7.10.2005

Úřední věstník Evropské unie

C 249/1

ZVLÁŠTNÍ ZPRÁVA č. 2/2005

k rozpočtové pomoci z ERF v zemích Afriky, Karibiku a Tichomoří (AKT): řízení záležitosti reformy veřejných financí Komisí, spolu s odpověďmi Komise

(předložená na základě čl. 248 odst. 4 druhého pododstavce, ES)

(2005/C 249/01)

OBSAH

POUŽITÉ ZKRATKY A TERMINOLOGIE

I–V

SHRNUTÍ

I–II	Popis mechanizmu

III	Audit Účetního dvora

IV–V	Výsledky auditu

1–2

ÚVOD

3–18	OBLAST AUDITU: PŘÍMÁ A NEADRESNÁ ROZPOČTOVÁ PODPORA

3–5

Definice

6–8	Zlepšit řízení státních financí: cíl sám o sobě

9–11	Výhody: vzít za své a zjednodušit

12–14

Nevýhody: vysoké riziko pro peníze evropského daňového poplatníka

15	Realizace: podmíněná podpora

16–18

Právní základy

19–22

KONTROLA ÚČETNÍHO DVORA

19–20

Cíl auditu

21–22

Přístup k auditu

23–74

VÝSLEDKY KONTROL

23–40

Hodnocení počátečního stavu řízení státních financí

23–30

Definice metodického rámce

23–27

Nezbytnost doplnit metodický rámec

28–29

Dynamický výklad podmínek způsobilosti

30	Nezbytnost zajistit provázanost programů

31–37

Provádění metodického rámce

31–33

Počáteční hodnocení jsou zpravidla úplná a souvisejí s plánem reforem země

34	Nedostatečně zohledněná korupce

35–36

Institucionální podpora je koordinovaná, ovšem globální rámec neexistuje

37	Chybí doporučení vedoucích delegací

38	Informace v souladu s realitou

39–40

Nedostatečně podložená rozhodnutí Komise

41–74

Monitorování vývoje reforem

41–46

Vyvíjející se metodický rámec

42–44

Nezbytnost zlepšení monitorovacích zpráv delegací

45–46

Zlepšující se výkonnostní ukazatele

47–68

Provádění metodického rámce

47	Neúplné monitorovací zprávy delegací

48–51

Nedostatečně podnětné výkonnostní ukazatele

52–55

Nestejně pokročilá koordinace s ostatními investory v jednotlivých zemích

56–62

Nezbytnost posílení vztahů s parlamenty a nejvyššími kontrolními orgány

63–68

Nedostatek lidských zdrojů Komise

69–71

Realita: reformy pokračují, avšak kvalita řízení států příjemců je i nadále nedostačující

72–74

Přiměřené reakce Komise

75–89

ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ

75–83

Závěry

84–89

Doporučení

PŘÍLOHA 1 – Šest tabulek znázorňujících význam rozpočtových podpor

PŘÍLOHA 2 – Návrh nového rámce pro hodnocení systémů řízení veřejných financí

PŘÍLOHA 3 – Výkonnostní ukazatele Komise

PŘÍLOHA 4 – Dobrá praxe v oblasti koordinace mezi investory: příklad Mozambiku

Odpovědi Komise

POUŽITÉ ZKRATKY A TERMINOLOGIE

AFD	—	Francouzská rozvojová agentura
AKT	—	Africké, karibské a tichomořské státy – signatáři Dohody z Cotonou
BAD	—	Africká rozvojová banka
BWI	—	brettonwoodské instituce (SB a MMF)
CFAA	—	Country Financial Accountability Assessment (hodnocení finanční zodpovědnosti země)
CPAR	—	Country Procurement Analytical Review (analytický přehled zadávání veřejných zakázek)
DFID	—	UK-Department for International Development (Ministerstvo Spojeného království pro mezinárodní rozvoj)
DSRP	—	Strategický dokument pro snižování chudoby
EMCP	—	Expenditure Management and Control Programme (program řízení a kontroly výdajů)
ERF	—	Evropské rozvojové fondy
MMF	—	Mezinárodní měnový fond
FRA	—	Fiduciary Risk Assessment (hodnocení svěřenského rizika)
FRPC	—	Facilité pour la Réduction de la Pauvreté et la Croissance (Facilita pro snižování bídy a pro růst)
HIPC	—	Highly Indebted Poor Countries (vysoce zadlužené chudé země)
HOAP	—	Harmonisation of Overseas Audit Practice (harmonizace zámořských auditorských postupů)
IFAC	—	International Federation of Accountants (Mezinárodní federace účetních)
ISA	—	International Standards on Auditing (mezinárodní auditorské standardy)
MoU	—	Memorandum of Understanding (dohoda o porozumění)
NKO	—	nejvyšší kontrolní orgán
OECD	—	Organizace pro hospodářskou spolupráce a rozvoj
PAF	—	Performance Assessment Framework (rámec pro hodnocení výkonnosti)
PARPA	—	Plano de Acção para a Reducção da Pobreza Absoluta (akční plán pro snižování naprosté bídy)
PEFA	—	Public Expenditure Financial Accountability (finanční odpovědnost veřejných výdajů)
PEMFA	—	Public Expenditure Management and Financial Accountability (řízení veřejných výdajů a finanční zodpovědnost)
PER	—	Public Expenditure Review (přehled veřejných výdajů)
PETS	—	Public Expenditure Tracking Survey (kontrola veřejných výdajů)
PFMA	—	Public Finance Management Assessment (hodnocení řízení veřejných financí)
PIN	—	Programme Indicatif National (národní orientační program)
PPARP	—	Programme Pluriannuel d'Appui à la Réduction de la Pauvreté (Víceletý program podpory snižování chudoby)
PRSP	—	Poverty Reduction Strategy Paper (Strategický dokument ke snižování chudoby)
PSCAP	—	Public Service Capacity Building Programme (program tvorby kapacit veřejných služeb)
ROSC	—	Report on the Observance of Standards and Codes (zpráva o dodržování norem a kodexů)
SB	—	Světová banka
SISTAFE	—	Sistema de Administração Financeira do Estado (systém finanční správy státu)
VF	—	Veřejné finance

SHRNUTÍ

Popis mechanizmu

Přímá a neadresná rozpočtová podpora se v posledních letech rozšířila a dosahuje nyní asi pětiny podpor z ERF. Vyznačuje se několika významnými výhodami – zejména je to osvojení a jednoduchost (viz body 9–11), ovšem představuje rovněž riziko. Toto riziko je odlišné od jiných typů pomoci (viz body 12–13) vzhledem k ambicióznějším cílům v té míře, v jaké se vyplacené peníze rozpustí v příjmové části rozpočtů jednotlivých zemí, které je pak vynakládají podle svých vlastních, zpravidla slabých, řídících systémů. Filozofie rozpočtové podpory spočívá v tom, že přijímajícím státům se pomůže při snižování tohoto rizika, a přitom se jim umožní, aby si samy řídily svůj vlastní rozvoj zaměřený na růst a na boj s chudobou. Většina investorů se o tuto formu pomoci, jež se podstatně liší od tradiční podpory projektů (viz bod 11), zajímá čím dál tím víc.

II.

Komise akceptuje, že bude vyplácet rozpočtové podpory státům, jejichž řídící systémy jsou slabé, s podmínkou, že se uskutečňují reformy pro jejich zlepšení (viz body 28–29), což je dlouhodobý proces. Proto vyvinula nástroje, které jsou zaměřeny nejen na zhodnocení počátečního stavu kvality řízení veřejných financí a navrhovaných reforem, ale i na hodnocení vývoje tohoto řízení a pokračování těchto reforem.

Audit Účetního dvora

III.

Cílem tohoto šetření je posoudit, jak Komise v letech 2003–2004 řídila riziko spojené se veřejnými financemi v rámci rozpočtové pomoci (viz bod 12), a ubezpečit se o kvalitě řízení veřejných financí a o účinnosti reforem prováděných přijímajícím státem (viz body 19–20). Audit se zaměřil hlavně na programy přímých neadresných rozpočtových podpor z ERF poskytovaných v rámci Dohody z Cotonou a opíral se o kontroly provedené v centrále a v pěti státech (viz body 21–22).

Výsledky auditu

IV.

Nástroje analýzy a monitorování použité v koordinaci s ostatními investory, zejména Světovou bankou a Mezinárodním měnovým fondem, poskytují poměrně úplné informace umožňující Komisi reagovat přiměřeným způsobem. Přesto však je zapotřebí je zkvalitnit, a to jak jejich koncepci (viz body 23–27 a 42–46), tak i jejich realizaci (viz body 31–37 a 47–68). Jejich koncepce vykazuje jisté nedostatky při diagnóze výchozího stavu a neúplných a nedostatečně vypovídacích monitorovacích zpráv a jejich realizace není v dostatečné míře koordinována s ostatními investory na místě a neopírá se v dostatečné míře o parlamenty a nejvyšší kontrolní orgány přijímajícího státu.

Účetní dvůr Komisi doporučuje:

a)	aktualizovat a doplnit svého metodického průvodce, včetně aspektů týkajících se monitorovacích zpráv (viz bod 84);

b)	prokázat jasněji způsobilost přijímajících států (viz bod 85);

c)	používat více motivující výkonnostní ukazatele související se veřejnými financemi (viz bod 86);

d)	dopracovat nový nástroj hodnocení kvality řízení veřejných financí a maximálně podporovat jeho přijetí jednotlivými investory (viz bod 87);

e)	posílit spolupráci mezi investory na místě (viz bod 88);

f)	posílit vztahy s parlamenty a nejvyššími kontrolními orgány přijímajících států (viz bod 89).

ÚVOD

Účetní dvůr v roce 2000 posoudil monitorování, které Komise provádí při čerpání fondů poskytovaných zemím AKT (1) v rámci rozpočtové podpory a vázaných na podporu strukturálních změn. Od té doby Komise nahradila tento způsob pomoci rozpočtovou podporou, která nyní představuje více než čtvrtinu celkových podpor 9. ERF (viz tabulku A v příloze 1).

Parlament (2) a Rada (3) výhody rozpočtové podpory uznávají. Vážně se pozastavují nad organizací její kontroly a vyzývají Komisi, aby pečlivě dohlížela na dodržování čl. 61 odst. 2 Dohody z Cotonou (viz bod 18) a aby v koordinaci s ostatními investory zajistila důkladné sledování vývoje řízení veřejných financí přijímajících států a pokračování reforem na jeho zlepšení.

OBLAST AUDITU: PŘÍMÁ A NEADRESNÁ ROZPOČTOVÁ PODPORA

Definice

Rozpočtová podpora se vyplácí do rozpočtů přijímajících států, aby se zmírnil nedostatek jejich domácích zdrojů. Představuje de facto podporu jejich platební bilance a jejich veřejných financí. V současné době je rozpočtová podpora, kterou Komise vyplácí, hlavně „přímá“ a „neadresná“. Tabulka B v příloze 1 ukazuje význam této pomoci v celkovém objemu podpor z ERF. Tabulka C v příloze 1 uvádí rozdělení podle jednotlivých zemí.

4.	Podpora je „přímá“, protože jde přímo do rozpočtů, aniž by byla vázána na přidělení deviz na nejdůležitější dovozy zemí, což je obecně mechanizmus, jenž již zpravidla není zapotřebí, neboť měna přijímajících států je téměř vždy konvertibilní a volně převoditelná.

Je „neadresná“, protože se promíchá bez rozlišení s ostatními rozpočtovými příjmy, aniž by byla vázána na specifické výdaje, na rozdíl od adresných rozpočtových podpor, u nichž jsou peníze z ERF vypláceny na zvláštní účty, jejichž čerpání vyžaduje podpis vedoucích delegací, aby jejich použití bylo zaznamenáno. Tyto adresné podpory jsou omezeny (4) na případy, kdy je ve státní pokladně země silně napjatá situace.

Zlepšit řízení veřejných financí: jeden z cílů rozpočtové pomoci

6.	Hlavními cíli rozpočtové podpory jsou růst a snižování chudoby, a to v souladu s cíli Milénia Spojených národů pro rozvoj (5).

7.	Ve většině příslušných zemí AKT jsou tyto cíle zpracovány do strategického dokumentu pro snižování chudoby (DSRP), který vypracuje příslušná země a který schvalují hlavní investoři. Tento dokument definuje ve střednědobém výhledu hlavní směry dané země při snižování chudoby obyvatelstva.

8.	Reformy řízení veřejných financí jsou jednou součástí celkové strategie boje proti chudobě a přímých a neadresných rozpočtových podpor z ERF. Vzhledem k dynamickému přístupu Komise (viz bod 28) se tyto reformy stávají samy o sobě významným cílem rozpočtové pomoci.

Výhody: přisvojení a zjednodušení pro přijímající země

Přímá a neadresná rozpočtová pomoc umožňuje Komisi vstupovat rovnou do problematiky řízení státních rozpočtů zavedením trvalého dialogu s jednotlivými zeměmi o reformách zaměřených na zlepšení tohoto řízení. Peníze evropského (daňového) poplatníka jsou impulsem, který umožňuje zlepšit kvalitu a účinnost všech příjmů a výdajů národních rozpočtů. Toto zlepšení usnadňuje celkový rozvoj a je ve prospěch podpor poskytovaných různým formám projektů, které financují investoři.

10.	Rozpočtová pomoc by měla umožnit jednotlivým zemím, aby si ji přisvojily lépe než pomoc poskytovanou na konkrétní projekty. Zařazením do rozpočtu se navíc pomoc dostane de facto pod kontrolu národního parlamentu.

11.

Rozpočtová podpora umožňuje výrazně zjednodušit výdajové procedury tím, že snižuje jejich počet. Jelikož se podpora rozpustí ve státním rozpočtu, vynakládá se podle rozpočtových procedur dané země, zatímco projekty, které mají jinak své výhody, se obecně plní mimo rozpočet (6) přijímajícího státu a řídí se podle specifických postupů jednotlivých investorů (7) (viz schéma 1).

Nevýhoda: riziko spojené se slabostí národních systémů veřejných financí

12.

Po vyplacení přímé a neadresné rozpočtové podpory přijímajícím státům se tato podpora čerpá podle vnitrostátních rozpočtových postupů a peníze evropského daňového poplatníka jsou tak vystaveny zpravidla značnému riziku. Investoři znají a akceptují tato rizika, pokud jsou uskutečňovány reformy zaměřené na zlepšení těchto vnitrostátních rozpočtových postupů.

13.	Reformy veřejných financí jsou dlouhodobý proces. Investoři investují do budoucnosti a akceptují vyplácení pomoci po dobu několika let do měnícího se systému, který neposkytuje okamžitě dostatečné záruky ve smyslu transparentnosti, spolehlivosti a efektivnosti.

14.	Závislost těchto rozpočtů na vnější pomoci obecně, včetně ERF (viz tabulku D v příloze 1) kromě jiného ovlivňuje předvídatelnost rozpočtu a bezpečnost příjmů přijímajících států. Tento problém se v některých případech prohlubuje systémem podmíněných a proměnlivých splátek.

Realizace: podmíněná podpora

15.

Komise provádí přímou a neadresnou rozpočtovou podporu zpravidla formou tříletých programů. Prostředky jsou vypláceny formou pololetních nebo ročních splátek poté, co Komise vyhodnotí dodržování předem stanovených všeobecných podmínek (které se týkají celého programu) a specifických podmínek (které se týkají jedné splátky). Některé splátky jsou proměnlivé a jejich výše se vypočítává na základě ukazatelů výkonnosti.

Ustanovení předpisů

16.

Čl 67 odst 1, 3 a 4 dohody o partnerství AKT-ES podepsané v Cotonou dne 23. června 2000 (Dohoda z Cotonou), kterou se řídí 9. ERF, stanoví, že státy AKT, které chtějí být příjemci rozpočtové pomoci, musí provádět ekonomicky životaschopné a sociálně a politicky únosné makroekonomické nebo odvětvové reformy. V praxi to znamená, že pokud tyto reformy podporuje některý program brettonwoodských institucí (BWI), je tato podmínka automaticky splněna.

17.	Podle čl. 61 odst. 1 písm. c) Dohody z Cotonou se státům AKT poskytuje přímá pomoc v konvertibilní a volně převoditelné měně.

18.

Čl 61 odst 2 Dohody z Cotonou stanoví, že „Přímá rozpočtová pomoc na podporu makroekonomických nebo odvětvových reforem se poskytne, když:

a)	řízení veřejných výdajů je dostatečně transparentní, spolehlivé a efektivní;

b)	byly zavedeny dobře definované sektorové nebo makroekonomické politiky, vypracované danou zemí a odsouhlasené hlavními investory;

c)	pravidla veřejných trhů jsou známá a transparentní.“

KONTROLA ÚČETNÍHO DVORA

Cíl auditu

19.

Cílem tohoto šetření je přezkoumat, jak Komise v letech 2003–2004 řídila riziko spojené s veřejnými financemi, které je tomuto typu pomoci vlastní, tj. jak se ubezpečila o kvalitě řízení veřejných financí a o účinnosti reforem zaváděných přijímajícím státem. To znamená vyhodnotit, zda jak při rozhodování o financování programů, tak od počátku jejich plnění:

a)	Komise definovala vhodný metodický rámec umožňující jí vyhodnotit počáteční stav řízení veřejných financí přijímajících zemí, a rovněž jeho vývoj;

b)	tento metodický rámec byl správně implementován jak v počáteční fázi, tak i ve fázi monitorování;

c)	informace, na jejichž základě se rozhodovalo o financování – a následně i informace, které byly předkládány v monitorovacích dokumentech – odpovídají realitě;

d)	rozhodnutí o financování jsou správně zdůvodněna a jsou transparentní a zda Komise na ně poté vhodným způsobem reagovala.

20.

Naproti tomu cílem tohoto šetření není vyjádřit se ke vhodnosti použití rozpočtové pomoci spíše než financování projektů ani hodnotit dopad rozpočtové podpory na snižování chudoby. A nakonec jejím cílem není ani podrobit auditu řízení a reformu veřejných financí přijímajících zemí, i když analýzy dokumentů spolu s rozhovory a návštěvami na místě vedly Účetní dvůr k jistým zjištěním o situaci ve veřejných financích a o postupu reforem v těchto zemích (viz body 69–71).

Přístup k auditu

21.

Šetření bylo prováděno v centrálních útvarech Komise a informace byly získávány od Světové banky a od Mezinárodního měnového fondu (MMF). Návštěva se uskutečnila v pěti státech AKT (viz tabulku 1), kde Účetní dvůr při svých pracovních misích posuzoval programy přímé a neadresné rozpočtové podpory v průběhu plnění (9). Výběr států zajišťuje rozmanitost tradic v řídících postupech veřejných financí a dobré pokrytí (zeměpisné i hodnotové) rozpočtových podpor financovaných Komisí.

Tabulka 1

Posuzované programy v pěti navštívených zemích

Navštívený stát	Posuzovaná finanční dohoda a doba trvání	Částka (v mil. EUR)	Podíl na celkové pomoci předpokládané v rámci 9. ERF
Etiopie	č. 9171/ET, 2003/04 – 2005/06 (10)	95	17,5 %
Mozambik	č. 6567/MOZ, 2002–2005	168 (11)	51,7 %
Niger	č. 9012/NIR, 2003–2005	90	26,0 %
Čad	č. 9067/CD, 2004–2006	50	18,3 %
Zambie	č. 9114/ZA, 2004–2006	117	33,3 %
Zdroj: Finanční dohody a národní orientační programy (Programmes Indicatifs Nationaux/PIN) týkající se 9. ERF.

22.

V každé navštívené zemi se přezkoumání zakládalo v první řadě na přehledu dohod a zpráv vypracovaných delegací. Ty se porovnávaly se zprávami ostatních investorů a vlády a rovněž se stavem zjištěným v hlavních útvarech zasahujících do řízení veřejných financí na různých úrovních: příprava a plnění rozpočtu, předkládání účtů ke kontrole, interní a externí kontroly (12).

VÝSLEDKY KONTROL

Hodnocení počátečního stavu řízení veřejných financí

Definice metodického rámce

Potřeba dopracovat metodický rámec

23.

Úřad pro spolupráci EuropeAid (EuropeAid), generální ředitelství pro rozvoj (DEV) a generální ředitelství pro vnější vztahy (RELEX) v březnu 2002 vypracovaly dokument „Metodický průvodce pro plánování a realizaci rozpočtových podpor v třetích zemích“ (průvodce), který kromě jiného vychází i z předchozích doporučení Účetního dvora (13). V roce 2005 je i nadále hlavním referenčním dokumentem v této oblasti a ve srovnání s předchozím stavem představuje výrazný pokrok. Přesto však byly zjištěny nedostatky týkající se hodnocení počátečního stavu veřejných financí.

24.

Průvodce neklade dostatečný důraz na domácí příjmy, včetně příjmů pocházejících z veřejnoprávních podniků, jež je nutno brát v úvahu (14) stejně jako výdaje. Zlepšení vybírání a vymáhání domácích příjmů, které se může opravdu ukázat jako méně nákladné a rychleji účinné než snižování neoprávněných výdajů, snižuje potřebu vnější pomoci a mělo by více podnítit poplatníky, aby od vnitrostátních orgánů vyžadovali skládání účtů ze zvyšování příjmů.

25.	Schéma návrhu financování uvádí příliš stručný seznam informací, které by měly být zahrnuty do hodnocení veřejných financí. Průvodce by měl navrhnout podrobnou strukturu tohoto hodnocení, která by mohla být stejná jako je struktura monitorovacích zpráv delegací (viz bod 42).

26.	Část schématu použitého pro vypracování návrhu financování, která se zabývá způsobilostí přijímajícího státu, naprosto opomněla odkaz na čl. 61 odst. 2 Dohody z Cotonou (viz bod 18).

27.

Kromě toho od vydání průvodce v březnu 2002 bylo delegacím zasláno asi deset pokynů a to od různých útvarů Komise. Proto celek není jednolitý, i když se všechny pokyny týkají realizace operací rozpočtové pomoci. Bylo by užitečné dokončit co nejdříve právě probíhající aktualizaci průvodce a do budoucna počítat s pravidelnou konsolidací jeho posledních aktualizací (15).

Dynamický výklad podmínek způsobilosti

28.

Podmínky, které klade čl. 61 odst. 2 Dohody z Cotonou, Komise vykládá dynamickým způsobem. Je toho názoru, že slabiny existující v řízení veřejných financí v okamžiku rozhodování o financování nebrání zahájení programu rozpočtové pomoci, pokud lze vůli k reformám považovat za dostatečnou. V důsledku toho nebere v úvahu pouze počáteční stav systémů řízení veřejných financí, ale rovněž směr, kterým se země ubírá (16). Mnoho jiných investorů a zvláště brettonwoodské instituce se také odvolávají na perspektivy zdokonalování systémů řízení veřejných financí spíše než na nějakou absolutní kvalitativní mez nebo úroveň.

29.

Takový výklad, který umožňuje rozšířit působnost tohoto ustanovení, proto zvyšuje riziko zatěžující užití peněz evropského daňového poplatníka, neboť se používají vnitrostátní rozpočtové postupy přijímajících států. Tento výklad vyžaduje tím přísnější následná opatření k dané situaci a k vývoji řízení veřejných financí těchto zemí.

Nezbytnost zajistit provázanost programů

30.

Programy přímé rozpočtové pomoci neukazují jasně směr, kterým se daná země ubírá, ani předpokládané další pokračování. Průvodce nestanoví, že každý návrh a každá finanční dohoda musí zaručit a výslovně zdůraznit logickou provázanost mezi:

a)	zjištěnými slabými místy v řízení veřejných financí;

b)	vládními programy reforem;

c)	opatřeními institucionální podpory nezbytnými pro uskutečnění těchto reforem;

d)	všeobecnými a specifickými podmínkami (které podmiňují plnění programu), ukazateli výkonnosti (které vstupují do výpočtu proměnlivých splátek) a ostatními monitorovacími nástroji (které se berou v úvahu při jednání s vnitrostátními orgány, zejména při prodlužování programů ERF).

Implementace metodického rámce

Výchozí hodnocení jsou zpravidla úplná a navazují na plán reforem země

31.

Celkově jsou výchozí hodnocení řízení veřejných financí poměrně úplná (17). Opírají se o analýzy a hodnocení vydávaná s ostatními investory – zejména brettonwoodskými institucemi (BWI) – a s vnitrostátními orgány (viz přílohu 2 a body 43–44); poskytují přehled o nejzávažnějších nedostatcích v oblasti řízení veřejných financí. Zpravidla představují stav výhledů zlepšování s odkazem na plán reforem (18) země (viz rámeček 1).

Rámeček č. 1 – Reference na plán reforem přijímajícího státu

1.	V Etiopii hodnoceni analyzuje předpokládané zlepšení tím, že přebírá plánovaná opatření z dokumentu „Expenditure management and Control Programme“ (19) (EMCP).

2.	V Mozambiku hodnocení veřejných financí uvádí jednotlivé vládní reformy, z nichž nejdůležitější, schválená koncem roku 2002, je „Sistema de Administração Financeira do Estado“ (20) (SISTAFE).

3.	V Nigeru, v návaznosti na audit programu strukturálních změn, který Komise provedla v roce 2001, a po pozastavení rozpočtové podpory, které z něj vyplynulo, provedly vláda a Komise vzorové opatření ke zlepšení řízení veřejných financí, které bylo řádně vzato v úvahu v počátečním hodnocení.

4.	V Čadu návrh na financování nebere v úvahu globální plán reforem veřejných financí, protože zatím nebyl vytvořen.

5.	V Zambii se hodnocení opírá o vládní plán reforem „Public Expenditure Management and Financial Accountability (PEMFA) Action Plan“ (21), který při vypracování výchozího hodnocení existoval pouze v podobě návrhu.

32.

Podstatné informace v návrzích na financování a ve finančních dohodách zpravidla uvedeny jsou, avšak příliš roztroušeně. Návrhy a finanční dohody neuvádějí dost systematicky důvody, které přes nedostatky zjištěné v počátečním hodnocení jejich řízení (viz bod 39) vedly k závěru, že článek týkající se dostatečné kvality veřejných financí byl dodržen. Je zapotřebí se přidržovat lépe formalizované a strukturovanější prezentace, aby Výbor ERF (22) a Komise při procesu rozhodování o financování měly možnost se ubezpečit, že se důležité slabiny vzaly v úvahu.

33.

Vládní programy reforem nezahrnují systematicky všechny reformy – zahájené, naplánované nebo připravované – nezbytné pro vypracování dostatečně transparentního, spolehlivého a účinného řízení veřejných financí. V rámci svého dialogu s vnitrostátními orgány by Komise měla dbát o vypracování programu celého komplexu reforem vycházejícího z priorit a doprovázeného realistickým a pravidelně revidovaným kalendářem. Tato střednědobá a dlouhodobá perspektiva je zvláště důležitá za podmínek, kdy se řídící pracovníci Komise (v centrále nebo v delegacích), stejně jako řídící pracovníci přijímajících států, obměňují rychleji, než trvá doba reforem.

Boj proti korupci: záležitost, na které se musí pracovat

34.

Kromě jiného neberou programy Komise dostatečným způsobem zřetel na problémy korupce (23), které byly identifikovány – zejména Světovou bankou – jako největší překážka v boji s chudobou. Zlepšování řízení veřejných financí jistě samo o sobě přispívá ke snižování korupce. Přesto však se korupci musí věnovat zvláštní pozornost. I když je to citlivé a náročné téma, je zapotřebí v partnerství se svrchovanými státy a s podporou organizací v této oblasti specializovaných (24) změřit rozšířenost tohoto jevu, který se často dá zařadit do více kategorií, a pochopit jeho fungování, aby se mohla činit vhodná opatření, která by vlády měly zahrnout do svých programů reforem.

Institucionální podpora je koordinovaná, ale nezapadá vždy do globálního rámce

35.

Institucionální podpory předpokládané ve zkoumaných finančních dohodách jsou dobře koordinovány s ostatními investory, a to buď výslovně v dohodě, nebo při jejím následném plnění. Tyto podpory však nejsou vždy zapsány v globálním plánu institucionálních podpor (25), který identifikuje financování předpokládané jednotlivými investory (viz rámeček 2).

Rámeček č. 2 – Institucionální podpory stanovené ve finančních dohodách

V Etiopii finanční dohoda předpokládá, že 3,5 milionů EUR vyhrazených na institucionální podpory bude vyplaceno do fondů společných pro několik investorů, včetně „Public Service Capacity Building Programme“ (26) (PSCAP), což je globální pětiletý podpůrný program v objemu 400 milionů USD několika investorů, který řídí Ministry of Capacity Building (MCB).

2.	V Mozambiku je 5,5 milionů EUR vyčleněných na institucionální podpory přidělováno skutečně na společné akce s hlavními investory. Ovšem nejsou součástí globálního podpůrného programu, jelikož při vypracování návrhu na financování nebyl zatím k dispozici.

3.	V Nigeru program předpokládá 1,35 milionů EUR na akce technické pomoci u ministerstva hospodářství a financí. Plánované akce nejsou součástí globálního podpůrného programu.

V Čadu je 3,7 milionů EUR vyhrazeno na posilování institucí. To se nijak blíže nespecifikuje, jelikož při vypracovávání návrhu financování nebyly zjištěny potřeby v této oblasti. Vypracování globálního podpůrného programu se předpokládá, až budou koncem roku 2004 dopracovány závěry „Country Financial Accountability Assessment“ (27) (CFAA).

5.	V Zambii je na institucionální podpory vyhrazeno 6,75 milionů EUR. Jsou součástí globálního podpůrného programu, i když při podpisu finanční dohody tento program nebyl ještě dopracován. Program v prosinci 2004 podepsalo jedenáct investorů.

36.	Globální podpůrný program umožňuje vyčíslit potřeby, které mohou být účelně hrazeny z prostředků ERF. Komise by měla dohlížet na vypracování plánu doprovázeného odhadem kalendáře, zahrnujícího všechny potřebné akce včetně těch, které prozatím financování nenalezly.

Chybí doporučení vedoucích delegací

37.

Taková doporučení vedoucích delegací, jaká se požadují v průvodci (28), nebyla zpracována. Jinak se počítá, že vedoucí delegací budou požádáni, aby do pololetních monitorovacích zpráv zahrnuli syntézu odrážející jejich celkový názor, což je zčásti výsledkem téhož přístupu. V obou případech je zajímavé získat formálně výslovné stanovisko od lidí, kteří jsou v těsném a trvalém kontaktu s realitou dané země. Proto by Komise měla ve svém průvodci toto ustanovení zachovat a dbát na jeho dodržování.

Informace odpovídající realitě

38.	Všechny slabiny řízení veřejných financí zjištěné Účetním dvorem při pracovních cestách do navštívených zemí již Komise identifikovala, s výjimkou Čadu, kde audit objevil problém nedoplatků (29), o němž investoři zjevně nevěděli.

Nedostatečně podložená rozhodnutí Komise

39.

Komise po příznivém stanovisku Výboru ERF se rozhodla i přes slabiny řízení veřejných financí zjištěné v příslušných zemích podepsat všech pět posuzovaných programů, což znamená, že podle jejího názoru byl směr, kterým se země ubírá, dostačující. Takový názor by měl být více podložen argumenty, přičemž by se mělo především zdůraznit, jakým způsobem plán reforem hodlá odstranit tyto slabiny (viz bod 30).

40.

Počáteční situace řízení veřejných financí v zemích AKT se zpravidla vyznačovala četnými nedostatky, vedoucími některé investory k tomu, že odmítli poskytnout neadresnou rozpočtovou pomoc. V některých navštívených zemích byla Komise jedním z prvních investorů, kteří akceptovali přijetí tohoto rizika (viz rámeček 3 a tabulku E a F v příloze 1). Nicméně tam vždy probíhal některý program MMF.

Rámeček č. 3 – Situace ostatních investorů v oblasti neadresné rozpočtové pomoci v pěti navštívených zemích

1.	V Etiopii byla Komise v roce 2002 prvním investorem, který poskytoval neadresnou rozpočtovou pomoc. V roce 2003 se k ní přidal „UK's Department for International Development“ (30) (DFID) a pak v roce 2004 Světová banka a Irsko.

2.	V Mozambiku se počet investorů, kteří poskytují rozpočtovou pomoc, od roku 2000 pravidelně zvyšoval a v roce 2004 dosáhl asi patnácti investorů.

3.	V Nigeru byla Komise v březnu roku 2004 společně s MMF jediným investorem, který poskytoval neadresnou rozpočtovou pomoc. Světová banka a BAD (Africká rozvojová banka) se zapojily koncem roku 2004.

4.	V Čadu již několik let kromě Komise poskytuje rozpočtovou pomoc několik investorů, včetně Africké rozvojové banky, Francouzské rozvojové agentury, Světové banky a MMF. Posledně jmenovaný ovšem pozastavil prodloužení Facility pro snížení chudoby a pro růst (FRPC) a Komise zrušila svůj program.

V Zambii byla v květnu 2004 Komise jediným investorem, který s MMF a Světovou bankou poskytoval rozpočtovou pomoc. Někteří investoři, s nimiž jsme se setkali na místě, se dívají příznivě na iniciativu Komise a jsou ochotni účastnit se globálního institucionálního podpůrného programu, ovšem sami nejsou ochotni v blízké budoucnosti rozpočtovou pomoc poskytovat.

Monitorování vývoje reforem

Vyvíjející se metodický rámec

41.	Hlavními nástroji pro monitorování vývoje řízení veřejných financí jsou monitorovací zprávy delegací a ukazatele výkonnosti.

Nutnost zlepšit monitorovací zprávy delegací

42.

Průvodce počítá s tím, že delegace zabezpečuje monitorování rámce veřejných financí a podává o něm zprávu centrálním útvarům Komise (31). Delegace obdržely pokyny, v nichž se upřesňuje, že pololetní monitorovací zprávy musí obsahovat popis situace (podle zadané osnovy) a tabulku hlavních ukazatelů o monitorování reformy veřejných financí (32). Pokyny jsou užitečnou snahou vedení, avšak ve světle jejich první realizace (viz body 47–68) by se měly zlepšit a doplnit takto:

a)	sladěním osnovy, která popisuje stav veřejných financí, s připravovaným rámcem pro hodnocení partnerství „Finanční odpovědnost veřejných výdajů“ (Public Expenditure Financial Accountability (33) – PEFA) (viz přílohu 2);

b)	vyžadovat soustavné monitorování realizace programu institucionálních podpor se zdůrazněním akcí, které mají potíže nebo zpoždění;

c)	vyžadovat, aby byla výslovně zabezpečena provázanost mezi jednotlivými analýzami (dvě uvedené výše a tabulka hlavních ukazatelů o monitorování reforem);

d)	vyžadovat, aby delegace předkládala celkový názor doplněný o doporučení, jakým způsobem jednat;

e)	vyžadovat, aby pokud možno všechny faktické prvky těchto monitorovacích zpráv byly zpracovávány společně – nebo přinejmenším sdíleny – s ostatními investory (Každé místní zastoupení podává zprávu svému vedení. Výhledově by se mohlo počítat se společným dokumentem);

f)	vyžadovat, aby se do vyhodnocování co nejvíce zapojily vnitrostátní orgány, aby se rozvíjelo především jejich know-how v oblasti auditu. Naproti tomu posudek o kvalitě řízení veřejných financí musí vydat nezávislí odborníci;

g)	prodloužit periodicitu těchto zpráv na roční období, pokud varovný postup, uvedený v průvodci (34), umožní reagovat v průběhu rozpočtového roku.

43.

Tyto zprávy se opírají o audity a hodnocení prováděné investory a vnitrostátními orgány a významně se vyvíjející. Komise v koordinaci s ostatními investory – především Světovou bankou – rozvíjí zejména nový rámec pro vyhodnocování systémů řízení veřejných financí v rámci PEFA (viz přílohu 2) s cílem nahradit jím stávající nástroje.

44.

Tento rámec pro hodnocení je v současné době v testovací fázi asi ve třiceti zemích (z toho 18 AKT). Komise se nabídla, že bude v čele 14 z nich (35). Takže od roku 2005 by investoři měli mít k dispozici zkušenosti umožňující provést požadovaná zlepšení tak, aby byl tento rámec přijat a zprovozněn. Posouzení hodnotícího rámce vyústilo do návrhů na zlepšení (viz bod 7 příloha 2).

Probíhající zlepšování ukazatelů výkonnosti

45.

V průběhu plnění těchto programů rozpočtové pomoci používá Komise ukazatele výkonnosti (viz přílohu 3), které měří pokrok dosažený v kvalitě veřejných financí a odvětvové výsledky. Jejich cílem je zejména podnítit přijímající stát, aby zlepšoval řízení svých financí a ovlivnil tak výpočet objemu rozsahu proměnlivých splátek. Průvodce přináší mnohá upřesnění týkající se výběru a použití ukazatelů výkonnosti. Počátkem roku 2005 začala Komise uvažovat o jejich vylepšení.

46.

Používané ukazatele výkonnosti nepokrývají všechny aspekty zahájených reforem, protože by jich pak bylo mnoho a byly by neřiditelné. Proto je důležité odůvodnit, proč byly zvoleny právě tyto ukazatele, a jasně stanovit oblasti, jež ukazateli pokryty nebyly, a upřesnit, zda je to proto, že nebyly považovány za prioritní, nebo zda nebylo možno identifikovat ty vhodné, či zda jsou databáze nezbytné pro jejich výpočet nespolehlivé; v tom případě by bylo možno zajistit jejich spolehlivost v budoucnosti.

Implementace metodického rámce

Neúplné monitorovací zprávy delegací

47.

První monitorovací zprávy (36) delegací pěti navštívených zemí se až příliš často omezují pouze na statickou analýzu veřejných financí, ta je pak zpravidla kvalitní a v souladu s osnovou, kterou poskytla centrála. Tyto zprávy jsou neúplné mimo jiné v tom, že neobsahují tabulku o monitorování reformy veřejných financí (viz rámeček 4). Centrální útvary Komise, které dosud nereagovaly a delegacím nedaly jasné instrukce, jaká opatření by se měla přijmout, by měly zprávy lépe využívat.

Rámeček č. 4 – Monitorovací zprávy v pěti navštívených zemích

1.	V Etiopii obě zprávy předložené v březnu a v červenci 2004 (2004-I a 2004-II) dodržují osnovu z centrály a podávají kvalitní informace, ovšem tabulka o sledování reformy veřejných financí nebyla vyplněna.

V Mozambiku byla první pololetní monitorovací zpráva předána se zpožděním kvůli omezeným lidským zdrojům delegace. Tato zpráva předkládá kvalitní informace a přesně dodržuje požadovanou osnovu, ovšem chybí v ní informace o řízení lidských zdrojů (bod I.B.3 zprávy); dodržování pozměňovacích při realizaci výdajů (bod II.B.4) a výčet nejnaléhavějších potřeb v oblasti institucionální podpory (bod III. C). Rovněž chybí tabulka nejdůležitějších sledovaných ukazatelů reformy veřejných financí.

3.	V Nigeru delegace, která získala instrukce o prezentaci zpráv se zpožděním, naplánovala vypracování své první monitorovací zprávy v druhém pololetí 2004 po dopracování PEMFA („Public Expenditure Management and Financial Accountability“ (37)).

V Čadu zaslala delegace do centrály dvě pololetní monitorovací zprávy, a to v dubnu 2003 a v únoru 2004 (za druhé pololetí 2003). Druhá zpráva byla vypracována se zpožděním kvůli omezeným lidským zdrojům delegace. První zpráva byla předmětem stručného komentáře z centrály, který vyjmenoval chybějící informace. Druhá přesně dodržuje zadanou osnovu, je však neúplná, jelikož chybí informace o úloze parlamentu a o institucionální podpoře, kterou investoři poskytují, a rovněž tabulka hlavních ukazatelů o sledování reformy veřejných financí. Celkově jsou informace přesné a podávají jasnou představu o přetrvávajících nedostatcích, vyvolávají však otázky, jak dál pokračovat. Například:

a)	bod I.B.3 monitorovací zprávy uvádí, že „Lidské zdroje jsou zdrojem slabin v řízení veřejných financí“;

b)	bod I.B.5 uvádí: „Rovněž nedostatečná je koordinace mezi investory“.

Chybějí zde informace o tom, jaké akce probíhají, jaké se připravují nebo jaké je třeba připravit, aby se takové situace řešily.

5.	V Zambii dosud žádná monitorovací zpráva předložena nebyla vzhledem k tomu, že finanční dohoda byla podepsána v červnu 2004.

Nedostatečně stimulující ukazatele výkonnosti

48.

Ukazatele výkonnosti se projednávají s vládou (která spolupodepisuje finanční dohodu) a obecně se koordinují s ostatními investory. V jednotlivých zemích se rovněž velmi různí povaha a počet ukazatelů týkajících se řízení veřejných financí a v důsledku toho jejich vhodnost k podpoře rozvíjení reforem.

49.

Ukazatele týkající se přidělených rozpočtových prostředků nebo plnění rozpočtu, které se podobají (když se omezíme na daný sektor) spíše ukazatelům sektorových vstupů, se dají poměrně snadno změřit, ovšem nejsou nejúčinnější jako pobídka pro státy AKT, aby zlepšovaly spolehlivost, transparentnost a efektivnost svého řízení. Vybrané ukazatele v Etiopii, Mozambiku a zambii jsou v tomto ohledu spíše slabé. Naproti tomu Niger a Čad (38) vykazují podnětnější ukazatele (viz rámeček 5).

Rámeček č. 5 – Ukazatele výkonnosti týkající se veřejných financí zahrnuté do finančních dohod pěti navštívených zemí

V Etiopii existují 3 ukazatele veřejných financí, které se týkají: finančního kalendáře, pokračování „Government Information System Strategy“ (39) (GISS) a objemu přidělených rozpočtových prostředků na sektory zdravotnictví a školství. Pocházejí z „Poverty Reduction Strategy Paper“ (40) (PRSP) a sdílejí se s ostatními investory.

V Mozambiku existuje 8 ukazatelů veřejných financí, z nichž 2 se týkají rozpočtové kázně (jejich smyslem je zabezpečit, aby průběžné výdaje nepřekročily rozpočtované částky) a 6 se týká míry plnění průběžných výdajů v prioritních sektorech. Tyto ukazatele nepocházejí z „Plano de Acção para a Reducção da Pobreza Absoluta“ (41) (PARPA), ani ze společného vzoru investorů „Performance Assessment Framework“ (42) (PAF).

V Nigeru existuje 7 ukazatelů veřejných financí, které se týkají: míry vymáhání souhrnné živnostenské daně (příjem, jímž je zatížený svobodný sektor a jehož míra vymáhání se považuje za nenormálně nízkou); podílu odmítnutých žádostí o financování; doby poukázání k výplatě; míry neuhrazených závazků; míry umoření delegovaných úvěrů; míry plnění převodu do la Caisse Autonome du Fonds d'Entretien Routier (CAFER – samostatné pokladny prostředků na údržbu silnic) a přidělených prostředků této CAFER. Některé jsou převzaty z Programme Pluriannuel d'Appui à la Réduction de la Pauvreté (PPARP) a ostatní byly dohodnuty s vládou po zjištěných nedostatcích při auditu programu strukturálních změn v roce 2001. Ostatní investoři ukazatele nepoužívají, ovšem své úvěry podřizují specifickým podmínkám.

V Čadu existuje 20 ukazatelů veřejných financí: 6, které jsou předběžnými podmínkami fungujícími jako ukazatele, se týká dokumentů, které vláda musí předkládat nebo schvalovat; 7 se týká míry plnění rozpočtu (závazek/dotace nebo platby/závazky); 1 se týká nedoplatků; 2 veřejných zakázek (způsob zadávání zakázek a termínů); 2 stavu pokračování přípravy nabídkových řízení a zakázek; a 2 míry dodávek důležitých zařízení do přijímajících struktur. Nejsou převzaty z DSRP (Strategický dokument pro snížení chudoby), jelikož ten obsahuje v rámci 80 nabízených ukazatelů pouze jeden, který se týká řízení veřejných financí.

V Zambii existuje 12 ukazatelů veřejných financí. Soustřeďují se na vypracování rozpočtu (provázanost přidělovaných rozpočtových prostředků se stanovenými programy a politikami se zvláštní pozorností věnovanou sociálním sektorům školství a zdravotnictví, generálnímu auditorovi a programům na snižování chudoby) a na skutečné plnění rozpočtu (přísun prostředků dodržuje přidělené rozpočtové prostředky a je spojen s bankovním porovnáváním výdajů).

50.	Kvalita informací uváděných ve finančních dohodách v oblasti ukazatelů ostatně není vždy dostačující. Bylo by zapotřebí systematicky uvádět zdůvodnění, definici, způsob výpočtu a zdroje informací každého ukazatele, stejně jako je tomu ve finanční dohodě Nigeru.

51.	Rovněž by bylo užitečné, aby Komise v návaznosti na své úvahy v roce 2005 o podmíněnostech zahrnula do průvodce pokyny o tom, jakou váhu přisoudit proměnlivým splátkám a ukazatelům výkonnosti týkajícím se veřejných financí (viz body 4–5 v příloze 3).

Nestejně pokročilá koordinace s ostatními investory v jednotlivých zemích

52.	Průvodce oprávněně trvá na nezbytnosti pracovat co nejvíce koordinovaně s ostatními investory.

53.

Koordinace mezi investory existuje jednak mezi jejich centrálami a jednak mezi jejich místními zastoupeními v každé zemi AKT. Musí být doprovázena dobrou komunikací mezi těmito dvěma úrovněmi u každého investora. Koordinace mezi centrálami o otázkách týkajících se monitorování výkonnosti veřejných financí je organizována dosti dobře formou partnerství PEFA (viz body 42–43) (43), v němž je Komise hybnou silou.

54.

Koordinace na místě je zpravidla uspokojivá, ovšem ne vždy dostatečně strukturovaná (viz rámeček 6). Neustále se vyvíjí, protože na vybudování sítě, jež závisí na dobrovolném členství všech stále početnějších investorů přispívajících podporou do rozpočtu, je zapotřebí čas. Komise úzce spolupracuje s brettonwoodskými institucemi, které mají velký vliv a disponují podstatnějšími prostředky. Z pěti navštívených zemí je koordinace nejpokročilejší v Mozambiku, kde je v této oblasti poměrně dlouhodobou zkušenost (viz přílohu 4).

Rámeček č. 6 – Koordinace investorů v pěti navštívených zemích

V Etiopii funguje koordinace mezi investory dobře. Delegace předsedá neformální skupině pro přímou podporu rozpočtu a podílí se na výboru pro řízení veřejných financí, v jehož rámci se jednou za měsíc schází investoři a vláda. Všechny hodnotící práce se provádějí společně a Etiopie, která je součástí 18 pilotních zemí AKT v rámci PEFA, bude testovat svůj nový rámec pro hodnocení (viz bod 44).

2.	V Mozambiku je stav poskytující příklady dobré praxe prezentován v příloze 4.

V Nigeru koordinace mezi investory není formálně strukturována, ovšem je mezi nimi navázán uspokojivý dialog. Existuje rozdělení jednotlivých oblastí veřejných financí mezi Komisi (plánování, plnění a kontrola rozpočtu), Světovou banku (veřejné zakázky a strukturální reformy) a MMF (makroekonomický rámec a měnové otázky).

V Čadu se zástupci Komise, MMF, Světové banky (SB), Africké rozvojové banky (BAD) a francouzské agentury pro spolupráci (AFD) setkávají neformálně a podílejí se na společných hodnoceních. Tito investoři mají rozdílné vnímání externí kontroly země. Zatímco Komise, MMF a AFD chtějí rozvíjet Účetní komoru, SB podporuje jiný kontrolní orgán, Kolegium pro kontrolu a dohled nad naftařskými příjmy, který je zaměřen na bezpečné využívání příjmů z ropy.

V Zambii koordinace funguje dobře. SB, delegace a ostatní investoři podpořili vládu při vypracování přehledu účetního a finančního řízení veřejných financí (PEMFA) a akčního plánu, který z něj vyplyne. V prosinci 2004 podepsalo jedenáct partnerů globální program podpory plnění plánu. Delegace a Norsko předsedají skupině investorů PEMFA. Kromě jiného je delegace členem neformální skupiny, která se zamýšlí nad kvalitou vládních výdajů. A nakonec byla v roce 2004 osmi investory a vládou podepsána dohoda o partnerství (Harmonisation in Practice – HIP), jejímž hlavním účelem je koordinace a harmonizace mezi investory, sladění investorů s vládními postupy a závazek vlády, že uskuteční potřebné reformy. Komise dosud tuto dohodu nepodepsala.

55.	Komise nemá k dispozici úplné informace o rozpočtové podpoře, kterou poskytují a vyplácejí přijímajícím státům ostatní investoři. Je obtížné je získat v důsledku nedostatku harmonizace pojmu „rozpočtová podpora“ a nedostatku informací, neboť není harmonizován.

Nutnost posílit vztahy s parlamenty a nejvyššími kontrolními orgány

56.

Úspěch reforem řízení veřejných financí vyžaduje, aby se země s nimi ztotožnily na všech úrovních, od úředníka, který musí dodržovat nové postupy, až po nejvyšší státní orgány, jinak budou postupy uplatňovány špatně, ba dokonce budou obcházeny. Toto osvojení kromě jiného závisí na kvalitě vztahů mezi investory a vnitrostátními orgány, zejména vládou, parlamentem a nejvyšším kontrolním orgánem (NKO).

57.	Vláda jako partner Komise a spolusignatář programů rozpočtové podpory je hlavním aktérem při koncipování a uskutečňování reforem zaměřených na zlepšení řízení veřejných financí.

58.

Parlament hraje důležitou úlohu při pokračování reforem, zejména těch, které se týkají rozpočtového plánování a sledování kontrolních zpráv NKO. Je mimořádně důležité snažit se nejvíce o to, aby parlamenty plnily tuto úlohu v zájmu své země a nikoliv pouze pod výlučným tlakem investorů. Podle samotné Komise právě v zemích, kde se parlament zapojuje nejvíce, jsou úspěchy největší.

59.

NKO je vnější kontrolor, jehož úkolem je hodnotit plnění rozpočtu a spolehlivost roční účetní uzávěrky. Ačkoliv ve většině zemí AKT bude trvat roky, než bude jejich NKO schopen plnit řádně své úkoly, je nezbytné soustavně zahrnovat výsledky práce NKO (44) do všech informací předávaných investorům, a přitom přesto zabezpečit, aby nebyla příliš úzká vazba mezi těmito výsledky a objemem vyplácené pomoci.

60.

Dialog s vládou je zpravidla formalizovaný a uspokojivý (45). Naproti tomu často neuspokojivé je zapojení národních parlamentů a nedostatečný je dialog s NKO (viz rámeček 7) kvůli jejich nedostatečným kapacitám a rovněž kvůli jejich postoji k jejich vládám a k investorům.

Rámeček č. 7 – Příklady nedostatečného dialogu s nejvyššími kontrolními orgány

V Etiopii investoři nevyužili zprávy generálního auditora (ani interních auditorů), zpracované v amharštině. Po auditu Účetního dvora by měly být zajištěny překlady do angličtiny, aby bylo jejich využití umožněno, a generální auditor by měl být zapojen do výboru pro řízení veřejných financí, v němž jsou zastoupeni investoři a vláda.

V Mozambiku vázne dialog s administrativním tribunálem (AT). AT se necítí být vázán akcí vzorového PAF „Performance Assessment Framework“ (46), který směřuje ke zrušení jeho předběžné kontrolní funkce. Tento vzorový dokument projednali investoři s vládou a AT uvádí, že smí aplikovat pouze vnitrostátní zákony.

61.	Komise musí v koordinaci s ostatními investory pokračovat v rozvíjení metodiky zaměřené na poskytování přiměřené institucionální podpory NKO (47) a zavést podobnou podporu parlamentním výborům pro finance a rozpočtovou kontrolu.

62.	Vláda, kontrolovaná parlamentem a NKO, není vždy nejvhodnějším místem pro diskusi o opatřeních zaměřených na zvyšování jejich kapacit. Proto je zapotřebí, aby při jednáních se zeměmi uskutečňovaných prostřednictvím vlády bylo zřejmé, jak by se Komise měla přiblížit těmto dvěma institucím.

Nedostatečující lidské zdroje Komise

63.	Lidské zdroje zabývající se monitorováním reforem veřejných financí, tak jak byly zjištěny v průběhu pracovní mise, jsou mnohdy nedostačující.

64.	Příslušní pracovníci jsou téměř vždy ekonomové (tak je tomu i u místních zástupců ostatních investorů). Takový profil je vhodný, ovšem zasluhoval by diverzifikaci, pokud má delegace k dispozici několik pracovníků vyčleněných na podporu rozpočtu.

65.	Centrální útvary disponují zdroji, které vedoucí příslušných úseků považují za nedostatečné. Účetní dvůr se domnívá, že ve hře jsou takové částky a téma je natolik důležité, že by odůvodnily změnu v této oblasti, a že racionalizace užití disponibilních zdrojů by umožnila situaci zlepšit (48).

66.	Ostatně některé úkoly, jako je analýza návrhů na financování a monitorovacích zpráv delegací, by měly být systematizovány zavedením kontrolních seznamů (49), aby se zabezpečila úplnost a homogenita prováděných prací a zvýšila jejich přehlednost.

67.	Komise by měla nadále vynakládat úsilí na prohloubení odborné přípravy svých pracovníků v problematice veřejných financí (50).

68.	A konečně výměna zkušeností, stejně jako vytipování a šíření nejlepších postupů, tak jak se provádí mezi delegacemi západní Afriky, by se měly rozšířit i na ostatní regiony.

Skutečnost: reformy pokračují, ovšem kvalita řízení přijímajících států je i nadále slabá

69.	Audity v uvedených pěti zemích nezjistily závažnější rozdíly mezi informacemi, které poskytuje Komise, a situací zjištěnou na místě (s výjimkou problému zmíněného v bodě 38).

70.

Systémy řízení veřejných financí se vyznačují četnými slabými místy (51), která jsou na venkově na úrovni obcí často ještě výraznější, a rozpočtová podpora je i nadále vystavena vysokému riziku, že bude použita nesprávně. Nicméně se uskutečňují četné a významné reformy zaměřené na snížení tohoto rizika a snahy přijímajících států v této oblasti jsou zřetelné. Zaznamenali jsme pokrok v rozpočtovém plánování (je provázanější se strategií snižování chudoby); v oblasti plnění příjmové části (52) i výdajové části (zejména s použitím zjednodušených a často informační technologie využívajících cyklů, racionálního řízení státní pokladny a přísnějších pravidel pro přidělování veřejných zakázek); v oblasti předkládání účtů ke kontrole (rychlejší) a v oblasti interních a externích kontrol (viz rámeček 8).

Rámeček č. 8 – Hlavní reformy řízení veřejných financí probíhající v roce 2004 v pěti navštívených zemích

V Etiopii zahrnuje program řízení a kontroly výdajů (EMCP) osm probíhajících projektů, které pokrývají legislativní rámec financí, program veřejných výdajů, rozpočtovou reformu (plánování a monitorování), účetní reformu, řízení státní pokladny, systém finančních informací a interní a externí kontroly.

V Mozambiku se hlavní reforma týká systému finanční správy státu (SISTAFE). Byla zahájena nedávno a se zpožděním a pokrývá hlavně: zjednodušení cyklu výdajů a příjmů, racionalizaci státní pokladny, informatizaci výdajů, rozpočtovou skladbu, účetní uzávěrku a audit, generální inspekci financí, rozpočtové postupy a střednědobé plánování. K tomu je třeba ještě přidat postupy zásobování a reformu daňových a celních příjmů. Tato poslední reforma je v dokončovací fázi a domácí příjmy se od roku 1996 do roku 2004 zvýšily z 9 % asi na 14 % hrubého domácího produktu.

3.	V Nigeru byla schválena nová rozpočtová skladba a nová účetní osnova; nyní jsou ve fázi realizace. Zákony a ostatní právní normy upravující rozpočtový cyklus se nyní aktualizují a probíhá příprava reforem týkajících se vybírání příjmů, veřejných zakázek a účetní komory.

4.	V Čadu byly provedeny reformy týkající se zejména zavádění rámce pro střednědobé výdaje, zákonů o financování, zavedení programových rozpočtů, informatizace a racionalizace cyklu výdajů, veřejných zakázek, daňových a celních příjmů a rozvíjení nástrojů řízení.

V Zambii probíhá řada reforem týkajících se restrukturalizace služeb, systému odměňování úředníků, decentralizace a účetního a finančního řízení veřejných financí (PEMFA) prováděná ve dvanácti oblastech, které pokrývají celý rozpočtový cyklus. Informatizace finančního řízení již byla uskutečněna a vláda v roce 2004 sestavila rozpočet založený na jednotlivých činnostech provázaný se střednědobým plánováním a rovněž s měsíčními stropy pro převody prostředků.

71.

Vzhledem ke své šíři a složitosti vyžadují tyto reformy hodně času, a to tím spíše, že kapacity správních úřadů pověřených jejich realizací, které jsou zpravidla velmi slabé, způsobují často zpoždění. Prozatím je příliš brzy na to, abychom mohli konstatovat výraznější trvalé výsledky, ačkoliv monitorování, které zavedla zejména Komise, vedlo ke spíše pozitivním předběžným dílčím výsledkům.

Přiměřené reakce Komise

72.

Každá finanční dohoda je smlouvou, která zavazuje Komisi i přijímající stát. Vývoj kvality řízení veřejných reforem přijímajícího státu umožňuje Komisi čtyři typy reakce. Komise může program jednostranně pozastavit, může jej po dohodě s příslušným státem pozměnit, může reagovat v rámci plnění programu a může ovlivnit zaměření při vypracování dalšího programu. Reakce Komise jsou přiměřené a provázané s jejím dynamickým přístupem (viz bod 28). Komise tak kupříkladu pozastavila platbu první (pevné) splátky ve výši 20 milionů EUR v Čadu v důsledku přerušení programu MMF (53).

73.	Když je vyplácená proměnlivá splátka nižší než předpokládané maximum, zůstává zbytek přijímajícímu státu i nadále přidělen, čímž se snižuje motivační síla proměnlivých splátek. Bylo by účinnější stanovit, že o nevyčerpané zůstatky daný stát přijde.

74.

Jelikož jsou reformy řízení veřejných financí střednědobým či dlouhodobým procesem, každé prodloužení programu by mělo být příležitostí pro úpravu podmíněnosti rozpočtové pomoci (předběžné podmínky, ukazatele a proměnlivé splátky) v závislosti na dosaženém pokroku a na nových prioritách. Je příliš brzo, abychom mohli sledovat, jaké budou reakce v tomto stadiu v pěti navštívených státech.

ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ

Závěry

75.	Audit Účetního dvora umožňuje dát na otázky položené v bodě 19 následující odpovědi.

76.

Komise definovala metodický rámec, jenž jí umožňuje ohodnotit počáteční stav řízení veřejných financí přijímajících států a rovněž jeho vývoj (viz body 23 a 41). Tento rámec, který znamená pokrok ve srovnání s předcházejícím stavem, je však přesto neúplný (viz body 24 a 26) a nedostatečně přesný (viz bod 25). Nepřispívá k jasnému formulování provázanosti a logiky programů pomoci (viz bod 30). Průvodce není aktualizován (viz bod 27). Pokyny týkající se monitorovacích zpráv jsou rovněž neúplné, i když Komise již dokument výrazně zlepšila (viz bod 42).

77.

Tento metodický rámec byl v počáteční fázi plněn spíše uspokojivým způsobem, i když nebyla dostatečně vzata v úvahu korupce, neexistovala doporučení vedoucích delegací a někdy ani globální rámec institucionálních podpor (viz body 31–37). Méně uspokojivá je situace ve fázi monitorování, kdy jsou zprávy delegací příliš statické a neúplné a ukazatele výkonnosti nedostatečně stimulující (viz body 47–51).

78.	Uskutečňování těchto procesů je složité a choulostivé, jelikož se uplatňují ve svrchovaných státech, v nichž je přijetí reforem za své jedním z faktorů úspěchu, u něhož Komise může zapůsobit, ovšem nemůže ho plně ovládnout.

79.

Komise rovněž tak nemá zcela pod kontrolou koordinaci mezi investory, v jejímž rámci nicméně sehrává roli hybatele na úrovni centrál, zejména se Světovou bankou, v rámci PEFA (viz bod 43). Koordinace v zemích AKT však zůstává obtížnější, z čehož plyne riziko, že bude narušeno zejména plnění rámce pro hodnocení PEFA v terénu.

80.	Informace, na jejichž základě se rozhodovalo o financování – a pak informace předkládané v monitorovacích dokumentech – odpovídají realitě. Z toho vyplývá, že Komise zpravidla dobře zná nedostatky oslabující systémy řízení veřejných financí (viz body 38 a 69–71).

81.	Rozhodnutí o financování a reakce Komise v průběhu programů jsou přiměřené vzhledem k jejímu dynamickému výkladu čl. 61 odst. 2 Dohody z Cotonou (viz bod 28) s tím, že takový výklad zvyšuje přinejmenším krátkodobé riziko, a tak je tím spíše nezbytné zajistit z její strany přísné monitorování.

82.

Naproti tomu jsou tato rozhodnutí nedostatečně podložena argumenty (viz bod 39). Z návrhů a finančních dohod není dostatečně vidět provázanost mezi zjištěnými nedostatky v řízení veřejných financí, programy vládních reforem, institucionálními podporami nezbytnými pro realizaci těchto reforem a monitorovacími nástroji, včetně předběžných podmínek a ukazatelů výkonnosti (viz bod 30). Tento nedostatek zřetelné provázanosti a perspektivního pohledu, stejně jako nedostatečně formalizovaná a strukturovaná prezentace, nezaručují, že výbor ERF bude mít jistotu, že v úvahy se vzaly všechny nedostatky (viz body 32–33).

83.

Reformy doprovázející přímé a neadresné rozpočtové podpory jsou časově velmi náročné. Zatím je příliš brzy na to, abychom mohli konstatovat významnější trvalé výsledky, i když z monitorování prováděného zejména Komisí vyplývají spíše pozitivní dílčí průběžné výsledky (viz body 69–71). Rizika, jimž jsou rozpočtové podpory vystaveny (viz bod 12) a která znepokojují Parlament i Radu (viz bod 2), zůstávají tak i nadále do značné míry aktuální. Následující doporučení by měla napomoci tato rizika lépe zvládnout.

Doporučení

84.

Komise by měla aktualizovat svého Metodického průvodce pro plánování a plnění rozpočtových podpor ve třetích zemích, zapracovat do něj užitečné pokyny vydané od března 2002 (viz bod 27), provést v něm potřebná zlepšení tak, aby byla v rámci každého programu pomoci především zajištěna provázanost mezi zjištěnými nedostatky, reformami k jejich odstranění, institucionálními podporami a monitorovacími nástroji (viz bod 30). Kromě jiného je zapotřebí více vzít v úvahu problematiku spojenou s domácími příjmy, včetně příjmů z veřejnoprávních podniků (viz bod 24), stejně jako problematiku korupce (viz bod 34). Rovněž je zapotřebí do průvodce zapracovat nezbytná vylepšení týkající se monitorovacích zpráv delegací (viz bod 42).

85.

Komise by měla mít k dispozici více formalizovanou a strukturovanější ukázku dodržování čl. 61 odst. 2 Dohody z Cotonou s výslovným uvedením důvodů, které ji vedou k názoru, že směr, jimž se přijímající stát ubírá, je uspokojivý vzhledem k nedostatkům v řízení veřejných financí zjištěným při výchozím hodnocení (viz body 39–40).

86.	Komise by měla používat ukazatele výkonnosti, které budou opravdu stimulovat přijímající státy k pokračování v reformách a které budou více zaměřené na výsledky vyjadřující zlepšení řízení (viz bod 49).

87.

Komise musí udělat vše, co je v jejích silách, aby prosadila rámec pro hodnocení výkonnosti veřejných financí vypracovaný v rámci PEFA (viz bod 43). Tato významná snaha o koordinaci mezi investory musí být ještě zlepšena s přihlédnutím k výsledkům, které budou získány po ukončení testovací fáze, a rovněž k návrhům Účetního dvora (viz bod 7 v příloze 2), a zejména k návrhu týkajícího se kontrolních testů. Je důležité, aby tento rámec napříště investoři schválili a plnili, zejména ti, kteří se na tomto partnerství podílejí.

88.

Posílit by se měla koordinace mezi místními zástupci investorů v oblasti vyhodnocování, udělování ratingu a provádění auditů; uskutečňování institucionálních podpor; používání podmínek a ukazatelů výkonnosti s tím, že každý investor si zachová svobodu rozhodování, pokud jde o vyplácení podpor (viz bod 54).

89.

Vztahy s orgány přijímajících států by se měly soustavně lépe strukturovat a rozšiřovat, vedle úroveň vlád i na parlamenty a nejvyšší kontrolní orgány, jejichž kapacity se musí zvýšit, aby jim umožnily realizovat reformy, které se jich týkají, a kontrolovat reformy, které se týkají výkonné moci. K tomu je nezbytné, aby při jednáních s přijímajícími zeměmi na úrovni vlád bylo vidět, jak by se Komise mohla přiblížit parlamentu a NKO (viz body 56–62).

Tuto zprávu přijal Účetní dvůr v Lucemburku na svém zasedání ve dnech 29. a 30. června 2005.

Za Účetní dvůr

Hubert WEBER

předseda

(1) Viz zvláštní zprávu č. 5/2001 Účetního dvora (Úř. věst. C 257, 14.9.2001).

(2) Viz usnesení Evropského parlamentu s připomínkami k rozhodnutí o udělení absolutoria Komisi na plnění rozpočtu 6., 7. a 8. ERF za rozpočtový rok 2002, zveřejněné v Úř. věst. L 330 dne 4.11.2004.

(3) Viz dokument skupiny AKT/FIN Rady č. 6107/04 ze dne 19. února 2004 o udělení absolutoria Komisi za řízení 6., 7. a 8. ERF za rozpočtový rok 2002.

(4) V roce 2000 Komise uznala omezenou efektivnost adresnosti, a to zejména z důvodu jejího negativního účinku (zpoždění při plnění, fragmentace rozpočtového procesu), těžkopádnosti adresných procesů, a zejména spotřební povahy rozpočtu.

(5) Viz rezoluci č. 55/2 schválenou Valnou hromadou Spojených národů dne 8. září 2000.

(6) Rozpočty díky takové praxi nepředstavují vyčerpávající informaci. Nicméně v některých případech jsou sice projekty řízeny mimo rozpočet, avšak jsou zahrnuty do roční uzávěrky, čímž je vyřešen problém informovanosti.

(7) Toto oddělené řízení odvádí často ze státní správy zemí kvalifikované lidské zdroje, jež jsou zaměstnány na řízení těchto projektů v řídících centrech ad hoc, které nabízejí vysoké platy.

(8) Podle zásady univerzálnosti pokrývá ve státním rozpočtu soubor příjmů všechny výdaje, aniž by se příjmy přidělovaly na některou kategorii daných výdajů.

(9) Hlavní informace získané na místě v průběhu pracovních misí byly pak potvrzeny na „Mezivládní konferenci o důsledcích řízení zaměřeného na výsledky, střednědobého rámce výdajů a rozpočtové podpory pro veřejné finance“, kterou spoluorganizovalo ministerstvo hospodářství a financí Senegalu a Institut IDEA International ve spolupráci s ministerstvy hospodářství a financí Beninu, Burkiny Faso, Kapverd a Mali a rozvojovými partnery (Světová banka, MMF, Evropská unie, Kanada, Nizozemsko), jíž se auditoři Účetního dvora zúčastnili.

(10) V Etiopii začíná rozpočtový rok v červenci.

(11) V Mozambiku existuje dodatek na dodatečných 16,4 milionů EUR vyčleněných na financování voleb konaných v roce 2004.

Zdroj: Finanční dohody a národní orientační programy (Programmes Indicatifs Nationaux/PIN) týkající se 9. ERF.

(12) V každé navštívené zemi se konala schůzka s parlamentním výborem pro finance, s různými útvary ministerstev financí, s dvěma výdajovými ministerstvy, zpravidla ministerstvo zdravotnictví a školství (od centrálních útvarů po útvary koncové – školy nebo zdravotnická zařízení), s orgány interní a externí kontroly, s centrální bankou, se zástupci hlavních investorů, se zástupci občanské společnosti, a pokud existovaly, tak s nevládními organizacemi pro boj proti korupci.

(13) Viz zvláštní zprávu Účetního dvora č. 5/2001 o kompenzačních prostředcích podpor na strukturální změny poskytovaných na rozpočtové podpory (Úř. věst. C 257, 14.9.2001) a zvláštní zprávu č. 1/2002 o makrofinanční asistenci třetím zemím a facilitách strukturálních změn v zemích Středozemní oblasti (Úř. věst. C 121, 23.5.2002).

(14) Příjmy se berou často v úvahu v rámci vládních reforem (viz bod 70), avšak Komise musí do svých programů zahrnovat tento aspekt systematičtěji.

(15) Mezitím by všechny pokyny potřebné pro operativní řízení rozpočtových podpor měly být k dispozici pro pracovníky Komise na jejích intranetových stránkách.

(16) Bod 3.4 Průvodce uvádí, že „je nutno se předem i průběžně při každé podpoře ujistit, že směr, kterým se země ubírá v rámci reforem veřejných financí, lze pokládat za uspokojivý“.

(17) Výchozí hodnocení týkající se Čadu však tvoří výjimku. V návrhu bylo hodnocení omezené a ve finanční dohodě již není vůbec, to pouze rozptýleně přebírá některé kusé informace.

(18) Bod 3.4 průvodce stanoví, že „hodnocení kvality veřejných financí (…) musí analyzovat každý program na zlepšení veřejných financí, který vláda dané země vypracovala (včetně případných vzorových nápravných opatření), a úlohu, kterou sehrává společenství investorů. Tento program musí zdůrazňovat akční plán pro uskutečnění reforem, který bude předmětem zvláštního monitorování Komise“.

(19) Program řízení a kontroly výdajů.

(20) Systém finanční správy státu.

(21) Akční plán pro řízení veřejných výdajů a finanční zodpovědnosti.

(22) Poradní výbor skládající se ze zástupců členských států.

(23) Boj proti korupci je důležitou součástí rozvojové pomoci Evropského společenství, jak stanoví čl. 9 odst. 3 Dohody z Cotonou.

(24) Výbor pro rozvojovou pomoc OECD (Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj) a Transparency International uspořádaly v prosinci 2004 fórum rozvojových partnerů na téma „Zlepšit efektivitu dárců v boji proti korupci“.

(25) Bod 1.3 průvodce uvádí, že „Všechny institucionální podpory musí být součástí globálního podpůrného programu, který vypracuje vláda a podpoří investoři, a musí se doplňovat s ostatními případnými podporami financovanými ostatními investory“.

(26) Program pro posílení kapacit veřejných služeb.

(27) Zhodnocení finanční zodpovědnosti země.

(28) Bod 3.4 i) průvodce stanoví, že „Vedoucí delegace vypracuje doporučení ke kvalitě řízení veřejných financí a k perspektivám jeho zlepšování (…). Následné rozhodnutí o vypracování návrhu na financování bude přijato (…).“

(29) Tyto nedoplatky odpovídají uskutečněnému a fakturovanému plnění (platba zatím neuskutečněna), které ovšem bylo kontrahováno mimo rozpočtové závazky a nebylo zaúčtováno. Z tohoto důvodu nebylo zahrnuto mezi nedoplatky, které sledují zejména investoři. Je zapotřebí ještě určit jejich přesnou částku.

(30) Ministerstvo Spojeného království pro mezinárodní rozvoj.

(31) Bod 5.3 průvodce kromě jiného stanoví, že „delegace zabezpečuje monitorování vývoje rámce veřejných financí prostřednictvím svých vztahů s vnitrostátními institucemi (ministerstvem hospodářství a financí, účetním dvorem, centrální bankou a finančním výborem národního parlamentu), s ostatními investory a s občanskou společností. Získává od nich pravidelně zveřejňované zprávy a zasílá je s komentáři do centrály. Delegace zabezpečuje zvláštní monitorování programů reforem veřejných financí prováděných danou zemí a případně realizaci opatření schválených s investory a Evropskou komisí (vzorová opatření)“.

(32) Obsah a forma pololetních monitorovacích zpráv byly upřesněny v informaci č. 24972 ze dne 18. září 2003, kterou zaslal EuropeAid C3 vedoucím delegací.

(33) PEFA byl vytvořen v roce 2001 a je to partnerství mezi Světovou bankou, Evropskou komisí, DFID, švýcarským státním sekretariátem pro hospodářské věci, francouzským ministerstvem zahraničních věcí, norským ministerstvem zahraničních věcí a MMF.

(34) Průvodce předpokládá, že vedoucí delegací vyvolá varovné řízení v případě vážných problémů, které by mohly ohrozit správné fungování programu.

(35) Viz informaci č. 17 450 ze dne 9. června 2004, kterou generální ředitelství DEV a EuropeAid rozeslaly 14 příslušným delegacím.

(36) Zprávy posuzované v pěti navštívených zemích byly zpravidla prvními zprávami, které byly vypracovány od zahájení probíhajících programů.

(37) Finanční zodpovědnost řízení veřejných financí.

(38) V Čadu jsou užitečné 2 ukazatele, které se týkají míry dodávek přijímajícím strukturám, ovšem stanovují kontroly na základě potvrzení příjmu, což není dostačující. Je zapotřebí majetek kontrolovat fyzicky.

(39) Strategie informačních systémů vlády.

(40) Strategický dokument pro snižování chudoby.

(41) Akční plán pro snižování naprosté chudoby.

(42) Rámec pro hodnocení výkonnosti.

(43) Řídící výbor PEFA, v němž je Komise zastoupena, se schází dvakrát ročně. Výsledky práce PEFA se sdělují ostatním hlavním investorům v rámci Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD).

(44) Nutno poznamenat, že NKO několika donorských států se pravidelně scházejí v rámci koordinační struktury nazvané Harmonizace zámořských postupů auditu (Harmonisation of Overseas Audit Practice – HOAP). Jejich cílem je vypracovat koordinovaný postup, který se opírá o práci NKO států příjemců, s cílem kontrolovat s jejich souhlasem užití rozpočtových podpor vyplácených příslušnými donorskými státy.

(45) Dialog s vládou je formálně zakotven v návrzích a ve finančních dohodách.

(46) Rámec pro hodnocení výkonnosti.

(47) Pracovníci Účetního dvora se podíleli na semináři, který v prosinci 2004 zorganizovala Komise na téma rozvíjení kapacit NKO.

(48) Skutečnost, že na monitorování řízení veřejných financí se podílejí úřad pro spolupráci EuropeAid a generální ředitelství pro rozvoj (DEV), není optimální a monitorování funguje pouze díky existujícím dobrým mezilidským vztahům.

(49) Standardní seznam kontrolních bodů umožňující ověřit úplnost a systematičnost analýzy dokladů a identifikovat, kdo kontroly prováděl.

(50) Pracovníci Účetního dvora se zúčastnili tří hlavních školení o rozpočtové pomoci, která organizuje Komise pro své pracovníky (dvě školení o makroekonomické rozpočtové pomoci – základní kurz a kurz pro pokročilé – a jedno školení o odvětvové rozpočtové pomoci).

(51) Kromě obecného nedostatku souvisejícího s kapacitou správních úřadů přijímajících států se nedostatky často týkají například přidělování zakázek, sledování nákupů (neexistence „hmotného“ účetnictví a inventarizace), řízení státní pokladny, účetnictví, řídících nástrojů a rovněž postupů a prostředků interních i externích kontrolních služeb.

(52) Ve vládních reformách se vnitrostátní příjmy de facto často započítávají, ačkoliv je Komise do svého průvodce dostatečně neintegrovala (viz bod 24).

(53) Jednání o 6. revizi programu financovaného z Facility pro snížení chudoby a pro růst (FRPC) mezi Mezinárodním měnovým fondem a vládou koncem roku 2003 neskončilo dohodou. Jelikož tento program FRPC skončil 6. ledna 2004 a nebyl prodloužen, Čad již poté automaticky nebyl způsobilý pro rozpočtovou pomoc podle čl. 67 odst. 4 Dohody z Cotonou.

PŘÍLOHA 1

ŠEST TABULEK ILUSTRUJÍCÍCH ROZSAH ROZPOČTOVÝCH PODPOR

Tabulka A

Podíl rozpočtové pomoci (1) na podporách z ERF (závazky a platby) od 1999 do 2004

(v mil. EUR)
	Rok	Rozpočtové podpory celkem (2)	Podpory z ERF celkem	Podíl rozpočtové podpory na podporách z ERF
	Rok	A	B	C = (A / B)
Závazky	1999	276,93	2 693,00	10,28 %
	2000	1 350,20	3 757,41	35,93 %
	2001	386,50	1 554,16	24,87 %
	2002	595,60	1 768,39	33,68 %
	2003	972,80	3 395,83	28,65 %
	2004	469,40	2 375,15	19,76 %
Platby	1999	206,48	1 275,00	16,19 %
	2000	587,62	1 548,16	37,96 %
	2001	672,90	2 067,86	32,54 %
	2002	570,21	1 852,72	30,78 %
	2003	615,20	2 179,47	28,23 %
	2004	724,42	2 197,84	32,96 %
Zdroj: Číselné údaje Komise.

Tabulka B

Podíl přímých a neadresných rozpočtových podpor za rok 2003 a 2004

(v mil. EUR)
	2003		2004
	Závazky	Platby (3)	Závazky	Platby (3)
A) Přímé neadresné rozpočtové podpory	666,80	358,11	425,80	461,90
B) Přímé adresné rozpočtové podpory	106,00	40,10	0,00	136,00
C) Nepřímé rozpočtové podpory	0,00	8,02	43,60	26,52
D) Rozpočtové podpory celkem bez iniciativy HIPC (A + B + C)	772,80	406,23	469,40	624,42
E) Iniciativa HIPC (4)	200,00	208,97	0,00	100,00
F) Rozpočtové podpory z ERF celkem (D + E)	972,80	615,20	469,40	724,42
G) Podpory z ERF celkem	3 395,83	2 179,47	2 375,15	2 197,84
Podíl přímé a neadresné rozpočtové podpory na celkových rozpočtových podporách z ERF (A / F)	68,54 %	58,21 %	90,71 %	63,76 %
Podíl přímé a neadresné rozpočtové podpory na podporách z ERF celkem (A / G)	19,64 %	16,43 %	17,93 %	21,02 %
Zdroj: Číselné údaje Komise.

Tabulka C

Výše rozpočtových podpor z ERF (závazky a platby) podle jednotlivých zemí za rok 2003 a 2004 (bez HIPC)

(v mil. EUR)
Stát	2003		2004
Stát	Závazky	Platby (5)	Závazky	Platby (5)
Benin	55,00	4,29	0,00	18,20
Burkina Faso	0,00	37,80	0,00	37,57
Burundi	0,00	8,02	43,60	26,52
Kamerun	0,00	8,86	0,00	0,00
Kapverdy	0,00	9,00	5,80	5,50
Džibutsko	0,00	4,50	0,00	0,00
Etiopie	0,00	10,70	95,00	45,00
Ghana	0,00	25,57	62,00	27,85
Guyana	0,00	0,00	23,30	6,00
Jamajka	30,00	0,00	25,00	36,10
Keňa	0,00	0,00	125,00	0,00
Lesotho	0,00	3,00	0,00	5,50
Madagaskar	0,00	34,50	35,00	20,67
Mali	132,90	32,92	0,00	29,60
Mauritánie	0,00	5,70	0,00	6,00
Mozambik (6)	16,40	41,00	0,00	51,10
Niger (6)	90,00	24,25	0,00	27,25
Uganda	0,00	24,50	0,00	24,50
Středoafrická republika	0,00	0,00	0,00	11,90
Konžská demokratická rep.	106,00	4,60	0,00	105,70
Rwanda	50,00	25,04	0,00	12,50
Sv. Tomáš a Princův ostrov	0,00	1,00	0,00	0,00
Senegal	0,00	3,80	53,00	25,30
Sierra Leone	0,00	0,00	0,00	18,37
Tanzanie	114,00	68,50	0,00	31,50
Čad	50,00	0,00	0,00	0,00
Vanuatu	0,00	0,00	1,70	0,80
Zambie (6)	128,50	28,68	0,00	50,99
Celkem	772,80	406,23	469,40	624,42
Zdroj: Číselné údaje Komise.

Tabulka D

Podíl rozpočtových podpor (ERF a ostatních investorů) na státním rozpočtu v pěti navštívených zemích v roce 2004

(v mil. EUR)
Stát	Státní rozpočet (7)	Rozpočtové podpory vyplacené Komisí	Rozpočtové podpory vyplacené ostatními investory	Vyplacené rozpočtové podpory celkem	Podíl celkových vyplacených rozpočtových podpor
Stát	A	B	C	D = B + C	D / A
Etiopie	2 924,00	45,00	236,38	281,38	9,62 %
Mozambik	1 202,10	51,10	139,15	190,25	15,83 %
Niger	621,83	27,25	44,07	71,32	11,47 %
Čad	603,28	0,00	22,00	22,00	3,65 %
Zambie	1 475,66	50,99	215,00	265,99	18,03 %
Zdroj: Číselné údaje Komise.

Tabulka E

Podíl rozpočtové pomoci na celkové pomoci poskytnuté hlavními investory v 15 státech Afriky (8) v roce 2003

Investor	Podíl rozpočtové pomoci na celkové pomoci
Světová banka (9)	48,1 %
Spojené království	34,2 %
Evropská komise	30,7 %
Nizozemsko	27,8 %
Švédsko	21,5 %
Švýcarsko	19,2 %
Africká rozvojová banka	16,5 %
Itálie	16,0 %
Irsko	15,2 %
Norsko	14,5 %
Kanada	12,0 %
Dánsko	10,1 %
Německo	6,4 %
Finsko	3,9 %
Francie	2,3 %
Japonsko	1,0 %
Vážený průměr	25,7 %
Zdroj: SPA – Strategické partnerství s Afrikou – Studie sladění rozpočtové podpory a podpory platební bilance s Národními strategiemi snižování chudoby – konečný projekt ze dne 7. února 2005. Číselné údaje v tomto dokumentu jsou přibližné a hrubé odhady.

Tabulka F

Rozpočtové podpory, které vyplatili jednotliví investoři v roce 2 004 v pěti navštívených zemích

(v mil. EUR)
Investor	Etiopie		Mozambik		Niger		Čad		Zambie
Investor	Částka	%	Částka	%	Částka	%	Částka	%	Částka	%
Evropská komise	45,00	16,0 %	51,10	26,9 %	27,25	38,2 %	0,00	0,0 %	50,99	19,2 %
Světová banka (10)	100,00	35,5 %	49,80	26,2 %	22,26	31,2 %	20,00	90,9 %	16,00	6,0 %
Mezinárodní měnový fond (10)	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %	10,18	14,3 %	0,00	0,0 %	199,00	74,8 %
Africká rozvojová banka	66,67	23,7 %	0,00	0,0 %	4,63	6,5 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %
Německo	6,00	2,1 %	3,50	1,8 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %
Belgie	0,00	0,0 %	3,00	1,6 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %
Kanada	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %
Dánsko	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %
Finsko	0,00	0,0 %	4,00	2,1 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %
Francie	0,00	0,0 %	3,00	1,6 %	7,00	9,8 %	2,00	9,1 %	0,00	0,0 %
Irsko	6,80	2,4 %	6,00	3,2 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %
Itálie	0,00	0,0 %	3,20	1,7 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %
Japonsko	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %
Norsko	0,00	0,0 %	7,18	3,8 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %
Nizozemsko	0,00	0,0 %	18,00	9,5 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %
Portugalsko	0,00	0,0 %	1,53	0,8 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %
Spojené království	45,00	16,0 %	22,44	11,8 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %
Švédsko	11,91	4,2 %	11,00	5,8 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %
Švýcarsko	0,00	0,0 %	6,50	3,4 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %	0,00	0,0 %
Celkem	281,38	100,0 %	190,25	100,0 %	71,32	100,0 %	22,00	100,0 %	265,99	100,0 %
Zdroj: Číselné údaje Komise.

(1) V podobě strukturálních změn před nabytím účinnosti Dohody z Cotonou.

(2) Nástroj HIPC (Highly Indebted Poor Countries/velmi zadlužené chudé země) včetně.

Zdroj: Číselné údaje Komise.

(3) Platby se účtují proti závazkům běžného rozpočtového období nebo proti nelikvidovaným závazkům předchozích rozpočtových období.

(4) Iniciativa HIPC (Highly Indebted Poor Countries/velmi zadlužené chudé země) je zaměřena na zmírnění vnějšího dluhu příslušných zemí. Její účinek je podobný jako u rozpočtové podpory, ovšem nemá stejný kontrolní mechanizmus. Závazky a platby jsou zaúčtovány do účtů ERF, když jsou provedeny do Evropské investiční banky (EIB) a Světové banky (SB).

Zdroj: Číselné údaje Komise.

(5) Platby se účtují proti závazkům běžného rozpočtového roku nebo proti nevypořádaným závazkům předchozích rozpočtových období.

(6) V roce 2004 zahrnují platby částky proměnlivé splátky v Mozambiku (9,1 mil. EUR), v Nigeru (8,25 mil. EUR) a v Zambii (29,5 mil. EUR).

Zdroj: Číselné údaje Komise.

(7) Pro Čad se částka z rozpočtu týká roku 2003.

Zdroj: Číselné údaje Komise.

(8) Příslušných 15 zemí tvoří: Benin, Burkina Faso, Etiopie, Ghana, Keňa, Madagaskar, Malawi, Mali, Mozambik, Niger, Uganda, Rwanda, Senegal, Sierra Leone a Tanzanie.

(9) Pomoc Světové banky představují především půjčky.

Zdroj: SPA – Strategické partnerství s Afrikou – Studie sladění rozpočtové podpory a podpory platební bilance s Národními strategiemi snižování chudoby – konečný projekt ze dne 7. února 2005.

Číselné údaje v tomto dokumentu jsou přibližné a hrubé odhady.

(10) Tuto pomoc představují půjčky.

Zdroj: Číselné údaje Komise.

PŘÍLOHA 2

NÁVRH NOVÉHO RÁMCE PRO HODNOCENÍ SYSTÉMŮ ŘÍZENÍ VEŘEJNÝCH FINANCÍ

Monitorovací zprávy delegací vycházejí ze stávajících diagnostik a hodnocení. Hlavními tradičními nástroji zaměřenými na hodnocení jakosti veřejných financí, vesměs vyvinutými Mezinárodním měnovým fondem a Světovou bankou, jsou „Country Financial Accountability assessment“ (1) (CFAA), „Public Expenditure Review“ (2) (PER), „Report on the Observance of Standards and Codes“ (3) (ROSC), „Country Procurement Assessment Report“ (4) (CPAR), „Highly Indebted Poor Country Assessment and Action Plan“ (5) (HIPC AAP), „Fiduciary Risk Assessment“ (6) (FRA), a „Public Expenditure Tracking Survey“ (7) (PETS). V některých státech, jako je Etiopie, vyvinuli investoři na místě náhradní mechanizmy.

Při takovém počtu hodnocení, jejichž zpracování bylo obtížné a využití někdy náročné, se ukázala nutnost racionalizovat je vytvořením jednotného formátu zprávy. Tento nový nástroj, který se nestane jen dalším v řadě, ale všechny předchozí nahradí, by měl být společný pro všechny investory a použitelný na všechny země (nejen na země AKT). Musí umožnit předložení dostatečně vyčerpávajícího obrázku o řízení veřejných financí dané země a pokrývat především všechna závažná rizika spojená s rozpočtovým plánováním a rovněž s plněním rozpočtu, s předkládáním účtů ke kontrole a s interními i externími kontrolami.

Právě proto začala PEFA, „Public Expenditure Financial Accountability“ (8), v roce 2004 vypracovávat nový rámec pro hodnocení systémů řízení veřejných financí (hodnotící rámec). Jádro tohoto nástroje tvoří dvacet osm ukazatelů zaměřených na hodnocení přiměřenosti a správného fungování postupů, systémů a institucí týkajících se řízení veřejných financí (viz tabulku G).

Tabulka G

Vzorové ukazatele řízení veřejných financí, které byly vypracovány v rámci partnerství PEFA (Public Expenditure Financial Accountability)

A.	VÝKONNOST SYSTÉMŮ ŘÍZENÍ VEŘEJNÝCH FINANCÍ
1.	Celkový schodek rozpočtu oproti původně schválenému rozpočtu
2.	Složení skutečných rozpočtových výdajů oproti původně schválenému rozpočtu
3.	Celkové veřejné příjmy oproti původně schválenému rozpočtu
4.	Nedoplatky: rozsah nových nedoplatků vzniklých v průběhu předchozího rozpočtového období
B.	ZÁKLADNÍ MEZIODVĚTVOVÉ CHARAKTERISTIKY: ÚPLNOST A TRANSPARENTNOST
5.	Úplnost kontrolních opatření v oblasti sdružených rozpočtových rizik
6.	Schopnost rozpočtových zpráv vykazovat všechny důležité výdaje vynakládané ze státních prostředků, včetně těch, které jsou financovány investory
7.	Přiměřenost informací o rozpočtových výhledech, rozpočtu a plnění rozpočtu, obsažených v rozpočtové dokumentaci
8.	Administrativní, ekonomické, funkční a programové členění rozpočtu
9.	Registrace rozpočtových výdajů přidělených na snižování chudoby
10.	Zveřejňování a šíření hlavních informací o veřejných financích a zpráv o auditu účtů
C.	ROZPOČTOVÝ CYKLUS
C i)	Střednědobé plánování a vypracování rozpočtu
11.	Víceletý ráz rozpočtového plánování, vypracování politiky veřejných výdajů a vypracování rozpočtu
12.	Uspořádanost procesu vypracování rozpočtu a účast na procesu
13.	Koordinace rozpočtování provozních výdajů a investičních výdajů
14.	Přísné posouzení ročního zákona o financích zákonodárnými orgány
C ii)	Plnění rozpočtu
15.	Efektivnost opatření zaměřených na plánování, řízení a sledování toků státní pokladny
16.	Postupy uplatňované při řízení a evidenci zadluženosti a záruk
17.	Schopnost ministerstev a rozpočtových organizací plánovat a vynakládat výdaje v souladu s původními/upravenými rozpočty
18.	Prvky potvrzující, že rozpočtové organizace dostávají ve stanovených termínech a při vší transparentnosti zdroje zapsané do rozpočtu
19.	Efektivnost systémů interní kontroly
20.	Efektivnost postupů interního auditu
21.	Efektivnost kontrolních opatření v oblasti platebních výkazů
22.	Existence transparentního sytému zadávání veřejných zakázek, který je nedílnou součástí systému řízení veřejných financí a který je založený na zákonném rámci prosazujícím konkurenci, optimalizaci výdajů a efektivnost kontrol
C iii)	Účetní postupy a finanční zprávy
23.	Pravidelnost činností zaměřených na porovnávání dat a dodržování lhůt stanovených v této oblasti
24.	Kvalita a distribuce průběžných zpráv o plnění rozpočtu a dodržování lhůt stanovených v této oblasti
25.	Kvalita auditovaných finančních výkazů předkládaných zákonodárným orgánům a dodržování lhůt stanovených v této oblasti
C iv)	Finanční odpovědnost, externí audit a kontrola
26.	Dopad a povaha zpráv o externím auditu
27.	Důsledky vyvozované ze zpráv o externím auditu výkonnou mocí nebo orgánem, který byl podroben auditu
28.	Důkladné posouzení zpráv o vnějším auditu zákonodárnými orgány
Zdroj: PEFA. Revidovaný projekt rámce pro hodnocení systémů řízení veřejných financí ze dne 12. února 2004.

4.	Tento přístup má dvě omezení, jež investoři znají a akceptují. Na jedné straně nedává žádná doporučení, jelikož to by pravděpodobně vyžadovalo hlubší analýzu příčin zjištěných problémů. Na druhé straně se nezabývá problematikou efektivnosti a účelnosti veřejných financí.

Tyto ukazatele, hodnocené od A (nejlepší možná známka) do D, jsou kvalitativní a pokrývají zpravidla dost širokou oblast, která se může členit podle několika hledisek. Například hodnocení ukazatele č. 22, který se týká existence a transparentnosti systémů dodávek služeb, prací a materiálu, předpokládá především posouzení platných předpisů, správné uplatňování těchto předpisů (například vyhlašování nabídkových řízení), efektivnosti kontrolních systémů, a porovnání cen zaplacených za veřejné zakázky s cenami na soukromém trhu.

Standardní zpráva, kterou navrhuje hodnotící rámec, předpokládá, že tyto ukazatele budou doplněny obecnějšími informacemi o dané zemi a o jejích řídících systémech, a zejména popisem vládního programu reforem řízení veřejných financí s uvedením toho, do jaké míry se tyto reformy vypořádávají se slabinami zjištěnými s pomocí ukazatelů.

Po posouzení hodnotícího rámce navrhujeme tato zlepšení:

některé ukazatele zahrnují hodnocení řídících nebo kontrolních systémů. Když je nějaký systém pokládán za slabý, může se jeho hodnocení omezit na pohovory a na omezená přezkoušení. Naproti tomu, aby se mohlo dospět k závěru, že nějaký systém funguje, je nevyhnutně zapotřebí opírat se o hlubší kontroly zahrnující kontrolní testy (9);

b)	bylo by užitečné stanovit, že příčiny nedostatků, které lze identifikovat bez doplňkového rozsáhlejšího šetření, budou systematicky popisovány, aby se na ně lépe zaměřil vládní program reforem, který má tyto nedostatky odstranit;

c)	dvanáct ukazatelů kromě jiného vychází z číselných indexů (představujících rozdíly, lhůty, částky nebo procenta) (viz tabulku H). Hodnoty těchto indexů by se měly systematicky uvádět v hodnotících zprávách a některé z nich by se daly použít jako ukazatele výkonnosti v programech Komise;

d)	ukazatel č. 3, který se týká veřejných příjmů, by měl zahrnovat srovnávací analýzu mezi inkasovanými domácími příjmy a jejich rozumně předpokládanou výší na základě činnosti země (v porovnání například s úrovní dovozů a inkasovaných celních poplatků);

ukazatel č. 25, který se týká auditovaných finančních výkazů, předpokládá posoudit jejich osvědčení, které vydal nejvyšší kontrolní orgán (NKO). Bylo by užitečné posoudit rovněž jeho práce a jeho názor v oblasti zákonnosti a správnosti odpovídajících operací a v oblasti dobrého finančního hospodaření, využívat je však opatrně;

f)	ukazatel č. 26, který se týká externího auditu, by měl zahrnovat analýzu přiměřenosti mezi prostředky NKO a jeho úkoly;

g)	bylo by vhodné doplnit ukazatel zaměřený na hodnocení skutečnosti zaúčtovaných plnění a jejich kvality a v případě centralizovaných nákupů rozšířit problematiku jejich dodávek i na konečné příjemce (10);

h)	bylo by zapotřebí doplnit ukazatel zaměřený na hodnocení boje proti korupci o posouzení toho, co bylo zavedeno pro její zjišťování, analyzování a potírání (11).

Tabulka H

Rozhodující údaje (indexy) spojené s ukazateli, navržené v hodnotícím rámci

Příslušný ukazatel

Určující údaje (indexy)

—	Rozdíl mezi celkovým plánovaným rozpočtovým schodkem a skutečným schodkem, vypočítaný v procentech výdajů zanesených do rozpočtu

—	Rozdíl mezi plánovaným primárním rozpočtovým zůstatkem (před úroky) a skutečným zůstatkem, vypočítaný v procentech výdajů zanesených do rozpočtu

—	Průměrný rozdíl mezi skutečnými a předpokládanými výdaji vypočítaný na základě funkčního členění

—	Průměrný rozdíl mezi skutečnými a předpokládanými výdaji vypočítaný na základě ekonomického členění

—	Průměrný rozdíl mezi skutečnými a předpokládanými výdaji vypočítaný ze správního hlediska

—	Rozpočtová nestabilita (střední hodnota meziročních změn v rozpočtové politice a v každém funkčním nebo administrativním členění v průběhu čtyř předchozích rozpočtových období: vývoj rozpočtové politiky se vyjadřuje v procentech rozpočtu)

—	Skutečné příjmy po odečtení předpokládaných příjmů a vyjádřené v procentech rozpočtu

—	Částka nedoplatků vypočítaná v procentech celkových výdajů

—	Počet dnů, které uplynou od konce příslušného čtvrtletí a zveřejněním čtvrtletní rozpočtové zprávy

—	Počet dnů, které mají k dispozici zákonodárné orgány na posouzení zákona o financích

—	Procento předpokládaných zdrojů, které obdrží útvary decentralizovaných služeb

—	Míra chyb zjištěná v běžných finančních operacích

—	Ceny, které hradí veřejný sektor za materiál, práce a služby, jsou srovnatelné s cenami, které hradí za podobné statky soukromý sektor.

—	Počet dnů, které uplynou od konce příslušného čtvrtletí do předání čtvrtletní zprávy o plnění rozpočtu orgánům státní správy

—	Počet měsíců, které uplynou od konce rozpočtového období do předložení finančních výkazů zákonodárným orgánům

—	Počet měsíců, které uplynou od zveřejnění zprávy z externího auditu a dokončením práce parlamentního výboru pověřeného jejím posouzením

Zdroj: PEFA. Revidovaný projekt rámce pro hodnocení systémů řízení veřejných financí ze dne 12. února 2004.

(1) Zhodnocení finanční zodpovědnosti země.

(2) Přehled veřejných výdajů.

(3) Zpráva o dodržování norem a kodexů.

(4) Analytický přehled zadávání veřejných zakázek.

(5) Velmi zadlužené chudé země – hodnocení a akční plán.

(6) Hodnocení svěřenského rizika.

(7) Kontrola veřejných výdajů.

(8) „Veřejné výdaje a finanční odpovědnost“. PEFA, vytvořená v roce 2001, je partnerství mezi Světovou bankou, Evropskou komisí, Ministerstvem Spojeného království pro mezinárodní rozvoj (DFID), švýcarským státním sekretariátem pro hospodářské věci, francouzským ministerstvem zahraničních věcí, norským ministerstvem zahraničních věcí a Mezinárodním měnovým fondem. Komise, která je členem od počátku, v něm sehrává hybnou úlohu.

(9) Kontrolní testy, které se dříve nazývaly testy shody, jsou součástí mezinárodně uznávaných norem auditu. Viz zejména normy ISA (International Standards on Auditing) 330, 430 a 530 v rámci IFAC (International Federation of Accountants).

(10) V rámci tohoto ukazatele by se jako index mohl zvolit podíl centrálně pořizovaných nákupů na dodávkách konečným příjemcům.

(11) V rámci tohoto ukazatele by se mohly zvolit jako indexy takové ukazatele vnímání, které používá Transparency International.

PŘÍLOHA 3

VÝKONNOSTNÍ UKAZATELE KOMISE

Bod 3.7 metodického průvodce přináší mnoho upřesnění v oblasti výběru a použití ukazatelů výkonnosti. Upřesňuje zejména, že „vytipování ukazatelů se musí provádět pokud možno v rámci DSRP (Strategického dokumentu pro snižování chudoby) nebo politických vládních dokumentů a musí je sdílet ostatní investoři“. Stanoví, že ukazatele musí být SMART (specifické – měřitelné – akceptované – realistické – sledované v čase).

Ukazatele výkonnosti zahrnuté do programů Komise lze roztřídit do různých oblastí, z nichž nejdůležitější jsou sociální sektory jako je zdravotnictví nebo školství a řízení veřejných financí (ukazatele SF). V rámci tohoto auditu se posuzuje pouze tato poslední kategorie. Příloha 13a průvodce poskytuje jako příklad asi čtyřicet ukazatelů výkonnosti, z nichž sedm je specifických pro veřejný finance (viz tabulku I).

Tabulka I

Seznam sedmi ukazatelů výkonnosti, které se týkají veřejných financí, a které se jako příklad navrhují v příloze 13a průvodce Komise

Rozdíl mezi údaji zanesenými do rozpočtu a cíli vyhlášenými na sektorové úrovni

Míra plnění rozpočtu (celkově a v prioritních sektorech)

Podíl rozpočtu přidělený nejvzdálenějším strukturám (prostřednictvím šetření)

Jednotkové ceny spotřebních výrobků ve veřejných zakázkách/jednotkové ceny v místním nákupu soukromého sektoru (nebo investorů) (prostřednictvím šetření)

Platební lhůty dodavatelů

Procento nedodržování postupů

Lhůta pro roční uzávěrku a schválení zákona o vyrovnání/rozpočtového absolutoria

3.	Trendem je, že spolu s vládou a investory se vypracuje seznam ukazatelů, z něhož si každý vybere ty, které si přeje používat především. Cílem je určit ukazatele, které daný stát zcela přijímá, a zabránit tomu, aby měl každý investor mnoho různých ukazatelů.

O vybraných ukazatelích výkonnosti (o jejich druhu a počtu) se rozhodovalo případ od případu. Jejich počet zpravidla vyjadřuje objem proměnlivých splátek souvisejících s veřejnými financemi (viz tabulku J).

Tabulka J

Podíl výkonnostních ukazatelů na proměnlivých splátkách pěti posuzovaných programů

(částky v mil. EUR)
	Proměnlivé splátky				Výkonnostní ukazatele
	Celková částka	Částka související s ukazateli státních financí	Částka související s odvětvovými ukazateli	Podíl části státních financí na celkovém rozsahu	Celkový počet	Počet ukazatelů státních financí	Počet odvětvových ukazatelů	Podíl ukazatelů státních financí na celkovém počtu
	A	B	C	D = B / A	E	F	G	H = F / E
Etiopie	30	6	24	20 %	15	3	12	20 %
Mozambik	42	21	21	50 %	22	8	14	36 %
Niger	35	16	19	46 %	18	7	11	39 %
Čad	26	22	4	85 %	28	20	8	71 %
Zambie	100	65	35	65 %	23	12	11	52 %
Zdroj: Finanční dohody.

Podle Komise je podíl proměnlivých splátek (viz tabulku K) vyšší, když je zapotřebí „pobídnout“ vůli vnitrostátních orgánů ke zlepšení řízení jejich veřejných financí.

Tabulka K

Podíl proměnlivých splátek na pěti posuzovaných programech

(částky v mil. EUR)
	Celkový rozsah programu	Rozpočtová podpora				Související výdaje
	Celkový rozsah programu	Splátky celkem	Pevné splátky	Proměnlivé splátky		Institucionální podpory	Audity
	A = B + F + G	B = C + D	C	D	E = D / B	F	G
Etiopie	95	90	60	30	33 %	3,5	1,5
Mozambik	168	162	120	42	26 %	5,5	0,5
Niger	90	88	53	35	40 %	1,35	0,65
Čad	50	46	20	26	57 %	3,7	0,3
Zambie	117	110	10	100	91 %	6,75	0,25
Zdroj: Finanční dohody.

Z pěti navštívených států tři státy již proměnlivé splátky obdržely. V každém případě vedly výkonnostní ukazatele týkající se řízení veřejných financí k vyplacení menší částky, než byla maximální předpokládaná výše (viz tabulku L).

Tabulka L

Dopad výkonnostních ukazatelů na rozsah proměnlivých splátek vyplacených v navštívených zemích

(v mil. EUR)
Kategorie výkonnostních ukazatelů	Podle finanční dohody		Podle hodnocení
Kategorie výkonnostních ukazatelů	Počet ukazatelů předpoklad	Maximální předpokládaná částka	Počet ukazatelů skutečnost	Vyplacená částka	Nevyplacená částka
Proměnlivé splátky 2003 programu Mozambiku
Státní finance	8	5	5	3,50	1,50
Sociální odvětví	14	5	9	3,20	1,80
CELKEM	22	10	14	6,70	3,30
Proměnlivé splátky 2004 programu Mozambiku
Státní finance	8	7	4	4,20	2,80
Sociální odvětví	14	7	10	4,90	2,10
CELKEM	22	14	14	9,10	4,90
Proměnlivé splátky 2004 programu Nigeru
Státní finance	5	8	3	4,50	3,50
Sociální odvětví	7	8	4	3,75	4,25
CELKEM	12	16	7	8,25	7,75
Proměnlivé splátky 2004 (2.) programu Zambie
Státní finance	11	30	5 (1)	8,25	21,75
Proměnlivé splátky 2004 (3.) programu Zambie
Státní finance	8	10	5	5,00	5,00
Sociální odvětví	8	20	7	16,25	3,75
CELKEM	16	30	12	21,25	8,75
CELKOVÁ SUMA	83	100	52	53,55	46,45
Zdroj: Hodnotící dokumenty k vypláceným splátkám.

(1) Z těchto 5 ukazatelů byly 4 dosaženy pouze částečně.

Zdroj: Hodnotící dokumenty k vypláceným splátkám.

PŘÍLOHA 4

DOBRÁ PRAXE V OBLASTI KOORDINACE MEZI INVESTORY: PŘÍKLAD MOZAMBIKU

Koordinace mezi investory a s vládou se řídí memorandem o porozumění (Memorandum of Understanding – MoU). Podepsáno bylo v dubnu 2004 a koncem roku 2004 se na něm účastnilo šestnáct členů. Zahrnuje vzorový dokument PAF (Performance Assessment Framework), jehož smyslem je monitorování reforem a jenž je doplněn souborem akcí/ukazatelů na tři roky (2004–2006), který se jednou za rok přehodnocuje.

2.	V zásadě se investorům nedovoluje používat výkonnostní ukazatele, které nejsou do tohoto vzorového dokumentu zahrnuty (odchylky přesto existují, zejména u Komise, která do svého programu zahrnula své ukazatele dříve, než bylo podepsáno MoU).

Rovněž existuje vzorový dokument, který soustřeďuje závazky investorů vůči vládě. Obsahuje asi dvacet akcí, které je nutno realizovat a které jsou seskupeny do šesti témat: předvídatelnost rozpočtových podpor; sladění a harmonizace ukazatelů; snížení administrativního zatížení v souvislosti s audity; transparentnost; koordinace institucionálních podpor; a přizpůsobení částek vyplácených v podobě rozpočtových podpor.

4.	Předsednictví ve skupině investorů je rotující (v průběhu auditu bylo zabezpečováno Švýcarskem) přičemž současný, předcházejí a příští předseda tvoří „trojku“.

5.	Dialog s vládou má podobu řídícího výboru (steering committee), který se skládá z představitelů vlády a z „trojky +“, což je trojka (rotující) a k tomu jako stálí členové Světová banka a Komise. Schází se jednou za dva měsíce a v období společných přehledů v dubnu a září častěji.

6.	Investorům se nedovoluje vykonávat audity nebo hodnocení mimo tyto dva společné přehledy, aby se šetřila administrativa.

7.	Schůze investorů se pořádají na třech úrovních: na úrovni vedoucích misí (k politickým otázkám), vedoucích pro spolupráci (k identifikaci priorit) a ekonomů (k odbornému monitorování).

Ekonomové pracují v tematických skupinách, v nichž si investoři rozdělili odpovědnost. Oblast „veřejné finance“ zahrnuje skupiny týkající se správního a finančního systému státu (SISTAFE), příjmů (daně, poplatky a cla), zásobování a auditu. Delegace je odpovědná za skupinu „audit“ a aktivně se podílí na všech ostatních, s výjimkou skupiny „příjmy“, o jejíž práci je informována.

Vedle oblasti „veřejné finance“ existují další skupiny zabývající se rozpočtovou analýzou (delegace se na ní podílí), monitorováním programu snižování chudoby, reformou veřejného sektoru (zahrnuje aspekt korupce) atd. Delegace zamýšlí podílet se na práci skupiny „reforma veřejného sektoru“ pouze jako pozorovatel (protože její akce nefinancuje).

10.	Hodnocení řízení veřejných financí (PFMA) vypracované v září 2004 bylo provedeno podle hodnotícího rámce PEFA (viz přílohu 2) s tím rozdílem, že bylo vypracováno spolu s vládou.

ODPOVĚĎ KOMISE

SHRNUTÍ

Cílem rozpočtové podpory je posílení růstu a snížení chudoby obyvatelstva. Dárci, kteří ji využívají, jsou toho názoru, že za splnění určitých podmínek způsobilosti je mnohem účinnější než ostatní druhy podpory, neboť posiluje schopnost vlád navrhnout a zavést reformy na makroekonomické nebo odvětvové úrovni nebo na úrovni veřejných financí. Z tohoto hlediska představuje rozpočtová podpora rovněž reakci na rizika, která mohou ovlivnit vnější podporu založenou na podpoře poskytované jednotlivým projektům. Rozpočtové podpory totiž mají více rozměrů. Podpora Komise ve prospěch zemí AKT klade stejně velký důraz na otázky zdraví nebo vzdělávání, jako na stejně podstatné otázky veřejných financí. Zpráva Účetního dvora se zaměřuje na veřejné finance a musí být chápána v těchto širších souvislostech.

II.

Komise v obecné rovině souhlasí s tím, že bude poskytovat podporu zemím, jejichž administrativní struktury jsou nedostatečné, a to jak v oblasti veřejných financí, tak v ostatních oblastech, přičemž snížení těchto nedostatků je cílem, jenž je v rámci rozvoje sledován. Jak uvedl Účetní dvůr, Komise v průběhu let citelně zlepšila svou schopnost průběžně sledovat situaci v oblasti veřejných financí a často přebírala iniciativu ve vztahu k ostatním dárcům.

III.

Co se týče Komise, riziko musí být definováno jako „vše, co může vytvořit překážku realizaci cílů“ (SEK(2004) 318 z 12. března 2004). Rizika tedy musí být posuzována s ohledem na uváděné záměry a cíle projektů. Je tudíž obtížné je stanovit, aniž by se zohlednily konečné cíle (boj proti chudobě) a četné rozměry tohoto druhu podpory.

IV.

Komise souhlasí se stanoviskem Účetního dvora v otázce pokroku, jehož Komise dosáhla v rozvoji analytických nástrojů a nástrojů průběžného sledování, jež jí umožnily poskytovat přesné informace a reagovat na ně odpovídajícím způsobem. Dalších zlepšení může být určitě dosaženo tím, že se vezme do úvahy poměr nákladů a výnosů těchto zlepšení, vyváženost mezi kontrolami a opatřeními Komise a význam, jenž má být spatřován u ostatních rozměrů programu (Komise souhlasí s tím, že sociální odvětví mají v rámci rozpočtové podpory velmi velký význam).

Komise v obecné rovině přijímá doporučení Účetního dvora a opatření, která již probíhají, jsou s nimi v souladu.

a)	Probíhá aktualizace metodického průvodce, jenž by měl být dokončen v roce 2005.

b)	Průvodce lépe vyjasní otázku způsobilosti zemí.

c)	Trvalým jevem je výzkum stimulujících ukazatelů výkonnosti.

d) a e)

Probíhá finalizace činností PEFA (společný program finanční odpovědnosti a veřejných výdajů). Komise hrála a nadále bude hrát hlavní roli v koordinaci různých dárců, včetně dárců na místní úrovni, a to v otázkách řízení veřejných financí.

f)	Komise přispěje k posílení úlohy parlamentů a nejvyšších kontrolních úřadů (Institutions Supériures de Contrôle – ISC) s ohledem na nezávislost při výkonu pravomocí různých orgánů a ve smyslu Dohody z Cotonou.

ÚVOD

1.	V souladu s doporučeními vyplývajícími ze zvláštní zprávy 5/2001 se Komise mimo jiné zaměřila na neadresnou rozpočtovou podporu.

2.	Jak uvedl Účetní dvůr ve zvláštní zprávě 5/2001 (bod 62, doporučení 1 písm. e), Komise není odpovědná za chyby v postupu vnitrostátních úřadů, které provádějí vlastní rozpočet. Má však povinnost zajistit důsledné průběžné sledování vývoje řízení veřejných financí, což je přesně to, čím se zabývá.

OBLAST AUDITU: PŘÍMÁ A NEADRESNÁ ROZPOČTOVÁ PODPORA

3.–6.

Rozpočtová podpora je zaměřená tak, aby poskytla zemím zdroje, které jim umožní snížit bídu obyvatelstva. V tomto smyslu podporuje uskutečnění nezbytných reforem. V rámci této podpory musí Komise před uskutečněním platby ve prospěch přijímajícího státu ověřit, zda příjemce dodržel všechny podmínky, jež mu byly uloženy. V souladu s postupy ostatních dárců (zejména brettonwoodskými institucemi) podpora již obvykle není adresná.

Podpory Společenství se obecně poskytují jako podpora Strategického dokumentu ke snižování chudoby (DSRP). Od roku 2000 mají novou formu, která je zaměřená na výsledky. Částky podpory jsou různé (proměnlivé splátky) podle realizace cílů ve smyslu zlepšení služeb (například očkování, asistované porody, docházka do škol) nebo veřejných financí. Předmětem této zprávy jsou veřejné finance.

Rozpočtová pomoc poskytuje dárcům, kteří ji používají, nezbytné oprávnění vést vážný dialog se zeměmi ohledně způsobu, jakým spravují soubor státních zdrojů. V porovnání s druhem podpory zaměřené na projekty, jejíž dopad se obecně omezuje pouze na řádnou realizaci investice, je její cíl mnohem ambicióznější.

10.	Zatímco projekty zavádějí souběžné postupy, jež je ze strany přijímajícího státu obtížné řídit, rozpočtové podpory umožňují posílit vnitrostátní postupy.

11.	I když je provádění tohoto druhu podpory pro dárce složité, je rozhodně jednodušší pro přijímající země. Zároveň omezuje neefektivnost související s nárůstem postupů nebo roztříštěností činností.

12.

Komise se domnívá, že při splnění podmínek představuje rozpočtová podpora velké výhody ve vztahu k penězům evropského daňového poplatníka. Tyto výhody ospravedlňují rizika spojená s nedokonalostí vnitrostátních systémů veřejných financí. Komise navíc vzala vážně do úvahy riziko, že rozpočtové podpory nebudou mít dopad na snížení chudoby. Komise toto riziko řídí prostřednictvím předběžných podmínek, které k poskytnutí podpory stanovila. Rovněž může pozastavit poskytování podpory nebo ji snížit v závislosti na výkonnosti země. Komise od okamžiku schválení programu po jeho realizaci usiluje o to, aby byly zavedeny odpovídající nástroje kontroly, které budou finančně vyvážené ve vztahu k podstupovaným rizikům a lidským zdrojům, jimiž disponuje (viz níže odpověď na body 63 a 65).

13.	Zlepšení řízení veřejných financí je nezbytným prvkem rozvoje, je hlavním předmětem rozpočtové podpory a přesně směřuje k posílení transparentnosti, důvěryhodnosti a účinnosti tohoto řízení. Zlepšení řízení veřejných financí přispěje cílům snížení chudoby.

14.	Otázka závislosti na podpoře je obecným problémem, který přesahuje rámec rozpočtové podpory. Systém proměnlivých splátek je navíc považován ze strany Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD) za správný postup k omezení kolísavosti těchto podpor.

15.

Rizika spojená s rozpočtovou podporou se řídí prostřednictvím stanovení podmínek pro vypracování a zavádění těchto nástrojů: podmínky způsobilosti stanovené v návrhu na financování, podmínky zahájení a podmínky realizace upravené ve smlouvě o financování. Tyto podmínky umožňují Komisi rozhodnout, zda poskytne konkrétní druh podpory, zda ji v jejím průběhu pozastaví nebo zda zvýší nebo sníží částky podpory.

KONTROLA ÚČETNÍHO DVORA

19. (a, b, c, d)

Šetření Účetního dvora se zaměřuje na řízení veřejných financí. Pro Komisi je to velmi důležitý rozměr, ale není jediný. Od okamžiku přípravy podpory do doby její realizace se pozornost věnuje rovněž ostatním důležitým prvkům, jako je například makroekonomická situace, politika zdravotnictví a vzdělávání, způsobilost zemí sledovat ukazatele výkonnosti, kvalita Strategického dokumentu ke snižování chudoby (DSRP). Rizika spojená s vnější podporou jsou popsána v dokumentu Komise SEK(2004) 318 jako „vše, co může vytvořit překážku realizaci cílů“. Tato rizika musí tedy „být stále posuzována ve vztahu ke konečným cílům, jichž má být dosaženo“.

20.

Cílem šetření Účetního dvora není posoudit dopad na snížení chudoby, avšak Komise zdůraznila, že doporučení a analýzy Účetního dvora musí být rovněž posouzeny z hlediska nutné rovnováhy, jež musí být zachována mezi jednotlivými částmi, na něž se vztahuje rozpočtová podpora, a to včetně konečného cíle. V některých zemích může být ospravedlněno, že je stejná pozornost věnována očkování dětí nebo docházení do zdravotních středisek jako veřejným financím. To vysvětluje rozdíly ve významu, který se v závislosti na zemi přikládá ukazatelům zdraví, vzdělání a veřejných financí.

VÝSLEDKY KONTROL

23.	Jak zdůraznil Účetní dvůr, průvodce, který v porovnání s předchozí situací představuje výrazné zlepšení, se měl postupně vyvíjet. V současné době probíhá jeho revize. Čekalo se na závěry šetření Účetního dvora, aby byla zahájena revize otázky veřejných financí.

24.

Velmi důležitá je otázka příjmů, jež je také součástí všech programů podporovaných Komisí a bude součástí ukazatelů finanční odpovědnosti a veřejných výdajů (PEFA). V rámci rozdělení úloh mezi dárci tuto otázku sleduje MMF. Komise se snaží, aby nedocházelo ke zdvojování činnosti vykonané tímto orgánem, a zaměřuje svoji pozornost na oblasti, ve kterých poskytne přidanou hodnotu.

25.	Uspořádání části návrhů na financování z veřejných zdrojů může být zlepšeno. Uvedená část však musí být optimálně vyvážena ve vztahu k ostatním částem programu a nesmí být realizována na úkor informací týkajících se sociálních odvětví.

26.	Dodržování kritéria způsobilosti může být v porovnání se stávající situací formulováno přesněji.

27.	Obsah průvodce byl pravidelně aktualizován formou pokynů delegacím. Nejdůležitější pokyny jsou zveřejněny na intranetu Komise. Předpokládá se, že budou konsolidovány v příští verzi průvodce a že se internetová stránka bude dále rozvíjet.

28.	Komise, stejně jako ostatní dárci, jež poskytují rozpočtovou podporu, opírá své návrhy a rozhodnutí o způsobilosti k udělení rozpočtové podpory o analýzu původního stavu a důvěryhodných výhledů na zlepšení situace. Komise provádí tuto analýzu za účelem výběru svých zásahů.

29.

Tento dynamický výklad čl. 61 odst. 2 by mohl z krátkodobého hlediska zvýšit rizika. Výběr, k němuž tento výklad vede a jenž je založen na spolehlivosti hodnocení (uznané Účetním dvorem) a na vůli přijímajících států k reformě doplněné posilováním jejich způsobilosti, však umožňuje tato rizika vymezit a zvládat. Komise je navíc toho názoru, že důkladným poznáním původní situace a věrohodných cílů zlepšení se zvyšuje možnost vlivu rozpočtové podpory na zlepšení veřejných financí a zároveň na snížení chudoby.

30.

Soudržnost požadovaná Účetním dvorem bude jasnější, pokud se udrží jak rozumná rovnováha mezi úkoly kontroly, popisu a činnosti Komise a rovnováha mezi různými částmi návrhu financování (zejména mezi těmi, jež se týkají sociálních odvětví). Komise bude nadále upřednostňovat přístup zaměřený na ty prvky reformního programu, jež považuje z krátkodobého a střednědobého hlediska za prioritní, a své priority odůvodňuje.

32.	Účetní dvůr je toho názoru, že se obecně podstatná část informací vyskytuje v návrzích financování. Vyvine se úsilí, aby tyto informace byly méně rozptýlené, více formalizované a strukturovanější, aby mezi nimi byly jasnější vazby a aby vše zároveň zůstalo v rámci toho, co je rozumné.

33.

Jak poznamenává Účetní dvůr, návrhy financování obsahují zásadní reformy. Je obtížné vyčerpávajícím způsobem popsat reformy, neboť stejné hodnocení by muselo být provedeno ve vztahu k ostatním odvětvím, jimž se návrh na financování věnuje, např.: makroekonomická situace, zdravotnictví, vzdělávání, statistika, následné hodnocení programu reformy odvětví obilovin (CSRP), což jsou odvětví, jež jsou systematicky zahrnována. Rovněž není jisté, zda systematické, vyčerpávající popisy mají přidanou hodnotu.

34.

Korupce je nežádoucím jevem, kterému Komise věnuje veškerou pozornost. Boj proti korupci je mimo jiné zahrnut v článku 9 Dohody z Cotonou. Otázka korupce se tudíž nachází v centru spolupráce, spíše než v konkrétním nástroj. Standardní doložka o boji proti podvodům/korupci je navíc zahrnuta do všech vzorů smluv o financování, a to včetně vzoru, jenž se používá pro rozpočtovou podporu. Jak zdůraznil Účetní dvůr, nesmírnou výhodou rozpočtové podpory je, že napadá jeden z hlavních potenciálních zdrojů korupce v mnoha zemích AKT, kterým je řízení veřejných financí. Komise poskytne v návrzích financování informace, které má k dispozici o ostatních oblastech korupce (právní systém, policie, nejvyšší kontrolní úřad atd.), jsou-li tyto informace považovány za spolehlivé a důvěryhodné.

35.–36.

Ve všech odvětvích jsou žádoucí formalizované plány popisující potřeby a institucionální podpory. Za tyto plány jsou odpovědné jednotlivé státy. Komise pomáhá s jejich přípravou a bude tak činit i nadále. Ale tyto plány ne vždy existují, nejsou vždy úplné a je obtížné je neustále aktualizovat. V rámci pomoci, kterou Komise poskytuje při přípravě těchto plánů, usiluje o zajištění toho, aby byly priority jasně definovány, včetně priorit financovaných z ERF.

37.

Souhlasné doporučení vedoucích delegace, upravené v průvodci, je implicitně uděleno v okamžiku předání návrhů na financování, které obsahují celý rámec ukazatelů a podmínek, jež jsou rozvedeny ve smlouvách o financování. Komise předpokládá, že pololetní zprávy budou ve svých závěrech zahrnovat výslovný obecný názor o stavu veřejných financí a výhledů na jeho zlepšení.

38.

Účetní dvůr uznává, že Komise s jedinou výjimkou určila všechny nedostatky, které byly v rámci kontroly Účetního dvora nalezeny. Výjimka se týká „nesplacených závazků“ v Čadu v rámci programu, který byl Komisí pozastaven a tudíž nebyl nadále předmětem stejného sledování.

Vláda se zavázala přijmout řadu nápravných opatření. Komise bude sledovat účinek těchto reforem.

39.	Účetní dvůr uvádí, že rozhodnutí Komise byla přijata na základě přesné znalosti stavu (bod 31) a předpokládaného zásadního vývoje (bod 38). Komise bude dbát na to, aby ve svých rozhodnutích uváděla podrobnější zdůvodnění.

40.

Ve všech navštívených zemích Komise přijala opatření po MMF a vykonává svou činnost ve spolupráci se Světovou bankou a ve většině případů ve spolupráci s ostatními dárci. Dárci (kromě Spojených států) obecně směřují k rozpočtové podpoře. Otázky transparentnosti, navrácení podpory jsou mezi jevy, které byly vzaty v úvahu.

42.

Komise zavedla nástroj systematického sledování řízení veřejných financí a ve světle ponaučení, které si vzala z první vlny těchto zpráv, navrhla jejich zlepšení. Tato zlepšení:

a)	vezmou do úvahy stav popsaný ukazateli finanční odpovědnosti a veřejných výdajů „PEFA“;

b)	zahrnou systematické sledování zavádění programů institucionální podpory;

c)	zahrnou analýzu souladu mezi nedostatky stavu a předpokládanými reformami a podporami;

d)	zahrnou obecný závěr delegace;

e)	budou požadovat, aby fakta vyplývající z těchto zpráv byla nadále sdílena s ostatními dárci;

f)	stanoví, že se vnitrostátní orgány budou co nejvíce podílet na vyhodnocení;

g)	sníží opakování na roční cyklus navržený Účetním dvorem, s výjimkou konkrétních případů vyžadujících podrobné sledování.

43.	Tyto zprávy již vycházejí z nejnovějších hodnocení.

44.	Rámec pro hodnocení, který se právě dokončuje, byl z velké části zkoušen Komisí. Jeho úpravy se předpokládají po konci roční zkušební doby. Některé návrhy Účetního dvora již byly konzultovány s ostatními dárci.

45.	Komise neustále zaměřuje svou pozornost na definici ukazatelů výkonnosti. To je jedním z důvodů, proč zahájila zpětné hodnocení svých zkušeností v oblasti proměnlivých splátek.

46.

Jedním z ponaučení, které z této činnosti vyplynulo, je, že za účelem dosažení účinnosti, nemohou ukazatele zahrnout všechny oblasti a jejich počet musí být omezen. Musí se vztahovat na prvky považované za zásadní. Jak však vyplývá ze struktury monitorovacích zpráv požadovaných po delegacích, sledování ze strany Komise se neomezuje pouze na tyto ukazatele.

47.	Monitorovací zprávy se vyvíjejí. V prvních zprávách delegace popsaly stávající stav, což vzbuzovalo dojem, že jsou příliš „statické“. Následující zprávy se musí více zaměřit na dynamický přístup. Byly využívány ústředními útvary, které zlepší formální zpětnou vazbu ve vztahu k delegacím.

48.

Pobídka k reformě směřující vládě nezávisí pouze na vhodnosti ukazatelů výkonnosti. Týká se rovněž jiných faktorů, jako je například výše podpory, soubory podmínek dárců, účinnosti jejich koordinace apod. Komise sjednává ukazatele s vládami a usiluje o systematickou koordinaci s ostatními dárci. Komise považuje za běžný jev, že se povaha a počet ukazatelů týkajících se řízení veřejných financí mění podle situace v jednotlivých zemích.

49.

Úroveň poskytování prostředků a provádění rozpočtu, zejména rozpočtů v oblasti zdraví a vzdělání, jsou pro Komisi zásadními prvky, které při poskytování rozpočtové podpory sleduje. Skutečnost, že je jejich sledování jednoduché, je spíše výhodou než nevýhodou. Musí ovšem být doplněny omezeným počtem ukazatelů, které byly vybrány na základě konkrétní situace v jednotlivé zemi.

50.	Pokud je to nezbytné, musí být u každého ukazatele upřesněny definice, způsob výpočtu a zdroje informací.

51.

Význam, který má být přisuzován proměnlivým splátkám a ukazatelům výkonnosti týkajícím se veřejných financí, závisí na mnoha jevech, a to na závislosti na konkrétní podpoře, nestabilitě či stabilitě hospodářské situace, stavu odvětví zdravotnictví a vzdělání, poučení z předcházejících programů apod. V případě pěti zemí sledovaných Účetním dvorem je zřejmé, že význam ukazatele veřejných financí poměrně odpovídal nedostatkům systémů (představuje to od 59 % programu v Zambii po 7 % v Etiopii).

52.	Koordinace s ostatními dárci, ať již na ústřední nebo místní úrovni, byla vždy ve středu pozornosti Komise.

53.	Tato koordinace se vyvinula v souvislosti s programem finanční odpovědnosti a veřejných výdajů (PEFA), který byl zahájen Komisí a Světovou bankou, ale také v souvislosti se Strategickým partnerstvím pro Afriku (PSA) a s OECD–DAC.

54.

Jak uvedl Účetní dvůr, na místní úrovni je koordinace víceméně dobrá. Formální struktura je jistě nezbytná v případě, kdy poskytuje podporu mnoho partnerů (např. Mosambik). Nebude však nezbytně nutná, pokud je nižší počet dárců. Komise převzala vedení v několika oblastech (například tím, že vyžaduje sledování výsledných ukazatelů) a často zahajovala činnost skupin dárců. V ostatních oblastech Komise uznává sdílení úloh mezi jednotlivými dárci (například sledování makroekonomické situace a příjmy MMF).

55.	Někdy je skutečně obtížné jak pro přijímající země, tak pro MMF získat přesnou představu o financování podpory ostatních dárců.

56.	Úspěch reforem vyžaduje, aby si je přivlastnily všechny zúčastněné strany.

58.

Komise si je vědoma významné úlohy vnitrostátních parlamentů a potřeby jejich prosazování a posilování. Její způsobilost zasáhnout v této oblasti nesmí však být přeceněna, neboť rozdělení a rovnováha pravomocí mezi parlamentem a vládou je otázkou, která se bezprostředně týká suverenity přijímajícího státu. Může k tomu být tudíž přistoupeno pouze s největší opatrností a s ohledem na k nezávislost jednotlivých orgánů přijímajícího státu a na Dohodu z Cotonou.

59.	Situace nejvyšších kontrolních úřadů se rovněž v závislosti na zemi výrazně liší. Komise však, kdykoli je to možné, usiluje o zapracování všech užitečných informací vyplývajících z praxe kontrolních úřadů.

60.	V rámečku 7 je popsán příklad dialogu, který nebyl vždy jednoduchý a který Komise zahájila s nejvyšším kontrolním úřadem v Mosambiku. V tomto případě připomněl správní soud dárcům, že je nezávislým orgánem.

61.	V několika případech Komise podpořila nejvyšší kontrolní úřady a poskytla jim institucionální podporu. Návrh strategického dokumentu byl zaslán delegacím.

62.

Možnost přístupu Komise k parlamentům a nejvyšším kontrolním úřadům musí být pečlivě prověřena případ od případu a s ohledem na Dohodu z Cotonou. Jedná se o velmi citlivou oblast, která se dotýká národní suverenity a která musí být chápána s ohledem na vnitrostátní pravidla, která upravují rozdělení a rovnováhu pravomocí mezi jednotlivými orgány.

63.	Rovnováha musí být nalezena mezi lidskými zdroji pověřenými sledováním, kontrolou a těmi, které mají aktivní úlohu v politickém dialogu, mezi těmi, které sledují veřejné finance, a těmi, které sledují sociální ukazatele nebo makroekonomický rámec.

65.	Komise si je vědoma toho, že si ve vztahu k lidským zdrojům, které má k dispozici, stanovila ambiciózní cíle. Zdůrazňuje, že nárůst úkolů v té míře, v jaké jej předpokládá zpráva, představuje riziko zvýraznění tohoto rozporu.

66.	Komise právě připravuje kontrolní seznamy tak, jak je navrhl Účetní dvůr.

67.	Komise bude nadále pokračovat ve svém úsilí v oblasti odborné přípravy.

68.	Výměny mezi delegacemi budou podporovány na základě nejlepších postupů.

69.	Viz odpověď Komise v bodě 38.

70.

Komise sdílí závěr Účetního dvora, podle nějž byl konstatován významný pokrok v řízení veřejných financí v zemích, které čerpaly rozpočtovou podporu, což je v souladu se sledovanými cíli. Potvrzuje to správnost výběru Komise. Zlepšení řízení rozpočtu má dopad na celkové vládní zdroje, nikoli na financování Společenství. Ve prospěch pokračování tohoto úsilí hovoří i skutečnost, že tato zlepšení musí být konsolidována a musí se v nich pokračovat.

71.

Rovněž musí být uvedeno, že především na popud programů rozpočtové pomoci se skutečně začalo jednat o celkové reformě veřejných financí. V této souvislosti je závěr Účetního dvora, že „střednědobé částečné výsledky jsou víceméně pozitivní“, příznivým prvkem, jehož bylo dosaženo částečně díky rozpočtové podpoře.

72.

Všechny smlouvy o financování obsahují podrobné podmínky a očekávané výsledky (které mohou být hodnoceny pomocí ukazatelů) a právně představují smluvní závazek mezi přijímajícím státem a Komisí. Reakce Komise odpovídají řízení rizika, jenž považuje za odpovídající. V jednom z pěti případů sledovaných Účetním dvorem pozastavila Komise poskytování podpory. V ostatních případech změnila výši své podpory v závislosti na vývoji ukazatelů výkonnosti, které se nevztahují pouze k veřejným financím, ale rovněž k sociálním službám poskytovaným nejchudšímu obyvatelstvu, ženám a dětem.

73.

Na konci nebo případně v průběhu všech programů jsou zdroje, které nebyly vyplaceny z důvodu nedodržení podmínek nebo nedosažení cílů, uvolněny a převedeny do Národního orientačního programu. Toto nevyčerpání zdrojů je však obecně schváleno v průběhu přezkumu v polovině období nebo v průběhu závěrečného přezkumu, jež umožňují případně snížit výši Národního orientačního programu. To se však nedotýká stimulující povahy proměnlivých splátek.

74.	Jak vyplývá z přezkumu podpory provedeného nedávno Komisí, podmínky, význam splátek a příslušné ukazatele jsou přezkoumávány v každém novém programu.

ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ

76.

Účetní dvůr shledává, že Komise stanovila metodický rámec, který v porovnání s předchozí situací vykazuje zásadní pokrok (bod 23). Účetní dvůr má za to, že tento rámec může být v některých bodech doplněn a upřesněn (body 25 a 26). Zejména bude možné zdůraznit soudržnost a logiku programů (bod 30). Aktualizace metodického rámce, které byly provedeny, budou zapracovány do jediné nové verze průvodce, na které již útvary pracují a která bude obsahovat i aktualizaci monitorovacích zpráv (bod 42).

77.

Účetní dvůr shledal, že metodický rámec byl zaveden uspokojivým způsobem a že se ukazatele výkonnosti neustále zlepšují. Některé oblasti však mohou být doplněny a upřesněny. Komise zdůrazňuje, že musí být dosaženo rovnováhy mezi různými součástmi rozpočtové podpory. Například pozornost otázce sociálních odvětví by měla zůstat mezi prioritami. Rozpočtová podpora se bude i nadále dotýkat jednoho z hlavních možných zdrojů korupce, kterým je nedostatečné řízení veřejných financí.

Zprávy delegací by se měly stát dynamičtější.

79.	Komise považuje za prioritu koordinaci, ať již na ústřední nebo místní úrovni, a to zejména ve vztahu k zavádění monitorovacího rámce finanční odpovědnosti a veřejných výdajů (PEFA). V oblasti rozpočtových podpor je Komise činná ve všech směrech koordinace.

80.	Z kontroly Účetního dvora vyplynulo, že informace, na jejichž základě byla přijata rozhodnutí o financování a které byly následně uvedeny v monitorovacích dokumentech, odpovídají skutečnosti.

81.	Komise uvádí, že Účetní dvůr nezpochybňuje její výklad čl. 61 odst. 2 Dohody z Cotonou. Výběr nástrojů Komise, k němuž tento výklad vede a jenž je založen na spolehlivosti hodnocení a na vůli přijímajících států k reformě, umožňuje vymezit a zvládat rizika uvedená Účetním dvorem.

82.

Komise bude nadále zlepšovat způsob, jakým jsou programy představovány, tak, že zdůrazní potřebu větší vnitřní soudržnosti při současném zajištění rozumné rovnováhy mezi jednotlivými součástmi programu (jež se neomezují pouze na otázku veřejných financí), věnuje svou pozornost dodržování rovnováhy mezi monitorovacími, kontrolními činnostmi a nejaktivnějšími zásahy ve vztahu k vládám a ostatním dárcům a zohlední náklady a očekávaný přínos informací, jež budou více vyčerpávající.

83.

Více prvků naznačuje příznivý vývoj v oblasti řízení veřejných financí v mnoha zemích přijímajících rozpočtovou podporu. Co se týče otázky rizika, jež byla popsána v „pracovním dokumentu o vymezení rizik týkajících se vnější podpory“ jako „vše, co může vytvořit překážku realizaci cílů“, Komise je toho názoru, že „rizika musí být neustále srovnávána s konečnými cíli, jichž má být dosaženo“.

84.

Probíhá aktualizace metodického průvodce. Komise počkala na doporučení Účetního dvora za účelem zapracování těch, která považovala za vhodná. Pokyny budou klást důraz na potřebu více zdůraznit soudržnost činností. Komise uvádí, že její volba a soudržnost jejích činností nebyly v rámci kontroly Účetního dvora zpochybněny. Boj proti korupci, a to zejména takové korupci, jež se dotýká používání veřejných zdrojů, zůstane ve středu pozornosti programů. Komise zohlední některé návrhy na zlepšení monitorovacích zpráv. Komise vyjadřuje své výhrady v otázce příjmů, ne však k otázce významu této problematiky, ale k přidané hodnotě, kterou může poskytnou při analýze této oblasti, jež je dobře pokryta MMF.

85.	Očekává se, že příští průvodce umožní poskytnout v závislosti na případu více formalizovaný důkaz dodržování čl. 61 odst. 2 Dohody z Cotonou.

86.	Komise se zaváže k tomu, že bude používat co možná nejvíce stimulující ukazatele výkonnosti, které budou orientované na výsledky, a to i když je obtížné hodnotit úroveň skutečné pobídky.

87.

Komise již dělá vše, co je v jejích silách, a dokonce je její prioritou, aby dokončila monitorovací rámec výkonnosti veřejných financí vytvořený v rámci programu finanční odpovědnosti a veřejných výdajů (PEFA), jenž vznikl na její popud. Závisí to ale také na postavení ostatních dárců. V určitém stádiu musí být rozvoj společného přístupu schválen přijetím kompromisu.

88.	Po dlouhé roky se Komise snažila upřednostňovat koordinaci na místní úrovni a podnítila vznik společných rámců dárců poskytujících rozpočtovou podporu. Model předvídaný Komisí předpokládá, že každý dárce bude mít svobodu rozhodování.

89.

Úlohy parlamentů a nejvyšších kontrolních úřadů jsou zásadní. Možnost Komise přiblížit se těmto orgánům však musí být pečlivě prověřena s ohledem na suverenitu země a vnitrostátní pravidla, která upravují rozdělení a rovnováhu pravomocí mezi jednotlivými orgány. Musí být rovněž analyzována s ohledem na Dohodu z Cotonou.

		ISSN 1725-5163
Úřední věstník Evropské unie		C 249

České vydání	Informace a oznámení	Svazek 48 7. října 2005

Oznámeníč.	Obsah	Strana
	I Informace
	Účetní dvůr
2005/C 249/1	Zvláštní zpráva č. 2/2005 k rozpočtové pomoci z ERF v zemích Afriky, Karibiku a Tichomoří (AKT): řízení záležitosti reformy veřejných financí Komisí, spolu s odpověďmi Komise	1

2005/C 249/2	Stanovisko č. 7/2005 k návrhu nařízení Komise, kterým se mění nařízení (ES) č. 1653/2004, pokud jde o status účetních výkonných agentur	38