikovat řízení.

51.

To platí především v případě nových výjimek z rozpočtových zásad, které byly zavedeny v reakci na obtíže některých útvarů Komise a v důsledku změn odvětvových právních předpisů. Účetní dvůr konstatuje, že většinu těchto potřeb lze vyřešit v rámci stávajícího finančního nařízení.

52.

Kroky vedoucí ke zjednodušení finančního řízení v oblasti zadávání veřejných zakázek a grantů a snaha o ochranu finančních zájmů Společenství (navrhované změny týkající se vymáhání pohledávek, pozastavení nebo provádění smluv, sankcí) představují pokrok na cestě k lepšímu finančnímu řízení.

53.

Přesto navrhovaný přezkum nenabízí řešení určitých potřeb v oblasti řízení (pružnost v řízení zaměstnanců, operace týkající se koupě / výstavby budov, vyjasnění povinností účastníků finančních operací). V jiných případech nejsou navrhované změny dostatečně radikální, aby se vyřešily problémy, na které se snaží reagovat (způsoby plnění rozpočtu, role účetního). Účetní dvůr rovněž konstatuje, že měla být více využita možnost interinstitucionální spolupráce.

18.1.2006   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 13/9

1.

Návrhem se provádějí technické změny prováděcích pravidel stávajícího finančního nařízení, jejichž cílem je „zjednodušit institucím, hospodářským subjektům a příjemcům grantů správní postupy, zejména v oblasti vnějších akcí a současně zachovat vysokou úroveň ochrany finančních zájmů Společenství, pokud jde o související rizika“. Změny se z velké části týkají pravidel pro vymáhání pohledávek, zadávání veřejných zakázek a uzavírání smluv a pravidel pro granty. Změny se tedy většinou netýkají výdajů na zemědělství a strukturálních opatření.

2.

Účetní dvůr při posuzování návrhu Komise vycházel ze zásady:

3.

Účetní dvůr konstatuje, že ve většině případů navrhované změny tyto podmínky splňují. Avšak v případech uvedených v následujících bodech tomu tak není.

4.

V čl. 67 odst. 2 druhém pododstavci se má nejvyšší jednotlivá částka, kterou může zaplatit správce zálohového účtu, zdvojnásobit z 30 000 EUR na 60 000 EUR, což výrazně přesahuje kumulativní dopad inflace od schválení stávajících prováděcích pravidel, zatímco článek 63 finančního nařízení omezuje platby ze zálohových účtů na „malé částky“.

5.

Návrh Komise k čl. 172 odst. 2 odstraňuje požadavek, aby spolufinancování věcným plněním bylo omezeno na „řádně odůvodněné výjimečné případy“. Spolufinancování věcným plněním vytváří vysoké riziko nesrovnalostí, které vyplývají z obtíží při vymezení odpovídajícího oceňování a ověřování jeho předání. Navrhovaná změna může podpořit zvýšené využívání spolufinancování věcným plněním, a je tedy v rozporu s ochranou finančních zájmů Společenství.

6.

Navrhované úpravy čl. 172 odst. 3 umožňují schvalující osobě na základě vlastního posouzení rizika upustit od požadavku, aby příjemci prokazovali výši spolufinancování v případě grantů v částce 25 000 EUR nebo nižší. Vzhledem k riziku na této úrovni a k tomu, jak je snadné toto obvykle prokázat, Účetní dvůr konstatuje, že změna je v rozporu s ochranou finančních zájmů Společenství.

7.

V přezkoumaném čl. 173 odst. 4 prvním pododstavci byly hranice, pod nimiž se již nevyžaduje zpráva externího auditu, zvýšeny z 300 000 EUR na 750 000 EUR u akcí a z 75 000 EUR na 100 000 EUR u provozních grantů. Mezi poměry, kterými byly obě částky zvýšeny, je velký nesoulad, přičemž první značně přesahuje kumulativní dopad inflace od schválení stávajících prováděcích pravidel a je v rozporu s ochranou finančních zájmů Společenství.

8.

Podle navrhované změny čl. 173 odst. 4 šestého pododstavce nemusí již „školská zařízení“ předkládat zprávu externího auditu o ověření účetní závěrky. Podle současné úpravy je takové odchýlení nepovinné a je založeno na analýze řídících rizik, kterou provede schvalující osoba.

9.

Navrhovaný čl. 176 odst. 4 přidává „školská zařízení“ na seznam (většinou) veřejných orgánů, jejichž finanční způsobilost se nemusí ověřovat. Existuje však množství vzdělávacích zařízení v soukromém sektoru, jako jsou soukromé školy a univerzity, která představují pro finanční zájmy Společenství podobné riziko jako jiné komerční organizace. Kromě toho tato změna rozlišuje mezi školskými zařízeními a jinými soukromými organizacemi, které poskytují veřejné služby, což není odůvodněné.

10.

V řadě případů je třeba vyjasnit formulaci změn:

11.

Jak již uvedl ve svém stanovisku č. 3/2005, Účetní dvůr soudí, že: