1.1

Na základě ustanovení článku 248 Smlouvy o ES předkládá Účetní dvůr Evropskému parlamentu a Radě prohlášení o věrohodnosti účtů a zákonnosti a správnosti uskutečněných operací (dále jen „DAS“ z francouzského Déclaration d’assurance). Smlouva dále zmocňuje Účetní dvůr, aby toto prohlášení doplnil konkrétním hodnocením každé podstatné oblasti činnosti Společenství.

1.2

Cílem práce týkající se spolehlivosti účtů Evropských společenství je získat dostatečné podklady pro závěry o tom, do jaké míry byly příjmy, výdaje, aktiva a pasiva řádně zaevidovány a zda účetní závěrka věrně odráží finanční situaci ke konci roku (viz body1.6–1.45).

1.3

Cílem práce týkající se zákonnosti a správnosti uskutečněných operací je získat dostatečné důkazy, ať přímé či nepřímé, pro vyjádření stanoviska, zda jsou uskutečněné operace v souladu s platnými předpisy nebo smluvními ustanoveními a zda byly správně vypočítány (viz body1.46–1.86) (3).

1.4

Účetní dvůr znovu věnoval zvláštní pozornost úsilí, které Komise vyvinula k posílení svého systému vnitřní kontroly, a opatřením přijatým v návaznosti na akční plány přiložené k výročním zprávám o činnosti a souhrnu těchto zpráv za rozpočtový rok 2003 (viz body 1.54–1.86).

1.5

Kromě toho Účetní dvůr předkládá ukazatele pro sledování pokroku při zlepšování vnitřních kontrol jak celkově, tak pro každou oblast příjmů a výdajů zvlášť (viz přílohy k této kapitole a ke kapitolám 3 až 9).

1.6

Připomínky Účetního dvora se týkají konečné konsolidované účetní závěrky za rozpočtový rok 2004 (4), kterou sestavila Komise v souladu s ustanoveními finančního nařízení ze dne 25. června 2002 (5).

1.7

Jelikož akční plán modernizace účetního systému od rozpočtového roku 2005 (viz body 1.21–1.45) nebyl dosud plně realizován a jelikož chybí vhodný účetní systém, příprava finančních výkazů sestavených ke konci roku stále do velké míry vycházela z mimoúčetní evidence. Mezi informacemi, které k tomuto účelu byly použity, a rozpočtovými operacemi, z nichž vyplývají, nebyla vždy spojitost a ústřední účetní oddělení nebylo vždy schopno zajistit jejich přesnost ani úplnost (viz bod 1.9).

1.7

Nový účetní systém byl zaveden v lednu 2005. Účetní závěrka za rok 2004 byla provedena za použití stejných pravidel a systémů jako v předchozím roce, což předpokládalo finanční nařízení i sdělení komise o modernizaci projektu účetních systémů z prosince 2002 (viz KOM(2002) 755 v konečném znění ze dne 17. prosince 2002).

1.8

Navíc se v roce 2004 účetní systém stále ve velké míře řídil zásadami účtování na hotovostním základě a neumožňoval rozlišovat mezi investičními a neinvestičními výdaji, mezi konečnými platbami a předběžným financováním či dokonce stanovit částku dluhů a pohledávek. To mělo vliv na výpočet hospodářského výsledku (viz body 1.17–1.18 a rovněž body 1.28–1.45).

1.8

Rozlišení mezi kapitálovými a nekapitálovými výdaji patří mezi zlepšení v souvislosti se zavedením nového účetního systému. Počáteční rozvaha na rok 2005 se v současné době skutečně připravuje a toto rozlišení se používá.

1.9

Zjištění Účetního dvora potvrdila výhrady obsažené v prohlášení generálního ředitele pro rozpočet (nedostatečná prezentace aktiv a pasiv a finanční situace Společenství a ERF a otázky bezpečnosti (6) týkající se účetního systému). Díky úsilí Komise o modernizaci účetního systému však již došlo ke zlepšení kvality poskytovaných informací.

1.10

Tabulka 1.1 obsahuje opatření přijatá v návaznosti na výhradu ke spolehlivosti účtů, která byla vyjádřena v prohlášení o věrohodnosti za rozpočtový rok 2003, jakož i další otázky, na které Účetní dvůr upozornil ve výroční zprávě za rok 2003 a které by dle názoru Komise měly být vyřešeny v rámci modernizace účetního rámce Společenství.

1.10

Jak bylo uvedeno v odpovědích z loňského roku a jak poznamenal Účetní dvůr, výhrada Účetního dvora z roku 2003 týkající se příjmů a záloh se v roce 2005 vypořádává zavedením nového účetního systému. Tento nový systém rovněž vyřeší jiné body uvedené v tabulce 1.1.

1.11

Přes zaznamenaný pokrok, zejména pokud jde o prezentaci účetní závěrky a snížení počtu a rozsahu výhrad, zjistil Účetní dvůr v rámci svého auditu problémy, z nichž na většinu upozorňoval již v předchozích zprávách (viz body 1.12–1.20).

1.11

Jak uvedl Účetní dvůr, bylo dosaženo skutečného pokroku v prezentaci ročního účetnictví. Na řadu poznámek, na které Účetní dvůr odkazuje, lze reagovat pouze zavedením akruálního účetnictví a nového účetního systému v roce 2005.

1.12

Navzdory připomínkám Účetního dvora vyjádřeným ve výročních zprávách za rok 2002 (7) a 2003 (8) nevyplývá dosud z příloh k účetním závěrkám sestaveným ke konci roku dost jasně a přesně, že útvary Komise nebo členské státy pravděpodobně provedou dodatečné opravy některých operací (schválení účetních závěrek platebních agentur v rámci záruční sekce EZOZF, účetní oprava předběžných částek v případě uzavření projektů a programů týkajících se vnitřních politik, vnějších vztahů a strukturálních fondů). Navíc z vysvětlivek nevyplývá možný rozsah takových oprav (např. závažnost oprav provedených v předchozích rozpočtových letech nebo rozsah, v jakém by platby, které jdou k tíži rozpočtu, mohly být předmětem budoucích oprav).

1.12

Dodatečná poznámka je uvedena v konečném vyúčtování za rok 2004 a vyplývá z ní, že většina plateb uskutečněných Komisí v průběhu roku jsou platby předběžné a různě podmíněné. Komise po modernizaci účetního systému zavedla nová účetní pravila pro účely účetního zpracování navrácení vyplacených částek. Vztahuje se to také na odůvodnění ročního vyúčtování. Účinky nových pravidel by se měly projevit v ročních vyúčtováních za rok 2005.

Co se týče plateb ze strukturálních fondů, je obtížné předvídat míru budoucích oprav, neboť to závisí na výsledku zdlouhavých řízení ve velkém počtu jednotlivých případů.

Co se týče výdajů na zemědělství, v ročních vyúčtováních jsou nutně obsaženy finanční informace, které byly známé v době jejich uzávěrky. Spolehlivost těchto informací bude vždy podmíněna výsledky auditů, které jsou prováděny souběžně nebo následně. Účty mohou rozlišit pouze konečné částky, které mají být navráceny, jakmile Komise přijme konečné rozhodnutí v řízení o schválení účetní závěrky nebo v podobných řízeních.

Komise bude analyzovat možnost zlepšení informací o finančním dopadu provedených oprav, které se týkají předchozích let.

1.13

Dále jsou zde nejasnosti, které mohou přechodně ovlivnit účty: například skutečnost, že 20 platebních agentur, které spravují prostředky zemědělských fondů ve výši 11 000 milionů EUR, obdrželo ke svým účetním závěrkám od certifikačních orgánů výrok s výhradou nebo záporný výrok (viz bod 4.19), a skutečnost, že Komise odložila rozhodnutí o schvální účetních závěrek platebních agentur za rozpočtový rok 2004, které představují 9 % výdajů vykázaných za rozpočtový rok 2004, dokud nebudou k dispozici další informace nebo nebudou dokončeny určité auditní práce (viz bod 4.20).

1.13

Jak bylo uvedeno v bodu 4.19, ve velké většině případu se kvalifikace a negativní stanoviska omezují na jednotlivé záležitosti a opatření týkající se konkrétních prvků činností 20 příslušných platebních agentur. Dotčené výdaje jsou v obecné rovině omezeny.

Je třeba zdůraznit, že odklad rozhodnutí o schválení účetní závěrky nemá pro dotčené členské státy finanční následky, ani neznamená vyloučení výdajů z financování ze strany Společenství. Komise již zahájila postup směřující k navrácení všech neprávem vyplacených plateb.

1.14

Podle Smlouvy o přistoupení (9) jsou projekty v rámci nástroje předvstupních strukturálních politik (Instrument for Structural Policies for Pre-Accession – ISPA), které nebyly plně dokončeny k datu přistoupení, považovány za schválené nařízením Komise o Fondu soudržnosti, zatímco platby poskytnuté od tohoto data (345,5 milionu EUR) příslušným novým členským státům jsou nadále prováděny z rozpočtových prostředků vyčleněných na předvstupní pomoc. Podle rozpočtové zásady průhlednosti by bylo vhodné vysvětlit situaci ve finančních výkazech (10).

1.14

Podle finančního nařízení může být platba uskutečněna pouze v rámci rozpočtové linie, ve které byl proveden závazek. Název linie se nyní změnil a zní „uzávěrka předvstupní pomoci pro 8 kandidátských zemí“. Komise proto již nadále nevyplácí prostředky na předvstupní položky. Jak bylo zdůrazněno Účetním dvorem, řízení těchto projektů podle pravidel Fondu soudržnosti bylo upraveno Smlouvou o přistoupení.

1.15

V rámci společné zemědělské politiky (11) mají členské státy možnost krátit platby vyplácené zemědělcům v určitých režimech pomoci a použít takto zadržené platby na financování dodatečných opatření k rozvoji venkova. Podle tohoto systému (označovaného jako „odlišení“ či „modulace“) byly účetní zápisy provedeny do rozpočtového řádku, který nakonec nebude tím, k jehož tíži příslušný výdaj půjde (165,2 milionu EUR v roce 2004), a výdaje, které dosud nebyly provedeny (263 milionů EUR k 31. prosinci 2004), byly v účtech vykázány jako již realizované (viz body 1.13–1,14 výroční zprávy za rok 2002 a bod 1.10 a) výroční zprávy za rok 2003).

1.15

Co se týče zaúčtování 165,2 milionů EUR v roce 2004, jsou účetní metody použité na částky, které nebyly poskytnuty na základě provádění článků 3 a 4 nařízení 1259/1999 a článku 1 nařízení (ES) č. 1655/2004, stanoveny v souladu s článkem 1 nařízení Komise (ES) č. 1017/2001 (kterým se mění článek 2 nařízení (ES) č. 296/96).

Co se týče výdajů, které doposud nebyly členskými státy realizovány (263 milionů EUR v roce 2004), členské státy si mohou, na základě odlišení a ekologické podmíněnosti, ponechat část přímých podpor schválených zemědělcům k využití během období určeného na realizaci doprovodných opatření rozvoje venkova (v rámci provádění článků 3 až 5 nařízení (ES) č. 1259/99 a čl. 153 odst. 4 a článku 155 nařízení (ES) č. 1782/2003). Ponechané a nevyužité částky musí být navráceny do konce tohoto období.

Stávající systém odlišení se postupně přestává používat a změna v zápisech do rozpočtových účtů se v průběhu těchto posledních let neplánuje. Jeho účetní ošetření v rámci obecných účtů se v souvislosti s přechodem na systém akruálního účetnictví v roce 2005 prověřuje.

1.16

Několik certifikačních orgánů vyjádřilo výhrady k úplnosti a přesnosti pohledávek Komise v účetní knize pohledávek záruční sekce EZOZF (665,5 milionu EUR netto k 31. prosinci 2004) (viz bod 1.25 výroční zprávy za rok 2002 a bod 1.10 d) výroční zprávy za rok 2003).

1.16

Úprava podezřelých dluhů bude nadále založena na nejlepších odhadech každé dotčené platební agentury, jako tomu bylo v předchozích letech. Má se za to, že platební agentury mají nejvýhodnější postavení pro hodnocení možností navrácení prostředků. Komise v posledních letech provedla několik zlepšení účetních opatření pro dlužníky v oblasti společné zemědělské politiky. Mezi tato zlepšení patří požadavek, aby platební agentury vedly účetní knihy pohledávek a aby osvědčovatelé kontrolovali, zda jsou tyto knihy úplné. Osvědčovatelé byli v případě 86 z 91 platebních agentur schopni poskytnout ujištění, že účetní knihy pohledávek byly vedeny celkem uspokojivě.

Přibližně jednu třetinu částky uvedené Účetním dvorem je možno přičíst jediné platební agentuře. V případě této agentury osvědčovatelé uplatnili výhradu a Komise odloučila účty.

1.17

Záznamy o různých pohledávkách (4 139,8 milionu EUR k 31. prosinci 2004) jsou i nadále problematické (12). Předběžné platby jsou stále zapisovány jako konečné výdaje a částky k inkasu nejsou evidovány ihned. Jelikož v útvarech schvalujících osob chybí odpovídající postupy vnitřní kontroly pro různé příjmy, Účetní dvůr není schopen získat jistotu, že záznamy o pohledávkách jsou úplné a přesné.

1.17

Komise stejně jako v předchozích letech souhlasí s poznámkami Účetního dvora, ale uvádí, že zavedení nového účetního systému v roce 2005 vzniklé problémy vyřeší.

1.18

Jelikož chybí vhodný účetní systém, Účetní dvůr není dále schopen poskytnout ujištění o přesnosti a úplnosti částek evidovaných jako částky v držení finančních zprostředkovatelů (13) v celkové výši 1 313,6 milionu EUR (14) k 31. prosinci 2004 (viz bod 1.27 výroční zprávy za rok 2002 a bod 1.10 f) výroční zprávy za rok 2003).

1.18

Nový systém zavedený v roce 2005 a založený na pravidlech akruálního účetnictví umožní Komisi lépe kontrolovat částky předběžného financování (například částky pro finanční zprostředkovatele).

1.19

Dále Komise zaúčtovala snížení hodnoty záloh pro ECIP (15) (European Community Investment Partners – investiční partneři Evropského společenství) (51,5 milionu EUR k 31. prosinci 2004) o 29,6 milionu EUR na pochybném základě, protože složky, na které se vztahuje, ještě nebyly plně určeny, protože přezkoumání neuzavřených případů nebylo dokončeno (viz bod 1.18 výroční zprávy za rok 2002 a bod 1.10 b) výroční zprávy za rok 2003).

1.19

Přezkum otevřených případů v roce 2005 pokračoval. Částka 51,5 milionů EUR zaevidovaná v rozvaze ke konci roku 2004 odpovídá částkám 41,2 milionů EUR, které se týkají částek předběžného financování (facilita 2), a 10,3 milionů EUR na účtech otevřených různými partnerskými finančními institucemi v rámci programu ECIP (Investiční partneři Evropského společenství). Snížení hodnoty o 29,6 milionů EUR se týká pouze částek předběžného financování. Snížení hodnoty bylo odhadnuto odečtením částky, jejíž navrácení je téměř jisté (tj. 11,5 milionů EUR), z celkové částky. Částka 10,3 milionů EUR byla zjištěna prostřednictvím zasílání údajů, které bylo provedeno za účelem potvrzení situace týkající se facilit 3 a 4. Tato částka bude po zaslání nezbytných inkasních příkazů převedena Komisi.

1.20

Současný způsob vykazování rezerv na důchody v rozvaze (15) (26 008 milionů EUR k 31. prosinci 2004 podle pojistně matematického posouzení, tj. pro zaměstnance (25 814 milionů EUR) a pro členy Komise, soudce a generální advokáty Soudního dvora a pro členy Účetního dvora (194 milionů EUR)) a odpovídající pohledávky od členských států neutralizuje dopad na hospodářský výsledek, protože z něj není patrná změna důchodových závazků orgánů Společenství během roku 2004 (viz body 1.31–1.32 výroční zprávy za rok 2002 a bod 1.10 h) výroční zprávy za rok 2003).

1.20

Jak již Komise dříve uvedla, účtování důchodů je v souladu s účetními pravidly, která účetní Komise přijal po diskusi s Výborem pro mezinárodní účetní standardy. Této otázce se bude znovu věnovat pozornost, jakmile budou k dispozici mezinárodní účetní standardy pro veřejný sektor (IPSAS) ohledně účtování důchodů v rámci veřejnoprávních subjektů.

1.21

Dne 17. prosince 2002 přijala Komise v reakci na řadu předchozích připomínek Účetního dvora akční plán modernizace účetního systému Evropských společenství (16). Akční plán zohledňuje ustanovení finančního nařízení přijatého v červnu 2002 (17), která kromě jiného požadují zavedení účetnictví na akruální bázi (článek 125). Tento akční plán, který měl být plně funkční k 1. lednu 2005 (18), obsahuje dva prvky: první, který se týká přijetí nového účetního rámce (19), a druhý, který se týká rozvoje informačních systémů potřebných pro jeho zavedení (20). Byl zřízen výbor pro dohled nad projektem a poradní výbor pro účetní standardy, které mají poskytovat podporu účetnímu Komise, který odpovídá za realizaci projektu.

1.22

Vzhledem k zásadnímu významu modernizačního projektu zahájil Účetní dvůr audit různých fází jeho realizace Komisí. Tato realizace stále probíhá. Účetní dvůr zde předkládá svá předběžná zjištění a o dalších etapách bude informovat v budoucích výročních zprávách.

1.22

Nový účetní systém je funkční a příprava účetních závěrek za rok 2005 (včetně přípravy počátečních rozvah) se od finalizace auditu Účetního dvora v květnu 2005 nadále zlepšuje.

1.23

V první fázi, která pokrývá proces přechodu během roku 2004, se Účetní dvůr soustředil na:

1.24

Dne 28. prosince 2004 přijal účetní Komise soubor 15 pravidel (22), jak to požaduje článek 133 finančního nařízení. Tato pravidla se vztahují na klíčové položky účetnictví a finančního výkaznictví založeného na mezinárodně uznávaných standardech pro veřejný sektor (23), přizpůsobených zvláštním potřebám Komise a Evropských společenství (24). Následně byla tato pravidla, tak aby mohla být sestavena účetní závěrka za rozpočtový rok 2005, převedena do prováděcích pravidel a účetního manuálu pro orgány a instituce, jejichž účetní závěrky mají být konsolidovány (25).

1.25

S ohledem na svůj budoucí audit počáteční rozvahy pro rozpočtový rok 2005, která nebyla ještě před skončením auditu (květen 2005) vypracována, omezil Účetní dvůr svou první analýzu na čtyři účetní pravidla považovaná pro přechod za klíčová. Jedná se o pravidla pro sestavování finančních výkazů, výdaje a závazky, předběžné financování, jakož i rezervy, podmíněná aktiva a pasiva. Ostatní pravidla budou analyzována v pozdějších fázích tohoto auditu.

1.26

Bylo zjištěno, že tato čtyři pravidla jsou ve všech významných ohledech v souladu s finančním nařízením i mezinárodními účetními standardy pro veřejný sektor (IPSAS), pokud je tyto standardy pokrývají (26). Nicméně vzhledem ke složitosti jednotlivých pokrytých oblastí je shody do určité míry dosaženo tím, že jak základní pravidla, tak podrobnější účetní manuál zůstávají poměrně obecné a ponechávají výklad konkrétních prvků na uvážení jednotlivých generálních ředitelství (viz bod 1.32). Kromě toho záruky a předběžné financování vyžadují objasnění (viz odstavec 1.33).

1.26

Účetní pravidla přijatá účetním Komise byla prodiskutována v rámci Výboru pro mezinárodní účetní pravidla a jsou ze své povahy nutně více obecná než konkrétní. Totéž se týká mezinárodních účetních pravidel, na nichž jsou založena, tj. mezinárodních účetních standardů/mezinárodních standardů finančního výkaznictví (IAS/IFRS) i mezinárodních účetních standardů pro veřejný sektor. Podrobnější návod a pokyny jsou k dispozici v účetní příručce a informačních listech na Intranetu Komise. Provádění těchto pravidel je pro generální ředitelství povinné.

1.27

Vypracovávání a schvalování pokynů nebylo zatím ke konci auditu dokončeno (květen 2005). Je tomu tak například v případě postupu pro oddělení účetních období, který se momentálně připravuje. Je nutno stanovit rozpočtový rok, k němuž se vztahují rozhodné skutečnosti, neboť to má přímý dopad na účtování o operacích a na věrný a pravdivý obraz finanční situace.

1.27

Rozvoj těchto pokynů je kontinuální proces, který po finalizaci auditu Účetního dvora významně pokročil. Pokyny byly připraveny ve vhodné době. Postup pro oddělení účetních období byl představen generálním ředitelům a s nimi projednán na konci července a na začátku srpna. Jak se předpokládalo, pokyny pro oddělení účetních období byly finalizovány a zaslány generálním ředitelstvím v polovině srpna. Byly rovněž zveřejněny na interní internetové stránce.

1.28

Komise musí účetní závěrku připravit podle nových účetních pravidel pro rozpočtový rok 2005. Je tedy třeba uzávěrku rozpočtového roku 2004 převést na srovnatelný základ, aby bylo možno stanovit počáteční rozvahu pro rok 2005 podle nových účetních pravidel. Některé údaje, které jsou pro počáteční rozvahu nutné, se neobjevují v účetní závěrce sestavené ke konci roku 2004. Tyto údaje je tedy nutno pomocí zvláštních postupů identifikovat a zaúčtovat v roce 2005.

1.29

Následující body pojednávají o nejdůležitějších složkách: částkách předběžného financování (zálohách), které představují aktivum; fakturách/žádostech o platby neproplacených do 31. prosince 2004, které představují pasivum; zárukách, které budou uvedeny v příloze k rozvaze, a ověření právnických osob, které představuje nutnou podmínku pro provedení plateb.

1.30

Komise odhaduje částky předběžného financování, které budou uvedeny v účetní závěrce, na přibližně 64 000 milionů EUR. Více než 90 % této částky představuje pět generálních ředitelství: generální ředitelství pro regionální politiku, generální ředitelství pro zaměstnanost, sociální záležitosti a rovné příležitosti, generální ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova, generální ředitelství pro výzkum a Úřad pro spolupráci EuropeAid. Bylo proto rozhodnuto soustředit se při auditu předběžného financování a souvisejících otázek (například záruk) na těchto pět generálních ředitelství.

1.31

Když byl v květnu 2005 dokončen audit, který je předmětem této výroční zprávy, nebylo dosud přistoupeno k řešení všech technických a koncepčních otázek (viz body 1.25–1.27). Navíc částky zanesené do systému byly stále předběžné, protože jejich platnost ještě nepotvrdily schvalující osoby, s tím výsledkem, že definitivní počáteční rozvahy za rozpočtový rok 2005 nebyly ještě k dispozici. Přesné počáteční rozvahy jsou předpokladem pro vypracování finančních výkazů za rok 2005, které podávají věrný a pravdivý obraz.

1.31

Viz odpovědi v bodech 1.26–1.27.

Postup přípravy počátečních rozvah by měl být dokončen včas. První data byla do nového systému uložena první týden v lednu. Generální ředitelství ověřují a opravují číselné údaje a musí formálně potvrdit definitivní počáteční rozvahy.

1.32

Postupy týkající se uznávání, schvalování a vyčíslení částek předběžného financování na obecných účtech se mezi jednotlivými generálními ředitelstvími liší. To by mohlo mít dopad na prezentaci a v důsledku toho na obsah poskytovaných informací o hospodářském výsledku za sledované období (27).

1.32

Velké množství různých druhů smluvních podmínek vyžaduje různé postupy schvalování částek předběžného financování. Uvádění předběžného financování v rámci finančních výkazů zohlední skutečnou hospodářskou situaci.

1.33

V současné době všechna generální ředitelství evidují záruky v jejich původní nominální hodnotě. Jsou-li však evidovány v této hodnotě bez ohledu na částku, která může být uplatněna, pokud v důsledku určité události bude požadováno zaplacení záruky, je celková částka zajištěná zárukami nadhodnocena. Proto by v přílohách k účetní závěrce měly být poskytnuty doplňující informace k podmíněným aktivům a pasivům.

1.33

Všechny záruky jsou nejprve zaevidovány v nominální hodnotě. Tato částka bude snížena pouze za předpokladu, že osvědčovatel souhlasí se snížením poskytnuté záruky. Jak hodnota poskytnuté záruky, tak stávající zaručená čistá částka budou uvedeny v poznámkách k finančnímu výkazu za současného použití informací z účetního systému.

1.34

Pokud se týká předběžného financování (viz bod 1.31), částky odpovídající fakturám/žádostem o platbu zanesené do systému byly v okamžiku dokončení auditu, který je předmětem této výroční zprávy, v květnu 2005 stále předběžné.

1.34

Viz odpověď na bod 1.31.

1.35

Audit Účetního dvora odhalil některá rizika související s místními systémy. Bylo zjištěno (například v generálním ředitelství pro regionální politiku), že místní systémy a účetnictví na akruální bázi nejsou pravidelně vzájemně odsouhlasovány, aby bylo potvrzeno úspěšné převedení údajů, a (jak bylo zjištěno v generálním ředitelství pro zaměstnanost, sociální záležitosti a rovné příležitosti) některé částky byly zaevidovány opakovaně a zaneseny do centrálního systému. Dále byly zjištěny chyby vyplývající z nesprávné interpretace údajů (jak bylo zjištěno v generálním ředitelství pro zaměstnanost, sociální záležitosti a rovné příležitosti), kdy částka požadavku na proplacení nákladů nebo nezaplaceného závazku – podle toho, která z nich byla vyšší – byla považována za fakturu/žádost o platbu a zanesena do centrálního systému.

1.35

Tyto nesrovnalosti zjištěné Účetním dvorem byly přezkoumány a opraveny. Všechna generální ředitelství uvedla záležitosti do souladu s auditem Účetního dvora, což je nutné k potvrzení definitivních počátečních rozvah.

Poznámky ohledně generálního ředitelství pro zaměstnanost, sociální věci a rovné příležitosti se týkají chyb opravených v květnu 2005 a přijetí ustanovení o obezřetnosti ohledně přijímaných požadavků na proplácení nákladů. Rozvoj informačních technologií na začátku roku 2005 přerušil pravidelné uvádění do souladu místního systému generálního ředitelství pro regionální politiku se systémem ABAC.

1.36

Od roku 2005 nemůže být provedena žádná rozpočtová operace, pokud neobsahuje odkaz na právnickou osobu, která před tím byla zapsána do složky právnické osoby, kde byla potvrzena její platnost. Obecně je složka právnické osoby oblastí s nízkým rizikem, protože jakákoli chyba, která se v této souvislosti objeví, zablokuje veškeré platby. Aby proces platby mohl pokračovat, musí být zápisy ve složce právnické osoby nejdříve opraveny a potvrzena jejich platnost.

1.37

Z pěti auditovaných generálních ředitelství a útvarů měl potíže s potvrzováním platnosti právnických osob v důsledku povahy této činnosti pouze Úřad pro spolupráci EuropeAid, protože potřebnou dokumentaci nebylo vždy možno získat (dodavatelé z celého světa fungují v rámci různých právních řádů, z čehož vyplývají rozdíly v bankovních postupech, režimu DPH, obchodním rejstříku atd.).

1.37

K vyřešení problémů, jimž muselo uvedené generální ředitelství čelit, byla přijata konkrétní opatření. Tyto problémy by proto neměly znovu nastat.

1.38

Účetní musí ověřit a potvrdit, že místní systémy jsou schopny centrálnímu systému poskytnout údaje, které vyhovují novým účetním pravidlům (28). Po ukončení tohoto procesu již centrální systém nemůže přijímat údaje poskytované místními systémy, jejichž platnost nebyla potvrzena.

1.39

Toto potvrzení platnosti se provádí ve dvou fázích. V první fázi byly kontroly založeny výhradně na sděleních vedoucích pracovníků. Ačkoli měly být původně dokončeny koncem prosince 2004, bylo 40 jednotlivých správ a konečná souhrnná zpráva k dispozici až během února 2005.

1.39

Závěrečná zpráva byla přijata na konci února 2005, poté co generální ředitelství pro rozpočet zapracovalo připomínky obdržené od všech generálních ředitelství. Finální verze obsahovala celkové posouzení postupu ověřování v roce 2004 a jednotlivá posouzení pro všech 40 generálních ředitelství.

1.40

Na základě kontroly všech 40 systémů, které provedl účetní, byla zjištěna určitá rizika u pěti systémů (29) a tři další systémy (30) byly vyhodnoceny jako systémy s vážnými problémy. Jelikož však nebylo možno v krátkém čase provést jejich úpravy, tyto systémy se dále používaly i během roku 2005.

1.40

V případech, kdy byla zjištěna rizika pro pět systémů, zprávy obsahují závěr, že tato rizika v současné době nezpochybňují jejich schopnost poskytnout údaje pro účely účtů orgánů k ospravedlnění údajů na těchto účtech.

Součástí následných činností prováděných v roce 2005 bude hloubkové šetření, které se uskuteční v rámci 13 generálních ředitelství a úřadů. Týká se generálních ředitelství zmíněných Účetním dvorem i pěti větších generálních ředitelství (31). Tato činnost byla již zahájena a do konce roku bude pokračovat. Předlohy zpráv o ověření místních systémů pro těchto 13 generálních ředitelství bude vydáno do konce roku 2005.

1.41

Současný postup, kterým se potvrzuje platnost, neobsahuje mechanismus, na jehož základě by byl účetní informován o úpravách místních systémů, které by vyžadovaly nové potvrzení platnosti podle článku 61 finančního nařízení.

1.41

Generální ředitelství pro rozpočet vytvoří do konce roku 2005 postup pro oznamování změn místních systémů, který bude založen na zkušenosti získané v rámci tohoto zkušebního postupu ověřování.

1.42

V druhé fázi potvrzování platnosti (která má začít ještě v roce 2005) se budou provádět hloubkové kontroly, aby byla zajištěna dostatečná kvalita údajů a potvrzeny výsledky první fáze. Požadavky článku 61 finančního nařízení budou splněny až tehdy, když účetní na základě výsledů těchto kontrol dospěje ke konečnému potvrzení platnosti místních systémů.

1.42

V průběhu roku 2005 se předpokládá další ověření místních systémů. Původně byly 40 generálním ředitelstvím a službám zaslány jednotlivé dotazníky ohledně následných opatření. Odpovědi byly doručeny ve stanoveném termínu, tj. do konce června 2005. Byla sestavena zpráva o pokroku týkající se 27 generálních ředitelství, jež neoznačila žádné závažné problémy. Tato zpráva o pokroku byla nejprve zaslána účetnímu a bude následně dána k dispozici Účetnímu dvoru.

1.43

Modernizace účetního systému musela být naplánována a provedena v časovém rámci, který ukládalo finanční nařízení. Zkušenosti s podobnými reformami, které provádějí veřejné správy (32), ukazují, že projekty tohoto rozsahu jsou spojeny s řadou různých problémů, které brzdí jejich hladký průběh. V tomto kontextu tedy Komise zaznamenala významný pokrok směrem k zavedení účetnictví na akruální bázi.

1.44

Jak již však Účetní dvůr upozornil v předchozích výročních zprávách (33), časový plán stanovený pro nutné adaptace a ověření je velmi ambiciózní. Dokládá to i skutečnost, že počáteční rozvaha pro rok 2005, která měla být podle původního plánu připravena do konce roku 2004, nebyla v polovině roku 2005 ještě k dispozici.

1.44

V rámci projektu modernizace byl dodržen termín pro zavedení nového systému stanovený na leden 2005. Dne 1. ledna 2005 Komise změnila výkaznictví ohledně rozpočtu EU z účetnictví založeného na hotovosti na akruální účetnictví. Komise si je jistá, že počáteční rozvahy budou vytvořeny včas.

1.45

Je třeba dosáhnout dalšího pokroku, protože schvalující osoby Komise dosud nepotvrdily platnost údajů nutných k vypracování počáteční rozvahy pro rok 2005. Navíc stávající pravidla ještě neupravují veškeré aspekty a příslušné útvary nevykládají pokyny jednotně. Účetní by měl přijmout opatření nutná k zajištění jednotnosti a důslednosti, aby předkládané finanční informace podávaly věrný a pravdivý obraz situace. Jestliže Komise včas nepodnikne příslušné kroky, nedostatky, které Účetní dvůr zjistil, mohou ovlivnit spolehlivost finančních výkazů za rok 2005.

1.45

Účetní systém založený na akruálním účetnictví se bude v letech 2005 a 2006 nadále vyvíjet a zlepšovat. Projekt modernizace z velké části splnil cíle, které byly stanoveny pro prvních 8 měsíců roku 2005. Všechny útvary se významně podílely na přípravě informací nezbytných pro otvírání účtů založených na akruálním účetnictví a na přípravě nutných přizpůsobení svých místních systémů, aby umožnily řádné vedení účetních knih ohledně transakcí v novém systému.

Záměrem Komise, který již uskutečňuje v rámci projektu modernizace, je přijmout opatření nezbytná k dokončení této činnosti.

1.46

S přihlédnutím k požadavkům čl. 248 odst. 1 Smlouvy, měnícímu se auditnímu prostředí (které je nesmírně složité a v důsledku finanční reformy Komise se zásadně změnilo) a očekáváním „uživatelů“ DAS (jmenovitě orgánu, který je příslušný pro udělení absolutoria) Účetní dvůr rozhodl, že jeho auditní stanovisko bude výsledkem konsolidace konkrétních hodnocení týkajících se vlastních zdrojů a každé ze šesti provozních kapitol finančního výhledu 2000–2006 (34). Tato konkrétní hodnocení, která mají orgánu udělujícímu absolutorium umožnit monitorovat kvalitu řízení prostředků v každé podstatné oblasti intervenčních opatření Společenství (35), vycházejí ze čtyř zdrojů důkazů:

1.47

Cílem auditu systémů dohledu a kontroly je zjistit, do jaké míry tyto systémy umožňují řídit riziko související se zákonností a správností uskutečněných operací. Prověřování operací má poskytnout přímé důkazy o zákonnosti a správnosti a naznačit původ, četnost, povahu a dopad zjištěných chyb. Výsledky prověřování operací doplňují a potvrzují závěry o systémech. Na základě informací z obou zdrojů jsou doporučena nápravná opatření. V souladu s mezinárodními auditními standardy Účetní dvůr rovněž přihlíží ke „sdělením vedoucích pracovníků“ obsaženým ve výročních zprávách o činnosti a prohlášeních generálních ředitelů, jakož i v jejich souhrnu, který přijímá Komise. Konečně se analyzuje i práce jiných auditorů (36), aby se zjistila její případná relevance pro jednotlivá konkrétní hodnocení.

1.47

Komise oceňuje posouzení Účetního dvora ohledně rozsahu, v jakém systémy dohledu a kontroly řídí rizika nesrovnalostí v podkladových transakcích, a pokud Účetní dvůr zjistí nedostatky, Komise bude tyto systémy nadále zlepšovat. Stejně tak pokud prověřování transakcí ze strany Účetního dvora prokáže, že systémy dohledu a kontroly nejsou funkční podle očekávání, Komise vyvine úsilí, aby opravila nedostatky a nahradila veškerou škodu způsobenou rozpočtu Společenství.

1.48

Obecně lze říci, že závěry o různých dostupných zdrojích DAS, které je třeba vyvodit z konkrétních hodnocení, jsou jednotné. V oblastech, kde jsou podle auditu Účetního dvora zavedeny systémy dohledu a kontroly, které umožňují odpovídající řízení rizika, vyplývají z testů věcné správnosti provedených Účetním dvorem vesměs pouze nepodstatná zjištění o zákonnosti a správnosti uskutečněných operací a hodnocení prohlášení generálních ředitelů a pověřených schvalujících osob provedené Účetním dvorem (37) potvrdilo, že nebylo třeba vyjádřit žádné výhrady nebo bylo třeba vyjádřit jen výhrady méně zásadní povahy (viz body 3.52–3.55, 8.31–8.32 a 8.36–8.37, 9.13 a 9.26–9.28).

1.49

V oblastech, kde podle hodnocení Účetního dvora systémy dohledu a kontroly existují, avšak jejich účinnost při řízení souvisejícího rizika je nutno zlepšit, vyplývají z testů věcné správnosti provedených Účetním dvorem významná zjištění o zákonnosti a správnosti uskutečněných operací (viz body 4.55–4.62, 5.47–5.50, 6.46 a 7.39–7.40). Dále hodnocení prohlášení generálních ředitelů provedené Účetním dvorem potvrdilo, že podstatné výhrady byly buďto vyjádřeny, nebo měly být podle názoru Účetního dvora vyjádřeny. To naznačuje, že samo vedení musí pokračovat v úsilí o zajištění dostatečné kontroly rizika souvisejícího se zákonností a správností uskutečněných operací (viz tabulka 1.2 ).

1.49

Jak bylo uvedeno v odpovědích v odstavcích, na něž odkazoval Účetní dvůr, Komise se domnívá, že generální ředitelé mají dostatečné ujištění, že zavedené systémy dohledu a kontroly jsou dostatečné k řízení rizika omylu a nesrovnalostí v podkladových transakcích. Pokud dojde k zásadním rizikům, rozpočet Společenství je chráněn prostřednictvím náhrad od dotčených žadatelů nebo od členských států, a to prostřednictvím společně řízených fondů. Komise neustále pracuje na zlepšení těchto systémů, v poslední době prostřednictvím analýzy mezer mezi stávajícími systémy a systémy navrženými Účetním dvorem v jeho stanovisku č. 2/2004 a v jeho pravidelných návrzích v rámci finančních výhledů na roky 2007–2013.

1.50

Účetní dvůr ve svých výročních zprávách uznal, zejména po předložení bílé knihy o reformě Komise v dubnu 2000 (42), že bylo dosaženo pokroku v koncepci, provádění a fungování systémů dohledu a kontroly, zejména na úrovni Komise (viz body 1.71–1.83). Tento vývoj šel ruku v ruce se změnou správní kultury v oblasti provádění rozpočtu EU. Zatímco zpočátku se hlavní důraz kladl na plnění rozpočtu, postupně získaly na významu kontrolní a auditní aspekty. Dále byla větší pozornost věnována otázkám správy a řízení (viz body 1.55–1.70). Z auditu Účetního dvora však vyplývá, že je třeba ve větší či menší míře vyvinout další úsilí, aby systémy dohledu a kontroly fungovaly účinně, a to zejména na úrovni členských států (viz body 3.54–3.55, 4.55–4.62, 5.47–5.50, 6.42–6.45, 7.39–7.40, 8.37 a 9.26–9.28).

1.50

Komise si je vědoma, že Účetní dvůr pozitivně hodnotí pokrok dosažený od počátku reformy týkající se systémů kontroly a kultury řízení.

Uznává, že zlepšení v oblasti vnitřní kontroly jsou stále možná. Komise vyvíjí toto další úsilí, jak vyplývá z jejích odpovědí na připomínky Účetního dvora v příslušných kapitolách zprávy, zejména prostřednictvím zajištění, aby členské státy řádně zavedly klíčové kontroly.

Komise navíc v tomto okamžiku projevuje svůj závazek tím, že bude nadále podporovat zavádění systému integrované vnitřní kontroly v souladu se zásadami uvedenými Účetním dvorem ve stanovisku č. 2/2004 o jednotném auditu.

1.51

Pečlivé monitorování je nutné, aby bylo možno zhodnotit, zda posílené systémy dohledu a kontroly zajišťují odpovídající řízení rizika. To má především význam, uvědomíme-li si všechny podstatné změny v auditním prostředí, k nimž došlo (totiž rozšíření, reformy politik, změny ve správních strukturách).

1.52

Za vytvoření potřebných ukazatelů odpovídá vedení (43). Komise by tedy měla zajistit, aby systémy dohledu a kontroly důsledně poskytovaly odpovídající informace o provádění a účinném fungování klíčových kontrolních mechanismů a četnosti, povaze a dopadu chyb na úrovni uskutečněných operací, kterým nebylo možné předejít, odhalit je či napravit. Účetní dvůr by pak mohl posoudit přesnost informací předkládaných Komisí a členskými státy a vyjádřit se k ní, a následně zhodnotit dosažený pokrok (44).

1.52

Tvorba statických ukazatelů by nebyla nutně přizpůsobena měnícímu se prostředí řízení a kontroly v rámci Komise. S ohledem na zavádění plánu pro rámec integrované kontroly (KOM(2005) 252/4 z 15. června 2005) byla vypracována hodnotící zpráva ohledně rozdílů mezi rámcem vnitřní kontroly útvarů Komise a zásadami kontroly vyjádřenými ve stanovisku Účetního dvora č. 2/2004, které se týká rámce vnitřní kontroly Společenství. Uvádí se, že míra globálních omylů stanovených pro jednotlivé politiky bude často nesmyslná, a to díky různorodosti a víceletému charakteru programů, které je vytvářejí. Pro každé generální ředitelství se jako vhodnější jeví definovat svou strategii kontroly (zejména následné kontroly), své cílové ukazatele a vývoj požadovaný v určité době. Komise si je vědoma, že tento postup, který byl zahájen již v roce 2003, by v jejích útvarech mohl být více formalizován.

Účinnost vnitřní kontroly z velké části závisí na kvalitativním zhodnocení nástrojů, které se nemohou vždy omezit na jednoduché ukazatele.

1.53

Z auditů Účetního dvora vyplývá, že koncepce ukazatelů a jejich používání Komisí nejsou ještě natolik dostatečné (45), aby umožňovaly nepřetržité sledování kvality systémů vnitřní kontroly a zákonnosti a správnosti uskutečněných operací (viz bod 1.61) (46).

1.53

Komise má již k dispozici ukazatele sledování podobné ukazatelům užívaným Účetním dvorem (viz bod 44). Jedná se o tyto ukazatele: zavádění minimálních požadavků týkajících se standardů vnitřní kontroly v souhrnných zprávách o vnitřní kontrole, opatření reformy a výhrady generálních ředitelů ve zprávách o pokroku reformy a souhrn výročních zpráv o činnosti a připomínky k prohlášení o věrohodnosti, zejména v rámci sledování srážek. Komise uznává, že tyto ukazatele mohou být dále rozvíjeny, což především navrhuje v rámci svého přístupu k řízení rizik.

V rámci souhrnné zprávy Komise provádí opatření k analýze stávajících ukazatelů, především prostřednictvím odborných posudků „rodin“ s cílem prověřit prostředky, jimiž se tyto ukazatele mohou stát operativnějším nástrojem řízení.

1.54

Účetní dvůr zhodnotil systém vnitřní kontroly Komise v různých oblastech řízení (viz článek 53 finančního nařízení) vzhledem k zárukám, které tento systém poskytuje ohledně zákonnosti a správnosti uskutečněných operací. Na jedné straně Účetní dvůr zkoumal, nakolik auditní zjištění Účetního dvora potvrzují sdělení vedoucích pracovníků obsažená ve výročních zprávách o činnosti a prohlášeních generálních ředitelů a v souhrnné zprávě Komise a v jaké míře lze případně brát tato sdělení v úvahu pro účely DAS. Na druhé straně Účetní dvůr zkoumal, jakého pokroku bylo dosaženo při implementaci klíčových prvků vnitřní kontroly Komise (standardy vnitřní kontroly a akční plány tvořící přílohu výročních zpráv o činnosti za rok 2003 a jejich souhrnu), a hodnotil účinnost zavedených postupů a vytvořených nástrojů.

1.55

V souhrnu výročních zpráv o činnosti za rok 2004 (47) Komise pokračovala ve svém úsilí o větší průhlednost ve vztahu ke svému závazku skládat účty ze svého řízení a rozhodla o vhodných opatřeních k řešení průřezových (horizontálních) otázek (48).

1.56

Hodnocení systému vnitřní kontroly Komise, které bylo předloženo v souhrnné zprávě, je obecně ve shodě s analýzou Účetního dvora, avšak v některých případech zjištění Účetního dvora naznačují, že je třeba přijmout další opatření, aby bylo dosaženo „celkově uspokojivé“ situace popsané v souhrnné zprávě za rok 2004 (modernizace účetního systému, viz body 1.21–1.45; ukazatele pro hodnocení pokroku, viz body 1.51–1.53; výroční zprávy o činnosti a prohlášení generálních ředitelů, viz body 1.59–1.70; akční plány, viz body 1.72–1.74).

1.56

V souhrnné zprávě z roku 2004 Komise uvádí, že všichni stanovení osvědčovatelé mohli poskytnout požadované přiměřené ujištění.

V procesu postupného zlepšování si Komise stanovila sérii cílů, které se dotýkají průřezových otázek zásadních pro kvalitu řídicí činnosti. Především prostřednictvím rámce integrované kontroly, osvědčení celistvosti, soudržnosti a spolehlivosti účtů, prostřednictvím posílení postupu předkládání výročních zpráv o činnosti a společné metody řízení rizik se Komise zavázala uplatnit zlepšení zavedená reformou na své fungování.

1.57

Ve svém rozhodnutí o udělení absolutoria za rok 2003 Evropský parlament vyzval Komisi, aby souhrnnou zprávu přepracovala do podoby konsolidované zprávy o věrohodnosti finančního řízení a kontrol jako celku. Komise však uvedla, že souhrnná zpráva je akt, kterým vykonává svou politickou odpovědnost tím, že analyzuje výroční zprávy o činnosti. V souladu s přístupem, kterým se decentralizuje odpovědnost vedení, neposkytuje Komise žádné další ujištění, protože se domnívá, že je poskytnuto v prohlášeních generálních ředitelů. Účetní dvůr doporučuje Komisi jako orgánu, aby přijala odpovědnost za implementaci rozpočtu podle ustanovení Smlouvy (článek 274) tím, že přijme za vlastní sdělení pověřených schvalujících osob týkající se řízení (viz výroční zpráva Účetního dvora za rozpočtový rok 2003, body 1.58–1.60).

1.57

Stejně jako v předchozích případech Komise při schvalování souhrnu výročních zpráv o činnosti za rok 2004 připravila přehled ohledně řízení svých útvarů a dotkla se důležitých horizontálních otázek, které tyto útvary vznesly ve svých výročních zprávách o činnosti.

Pokud by se vyžadovalo konsolidované prohlášení o věrohodnosti na úrovni všech komisařů, bylo by to v rozporu s reformou finančního řízení zaváděné od roku 2000, která směřuje k přenesení odpovědnosti na pověřené osvědčovatele. V rámci souhrnné zprávy však Komise na sebe přebírá politickou odpovědnost tím, že analyzuje výroční zprávy o činnosti a vyjadřuje se k hlavním horizontálním otázkám, včetně opatření týkajících se problémů, které musí být vyřešeny na úrovni Komise.

1.58

Souhrnná zpráva představuje referenční rámec, jehož prostřednictvím se Komise kromě jiného snaží ve střednědobém výhledu získat od Účetního dvora prohlášení o věrohodnosti, jež bude obsahovat pouze nepodstatné výhrady. Účetní dvůr konstatuje, že strategie Komise předpokládá kvalitativní změnu, protože jde o dosažení dalších zlepšení nikoli provedením nové reformy, ale plným rozvíjením výkonnostního potenciálu stávajících systémů. Přitom je třeba se zaměřit na tyto oblasti:

1.59

Na základě zkušeností z předchozích let ústřední útvary Komise (generální sekretariát, generální ředitelství pro rozpočet a generální ředitelství pro personál a administrativu) vypracovaly obecné pokyny pro výroční zprávy o činnosti a prohlášení, které byly na jedné straně využívány jako oběžník pro rozpočtový rok 2004 (49) a na druhé straně mohly sloužit i jako reference pro příští rozpočtové roky.

1.60

Ve srovnání s rokem 2003 zaznamenal Účetní dvůr zlepšení kvality obecných pokynů, zejména pokud jde o následující aspekty, které souvisejí se zákonností a správností:

1.60

Komise se domnívá, že úprava oběžníku týkající se části 3 výročních zpráv („řízení a systémy vnitřní kontroly“) rovněž přináší významné zlepšení tím, že znovu soustředí analýzu jednotlivých útvarů na rizika, která jsou vlastní jejich řídicímu prostředí, a na účinnost systému vnitřní kontroly, namísto hodnocení jeho slučitelnosti s minimálními požadavky pro standardy vnitřní kontroly. Formulování výhrad v prohlášení o věrohodnosti generálních ředitelů proto představuje logický závěr uvažování ohledně silných a slabých stránek systému vnitřní kontroly, což zajistí soudržnost mezi výroční zprávou, prohlášením a výhradami tak, jak požadoval Účetní dvůr ve své výroční zprávě za rok 2003.

1.61

Přes zaznamenaný pokrok existuje další prostor ke zlepšení, zejména předložení ukazatelů, které jsou v přímé spojitosti se zákonností a správností (viz body 1.51–1.53).

1.61

Ačkoli jediným cílem výročních zpráv o činnosti nebyl dohled nad zaváděním systému kontroly ani určování, do jaké míry zajišťují právnost a řádnost operací, Komise je připravena pokračovat v posilování kontrol dohledu a řízení rizik ve výročních zprávách o činnosti.

Viz také odpovědi na body 1.52 a 1.53.

1.62

Pokud se jedná o významnost slabých míst systému a jejich dopad na přiměřenou míru jistoty generálních ředitelů, oběžník pro rok 2004 odkazuje na základní principy, které byly přijaty již v lednu 2003 (50). Obtíže s uplatňováním navrhovaných kritérií byly projednávány v rámci nezávislého rovnocenného hodnocení (tzv. peer review), které se zaměřilo na analýzu možných výhrad generálních ředitelů a zabývalo se hlavně:

1.63

Účetní dvůr konstatuje, že bylo dosaženo určitého pokroku, zejména pokud jde o jasnost a srozumitelnost výhrad a jejich souvislost s významnými nedostatky. Dosud však nebyly stanoveny společné prahy významnosti pro jednotlivé rozpočtové oblasti, které by braly v úvahu povahu dotyčných operací a přípustné riziko pro danou oblast (52). Navíc musí být dále upřesněny obecné pokyny vypracované pro zjišťování významných slabých míst systému a jejich potenciálního dopadu, aby je generální ředitelé vykládali jednotně a konzistentně.

1.62–1.63

Po hodnocení výhrad, které by mohly být uplatněny, prostřednictvím odborných posudků Komise zahájila prověřování možnosti, že zavede určitý stupeň úpravy při určování prahu významnosti pro různé oblasti řízení. Jak bylo uvedeno ve zprávě, hodnotící rozdíly mezi systémem kontroly v útvarech Komise a zásadami kontroly uvedenými ve stanovisku Účetního dvora č. 2/2004, je běžné, že je míra zjištěných omylů proměnlivá v závislosti na charakteristice programů a rovněž na období. Tato činnost je předmětem jednoho z opatření zavedených souhrnnou zprávou (opatření 8).

Pro účely výročních zpráv o činnosti za rok 2005 Komise prověří možnost vypracování jednotné metody, jež umožní určit práh významnosti týkající se nedostatků (srov. souhrnná zpráva za rok 2004), a to včetně těch, které mají systémovou povahu, aby s větší soudržností ohodnotila jejich dopad na přiměřené ujištění pro „rodiny“ v rámci sdíleného řízení, výzkumu a vnitřních politik.

1.64

V prohlášeních, která jsou přiložena k výročním zprávám o činnosti, generální ředitelé uvádějí, že vnitřní kontroly zavedené v jejich útvarech poskytují přiměřenou jistotu, že uskutečněné operace jsou zákonné a správné. V případě významných nedostatků nebo nesrovnalostí ve vnitřních kontrolách vyslovují výhrady. Obecné pokyny pro výroční zprávy o činnosti a charta pro pověřené schvalující osoby stanoví, že výhrady nesmí zbavit prohlášení smyslu a že v krajních případech (53) se může stát, že generální ředitel nebude schopen požadované ujištění poskytnout. K odstranění nedostatků by měly být vypracovány akční plány uvádějící termíny realizace.

1.65

Kontrola prohlášení generálních ředitelů, kterou provedl Účetní dvůr, potvrzuje, že kritéria významnosti nejsou uplatňována jednotně a že útvary Komise se potýkají s obtížemi, když je mají používat k formulaci výhrad, zejména ve vztahu ke slabým místům systému (viz bod 1.63). Například některá generální ředitelství náležitě nevysvětlila zvolená kritéria a/nebo uspokojivě nekvantifikovala finanční dopad (54).

1.65

Komise uvádí, že Účetní dvůr v bodu 1.63 sám uznává pokrok, kterého bylo obecně dosaženo ohledně formulování výhrad v prohlášení o věrohodnosti generálních ředitelů, což je obtížná záležitost a pro Komisi stále nová praxe.

Jak bylo uvedeno v rámci cíle 6 souhrnu výročních zpráv o činnosti za rok 2004, uskutečňuje se činnost za účelem přípravy jednotné metody pro určení významnosti nedostatků, včetně nedostatků systémové povahy, které mají dopad na prohlášení o věrohodnosti generálních ředitelů ze strany „rodiny“ generálních ředitelství.

Určitá různorodost v oceňování významnosti je však nevyhnutelná, a to s ohledem na specifika a konkrétní obsah každé oblasti činnosti a na decentralizaci odpovědností a na podávání zpráv, které se jich v rámci reformy Komise týkají.

Prohlášení mají být chápána v souvislosti s výročními zprávami o činnosti, ke kterým jsou připojena. Tyto zprávy poskytují doplňující vysvětlení.

1.66

Všichni generální ředitelé uvedli, že získali přiměřenou míru jistoty, že jim přidělené zdroje byly použity k daným účelům a že vnitřní kontroly, které zavedli, zajistily zákonnost a správnost uskutečněných operací. 18 ze 40 prohlášení obsahuje výhrady.

1.66

Určení dopadu výhrad na věrohodnost se zlepšuje, neboť se praxe konsoliduje. Generální ředitelé a vedoucí útvarů prostřednictvím výslovného zdůvodnění v obecné rovině podpořili dopady na výhrady formulované ohledně přiměřené věrohodnosti týkající se využívání zdrojů a právnosti a řádnosti operací. Všichni dospěli k závěru, že mohou poskytnout ujištění.

1.67

Hlavní výhrady jsou uvedeny v  tabulce 1.2 . Z 32 výhrad vyjádřených v roce 2004 se většina (26) týká nedostatků, na které již bylo upozorněno v roce 2003. To potvrzuje, že většinu zjištěných nedostatků lze odstranit až ve střednědobém výhledu (viz bod 1.67 výroční zprávy Účetního dvora za rozpočtový rok 2003). Snížení počtu výhrad z 49 v roce 2003 na 32 (55) v roce 2004 je dáno zejména skutečností, že generální ředitelé zlepšili prezentaci prohlášení tím, že se soustředili na nedostatky, které představují významná rizika pro zákonnost a správnost uskutečněných operací.

1.67

Díky těmto pracím směřujícím k vylepšení obsahu prohlášení a ke sledování, jak jsou dodržována pravidla, na nichž jsou prohlášení založena, Komise usiluje o to, aby se z výročních prohlášení stal nástroj účinného řízení a spolehlivý ukazatel výsledků, kterých Komise dosáhla, a strategie určené k řešení označených rizik, aby je Účetní dvůr mohl používat jako základ pro prohlášení o věrohodnosti.

Co se týče dopadu a rozsahu výhrad (viz tabulka 1.2 a bod 1.49), Komise bere na vědomí připomínky Účetního dvora a bude nadále doplňovat informace, aby je Účetní dvůr mohl účinněji zohlednit v rámci podpory prohlášení o věrohodnosti.

1.68

Díky zlepšené situaci (viz body 1.60 a 1.63) byl kombinovaný dopad výhrad na ujištění poskytnuté v prohlášeních obecně jasněji vymezen než v případě rozpočtového roku 2003. Nicméně rozsah výhrad, které vyslovila některá generální ředitelství, není vždy slučitelný s poskytnutým ujištěním, nebo vzhledem k poskytnutému ujištění není dostatečně zdůvodněn (viz tabulka 1.2 a body 4.27–4.32 a 4.62 a 5.42).

1.68

Komise uvádí, že všichni stanovení osvědčovatelé mohli poskytnout přiměřené ujištění.

1.69

Práce Účetního dvora ukazuje, že systémy dohledu a kontroly v několika oblastech finančních výhledů stále nedosáhly uspokojivé úrovně a že jejich posílení vyžaduje další úsilí. Některé nedostatky, které Účetní dvůr zdůraznil během svých auditů, tedy měly být začleněny do prohlášení generálních ředitelů (viz tabulka 1.2 a body 4.58, 5.46, 6.39 a 7.37).

1.69

Viz odpovědi na body 1.49, 4.58, 5.45, 6.39 a 7.37.

Ujištění generálních ředitelů není v daném roce založeno výlučně na auditu provedeném v průběhu příslušného roku, ale rovněž na ujištěních vypracovaných v průběhu předchozí auditní činnosti v rámci kontrolní strategie generálních ředitelství i na ujištěních poskytnutých v rámci kontrolní činnosti členských států.

1.70

Díky posíleným obecným pokynům a nezávislému rovnocennému posouzení je nyní patrné zlepšení, pokud jde o výroční zprávy o činnosti a prohlášení generálních ředitelů. Účetní dvůr však konstatuje, že pro účely jeho ujištění stále představují pouze omezený zdroj, a to kvůli obtížím s jednotným uplatňováním některých metodických principů.

1.70

Komise se domnívá, že výroční zprávy o činnost a prohlášení již představují a budoucnu budou ještě více představovat zdroj dostatečného ujištění a účinný nástroj řízení, který především umožní odhalit zjištěné nedostatky a poskytnout účinnou nápravu. Komise odhaduje, že v roce 2004 došlo k významným zlepšením těchto zpráv a prohlášení, která je doplňují. Viz rovněž odpověď na bod 1.49.

Jak bylo uvedeno v souhrnné zprávě, Komise nadále posiluje soudržnost ve způsobu, jakým útvary provádějí pokyny, které vydává. Plán pro integrovaný rámec vnitřní kontroly (KOM(2005) 252/4 ze dne 15. června 2005) a související závazek, který přijaly všechny dotčené finanční subjekty, rovněž přispějí k tomu, aby měl Účetní dvůr k dispozici lepší základ pro vypracování svého hodnocení.

1.71

Generální ředitelství pro rozpočet již druhým rokem předložilo zprávu, která podává přehled o stavu vnitřní kontroly v generálních ředitelstvích a útvarech Komise v roce 2004 (56). Zpráva hodnotí významný pokrok při implementaci vnitřní kontroly od zveřejnění bílé knihy v březnu 2000 a zároveň uznává, že je třeba dalšího úsilí při přechodu od prostého dodržování předpisů k jejich účinnému uplatňování. K příslušným oblastem, které byly vymezeny, patří posílení monitorování účinnosti vnitřní kontroly generálních ředitelství, posílení postupů pro dohled nad finančním řízením, posílení řízení rizika, revize a zjednodušení smluv a grantů s malou hodnotou a vytvoření integrovaného rámce vnitřní kontroly. Účetní dvůr konstatuje, že tento přehled systému vnitřní kontroly Komise vyváženým způsobem popisuje dosažený pokrok a oblasti, které je třeba zlepšit.

1.72

Účetní dvůr posuzoval pokrok při provádění opatření předpokládaných v konsolidovaném akčním plánu přiloženém k souhrnné zprávě za rok 2003, která přímo souvisejí se zákonností a správností (57), jakož i horizontálních opatření uvedených v tabulce 1.3 výroční zprávy za rok 2003, která v souhrnné zprávě (58) zahrnuta nejsou.

1.73

Monitorování provádění horizontálních akčních plánů (stejně jako specifických akčních plánů a doporučení auditora) bylo úspěšně začleněno do pracovního prostředí Komise, zejména prostřednictvím řízení na základě činností generálních ředitelství (roční plány řízení a výroční zprávy o činnosti).

1.74

Tabulka 1.3 podává přehled o stavu provádění 19 opatření, která Účetní dvůr zkoumal. Na konci rozpočtového roku je u šesti opatření, která jsou v zásadě dokončena, k dosažení předpokládaného cíle zapotřebí dalšího úsilí nebo je nutno provést určitá zlepšení (59). Na konci roku 2004 bylo pět opatření dosud ve stadiu realizace (60).

1.74

Komise se domnívá, že většina opatření uvedených Účetním dvorem byla ukončena. Sledování činnosti, která nebyla ukončena, bylo zapracováno do řady pevně stanovených cílů v rámci souhrnné zprávy za rok 2004, a to na víceletém základě, a dotýká se průřezových otázek, které jsou zásadní pro kvalitu řídicí činnosti.

1.75

Opatření 87 bílé knihy ukládalo službě interního auditu posoudit zlepšení systémů vnitřní kontroly Komise a provést úplný cyklus auditů řídících a kontrolních systémů všech generálních ředitelství. Práce na tomto opatření byla ve své většině provedena během dvou let. Výsledky auditu předložené v různých zprávách (61) (silné stránky a úspěchy, jakož i oblasti vyžadující zlepšení) jsou vyvážené a ve svém souhrnu potvrzují zjištění auditu Účetního dvora.

1.76

Aby se posílily vztahy mezi službou interního auditu a útvary interního auditu (Internal Audit Capabilities – IAC) zřízenými ve všech generálních ředitelstvích v únoru 2004 (62), uložila Komise útvarům interního auditu, aby systematicky zasílaly své závěrečné zprávy službě interního auditu, a službě interního auditu nařídila, aby dvakrát ročně předkládala zprávu o jejich hlavních zjištěních. Kromě toho se pracuje na koordinaci pracovních programů a sladění metodik auditu a struktur pro předkládání zpráv. První společné audity proběhly v roce 2004. Účetní dvůr soudí, že tyto kroky by měly pomoci posílit funkce interního auditu v rámci Komise.

1.77

Kromě toho Účetní dvůr vyzývá Komisi, aby posoudila možnost zajištění synergických efektů mezi službou interního auditu a útvary interního auditu zavedením struktury logického řetězce (63) v rámci funkce interního auditu Komise, aby služba interního auditu mohla vzít v úvahu práci, kterou provedly útvary interního auditu.

1.77

Komise souhlasí s obavou Účetního dvora ohledně plného využití možných synergií mezi různými činiteli vnitřního auditu v rámci Komise.

Komise již v tomto směru provádí opatření. Jasnější informace a struktura zpráv a jednotný rámec pro podávání zpráv, založený na jaře 2005, vztahující se především na hodnocení kontrolních připomínek a doporučení, představují důležité kroky v posilování účinnosti funkcí vnitřního auditu v rámci celé Komise. Pracovní programy pro útvar interního auditu (IAS) a kapacity interního auditu (IACs) jsou koordinovány, aby se předešlo přesahům, a tato koordinace kontrolního plánování bude v rámci příštího programového období posílena. Proběhly společné audity IAS a IACs.

IAS zahájil posuzování kvality IACs, počínaje činností vlastního posuzování v roce 2005, jež povede k posuzování ze strany IAS v roce 2006. Cílem není pouze zajištění dostupnosti kvalitních služeb interního auditu pro generální ředitelství, ale rovněž vytvořit objektivní základ pro ostatní auditory, kteří se budou moci opřít o kontrolní činnost provedou na jiných úrovních.

1.78

Opatření 3.3.2 souhrnné zprávy za rok 2002 „Hodnocení rizika vedením“ stanoví, že řízení rizika se stane provozním a strategickým nástrojem pro rozhodování o umístění finančních a lidských zdrojů uvnitř útvarů Komise. Za tímto účelem centrální finanční služba generálního ředitelství pro rozpočet iniciovala v roce 2 004 v sedmi generálních ředitelstvích pilotní projekt, jehož cílem bylo otestovat předběžnou podobu rámce pro řízení rizika a příslušného prováděcího manuálu, přičemž současně se připravoval proces plánování činností a stanovovaly se hlavní cíle pro rok 2005.

1.79

Přes celkově pozitivní výsledek je třeba dále usilovně vyvíjet metodické prvky a nástroje pro analýzu a řízení rizika, které by vytvořily pevný strukturální rámec účinně použitelný ve všech útvarech Komise. Meziútvarový řídící výbor sleduje vývoj společného rámce, který by Komise měla přijmout ve druhé polovině roku 2005 a z kterého by měla vycházet příprava cyklu strategického plánování a programování na rok 2006. Na tomto základě by měly odpovídající roční řídící plány umožnit generálním ředitelstvím snížit rizika, která jsou považována za nepřijatelná, avšak kterým se nelze vyhnout ani je převést.

1.79

Komise souhlasí s tím, že je nezbytné další úsilí a že připomínky Účetního dvora jen nedostatečně zohledňují akční plán Komise.

1.80

Účetní dvůr analyzoval, jak standardy vnitřní kontroly (64) používá 14 generálních ředitelství Komise (65). Cílem nebylo pouze posoudit stupeň implementace, ale též vyhodnotit jejich účinné fungování, pokud jde o zákonnost a správnost uskutečněných operací (viz body 1.58 a 1.71).

1.81

Obecné pokyny týkající se vymezení standardů vnitřní kontroly (požadavky referenční hodnoty) na rozpočtový rok 2004, které předložila centrální finanční služba, neobsahovaly ve srovnání s rokem 2003 podstatné změny (66).

1.82

Ve svých sebehodnoceních, která jsou přiložena k „Přehledu o stavu vnitřní kontroly v generálních ředitelstvích a útvarech Komise v roce 2004“ (viz bod 1.71), generální ředitelství prohlašují ve vztahu k rozpočtovému roku 2004, že splňují 93 % požadavků referenční hodnoty stanovených centrální finanční službou. Analýza Účetního dvora tento výrok vesměs potvrzuje. Vzhledem k tomu, že požadavky referenční hodnoty zůstaly v podstatě nezměněny, Účetní dvůr konstatuje, že míra dodržování standardů vnitřní kontroly se ve srovnání s rokem 2003 (91 %) mírně zvýšila. Účetní dvůr předkládá svou analýzu implementace standardů vnitřní kontroly v  tabulce 1.4 .

1.83

Nový prvek zavedený v rámci obecných pokynů k výroční prověrce systému vnitřní kontroly za rozpočtový rok 2004 spočívá v tom, že generální ředitelství hodnotí, jak účinně se uplatňují standardy vnitřní kontroly. Kontrola výroční zprávy o činnosti prováděná Účetním dvorem však ukázala, že hodnocení je velmi obecné a neumožňuje systematicky identifikovat oblasti, které je třeba zlepšit (viz bod 1.58). Řada generálních ředitelství (67) dostatečně nezhodnotila účinnost svého systému vnitřní kontroly. Z útvarů, které dostačující sebehodnocení předložily, většina (68) prohlásila, že účinné uplatňování standardů vnitřní kontroly č. 11 „Analýza a řízení rizika“ a/nebo č. 17 Dohled ještě vyžaduje další úsilí.

1.83

Od zahájení reformy byly standardy vnitřní kontroly postupně zaváděny v generálních ředitelstvích. V roce 2004 byl důraz přesunut na účinnost provádění. Důležité činnosti již byly v této oblasti dokončeny, a to především ohledně dvou klíčových standardů, jimiž jsou dohled a řízení rizik.

Jedná se však o pokračující proces a Komise si je vědoma, že dalšího pokroku má být dosaženo v oblasti jedné důležité inovace oběžníku ohledně výroční zprávy o činnosti za rok 2004, jak bylo uvedeno v odpovědi na bod 1.60.

1.84

Účetní dvůr ve svém stanovisku č. 2/2004 navrhl zavedení rámce vnitřní kontroly Společenství, který by měl integrovat a posílit již existující prvky a současně doplnit nové aspekty, a zvýšit tak účinnost a účelnost kontrol (společné principy by měly být aplikovatelné na všech úrovních správy v orgánech a členských státech, vnitřní kontroly by měly poskytovat přiměřenou (nikoli absolutní) míru jistoty, že uskutečněné operace jsou zákonné a správné, náklady na kontroly by měly odpovídat výhodám, které přinášejí, a to jak finančně, tak politicky, systém by měl vycházet ze struktury logického řetězce, kde jsou kontroly prováděny, zaznamenávány a vykazovány podle společné normy, aby se na ně mohli spolehnout všichni účastníci).

1.85

Komise přijala strategický cíl umožňující Účetnímu dvoru získat přiměřenou jistotu, že uskutečněné operace jsou zákonné a správné (69). Komise dále přijala „plán integrovaného rámce vnitřní kontroly“ (70) s cílem iniciovat proces vedoucí ke společnému dorozumění do konce roku 2005, které by mělo být formalizováno v interinstitucionální dohodě mezi Parlamentem, Radou a Komisí o tom, jak lze současný rámec vnitřní kontroly zlepšit, aby Účetní dvůr získal přiměřenou míru jistoty, o kterou usiluje.

1.86

Účetní dvůr vítá tuto iniciativu a závazek Komise vytvořit účinný rámec vnitřní kontroly Společenství na základě doporučení Účetního dvora uvedených v jeho stanovisku č. 2/2004. Účinné systémy dohledu a kontroly mají podstatný význam, zejména v kontextu, kdy se velká část rozpočtu Společenství skládá z výdajů, které jsou ze své podstaty vysoce rizikové, protože závisejí na informacích dodávaných příjemci nebo podléhají neobyčejně složitým či nepřesným pravidlům.

1.86

Nutně existuje mnoho podmínek, jimiž se řídí uznatelnost operací a výdajů, ale Komise poskytuje pokyny a co nejvíce zjednodušila pravidla.

2.1

Tato kapitola analyzuje otázky plynoucí z implementace souhrnného rozpočtu EU na rok 2004.

2.2

Rozpočet Evropské unie je schvalován rozpočtovým orgánem (Evropský parlament a Rada) na základě návrhů předložených Komisí a je zasazen do víceletého rámce finančního výhledu. Pro většinu výdajových sfér – zemědělství, strukturální operace, vnější vztahy a předvstupní strategii – implementuje Komise rozpočet ve spolupráci s členskými i dalšími přijímajícími státy.

2.3

V rámci rozpočtu existují odděleně příděly pro závazky a pro platby. Příděly pro závazky představují částky, které má Unie k dispozici pro přijetí rozpočtových závazků v běžném roce na úhradu zákonných závazků (nebo smluv) během běžného roku nebo roků budoucích (1). Příděly pro platby představují částky, které mohou být vydány během běžného roku. Většina výdajů na strukturální operace a na vnitřní a vnější politiky mají podobu programů řízených v průběhu několika let (např. 2000–2006 v případě běžného programového období strukturálních fondů). V těchto případech nejsou zákonné závazky obecně vyjádřeny jako závazky rozpočtu v roce, ve kterém jsou odsouhlaseny, ale jako zhruba stejné roční splátky po celou dobu trvání programů (2).

2.4

Podrobné informace o implementaci rozpočtu na rok 2004 lze získat z dokumentu Komise s názvem „Zpráva o rozpočtovém a finančním řízení – rozpočtový rok 2004“ (3). Ve výroční zprávě za rok 2003 (4) doporučil Účetní dvůr, aby byly poskytnuty podrobnější informace o kumulativním stavu implementace programů Společenství. Dodatečné údaje o kumulativním stavu implementace programů Společenství byly poskytnuty, což zvyšuje informační hodnotu zprávy. Účetní dvůr doporučuje, aby se do budoucna zvýšila užitečnost prezentace lepším vysvětlením a analýzou údajů a porovnáním skutečné výkonnosti s výkonností očekávanou. V případě strukturálních fondů jsou informace členěny podle politických cílů. Bylo by však také užitečné předložit informace podle jednotlivých fondů, neboť by to lépe zobrazilo strukturu řízení a odpovědností Komise.

2.4

Komise poskytla rozsáhlé informace o celkovém stavu řady nejvýznamnějších víceletých programů (např. strukturálních fondů, Fondu soudržnosti, fondů SAPARD a ISPA) ve formě úvodního textu, tabulek a grafů. Roční rozpočty ukazují očekávané výsledky a porovnávají je se skutečným plněním. Komise v budoucnosti prostuduje možnost poskytovat dodatečné informace, jak Účetní dvůr doporučil ve své Zprávě o rozpočtovém a finančním řízení. Pokud jde o plnění rozpočtu strukturálních fondů, Komise vydává již od roku 1977 podrobnou výroční zprávu. Tato zpráva obsahuje mimo jiné důkladnou analýzu celkového stavu provádění i analýzu jednotlivých fondů. Zpráva za rok 2004 byla zveřejněna v květnu 2005 a je k dispozici na internetové adrese http://europa.eu.int/comm/budget/furtherinfo/index_pg2_en.htm.

Kromě toho se podrobné informace o stavu provádění strukturálních fondů (částky přidělené, vynaložené a vyplacené, na cíl, na fond a na členský stát) zveřejňují ve výroční zprávě o provádění strukturálních fondů, která vychází v říjnu následujícího roku, viz např. zprávu z roku 2003 (KOM(2004) 721 v závěrečném znění)

2.5

Článek 185 prováděcích pravidel k finančnímu nařízení požaduje, aby zpráva o rozpočtovém a finančním řízení (5)„podávala přesný popis […] plnění cílů pro daný rok, ve shodě se zásadami zdravého finančního řízení“. Tento požadavek byl splněn na obecné úrovni. Podrobnější informace jsou obsaženy ve výročních zprávách o činnosti generálních ředitelství.

2.5

Cílem zprávy je poskytnout přehled vývoje ročního rozpočtu a jeho plnění. Komise kromě toho sestavuje řadu úžeji zaměřených, podrobných výročních zpráv o několika politických oblastech, zejména výroční zprávu o plnění rozpočtu strukturálních fondů.

2.6

Rozpočet na rok 2004 byl původně připravován pro EU s 15 členskými státy (6). Celkové příděly pro závazky se snížily o 0,3 % a celkové příděly pro platby se zvýšily o 2,3 % ve srovnání s konečným rozpočtem na rok 2003. Rozšíření si vyžádalo opravný rozpočet (7) od 1. května. Aktualizovaný rozpočet představoval zvýšení o 11,5 % pro závazky a 7,8 % pro platby ve srovnání s konečným rozpočtem na rok 2003. Zvýšení závazků je úměrně větší, protože pokrývají výdaje na více než jeden rok (viz bod 2.3).

2.7

Položky závazků byly pod úrovní (zvýšených) stropů podle finančního výhledu o 4,3 miliardy EUR a položky plateb o 11,8 miliardy EUR. Pokud jde o závazky, tak se odchylka objevuje hlavně u zemědělství (2,5 miliardy EUR) a u předvstupní strategie (1,7 miliardy EUR), přičemž ostatní okruhy výdajů jsou blízko limitům nebo těsně nad (8) nimi.

2.8

Opravné rozpočty odhlasované během roku (9) znamenaly celkové snížení přídělů pro závazky o více než 1,6 miliardy EUR (kvůli nižším výdajům na zemědělství, než se předpokládalo) a zvýšení přídělů pro platby o 2,0 miliardy EUR spojené většinou s dodatečnými příděly na strukturální operace (viz bod 2.14).

2.9

Tabulka 2.1 uvádí přehled plnění rozpočtu za rozpočtový rok 2004 jak pro platby, tak pro závazky. V roce 2004 byl poměr použitých přídělů pro závazky (míra implementace) 98 %, tedy jen nepatrně nižší než v roce 2003 (99 %). Poměr použitých přídělů pro platby (míra výdajů u plateb) činil 95 %, což představuje zvýšení oproti roku 2003 (92 %, i když na základě sníženého rozpočtu (10)) a oproti roku 2002 (86 %). Ke zvýšení výdajů došlo ve všech oblastech.

2.10

Za rok 2004 dosáhl přebytek (11) rozpočtu 2,7 miliardy EUR (viz tabulka 2.2 ), a to z těchto důvodů:

2.11

Přebytek roku 2004 představuje další snížení ve srovnání s 5,5 miliardy EUR v roce 2003, 7,4 miliardy EUR v roce 2002 a 15,0 miliard EUR v roce 2001. Velká část snížení přebytku je důsledkem vyšší míry výdajů u strukturálních operací. To odráží nejen zlepšené řízení Komisí, ale také tu skutečnost, že tím, že rok 2004 už je jasně za polovinou období výdajových programů na léta 2000–2006, míra výdajů se zvýšila (viz body 2.14–2.16).

2.12

Ve výročních zprávách za roky 2002 a 2003 (18) zjistil Účetní dvůr špatné předvídání výdajů na strukturální operace členskými státy jako závažný důvod, proč Komise není schopna podniknout včasné kroky při řízení nedostatečných vydání a výsledného přebytku. Odhady se zlepšily – míra chybovosti předpovědí se snížila z 50 % v roce 2003 na 23 % v roce 2004. Toto však stále představuje nadhodnocení předpovědi o 6,5 miliardy EUR a Komise sama uznává, že má prostor pro další zlepšování. Na rozdíl od přecházejících let neposkytuje zpráva Komise o rozpočtovém a finančním řízení v roce 2004 žádné informace o odhadech členských států či jejich analýzu.

2.12

Komise do výše uvedené výroční zprávy o plnění rozpočtu strukturálních fondů zařadila podrobnou zprávu o odhadech plateb členských států, včetně srovnání četnosti chyb v odhadech na období 1998–2004.

Komise považuje za vhodné zdůraznit, že roční rozpočet plateb nevychází přímo z odhadů členských států, ale z vyhodnocení pravděpodobných potřeb financování položek plateb provedeného samotnou Komisí. Odhady členských států mohou pro toto vyhodnocení poskytnout užitečné vstupní údaje, proto Komise neustále naléhá na jejich zlepšení.

2.13

V minulosti se uskutečnily rozsáhlé přesuny přídělů, které se pak nepoužily (19). Z celkového objemu účelově nevázaných položek plateb převedených z roku 2003 nebylo 23 % použito (20). Do roku 2005 se převádí celková částka 2,8 miliardy EUR, která zahrnuje 1,5 miliardy EUR z provozního rozpočtu (1,2 miliardy EUR v roce 2003) a 1,3 miliardy EUR z účelově vázaných příjmů třetích stran (1,0 miliarda EUR v roce 2003).

2.14

Velká část rozpočtu – strukturální operace, některé vnitřní politiky a vnější vztahy – sestává z víceletých výdajových programů probíhajících v rámci definovaných cyklů po několik let (např. 2000–2006 v případě strukturálních fondů). Komise a členské státy narazily na závažná zpoždění při přípravě a „rozjíždění“ těchto programů, zvláště pokud jde o strukturální fondy. V roce 2004 však programy ve své většině dosáhly plánované roční úrovně výdajů a zahrnovaly refundace nároků členských států za platby poskytnuté příjemcům. Rozpočtované položky plateb na strukturální fondy skutečně nebyly dostačující, takže byl před koncem roku (21) vyžádán opravný rozpočet v celkové výši 3,7 miliardy EUR. Z této částky se 3,3 miliardy EUR týkalo běžných programů.

2.15

Současná úroveň výdajů znamená pouze omezené snížení objemu neuhrazených závazků. Informace o stavu implementace strukturálních fondů poskytnuté ve zprávě Komise o finančním a rozpočtovém řízení (viz bod 2.4) ukazují, že tři politické cíle pro období 2000–2006 byly koncem roku 2004 splněny asi do výše 40 %.

2.15

Komise usiluje o přesné sestavení rozpočtu pro všechny způsobilé žádosti o platby, což může v některých případech, v nichž platební toky převýší očekávání, vést k předložení opravného rozpočtu.

2.16

Nadále také pokračuje uzavírání výdajových programů v rámci strukturálních fondů z předcházejícího programovacího období (1994–1999). Komise se setkala se závažnými problémy a zpožděními při uzavírání těchto programů a provádění závěrečných plateb (viz body 5.29–5.31). Z 9,1 miliardy EUR neuhrazených rozpočtových závazků na konci roku 2003 se uskutečnily platby ve výši 3,6 miliardy EUR a závazky za 2,3 miliardy EUR byly zrušeny, neboť prostředky nebudou použity. Na konci roku 2004 zůstávalo neuhrazeno za 3,3 miliardy EUR rozpočtových závazků pro uzavírání těchto starých programů v roce 2005 a případně po něm.

2.16

Členské státy byly povinny předložit žádosti o platby, které se týkaly těchto programů, nejpozději do 31. března 2003. Kvůli velkému množství žádostí zaslaných krátce před termínem a různorodé kvalitě závěrečné dokumentace bylo před zpracováním žádostí nutné provádět dodatečná šetření. V roce 2004 se uzavírání žádostí výrazně zlepšilo. Důkazem je snížení nesplacených závazků o dvě třetiny na přibližně 5 % celkových nesplacených závazků strukturálních fondů.

2.17

Neuhrazené rozpočtové závazky představují částky, které se Komise zákonně zavázala zaplatit v budoucnosti. Čím vyšší je hodnota neuhrazených rozpočtových závazků, tím větší jsou nároky v oblasti plateb v budoucích letech. Neuhrazené rozpočtové závazky se zvýšily o 4,5 % na 110,1 miliardy EUR (viz tabulka 2.3 ). Zvýšení bylo způsobeno dodatečnými rozpočtovými závazky pro nové členské země po rozšíření. Neuhrazené rozpočtové závazky pro EU před rozšířením se stabilizovaly. Neuhrazené rozpočtové závazky pro rozlišené výdaje jako celek představují 2,2 roku plateb při současné míře výdajů (v roce 2003 to bylo 2,5 roku).

2.17

Dobu 2,2 roku, o níž se Účetní dvůr zmiňuje, lze považovat za běžnou míru, která se blíží zásadě rok n + 2.

2.18

Graf 2.1 ukazuje hodnotu neuhrazených rozpočtových závazků pro rozlišené výdaje od roku 1994. Zvýšení jde na vrub jak změně systému ročních závazků pro strukturální fondy přijaté pro programovací období 2000–2006, tak kumulativnímu účinku snížených výdajů mezi lety 1999 a 2003, jehož výsledkem bylo zrušení položek plateb ve výši 40 miliard EUR (22).

2.19

Ve své odpovědi na výroční zprávu za rok 2003 Komise uvedla, že úroveň neuhrazených rozpočtových závazků odpovídá jejím předpovědím (23). V roce 2002 Komise hloubkově analyzovala, jak se vyvíjí plnění rozpočtu strukturálních fondů, a vzala přitom v úvahu nízké míry výdajů v letech 2000 až 2002, provedla příslušné účetní opravy a předpověděla úroveň neuhrazených rozpočtových závazků na konci každého roku až do roku 2010 (24).

2.20

Ve skutečnosti byla úroveň neuhrazených závazků pro programy 2000–2006 na konci roku 2004 o 3,7 miliardy EUR vyšší než Komise předpověděla v roce 2002 pro EU o 15 členech. Neuhrazené rozpočtové závazky k programům let 1994–1999 byly 3,3 miliardy EUR: analýza Komise z roku 2002 předpokládala, že budou zcela odstraněny. Navíc zde bylo 2,1 miliardy EUR neuhrazených rozpočtových závazků vztahujících se k rozšíření, které nebyly do analýzy Komise zahrnuty.

2.20

Skutečnost, že úroveň nesplacených závazků za období 1994–1999 je vyšší, než se předpokládalo, vyplývá ze zpoždění v uzavírání programů, které bylo v době vypracování odhadů obtížné předvídat (viz odpověď na bod 2.16). Údaje pro rok 2002 byly nejlepší odhady, k nimž bylo možné na základě dostupných informací dospět. Obtížnost vypracování odhadů byla do velké míry způsobena podstatnou změnou platebních systémů pro nové programy na období 2000–2006 oproti předchozím programům.

2.21

Vzhledem k povaze rozpočtového procesu neodráží zůstatek neuhrazených rozpočtových závazků celý objem zákonných závazků, neboť většina výdajových programů se řídí specifickými pravidly. Rozhodnutí o financování rozhodnutí přijatá na počátku programovacího období – představující zákonné závazky pro platby – se nepřevádějí okamžitě na rozpočtové závazky, ale mohou být podle finančního nařízení (25) jako závazky přijaty zhruba rovnoměrně rozložené do let celého programovacího období. Přijaté zákonné závazky ještě nepřevedené na rozpočtové závazky jsou uvedeny jako mimorozpočtové položky roční účetní závěrky (26).

2.22

Na konci roku 2004 dosahovaly neuhrazené rozpočtové závazky strukturálních fondů na programovací období 2000–2006 částky 60 miliard EUR, což představovalo 2,2 násobek ročních výdajů při míře výdajů na platby roku 2004. Zákonné závazky ještě nepřevedené na rozpočtové závazky (viz bod 2.21) činí celkem 75 miliard EUR. Celkové neuhrazené zákonné závazky strukturálních fondů za programovací období 2000–2006 na konci roku 2004 činily tedy 136 miliard EUR, což představuje platby za téměř pět let při míře výdajů na platby roku 2004. Úhrn neuhrazených zákonných závazků poklesl jen mírně díky dodatečným zákonným závazkům plynoucím z rozšíření. Avšak k odstranění všech neuhrazených zákonných závazků z rozpočtového období 2000–2006 do konce výplatního období (2010) bude muset Komise udržet vysokou míru výdajů a/nebo zrušit velký objem závazků na základě pravidla „rok n + 2“ (viz body 2.24–2.26).

2.22

Komise se domnívá, že uvádění poměru „nesplacených právních závazků“ k platbám v daném roce není samo o sobě užitečným ukazatelem, neboť poměr „nesplacených právních závazků“ k platbám vždy ke konci programového období přirozeně klesá. Celková úroveň nesplacených závazků by se tedy vždy měla posuzovat podle toho, kolik času zůstává pro provedení zbývajících plateb. V tomto ohledu Komise souhlasí s poznámkami Účetního dvora v poslední větě.

2.23

Pro současné programovací období strukturálních fondů mohou členské státy provádět platby příjemcům do konce roku 2008 a Komise může refundovat nároky členských států do roku 2010, a to včetně plateb závěrečných. Zkušenost z předcházejících období ukazuje, že míra výdajů na platby klesá ke konci cyklu a uzavírání je problémové (27). Proto existuje riziko, že výdaje na současné programy se opozdí ještě víc do příštího období a zahájení nových programů bude opožděno.

2.23

Je normální, že část zůstatku z programů probíhajícího období bude vyplacena v letech 2007–2010. Díky tomu, že se u strukturálních fondů používá pravidlo rok n + 2, Komise neočekává, že by na konci probíhajícího období došlo k významnému nahromadění nesplacených závazků.

Uzavírání programů za období 2000–2006 by nemělo vést ke zpoždění zahájení programů na další období. Komise navrhne takové rozpočty, které budou odpovídat očekávané úrovni způsobilých žádostí o platby, ať už se bude jednat o žádosti z programového období 2000–2006 nebo 2007–2013.

2.24

Komise má za to (28), že rizika vyvolaná vysokou úrovní neuhrazených rozpočtových závazků u strukturálních fondů jsou snížena pravidlem „rok n + 2“. To stanoví, že závazky, k nimž se neuskutečnily žádné platby v průběhu dvou let po roce v němž byl závazek přijat, se automaticky ruší. V roce 2003 byly v důsledku uplatnění tohoto pravidla zrušeny závazky ve výši 31 milionů EUR. V roce 2004 byla tato částka vyšší, a to 219 milionů EUR, což představovalo jen 0,3 % zůstatku neuhrazených rozpočtových závazků pro strukturální fondy ke konci roku.

2.24

Komise se i nadále domnívá, že pravidlo rok n + 2 bude stabilizovat úroveň nesplacených závazků.

Zálohy vyplacené na začátku programového období, které představují 7 % celkových prostředků přidělených každému programu na období 2000–2006, poskytují relativně dlouhodobou ochranu proti zrušení závazků v období n + 2, neboť platby záloh snižují úroveň úhrad, které jsou potřebné k zamezení automatického rušení. Tato ochrana však časem slábne, což může vést k nárůstu rušení závazků v období n + 2 v nadcházejících letech.

Pravidlo n + 2 zároveň motivuje k rychlejšímu plnění a pravidelnějšímu předkládání žádostí o platbu. Jeho dopad tedy nelze posuzovat pouze podle úrovně rušení závazků.

2.25

Ze závazků zrušených v důsledku použití tohoto pravidla se 76 % týkalo výdajů ESF v Nizozemsku. V praxi byly nové závazky z výkonnostní rezervy (29) v některých případech přiděleny programům, u nichž byly závazky zrušeny, čímž se negoval účinek uvedeného postupu (30). To, že u ostatních členských států nebyly závazky rušeny, odráží zvýšené výdaje. Účetní dvůr však nalezl důkazy o tom, že členské státy předložily nároky včetně nezpůsobilých výdajů, aby předešly rušení závazků. To ilustruje reálnou povahu rizika identifikovaného Účetním dvorem v jeho výroční zprávě za rok 2003 (31).

2.25

Situace, kterou Účetní dvůr popsal ohledně dodatečných závazků vyplývajících z výkonností prémie pro program, jehož financování bylo zrušeno podle pravidla n + 2, je způsobena tím, že položky nelze přesunovat mezi cíli (částky pro jednotlivé cíle byly stanoveny na zasedání Evropské rady v Berlíně v roce 1999 a v nařízení o strukturálních fondech), o výkonnostní prémii se lze ucházet pouze v rámci programu jednoho členského státu a jednoho cíle. Vzhledem k tomu, že v Nizozemsku existuje jednotný programový dokument pro cíl 3, neměla Komise jinou možnost, než udělit prémii tomuto programu, přičemž ji ovšem přiřadila prioritám s lepším výkonem.

Komise zkoumá důkazy o zahrnutí nezpůsobilých výdajů do žádostí o platby, které Účetní dvůr nalezl při auditech v členských státech, a přijme nezbytná opatření. Zkoumá toto riziko ve vlastních auditech.

2.26

Ačkoli Komise považuje pravidlo „rok n + 2“ za důležitý nástroj rozpočtového řízení, ve zprávě o rozpočtovém a finančním řízení není uvedena žádná analýza jeho fungování či dopadu.

2.26

Jedním z cílů pravidla n + 2 je urychlit plnění, dopady pravidla tedy lze částečně změřit podle informací o plnění obsažených ve zprávě o rozpočtovém a finančním řízení. Podrobnější informace o strukturálních fondech jsou obsaženy ve výše uvedené výroční zprávě o strukturálních fondech, která byla zveřejněna v květnu 2005.

2.27

I když byl výsledek za rok 2004 pro strukturální fondy dosti uspokojivý, mnohé z přetrvávajících problémů – zpožďování, zvýšení neuhrazených rozpočtových závazků – při implementaci víceletých výdajových programů pramení z rozpočtování na rozpočtové období, které nebere dostatečně v úvahu schopnost členských států absorbovat přidělené prostředky v předpokládaném čase. Navíc se závazky přijímají – jak se vysvětluje v bodě 2.21 – v přibližně stejných jednoročních splátkách pro celou nominální dobu trvání programu. To neodráží ani očekávaný průběh plateb, ani celý objem zákonných závazků (32), a poskytuje proto informace, které lze snadno mylně vykládat.

2.27

Zařazování závazků do rozpočtu je přímým důsledkem přidělení zdrojů, o němž rozhodla Evropská rada. Roční rozpočtové závazky za normálních okolností odrážejí plánování (nebo revidované plánování). Komise se řídí zásadou, že cílem je odhadnout skutečně potřebnou výši ročních položek plateb.

2.28

Platby se mají provádět během období, které přesahuje nominální dobu trvání programu (až do roku 2 010 v případě období 2000–2006). Průběh plateb se velmi liší v průběhu programovacího cyklu v tom smyslu, že počáteční platby jsou nízké, jak se programy (a s nimi projekty, které jsou jimi financovány) definují a zahajují, v mezilehlých letech jsou požadavky na platby vyšší a ke konci se snižují. Když se dva cykly překrývají, je záměrem Komise vyrovnat roky s nižší poptávkou na začátku druhého cyklu platbami z konce prvního cyklu, což by mělo vyústit do plynulých a navzájem sladěných požadavků na položky plateb.

2.29

V praxi požadavky na platby rozpočtované Komisí závisejí na nárocích přicházejících z členských států, které zase závisejí na schopnosti příjemců předložit projekty a absorbovat přidělené prostředky. Výsledkem nevyrovnané úrovně požadavků v průběhu pěti let do roku 2003 včetně bylo významně nízké vydávání prostředků (33). Nízké vydávání prostředků má různé dopady na položky plateb a závazky: nevyužité položky plateb se ruší, zatímco závazky zůstávají neuhrazeny. Výsledkem těchto rozdílných režimů je zvyšující se objem neuhrazených rozpočtových závazků (viz bod 2.18) a z toho plynoucí časový skluz mezi závazky a platbami.

2.29

Rostoucí objem nesplacených závazků je běžným rysem víceletého programování, které se používá například u strukturálních fondů. Za běžných okolností lze očekávat, že objem nesplacených závazků v prvních letech roste, pak se stabilizuje a na konci programového období klesne. U systému s časově rozlišenými položkami není žádný zvláštní důvod k tomu, aby byly platby a závazky v jakémkoli konkrétním roce vyrovnané.

2.30

Zpráva Komise o rozpočtovém řízení nyní poskytuje některé dodatečné informace o vývoji výdajových programů. Tyto informace by však mohly být ještě lepší, kdyby byly úplněji vysvětleny, kdyby zhodnotily pokrok ve srovnání s očekávanou výkonností a kdyby věrněji odrážely rozpočtové řízení a zodpovědnost. Měly by také být poskytnuty informace o odhadech výdajů členskými státy a o fungování pravidla „rok n + 2“ pro strukturální fondy.

2.30

Na doporučení Účetního dvora z minulého roku Komise poskytla rozsáhlé informace o celkovém stavu a pokroku řady nejvýznamnějších víceletých programů např. strukturálních fondů, Fondu soudržnosti, fondů SAPARD a ISPA). Komise je ochotna nadále usilovat o zkvalitňování poskytovaných informací, stejně jako o to usilovala v minulosti, a to i při vypracování zprávy za rok 2004.

Komise kromě toho Účetní dvůr upozorňuje na rozsáhlou výroční zprávu o rozpočtovém plnění strukturálních fondů, kterou generální ředitelství pro rozpočet vydalo v květnu.

Komise rovněž odkazuje na svou odpověď k bodu 2.4.

2.31

Zlepšené míry výdajů na platby a v důsledku toho snížený přebytek odrážejí zlepšené řízení Komisí a zvýšené úrovně výdajů v rámci hlavních výdajových programů, zejména strukturálních fondů.

2.32

Objem neuhrazených rozpočtových závazků se i nadále zvyšoval a dosáhl celkem 109 miliard EUR na konci roku 2004. Zvýšení bylo hlavně důsledkem rozšíření, přičemž příslušné neuhrazené rozpočtové závazky vztahující se k EU o 15 členech mírně poklesly. Pravidlo „rok n + 2“, které by mělo řešit situaci pro strukturální fondy, vyústilo od doby svého zavedení jen do velmi malého objemu zrušených závazků.

2.32

Výše rušení závazků není sama o sobě řádným ukazatelem efektivnosti pravidla N + 2. Toto pravidlo má vliv také na podporu plnění (viz odpověď k bodu 2.24).

2.33

Neuhrazené rozpočtové závazky u strukturálních fondů převyšují revidované předpovědi Komise z roku 2002. Účetní dvůr doporučuje Komisi, aby zvážila aktualizaci své analýzy, aby byly identifikovány dopady do běžného i následujícího období a zjistilo se, zda je nutné nějaké konkrétní opatření.

2.33

Struktura skutečného plnění a skutečná úroveň nesplacených závazků se analyzují a používají jako vstupní údaje pro vyhodnocení platebních potřeb při přípravě předběžného návrhu rozpočtu. V současné době se neplánuje předložení revidovaného sdělení.

2.34

Informace o rozpočtu EU ani úplně neodrážejí realitu výdajů, ani neposkytují dostatečně jasné informace o zákonných závazcích Unie. U strukturálních fondů jsou rozpočty závazků založeny na stejných ročních splátkách a rozpočty plateb na plynulých a konzistentních nabídkou určovaných předpokladech o výdajích, ale prováděny v závislosti na nepravidelných, poptávkou určovaných nárocích členských států. Jak již Komise uznala, její schopnost aktivně řídit implementaci rozpočtu pro víceleté výdajové programy je omezena (34).

2.34

V případě strukturálních fondů jsou roční položky závazků přímo předurčené víceletým programováním (řídí se tedy nabídkou). Tato skutečnost do určité míry platí i pro ostatní velké víceleté programy.

Položky plateb se však musejí řídit poptávkou, s výjimkou záloh, jejichž objem je omezený. Položky plateb se každý rok zahrnují do rozpočtu, přičemž se na základě informací o tendencích plnění a na základě dalších údajů usiluje o realistický odhad skutečné poptávky. Základy, z nichž Komise vychází při odhadech platebních potřeb pro strukturální fondy, jsou obvykle uvedeny v předběžném návrhu rozpočtu. Celkově lze říci, že se rozpočtování plateb v roce 2004 podstatně zlepšilo.

Objem právních závazků, k nimž ještě nebyly přiřazeny žádné rozpočtové závazky, je zveřejněn mezi podmíněnými závazky v roční účetní závěrce Společenství.

2.35

Jelikož nevyužité příděly pro platby spolu s nimi spojeným financováním nelze převádět do dalších období pro uspokojení budoucí poptávky, existuje zvyšující se nesoulad mezi naprogramovaným výdajovým obdobím (např. 2000–2006) a okamžikem, kdy se výdaje uskuteční. Výsledkem je buď vysoká úroveň výdajů potřebná koncem programovacího období – které se obtížně řídí – nebo vysoká a rostoucí úroveň neuhrazených rozpočtových závazků a výdajů, přičemž výdaje běžného období se posouvají do nového období a případně mohou narušit jeho zahájení. Nebude-li se tomuto problému věnovat zvláštní pozornost, bude tento nesoulad pokračovat i do budoucna.

2.35

Komise má povinnost zahrnout do rozpočtu dostatečné položky plateb a v případě potřeby předložit opravný rozpočet, jak se stalo u strukturálních fondů v roce 2004. Plnění rozpočtu v roce 2004 nezvýšilo nesplacené závazky, s výjimkou nových členských států, což bylo u nových operací přirozené a nevyhnutelné. U strukturálních fondů jsou platby dány zejména žádostmi členských států o úhradu a sestavování rozpočtu k tomu musí přihlížet. Pravidlo N + 2 omezuje hromadění plateb v posledních částech programu a Komise nesdílí obavu, že platby související s programy probíhajícími v období 2000–2006 by mohly ohrozit začátek následného programového období.

Komise rovněž odkazuje na svou odpověď k bodu 2.23.

3.1

Příjmy rozpočtu Evropské unie se skládají z vlastních zdrojů a ostatních příjmů. Vlastní zdroje jsou zdaleka nejdůležitějším zdrojem financování rozpočtových výdajů (92 %), jak je zřejmé z  tabulky 3.1, grafu 3.1 a  grafu 3.2 . Existují tři kategorie vlastních zdrojů: tradiční vlastní zdroje (cla, zemědělské dávky a poplatky z cukru) (13 %), vlastní zdroje vypočítané na základě daně z přidané hodnoty vybrané členskými státy (15 %) a vlastní zdroje odvozené z hrubého národního důchodu členských států (72 %).

3.2

Tradiční vlastní zdroje jsou stanoveny a vybírány členskými státy v souladu s jejich právními a regulatorními předpisy, které musí odpovídat požadavkům pravidel Společenství (2). Rizika výběru tradičních vlastních zdrojů spočívají ve vyhýbání se povinnosti chybnými interpretacemi nebo pašováním, v chybách ve výpočtech nebo nemožnosti vyměřit výši dané částky z důvodů nezjištěných chyb či slabých stránek systémů a chyb nebo opomenutí při účtování o stanovených částkách cel, zemědělských dávek a poplatků z cukru v jednotlivých členských státech.

3.3

Není možné, aby audit Účetního dvora obsáhl neproclené dovozy a dovozy, které unikly celnímu dohledu. Kromě přímého testování celních prohlášení a účetních systémů zahrnul audit Účetního dvora také hodnocení systémů dohledu a kontroly, a to jak v Komisi, tak v členských státech, s cílem zhodnotit, zda zavedené systémy mohou zaručit přiměřenou jistotu úplnosti údajů. Součástí auditu byla:

3.4

Komise může požádat členské státy o provedení inspekcí týkajících se stanovení a poskytnutí tradičních vlastních zdrojů a může také sama takové inspekce provádět, a to buď ve spolupráci se správními orgány daného členského státu, nebo samostatně (4). Jednotlivé inspekční zprávy jsou adresovány členským státům, kterých se týkají, a projednávají se spolu s obdrženými odpověďmi na jednáních poradního výboru pro vlastní zdroje (5). Každé tři roky je vypracována celková zpráva o fungování inspekcí, která je následně předložena rozpočtovému orgánu (6).

3.5

Účetní dvůr tyto inspekce zkontroloval a vzal jejich výsledky v úvahu. Podobně jako v předchozích letech shledal, že jejich metodika stojí na zdravých základech a stav dokumentace je dobrý. Při inspekcích se zjistilo, že systémy výběru vlastních zdrojů jsou obecně uspokojivé, byla však potvrzena trvající nedostatečná spolehlivost účtů „B“ v některých členských státech (viz bod 3.23).

3.5

Komise se ve svých inspekcích tradičních vlastních zdrojů bude i nadále zaměřovat na řízení účtů „B“ ze strany členských států.

3.6

Systémy dohledu a kontroly v oblasti tradičních vlastních zdrojů v členských státech sestávají především z dohledu celních úřadů, jak je definován v celním kodexu Společenství (7). Právní předpisy Společenství obecně nestanoví konkrétní metody ani rozsah celní kontroly, jež jsou tedy na vlastním uvážení členských států.

3.7

Účetní dvůr prověřoval celní dohled a proclívání na vybraných celních přechodech v osmi členských státech (8). Audit se zaměřil na hodnocení celního dohledu a kontrolních postupů, které zajišťují, aby všechno zboží prošlo celní kontrolou (9). Postupy, jejichž smyslem je zajistit, aby bylo přicházející zboží řádným způsobem ošetřeno, byly na navštívených celních přechodech celkově shledány uspokojivými.

3.8

Komise nyní provádí akční plán (10), jehož cílem je napomáhat rozvoji efektivnějších celních režimů celkově lepším využíváním informačních technologií. Počítačové systémy pro podávání a vyřizování celních prohlášení umožňují automatickou kalkulaci a zaúčtování cla a rovněž provádění různých rutinních kontrol. Tyto systémy lze využít i pro selekci celních prohlášení a zásilek, které by měly být zkontrolovány personálem celnice, zatímco zbytek je proclen automaticky, čímž se výrazně snižují výdaje na kontrolu a eliminuje se narušení mezinárodního obchodu. Spolehlivost elektronického systému celního odbavení a kvalita postupů pro analýzu rizik, která je jeho součástí, tak mají zásadní dopad na úplnost a správnost tradičních vlastních zdrojů. Systémy členských států se nyní nacházejí v různých fázích vývoje. V roce 2003 provedla Komise inspekci elektronických systémů celního odbavení. Zjistila, že jejich stav je vcelku uspokojivý, a doporučila další rozvoj jejich využití (11).

3.9

Účetní dvůr provedl prověrku elektronických systémů celního odbavení ve dvanácti členských státech (12) a dále prověřoval dohled a koordinaci ze strany Komise. Při auditu nebyly zjištěny významné nedostatky ani v krocích, které Komise dosud podnikla, ani v systémech navštívených členských států. Účetní dvůr však upozorňuje na následující případy, u nichž doporučuje před upuštěním od tradičních tištěných celních prohlášení přijetí dalších opatření.

3.10

Pokud se používají počítačové systémy, je nutné mít k dispozici odzkoušené plány pro spuštění a provoz záložních systémů pro případ katastrofy. Ve třech z navštívených členských států nemají žádný obecný plán postupu pro případ katastrofy, vypracovali však určité náhradní postupy a pokyny. Ve čtyřech členských státech takový plán existuje, ale nebyl vyzkoušen. V případě poruchy nebo jiné krizové situace představují tyto nedostatky riziko pro výběr cla i pro kontinuitu importu a exportu v rámci obchodního styku.

3.10

Komise souhlasí s připomínkami Účetního dvora týkajícími se významu nouzového mechanismu. Bezpečnostní opatření jsou nutná k tomu, aby nedošlo k narušení trhu, aby se celním orgánům umožnila kontrola a aby se ochránil výběr tradičních vlastních zdrojů. Komise tyto postupy upravila v právních předpisech (článek 353 nařízení (ES) č. 837/2005), které jsou na úrovni Společenství použitelné na elektronický tranzitní systém – NCTS. Komise se rovněž domnívá, že manuální systémy mohou být narušeny. V případech, kdy k tomu došlo, byly platby tradičních vlastních zdrojů přizpůsobeny takovým způsobem, aby nedocházelo ke ztrátám z rozpočtu Společenství.

3.11

V šesti z navštívených členských států mohou být formuláře jednotného správního dokumentu (JSD) (13) zasílány v tištěné podobě společně s disketou, z níž jsou pak data bez použití elektronického podpisu stažena do systému. Právně závazný je však pouze vytištěný dokument. Ve třech členských státech neměli buď žádné formálně definované kontrolní postupy pro vkládání dat a záznamy těchto postupů, které by zajišťovaly, že data na disketě budou odpovídat údajům ve vytištěném formuláři, nebo tyto postupy nebyly vždy dodržovány. Za těchto okolností je zde riziko, že údaje použité pro počítačové zpracování, včetně výše dovozních cel, se mohou od údajů uvedených ve formuláři JSD lišit.

3.11

Jako součást pravidelných opatření navazujících na body uvedené Účetním dvorem bude Komise zavádět vhodné kontroly v členských státech.

3.12

Kde není stoprocentní kontrola celních prohlášení možná, měla by se při rozhodování o nutnosti provést prověrku daného dovozu používat analýza rizik a profily rizik. Profily rizik lze nejlépe využít v prostředí systémů elektronického celního odbavování. K zajištění efektivity a podobné úrovně kontroly na všech celnicích navrhla Komise řadu nástrojů (14), k nimž patří společná metodika a společná kritéria pro řízení rizik. Komise také navrhuje, aby se celnice na hranicích zaměřily na přípustnost a bezpečnostní kontroly. Kontroly fiskálních a obchodních postupů prostřednictvím auditů a kontrol na místě založených na společných kritériích rizik by se měly obvykle provádět v prostorách hospodářských subjektů.

3.12

S ohledem na objem mezinárodního obchodu a velký rozsah úkolů, které celní útvary vykonávají, budou celní kontroly vždy namátkové. Analýza rizik hraje svoji úlohu, a to nejen v jednotném výběru cel (a jejich řádném převedení Komisi), ale rovněž v rámci jiných úkolů. Tyto úkoly a odpovídající nástroje navržené Komisí zahrnují jak ochranu evropských občanů před ohrožením jejich zdraví a bezpečnosti, tak výběr cel.

3.13

Účetní dvůr již dříve podal zprávu o využívání technik analýzy rizik (15). Navzdory podpoře a doporučením Komise jsou však mezi členskými státy stále značné rozdíly v míře, v jaké analýzu rizik a profily rizik systematicky využívají při cílení kontrol, a to navzdory skutečnosti, že využívání výpočetní techniky v rámci celního režimu jejich aplikaci umožnilo.

3.13

V návaznosti na nedávné změny celního kodexu (nařízení (ES) č. 648/2005 ze dne 13. dubna 2005) Komise a členské státy dále spolupracují při provádění rámce řízení rizik v celém Společenství.

3.14

Pozměněné znění celního kodexu (16) zavádí pro členské státy povinnost provádět řízení rizik a specifikuje časová období, kdy mají členské státy provádět příslušné kontroly na základě rizik a kdy budou celní kontroly založeny na analýze rizik s využitím automatizované technologie zpracování dat. Bude nutné vynaložit další úsilí, aby bylo dosaženo souladu s těmito novými pravidly. Účetní dvůr během svého auditu zjistil, že ve dvou členských státech nebyly v roce 2004 profily rizik využívány vůbec. Rozhodnutí o fyzických kontrolách a kontrolách dokumentace se převážně zakládalo na čistě osobní subjektivní iniciativě celního úředníka. V jiných dvou členských státech se profily rizik používaly pouze u části dovozů. U zboží importovaného v rámci určitého zjednodušeného režimu nebyla uplatňována žádná cílená kontrolní opatření, která by vycházela z profilu rizik.

3.14

Tyto dva členské státy, u kterých bylo Účetním dvorem zjištěno, že nevyužívají analýzu rizik, k tomu směřovaly a oba před koncem roku 2004 zavedly systémy pro dovozy. Je to důležitý základ, ale zavedení celních kontrol spočívajících na analýze rizik má mnohem širší dopad. Analýza rizik hraje svoji úlohu ve všech druzích celních kontrol, včetně výběru dovozců, kteří budou oprávnění využívat zjednodušené postupy, a četnosti a obsahu kontrol založených na auditu. Očekává se, že vedle otázek bezpečnosti a jistoty, jimž byly stanoveny specifické cíle, členské státy přijmou různá opatření v odlišném tempu, která budou záviset na množství a druhu celního provozu, jejž musí zvládat.

3.15

V jednom členském státě bylo využití fiskálních profilů rizik na hranicích omezeno a nahrazeno fiskálními kontrolami na základě auditu prováděnými v prostorách hospodářských subjektů. Tato strategie je v souladu s návrhem Komise obsaženém v jejím sdělení z července roku 2003. Takový přístup však může oslabit celní dohled, protože četnost kontrol u mnoha subjektů je nízká.

3.15

Komise připomene členským státům, že četnost kontrol může hrát klíčovou úlohu v provádění kontrolní strategie založené na auditu.

3.16

Ačkoliv je v členských státech význam náhodného výběru vzorků jako doplňkového prvku všeobecně uznáván, statistický náhodný výběr zboží se v šesti navštívených členských státech vůbec nepoužívá.

3.16

Komise bude nadále doporučovat, aby rámec rizik Společenství jako základ pro výběr zásilek nebo prohlášení, které mají být předmětem celní kontroly, obsahoval namátkový prvek.

3.17

Celní úřady by měly pravidelně monitorovat a prověřovat výsledky celních kontrol s cílem zhodnotit účelnost a efektivnost systému řízení rizik a pro aktualizaci analýzy a stanovení priorit kontrol využívat zpětné vazby z režimu celního odbavování.

3.18

U některých celních správ byly zjištěny nedostatky při vykazování výsledků fyzických kontrol a kontrol dokumentace a jejich hlášení na centrální úroveň. V některých případech byly filtry bezdůvodně a bez souhlasu vedení obcházeny. Profily rizik dále nebyly vždy řádně přezkoumány, a nebylo tedy zjištěno, zda jsou skutečně účelné, nebo byla koordinace mezi odbory odpovědnými za nastavení filtrů na různých úrovních (centrální, regionální, místní) nedostatečná. Nedostatečné sledování a prověřování fungování profilů rizik a výsledků celních kontrol vede k nedostatku zpětné vazby z tohoto procesu, který pak znemožňuje jak včasnou aktualizaci profilů rizik, tak stanovení optimálních priorit pro kontroly prováděné celními úřady.

3.17–3.18

Komise souhlasí s tím, že výsledky záznamů, přezkum a aktualizace profilů rizik jsou klíčovými jevy řádného řízení rizik, a proto bude členským státům nadále připomínat, aby k jeho dosažení zaváděly vhodné postupy.

3.19

Nárokované částky bez záruky a nárokované částky, které byly zpochybněny a u nichž může dojít ke změně, nemusí být Komisi zpřístupněny, pokud je členské státy místo toho uloží na oddělené účty (účty „B“). Všechny členské státy předkládají Komisi čtvrtletní výpisy ze svých účtů „B“. Čistý zůstatek zahrnutý do rozvahy Společenství v rámci položky „pohledávky za členskými státy“ činí 739,4 milionu EUR (2003: 729,3 milionu EUR).

3.20

K 31. prosinci 2004 byl hrubý zůstatek účtů „B“ uvedený v účetních záznamech Komise 1 905,0 milionu EUR, tj. o 19,4 % méně, než činila tato částka k 31. prosinci 2003 (2 364,3 milionu EUR) (17). Hlavním důvodem této změny je skutečnost, že položky týkající se dovozu novozélandských máslových produktů byly po vyřešení tohoto případu z účtů „B“ vyřazeny (18).

3.21

Účetní dvůr vítá přijetí nařízení Rady (ES, Euratom) č. 2028/2004 (19), které stanoví povinnost členských států odepisovat částky tradičních vlastních zdrojů, které nejsou vybrány do určitého konečného data. Nařízení také zavádí povinnost členských států poskytnout odhad těch částek uvedených na účtech „B“, jejichž výběr již není pravděpodobný.

3.22

Komise zanesla do své rozvahy odpisy na základě aktuálních informací poskytnutých členskými státy, aby tak zohlednila míru, v jaké je výběr těchto částek nepravděpodobný. Celková výše odpisů se pohybuje v rozmezí očekávaném na základě srovnání s předchozími lety. Většina členských států však neposkytla informace o metodách, které se používaly při stanovování odhadů. V důsledku toho nemůže Účetní dvůr částku odpisu potvrdit a domnívá se, že Komise by měla poskytnout návod k postupu, a zajistit tak konzistentní přístup. Odhady neinkasovatelných částek poskytnuté členskými státy se pohybují mezi 10 % (12,8 milionu EUR v případě Spojeného království) a 96 % (118 milionů EUR v případě Španělska) (20).

3.22

Komise se domnívá, že v rámci používání odhadů připravených členskými státy uplatnila zásadu obezřetnosti, kterou vyžaduje finanční nařízení. Vybírání celních dluhů závisí na vnitrostátních právních předpisech a postupech. Pouze členské státy znají spolehlivost základu pro vymáhání plateb i to, zda dlužník má aktiva či nikoli; znají rovněž postupy lepšího vybírání plateb, které mají k dispozici a které se jim osvědčily. Komise v průběhu jednání Poradního výboru pro vlastní zdroje (ACOR) dne 9. prosince 2004 vysvětlila členským státům základní zásadu, kterou by měly používat při přípravě jejich odhadů. Komise bude členským státům připomínat jejich odpovědnost při přípravě odhadů založených na skutečných údajích.

3.23

Podobně jako v předchozích letech (21) byly při auditu Účetního dvora a inspekcích Komise (viz bod 3.5) v několika členských státech (Belgie, Německo, Irsko, Itálie, Kypr, Polsko, Slovensko, Švédsko, Spojené království) zjištěny systematické problémy s účty „B“, např. zpoždění v zaúčtování položek, chybné položky, opomenutí a nesprávná zrušení. V roce 2003 odstranilo Německo ze svého účtu „B“ položky v celkové výši 40,1 milionu EUR, aniž by toto snížení plně zdůvodnilo.

3.23

Komise se s dotčenými členskými státy těmito body zabývá, aby obdržela vysvětlení a zajistila nápravu chyb.

3.24

V rámci společné organizace trhů v odvětví cukru nesou výrobci finanční odpovědnost za ztráty vzniklé při prodeji produkce, pro niž je stanovena kvóta (22). Tato zásada se realizuje uvalením poplatků na výrobu cukru, isoglukosy a inulinového sirupu. Výši poplatků stanoví Komise (479,8 milionu EUR za hospodářský rok 2002/03) a od výrobců je vybírají členské státy. Členské státy si ponechají 25 % poplatků jako krytí nákladů na výběr (23).

3.25

Účetní dvůr provedl kontrolu následných opatření přijatých v návaznosti na dřívější práce v oblasti poplatků z cukru a prověřil jejich výpočet ze září 2004 (pro hospodářský rok od 1. července 2002 do 30. června 2003). Účetní dvůr zjistil, že systém pro výpočet poplatků z cukru funguje uspokojivě, a to navzdory nejasnostem v předepsané kalkulační metodě (24), jež je třeba odstranit. Upozorňuje také na následující body, v souvislosti s nimiž doporučil nápravná opatření:

3.25

a)

celková výše poplatků z cukru (479,8 milionu EUR) byla omylem podhodnocena o přibližně 6 milionů EUR;

a)

Opravy budou provedeny automaticky v průběhu výpočtu dávek na rok 2005, které musí převzít výpočty a převody z předchozího roku.

b)

ohledně dvou hlavních zdrojů dat, na nichž se výpočet zakládá:

b)

3.26

Nadále platí, že závěrečné odsouhlasení příjmů a výdajů, které mají být financovány z poplatků z cukru, není v rámci stávajícího účetního systému Komise proveditelné, jak je také uvedeno ve zvláštní zprávě Účetního dvora č. 4/91 (27).

3.26

Není potřeba provádět účetní odsouhlasení plateb mezi zdroji, které pocházejí z dávek, a rozpočtovými výdaji. Metoda výpočtu vyplývající ze stávajících pravidel Rady totiž nevytváří mezi těmito dvěma prvky rovné postavení. Porovnání může být v případě potřeby provedeno mimo rámec účetního systému.

3.27

Na rozdíl od příjmů z tradičních vlastních zdrojů odrážejí vlastní zdroje odvozené z DPH a HND makroekonomické statistiky, jejichž výchozí údaje nelze auditovat přímo. Z tohoto důvodu vychází audit DPH/HND z dodaných makroekonomických souhrnných ukazatelů připravených pro Komisi členskými státy (buď z prognóz, nebo z konečných číselných údajů) a usiluje o zhodnocení systému, který Komise používá pro manipulaci s údaji až po okamžik jejich zahrnutí do konečné účetní závěrky. Audit tedy pokrývá sestavování ročního rozpočtu a jeho plnění vzhledem k měsíčním platbám členskými státy. Dále se soustřeďuje na systémy dohledu a kontroly Komise, jejichž úkolem je zajistit správné stanovení a výběr příjmů EU. Specifické aspekty vlastních zdrojů z DPH a HND jsou předmětem zvláštních auditů.

3.28

Zvláštní audity Účetního dvora týkající se vlastních zdrojů z DPH a HND obsáhly kontroly soupisů pro účely Evropského systému účtů (ESA 95) (28) prováděné Komisí, výpočet váženého průměru sazby (VPS) DPH v přiznáních k dani z přidané hodnoty členských států (29) a systémy dohledu a kontroly pro sestavování národních účtů statistickými úřady členských států.

3.29

Inspekční činnost Komise prováděná ve spolupráci s členskými státy tvoří významnou součást kontrolního systému vlastních zdrojů z DPH/HND. Účetní dvůr přezkoumal práci útvarů, které tyto inspekce prováděly.

3.30

Pokud jde o vlastní zdroje z DPH, inspekce Komise provedené na místě během rozpočtového roku vedly k 28 novým výhradám (30) vůči specifickým složkám přiznání k dani z přidané hodnoty (31) jednotlivých členských států. Příprava a výkaznictví výsledků těchto inspekcí měly dobrou kvalitu. Vzhledem k omezenému množství zdrojů se však Komise potýká s problémy, když se snaží zachovat stejnou kvalitu a frekvenci inspekčních návštěv v členských státech jako před rozšířením (32). Dále pokud jde o kontrolní opatření přijatá v návaznosti na vyslovené výhrady, bylo dosaženo jen malého pokroku (během roku bylo zrušeno pouze šest výhrad) a ke konci roku 2004 jich tedy zbývalo 107. Tyto výhrady se často vztahují na několik rozpočtových let a čtyři z nich se datují od přiznání k DPH podaných před více než deseti lety. Komise neprovedla odhad jejich finančního dopadu.

3.30

Analýza Komise prokazuje, jak je obtížné odhadnout finanční dopad výhrad, neboť se týkají hlavně případů, kdy chybí spolehlivé údaje. Výhrady jsou prováděny proto, aby měl členský stát povinnost vyhledávat spolehlivé údaje o množství a přijatelnou metodologii. V roce 2003 Komise oznámila svůj záměr předkládat, jeví-li se to jako vhodné, dlouhodobé výhrady Soudnímu dvoru Evropských společenství. Ukázalo se to být účinné v případu dvou členských států, které splnily požadavky Komise v době, kdy bylo řízení pro porušení Smlouvy stále ještě v přípravné fázi. Komise si je vědoma větší pracovní zátěže, která je důsledkem rozšíření, a prověřuje, jak nejlépe využít své zdroje a zároveň zachovat kvalitu inspekcí.

3.31

Členské státy, které uplatňují různé sazby DPH, jsou povinny vypočítat váženou průměrnou sazbu (VPS), již Komise použije při výpočtu vlastních zdrojů z DPH. Případná chyba v tomto výpočtu by měla dopad na základ DPH používaný pro výpočet vlastních zdrojů, a v důsledku toho by mohla ovlivnit výši uhrazených vlastních zdrojů z DPH. Účetní dvůr prošetřil inspekce Komise, které se soustředily na tento aspekt systému, provedl audit výpočtu VPS v pěti členských státech (33) a zkontroloval, zda je výpočet v souladu s požadavky právních předpisů Společenství (34).

3.32

Pokud jde o 29 specifikovaných výhrad k VPS, Účetní dvůr zjistil, že řada z nich je aktuální již po neúměrně dlouhou dobu (35). Po vyslovení výhrady nebyl členským státům na vyřešení problému vyhrazen žádný časový limit.

3.32

Neexistuje žádný právní postih, který by Komise mohla využít, a donutit tak členské státy k rychlému zlepšení zdrojů údajů nebo metod výpočtu, ačkoli řízení pro porušení Smlouvy představuje z dlouhodobého hlediska rozumné řešení. Odložené výhrady jsou však přezkoumávány v rámci každé kontroly a následné zprávy o kontrole popisují vývoj projednávání jednotlivých výhrad. V případě Rakouska bylo dosaženo významného pokroku, což v okamžiku, kdy Komise obdrží odsouhlasené změny, umožní odstranit výhradu, která byla zavedena jak Rakouskem, tak Komisí.