17.2.2005   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 41/1

I–X

1–19

1–4

5–6

7–15

16–19

20–37

21–33

34–37

38–74

38–65

66

67–71

72

73–74

75–87

75–84

85–87

88–95

88–91

92–95

96–107

96–102

103–107

I.

EU je s přibližně 5 % celosvětové výroby pátým největším producentem surového tabáku. Více než polovina vlastní produkce je však určená na vývoz, neboť aroma a chuť většiny vypěstovaného tabáku neodpovídá poptávce na trhu v EU. V Evropské unii se produkují především odrůdy Virginia a Burley s neutrálním aroma a chutí, které se používají jako hlavní náplň cigaret. Orientální odrůdy, jejichž aroma a chuť jsou na trhu žádané, se pěstují v menším množství. EU proto dováží tabák, který z hlediska aroma a chutě odpovídá požadavkům na domácím trhu, a s importovanými devíti procenty světové produkce je největším dovozcem tabáku. V EU jsou největšími producenty Itálie, Řecko a Španělsko, kteří dohromady představují 87 % celkové produkce. Produkci charakterizuje velké množství pěstitelů obdělávajících malé plochy. Mechanizace je málo rozvinutá a výrobní náklady vysoké. Pěstitelé se neobejdou bez pomoci EU, neboť prémie, které představují 75 % jejich příjmů z tabáku, jim umožňují zajistit přijatelnou životní úroveň. Pokud by EU přestala vyrábět tabák, producenty tabákových výrobků by to vůbec neovlivnilo, neboť by se mohli zásobit pomocí zvýšených dovozů.

II.

Od roku 1970 podporuje EU pěstování tabáku prostřednictvím společné organizace trhu s ročním rozpočtem, který činí přibližně 1 miliardu EUR. První významné reformy trhu proběhly v roce 1992, 1998 a další v roce 2004. Jejich cílem bylo zajistit dostatečnou podporu příjmů producentů v rámci rozpočtových omezení, lépe reagovat na potřeby trhu a v důsledku toho zvýšit hodnotu produkce. Reformy směřovaly k tomu, aby se pěstitelé stali méně závislými na podpoře EU. Ostatní opatření se zaměřovala na usnadnění dobrovolného přechodu ze sektoru produkce tabáku na alternativní produkci.

III.

Účetní dvůr sestavoval zprávu o fungování společné organizace trhu již třikrát. V poslední zprávě z roku 1997 dospěl k závěru, že opatření přijatá v roce 1992 neměla ve vztahu k hodnotě produkce, pěstitelským oblastem, úrovni zaměstnanosti a situaci na trhu EU žádný měřitelný dopad na vysokou úroveň subvencí.

IV.

Audit měl za cíl posoudit opodstatněnost reformních kroků zavedených v roce 1998 a jejich řádné řízení členskými státy. Dále prověřil, jak Komise monitorovala a hodnotila implementaci a dosažení cílů reformy společné organizace trhu.

V.

Na základě tohoto hodnocení dospěl Účetní dvůr k závěru, že postup, kterým Komise vypracovávala své návrhy na reformu v roce 1998, vycházel z nespolehlivých údajů a analýza trhu, kterou provedla, byla nedostatečná. V důsledku těchto nedostatků byla přijatá opatření od počátku do značná míry nevhodná a ukázalo se, že jsou v mnoha oblastech neúčinná. Neexistuje důkaz o tom, že by se vlivem společné organizace trhu na produkci EU snížil rozdíl mezi nabídkou a poptávkou. Účetní dvůr dále shledal, že zavedením opatření nedošlo k významnému zvýšení příjmů z pěstování tabáku a k dosažení očekávané tržní rovnováhy. Ve třech největších producentských zemích došlo v důsledku porušování pravidel hospodářské soutěže formou cenových dohod k ohrožení hodnoty produkce.

VI.

Při provádění požadovaných kontrol, které stanovují právní předpisy, členské státy v řadě případů selhaly. Účetní dvůr se domnívá, že rozsah ověření klíčových kontrol a provedení oprav v rámci postupu schválení účetní závěrky měl být zvětšen. Do června 2004 nebylo přijato žádné rozhodnutí o schválení účetní závěrky.

VII.

Monitorování, které provedla Komise, bylo neuspokojivé a hodnocení společné organizace trhu proběhlo opožděně. Zjištění vyplývající z hodnocení provedeného externími konzultanty byla zveřejněna ve zprávě z října 2003 a ve společných bodech se velmi podobají zjištěním Účetního dvora.

VIII.

V červnu 2002 zveřejnila Komise svoji průběžnou zprávu o společné zemědělské politice a navrhla novou strategii udržitelného rozvoje v sektoru zemědělství, která spočívá v tom, že pomoc není poskytována v závislosti na produkci, ale v rámci režimu jednotné platby na zemědělský podnik. Audit také umožnil stanovení dopadu, jaký by tato strategie mohla mít na společnou organizaci trhu s tabákem.

IX.

Reforma, kterou přijala Rada v dubnu 2004 (1) počítá s tím, že se pomoc stane postupně nezávislou na produkci. V budoucnu se podpora producentů tabáku stane součástí režimu jednotné platby na zemědělský podnik. Na restrukturalizaci oblastí produkujících tabák budou vyčleněny zvláštní finanční zdroje.

X.

Účetní dvůr hodnotí současnou reformu velmi kladně. Přestože se jedná o dlouhodobý úkol, má tato reforma do určité míry vyřešit řadu nedostatků zjištěných v průběhu auditu. Účetní dvůr doporučuje Komisi, aby pokračovala ve vyšetřování případů porušování hospodářské soutěže ve členských státech a v prokazatelných případech přijala nezbytná opatření. Dále by bylo vhodné monitorovat případy, kdy členské státy neuskutečňují kontroly stanovené v právních předpisech a tam, kde je to možné, provést nápravu.

1.

Surovým tabákem se rozumí tabákové listy vypěstované pěstiteli (producenty) a podrobené prvnímu sušení, které nebyly dále zpracovány. Další fáze zahrnuje specifickou úpravu surového tabáku společnostmi, které se nazývají prvními zpracovateli a které poté dodávají zpracovaný tabák výrobcům tabákových výrobků, např. cigaret, doutníků a dýmkového tabáku. Příloha 1 znázorňuje řetězec pěstování tabáku, jeho zpracování, výroby a distribuce.

2.

EU je s přibližně 5 % celosvětové výroby pátým největším producentem surového tabáku. V EU se však využívá méně než polovina vlastní produkce, neboť aroma a chuť vypěstovaného tabáku neodpovídá poptávce výrobců. EU je tedy největším dovozcem tabáku, dováží přibližně 9 % světové produkce tabáku s požadovanými vlastnostmi.

3.

K nejdůležitějším producentským zemím v EU patří Itálie, Řecko a Španělsko, které produkují 38 %, 36 %, resp. 13 % celkové produkce. Tabulka 1 ukazuje situaci v zásobování surovým tabákem v EU v období 1996–2000.

Tabulka

Zásobovací bilance EU u surového tabáku

4.

Surový tabák pěstuje v EU přibližně 80 000 producentů obdělávajících většinou malé plochy. Mechanizace je málo rozvinutá a výrobní náklady vysoké. EU podporuje pěstování surového tabáku déle než třicet let a rozpočet v minulých letech představoval kolem 1 000 milionů EUR.

5.

Před vytvořením jednotného trhu v EU byli pěstitelé tabáku podporováni v rámci vnitrostátních tržních režimů. Tyto režimy stanovily zaručenou cenu s cílem zajistit pěstitelům „spravedlivý příjem“ (2). Tato podpora se považovala za nezbytnou, jelikož výnosy nepokrývaly vždy výrobní náklady. V regionech, v nichž se tabák pěstoval, představovala produkce tabáku hlavní část příjmů zemědělců. Zavedením společné organizace trhu se surovým tabákem v roce 1970 byly zrušeny vnitrostátní režimy, přičemž výše podpory zůstala nezměněna.

6.

Od té doby byla společná organizace trhu se surovým tabákem několikrát reformována, a to v roce 1992 (3), v roce 1998 (4) a opět v roce 2004 (5). Kromě dosažení obecných cílů týkajících se stabilizace trhů se surovým tabákem a zajištění přiměřené životní úrovně producentů podle článku 33 Smlouvy zahrnovala společná organizace trhu tyto specifické cíle:

7.

Opatření ke splnění těchto cílů jsou uvedena níže.

8.

Producenti musejí s prvními zpracovateli uzavřít smlouvy o pěstování. Subvence EU se vyplácí jako prémie na kilo tabáku, který byl dodán a přijat v rámci těchto smluv. Prémie doplňuje cenu, kterou dostávají producenti za tabák na trhu, a měla by jim zajistit „spravedlivý příjem“ a podněcovat je, aby produkovali tabák dobré jakosti. Výši prémie stanovila Rada v roce 1992 pro každou z osmi skupin odrůd uznaných v rámci společné organizace trhu. Od té doby zůstala výše prémie prakticky nezměněna (6).

9.

Prémie se skládá z pevné a proměnné části, tato proměnná část představuje 30 % až 45 % podle odrůdy (7). Pevná část prémie se vyplácí v plné výši všem producentům. Proměnnou část prémie rozdělují seskupení producentů svým členům v poměru k ceně, která jim byla za jejich dodávky vyplacena prvními zpracovateli.

10.

Aby produkce tabáku mohla získat podporu, je podle předpisů nutné uzavřít smlouvu o pěstování pro jednotlivé odrůdy tabáku mezi prvními zpracovateli a seskupeními producentů nebo jednotlivými producenty, kteří nejsou členy těchto seskupení. Aby smluvní ceny skutečně odrážely podmínky na trzích v jednotlivých členských státech, mají členské státy možnost uplatnit v každém roce sklizně u smluv o pěstování aukční režim. Tento režim umožňuje jednotlivým producentům, kteří nejsou členy seskupení producentů, nabídnout své stávající smlouvy o pěstování na širším trhu prvního zpracování. Nabídky musí být nejméně o 10 % vyšší než původní smluvní cena a původní první zpracovatel musí mít možnost přizpůsobit svou cenu této nové ceně.

11.

S cílem usměrňovat a omezovat produkci a zároveň zachovat rozpočtovou kontrolu stanovila Rada celkové zaručené množství, pro něž bude podpora vyplacena. Toto množství se stanoví na sklizeň podle skupiny odrůd tabáku a členského státu. Přiděluje se producentům prostřednictvím kvót stanovených na základě jejich produkce v rozhodném období. Režim členským státům umožňuje, aby se souhlasem Komise přesunuly zaručená množství mezi skupinami odrůd za předpokladu, že dopad těchto opatření je pro rozpočet přinejmenším neutrální.

12.

Existuje rovněž režim zpětného odkupu kvót, jenž umožňuje jednotlivým producentům, kteří chtějí definitivně přestat s pěstováním tabáku, aby své kvóty odprodali zpět EU, pokud je nemohou odprodat jiným producentům. Zpětný odkup Evropskou unií znamená trvalé snížení prahového množství produkce v rámci členského státu i EU.

13.

Konečně existuje i režim národních rezerv kvót, které vytvářejí členské státy ze srážek kvót přidělených producentům. Tyto rezervy mají podněcovat současné producenty, aby přešli na jiné plodiny a/nebo restrukturovali své podniky, a umožnit novým producentům vstoupit na trh.

14.

Seskupení producentů mají při plnění cílů trhu hrát důležitou úlohu. Pokud splňují stanovené požadavky a jsou oficiálně uznána členskými státy, dostávají 2 % celkové částky prémií vyplácených producentům. Nejméně polovina poskytnutých prostředků je určena na úhradu nákladů na zaměstnávání technického personálu a nákup certifikovaného osiva nebo sadby ke zlepšení jakosti produkce a opatření v oblasti ochrany životního prostředí. Zbývající částku lze použít na infrastrukturní opatření ke zvýšení hodnoty tabáku, např. zařízení na třídění, skladování a manipulaci a zaměstnávání administrativního personálu.

15.

Fond se využíval k financování výzkumu odrůd tabáku, výrobních metod a boje proti kouření prostřednictvím informačních kampaní usilující o zvýšení informovanosti veřejnosti o jeho škodlivých účincích. Od roku 2003 je prvek výzkumu převeden do výzkumného programu EU. Od sklizně 2002 fond financuje v prvé řadě opatření na zvýšení informovanosti veřejnosti o škodlivých účincích všech druhů spotřeby tabáku a jiná opatření, která mají producentům pomoci přejít z pěstování tabáku na jiné plodiny nebo činnosti. V současné době je financován srážením 3 % prémie.

16.

Účetní dvůr sestavoval zprávu o fungování společné organizace trhu již třikrát (8), naposledy v rámci výroční zprávy za rok 1996. Současný audit měl za cíl přezkoumat reformovaný režim zavedený v roce 1998.

17.

K hlavním cílům patřilo posoudit, zda:

18.

Kritéria, na jejichž základě Účetní dvůr prověřoval řízení Komise, jsou odvozena z finančního nařízení a zaměřila se na to, zda:

19.

Hlavními zdroji důkazů pro audit byly:

20.

Účetní dvůr prověřoval postup, kterým Komise vypracovávala svůj návrh na reformu, a zjistil, že tento návrh byl založen na určitých klíčových předpokladech. K těmto předpokladům patřilo, že tabák má v některých oblastech zásadní význam pro zaměstnanost a obživu veškerého obyvatelstva; pěstování alternativních plodin není realizovatelné; stávající tržní nerovnováhu a nutnost významné podpory lze přičíst špatné jakosti vypěstovaného tabáku, která vede k nízkým cenám. Komise dospěla k závěru, že pokračující podpora Společenství pro pěstování tabáku je odůvodněná jedině tehdy, pokud producenti zvýší jakost tabáku, dosáhnou vyšších cen a sníží svou závislost na podpoře. Toto se odráželo v zavedených opatřeních. V souladu s tím Komise očekávala, že společným účinkem všech prvků reformy bude lepší jakost tabáku vypěstovaného ve Společenství a snížení vývozu subvencovaného tabáku špatné jakosti.

21.

Jedním z hlavních parametrů nezbytných pro měření dopadu opatření v rámci společné organizace trhu jsou spolehlivé údaje o zaměstnanosti. Komise měla při posouzení významu produkce tabáku pro zaměstnanost v pěstebních regionech a ve svém návrhu na zachování režimu podpory produkce vycházet z aktuálních údajů členských států.

22.

Účetní dvůr zjistil, že odhad Komise z roku 1996 (použitý v souvislosti s návrhy reformy), že na produkci tabáku je závislých 170 000 pracovníků s plným úvazkem, se zakládal na údajích pro rok 1986 (co se týče počtu pracovních hodin na hektar) a pro rok 1993 (co se týče pěstebních oblastí). Komise si od členských států nevyžádala aktuálnější údaje.

23.

Jelikož tento odhad nebyl spolehlivý, provedl Účetní dvůr srovnání s nejnovějšími dostupnými údaji za rok 1999 uvedenými v hodnotící zprávě Komise z roku 2003. Podle této zprávy se na vyprodukování 90 % produkce EU podílelo přibližně 64 000 pracovníků s plným úvazkem. Účetní dvůr odhaduje, že celkem to znamenalo asi 72 000 pracovníků. To je méně než polovina odhadu Komise provedeného před třemi roky. Účetní dvůr se domnívá, že jeho odhad se více blíží skutečné situaci v roce 1996, kdy Komise předložila své návrhy.

24.

Pokud porovnáme celkový rozpočet ve výši 1 000 milionů EUR s odhadovaným počtem 72 000 pracovníků s plným úvazkem, dospějeme k tomu, že podpora činí 13 653 EUR na osobu. Rozdíl oproti číslu 7 600 EUR uvedenému Komisí lze přičíst skutečnosti, že Komise použila pro počet pracovních jednotek jiný zdroj než Účetní dvůr, který používá počet založený na údajích ověřených externím hodnotitelem, kterého najala Komise.

25.

Konečně Komise měla za to, že produkce tabáku je v některých pěstebních oblastech důležitá pro obživu veškerého obyvatelstva. Tento závěr se zakládal na prohlášeních členských států. Při dotazování během auditu nebyly členské státy schopny předložit pro tato svá tvrzení jakýkoli důkaz.

26.

Při vypracování nové politiky Komise dospěla k závěru, že pokud se nezlepší jakost, je produkce EU ze střednědobého hlediska odsouzena k zániku. Domnívala se, že EU má i nadále potenciál, aby produkovala tabák lepší jakosti, a proto se rozhodla vytvořit pobídku tím, že prémie bude svázána s dosaženou jakostí. Komise se domnívala, že tržní cena bude odrážet jakost tabáku. To však neodpovídalo realitě na trhu a při výkladu použitých údajů se objevily chyby.

27.

Za prvé Komise založila svou politiku na předpokladu, že produkce EU u určitých skupin odrůd by mohla pokrýt poptávku EU, pokud by se zvýšil podíl tabáku vyšší jakosti, a zmenšil se tak nesoulad mezi produkcí a poptávkou. Komise však nevzala dostatečně v úvahu skutečnost, že se poptávka spotřebitelů v EU přesunula z tmavých cigaret vyráběných z tabáku odrůdy dark air-cured na americké a anglické směsi, pro něž je potřebný tabák, který v EU nelze pěstovat. Požadované aroma a chuť nabízejí pouze dovezené odrůdy tabáku. Tyto vlastnosti závisí na agronomických a klimatických podmínkách, které panují v zemích původu. Protože EU nemůže pěstovat určité požadované odrůdy tabáku, byla možnost sladit produkci s poptávkou v EU omezená.

28.

Za druhé, závěr Komise, že odstupňování prémie v závislosti na ceně zvýší jakost, byl založen na jejím úsudku, že vyšší ceny tabáku pocházejícího z třetích zemí jsou výlučně odrazem jeho vynikající jakosti. Na základě toho se Komise domnívala, že pokud by měl tabák vypěstovaný v EU vyšší jakost, dosáhli by producenti lepších cen. Avšak cenové srovnání, které Komise provedla mezi vysokými cenami mimo EU a nižšími cenami na vnitřním trhu, nebylo spolehlivé, a to z těchto důvodů:

29.

Poradní výbor Komise (9) uvedl, že cena byla ovlivněna jinými faktory než jakost, např. výkyvy směnných kurzů, stavy zásob a uvolněním většího množství zásob na světový trh producenty v třetích zemích. Kromě toho upozornil Komisi, že zavedení politiky založené na měření jakosti brání neexistence objektivního systému jakostních tříd.

30.

Vzhledem k těmto nedostatkům neposkytovala analýza trhu provedená Komisí tvůrcům politiky dostatečně komplexní a vyvážené poznatky o trhu, jimiž by se mohli při výběru tržních opatření řídit.

31.

Komise tvrdila, že v některých případech není pěstování alternativních plodin možné. Například v Řecku byly odrůdy sun-cured pěstovány za podmínek, které pěstování alternativních plodin neumožňovaly. Avšak v rámci pilotního projektu (10) pro Komisi se v roce 1995 dospělo k závěru, že lze pěstovat různé alternativní plodiny s dobrými výsledky (11).

32.

Společná organizace trhu po roce 1998 byla i nadále založena na předpokladu, že první zpracovatelé stanoví cenové podmínky ve smlouvách o pěstování volně vyjednaných s producenty. Tento předpoklad byl nereálný, jelikož situace se změnila. Nákup se soustředil v rukou malého počtu mezinárodních prvních zpracovatelů, obchodníků a výrobců, přičemž tito měli na stanovení cen stále větší vliv.

33.

Nedostatečná hospodářská soutěž na trhu stlačila ceny a měla nepříznivý vliv na politiku prémií v rámci společné organizace trhu. Generální ředitelství pro zemědělství a rybolov obdrželo v únoru 1997 společný dopis producentů a družstevních svazů, v němž se uvádělo, že problém s nízkými cenami souvisí s oligopolistickou strukturou zpracovatelského trhu, tato záležitost však tehdy nebyla vyšetřena. Audit Účetního dvora následně odhalil, že použité postupy byly v rozporu s hospodářskou soutěží (viz odstavce 61–71). Ve své zvláštní zprávě č. 8/1993 poukázal Účetní dvůr na skutečnost, že rostoucí podíl seskupení producentů na prvním zpracování jim umožnil omezit vliv výrobců na ceny. Analýza Komise z roku 1996 nevzala v úvahu negativní důsledky na hospodářskou soutěž, které plynuly z toho, že v roce 1993 bylo těmto seskupením zakázáno provádět první zpracování (12).

34.

Společná organizace trhu s tabákem obsahuje politické cíle a opatření, která ovlivňují jiné politiky. Je důležité zajistit mezi nimi soudržnost, toho je zpravidla dosahováno prostřednictvím konzultací mezi službami. Při vypracovávání návrhů Komise však nebyly konzultovány všechny příslušné služby (generální ředitelství pro rozvoj, generální ředitelství pro hospodářskou soutěž).

35.

Vývoz značné části subvencovaného tabáku z EU za velmi nízké ceny nebyl projednán z generálním ředitelstvím pro rozvoj a humanitární pomoc, pokud jde o případný nepříznivý účinek na vývozy rozvojových zemí. Tyto vývozy byly rozhodující v rámci úsilí EU o zlepšení hospodářské situace těchto zemí. Např. Komise poskytuje rozvojovou pomoc malým producentům tabáku v Malawi, kde na surový tabák připadá 70 % všech příjmů z vývozu. Na druhé straně společná organizace trhu podporuje produkci EU, po níž neexistuje v EU poptávka, a proto se vyváží. To omezuje vývozní možnosti rozvojových zemí.

36.

Ve zprávě z roku 1994 vyhotovené pro generální ředitelství pro životní prostředí o „odpovědnosti za životní prostředí a společné zemědělské politice“ se poukazuje na skutečnost, že u různých odrůd tabáku existují odlišné potřeby, pokud jde o zavlažování a používání dusičnanů, a proto mají různý vliv na životní prostředí. Režim prémií v rámci společné organizace trhu podporuje přechod z produkce odrůd sun-cured a dark air-cured na odrůdy flue-cured a light air-cured. To má za následek nežádoucí dopady na životní prostředí, jelikož tyto odrůdy vyžadují větší zavlažování a/nebo používání hnojiv. Flue cured vyžaduje rovněž vyšší spotřebu energie. Tyto změny nejsou v souladu s celkovými cíli Komise v oblasti životního prostředí i se specifickými cíli společné organizace trhu s tabákem. Účetní dvůr zjistil, že při reformě z roku 1998 Komise nepřihlédla plně k výhradám generálního ředitelství pro životní prostředí. Tyto výhrady však byly hlavním argumentem Komise v jejím návrhu z roku 2001 na postupné zastavení subvencí na produkci surového tabáku, který byl předložen na zasedání Evropské rady v Göteborgu v roce 2001.

37.

Komise neupozornila Radu na připomínku generálního ředitelství pro cla a nepřímé daně (GŘ pro cla a nepřímé daně), že subvence mají dopad na maloobchodní ceny (snižují je). Účinek na maloobchodní ceny se zesiluje politikou v oblasti spotřebních daní, kterou přijala většina členských států pěstujících tabák, které uplatňují na vlastní tabák nižší sazbu daně. Např. Francie uplatňovala minimální sazbu spotřební daně na zde vyráběné cigarety z tmavého tabáku. Ta je o 20 % nižší než sazba používaná na dovezené cigarety ze světlého tabáku. Tímto způsobem členské státy zvýhodňují vlastní značky cigaret, které obsahují velký podíl subvencovaného tabáku (13). V důsledku toho byly maloobchodní ceny nižší. Spolehlivé zdroje jako Světová zdravotnická organizace a Světová banka (14) se domnívají, že nižší ceny zvyšují spotřebu a v souvislosti s tím i počet onemocnění způsobených tabákovými výrobky.

38.

Účetní dvůr prověřoval, zda opatření zavedená od reformy v roce 1998 vedla celkově k dosažení stanovených cílů, a zjistil, že tato opatření nebyla v mnoha ohledech tak úspěšná, jak se plánovalo, nebo nebylo možno dopad měřit, a tudíž určit, zda byla úspěšná či ne.

39.

Úhradou vyšších nákladů měl režim prémií přispět k tomu, aby se tabák EU stal lépe prodejným, a tak zajistil spravedlivý příjem. Komise nedefinovala, co se rozumí „spravedlivým příjmem“ z pěstování tabáku, nestanovila kvantifikovatelné cíle ke zlepšení a nezajistila poskytování odpovídajících informací o výrobních nákladech, cenách a příjmech ze spolehlivých zdrojů, aby bylo možno měřit dopad. Proto nemohla vyhodnotit účinek prémií na celkové příjmy pěstitelů a na jejich životní úroveň (15).

40.

Prémie představuje přibližně 75 % příjmu producentů z pěstování tabáku, ale u jedné odrůdy v Itálii dosáhla téměř 95 %. Proměnná část prémie měla poskytnout producentům pobídku ke zlepšení jakosti, aby se zvýšila hodnota jejich produkce a snížila závislost na podpoře. Komise předpokládala, že náklady producentů v souvislosti se zlepšením jakosti budou pokryty proměnnou částí prémie a vyššími prodejními cenami, a tudíž se sníží závislost producentů na subvencích. Důkazy, které měla Komise k dispozici, však ukazovaly opak.

41.

Informace, které měla Komise v roce 1998 k dispozici, ukazovaly, že i u tabáku vyšší jakosti nepokrývají prodejní ceny oznámené členskými státy společně s prémií EU výrobní náklady (viz také odstavec 48). Nebyly k dispozici informace, které by ukazovaly, nakolik by různá opatření v rámci společné organizace trhu snížila závislost na subvencích. Nejnovější informace o trhu ukazují, že průměrné prodejní ceny v EU v roce 2003 byly nižší než v roce 2002, což znamenalo, že producenti byli v roce 2003 více závislí na subvencích než v roce 2002.

42.

Generální ředitelství pro zemědělství zastávalo názor, že zvýšení jakosti v rámci každé skupiny odrůd by se mohlo měřit nárůstem množství vypěstovaného tabáku vyšších jakostních tříd. K tomu však byla zapotřebí jednoznačná definice norem jakosti a výkonnosti měřitelné na konstantním základě.

43.

To znemožňovalo několik faktorů. Za prvé, neexistuje jednotný systém jakostních tříd a v jednotlivých členských státech existují odchylky, pokud jde o způsob stanovení tříd u stejných odrůd tabáku. Za druhé, aby bylo možno měřit jakost za určité časové období, je nutné vzít v úvahu složení seskupení producentů a charakteristiky jejich produkce. Pokud by seskupení opustil producent, jehož tabák vykazuje špatnou jakost, znamenalo by to zvýšení jakosti produkce dotčené skupiny, ačkoli by se jakost produkce producentů jako celku nezvýšila. Nebylo možno měřit zvýšení jakosti, jelikož v seskupeních producentů došlo ke změnám. Např. reforma z roku 1998 zavedla požadavky na minimální velikost seskupení producentů, což vedlo k značné reorganizaci. Rovněž členství se ve většině seskupení producentů měnilo z roku na rok.

44.

Způsob organizace seskupení producentů mohl působit proti odstupňování proměnné části prémie. Ačkoli cílem proměnné části prémie má být poskytnout producentům pobídku k pěstování tabáku vyšší jakosti, skutečnost může být jiná. Pokud všichni producenti v seskupení produkují tabák stejné jakosti (jakostní třídy) určité odrůdy, celková částka proměnné části prémie, kterou seskupení za tuto odrůdu dostane, se mezi ně rozdělí rovným dílem (viz také odstavec 9). Totéž platí, pokud se seskupí producenti nižší jakosti stejné odrůdy. Členové obou seskupení dostanou stejnou částku proměnné části prémie, ačkoli jakost jejich produkce je rozdílná. Tyto poznámky ukazují, že režim prémií v rozporu se svým cílem nemusí nutně představovat pobídku ke zvýšení jakosti: umožňuje producentům maximalizovat podporu bez zvýšení jakosti, a jak se ukázalo v některých případech, které odhalil Účetní dvůr a služby Komise, ve vyplácení prémií neexistuje rozdíl mezi producenty tabáku špatné a dobré jakosti.

45.

Diferencování prémií podle skupin odrůd mělo podnítit producenty k pěstování odrůd vyšší jakosti. Za vyšší jakost se měla vyplácet vyšší prémie, jelikož nabíhají vyšší výrobní náklady. To by vyžadovalo roční úpravy výše prémie, pokud by byly odůvodněny změnami v nákladech a příjmech. Od roku 1993 však zůstávají výše prémií stanovené Radou prakticky nezměněny.

46.

Jelikož Komise neměla k dispozici dostatečně podrobné informace o nákladech a příjmech, provedl Účetní dvůr vlastní analýzu, aby ověřil vzájemný vztah mezi výší vyplacené prémie, jakostí produkce tabáku a výrobními náklady. Pro rok 1998 použil údaje o výrobních nákladech získané od Řecka a údaje o prodejních cenách, které měla k dispozici Komise. Tato analýza se vztahovala výhradně na Řecko, jelikož to poskytlo nejúplnější soubor dat pro různé odrůdy tabáku v EU.

47.

Jelikož režim prémií měl odměnit jakost a pokrýt vyšší náklady na její dosažení, pokusil se Účetní dvůr srovnat jakost tabáku (o níž se Komise domnívala, že se odráží v prodejních cenách) s výrobními náklady a výší vyplacené prémie. Srovnání v příloze 2 ukazuje, že prémie uplatňovaná na tabák vyšší jakosti, např. Basmas, představovala 47 % výrobních nákladů, zatímco prémie na odrůdu nižší jakosti, např. Katerini, činila 87 %. To bylo v rozporu s cílem uhradit větší část vyšších nákladů spojených s produkcí odrůd vyšší jakosti a vytvořit tak marži, která by pro producenty znamenala pobídku.

48.

Úhrada větší části výrobních nákladů měla mít pozitivní účinek na příjem. Výsledky však ukazují, že u většiny odrůd v Řecku byly příjmy záporné. Účetní dvůr prověřoval rovněž spolehlivost prodejních cen oznámených Komisi členskými státy. Při svém auditu v několika členských státech, včetně Řecka, Účetní dvůr zjistil, že průměrné prodejní ceny oznámené Komisi ve skutečnosti nezahrnovaly vždy dodatečné částky vyplacené producentům prvními zpracovateli nebo poskytnutá věcná plnění (viz také odstavec 28). Tyto dodatečné částky nebo věcná plnění mohou pro producenty představovat významný zdroj dodatečných „příjmů“ a v jednom členském státě činily až 28 %. To naznačuje, že prodejní ceny, které členské státy oznámily Komisi, nemusely poskytovat úplné informace o výnosech pěstitelů. Komise proto nemohla získat uspokojivé informace, na jejichž základě by řídila režim prémií u tabáku.

49.

Účetní dvůr znovu analyzoval vzájemný vztah mezi výší prémie a jakostí tabáku pro rok 2000. Jelikož nebyly k dispozici údaje odpovídající údajům z roku 1998, Účetní dvůr porovnával průměrnou prémii na hektar, na odrůdu a členský stát s klasifikací odrůd podle jakosti, kterou stanovila Komise. Toto srovnání ukázalo, že ve čtyřech z pěti členských států prémie neodpovídala klasifikaci jakosti a že nejvyšší prémie byla vyplacena odrůdám nižší jakosti. Výsledky jsou podrobněji uvedeny v příloze 3.

50.

Za účelem stabilizace trhů a zajištění dodávek měla společná organizace trhu mimo jiné sladit produkci s potřebami trhu v EU.

51.

Analýza bilance dodávek EU v tabulce 1 ukazuje, že celková domácí spotřeba produkce EU se v období mezi roky 1996 a 2000 významně nezměnila, přičemž v té době představovala 40 %. Podrobné údaje podle skupin odrůd nejsou k dispozici. Dovozy zůstaly během tohoto období konstantní ve výši 65 %. Neexistuje důkaz, že společná organizace trhu ovlivnila produkci EU ve smyslu zajištění většího souladu mezi nabídkou a poptávkou. Ačkoli některé odrůdy tabáku se musí dovážet, úspěšná politika byv určité míře vedla k nahrazení dovozů domácími výrobky. To se však nestalo. Účetní dvůr konstatuje, že podle mínění Komise byla politika společné organizace trhu úspěšná, ačkoli Komise uznává, že nebyly k dispozici úplné údaje a že režim nebyl před reformou z roku 1998 přizpůsoben k řešení některých nejpatrnějších problémů odvětví – např. pěstování tabáku, po němž je poptávka (viz odstavec 96 odpovědí Komise).

52.

Fond byl zřízen v roce 1993. Zpočátku byl financován srážkou prémie ve výši 0,5 %, ta se postupně zvyšovala na 3 %. Fond měl financovat programy výzkumu a informovanosti, pokud jde o škodlivé účinky spotřeby tabáku, a opatření v oblasti prevence a léčby. Měl rovněž přispět k přesměrování produkce na méně škodlivé odrůdy a jakosti. Podle typu financované činnosti řídí tyto programy buď generální ředitelství pro zemědělství, nebo generální ředitelství pro zdraví a ochranu spotřebitele. V rámci reforem z roku 1998 se financování fondu zdvojnásobilo, ačkoli nevyvíjel mnoho aktivit.

53.

Účetní dvůr analyzoval využití fondu. Příloha 4 ukazuje, že platby během prvních pěti let (1996–2000) představovaly průměrně 18 % disponibilních prostředků a míra využití se v posledních třech letech postupně zvyšovala, až v roce 2003 dosáhla 65 %. Nevyužitý zůstatek prostředků fondu činil 68 milionů EUR.

54.

Ačkoli rozsah není velký, Účetní dvůr odhalil nedostatky v projektovém řízení, např. neoprávněné výdaje, výdaje před uzavřením smlouvy nebo v jiném období, než bylo stanoveno ve smlouvách, zálohové platby nekryté zárukami, dodatečné přidělování prostředků a smlouvy nepodepsané oběma stranami.

55.

Účetní dvůr zjistil, že ve své výroční zprávě o činnosti za rok 2002 uvedl generální ředitel pro zemědělství výhradu ke svému prohlášení v tom smyslu, že nemá dostatečnou záruku, že prostředky převáděné do fondu od roku 1993 jsou v souladu se zásadami regulérnosti a řádné finanční správy.

56.

Naproti tomu generální ředitel generálního ředitelství pro zdraví a ochranu spotřebitele dospěl ve své zprávě o činnosti za rok 2001 k závěru, že po posouzení nedostatků v řízení projektů pod jeho kontrolou nebyly problémy dostatečně závažné pro vznesení formální výhrady. Účetní dvůr však zjistil, že zjištěné nedostatky (odstavec 55) se týkaly hlavně generálního ředitelství pro zdraví a ochranu spotřebitele.

57.

Jak bylo uvedeno v odstavci 14 výše, zvláštní podpora pro seskupení producentů byla zavedena částečně na financování environmentálních činností. Nebylo však stanoveno, jaký podíl by měl na tato opatření připadnout, a podpora nebyla podmíněna vynaložením prostředků na tyto činnosti. Skutečné výdaje na činnost v oblasti ochrany životního prostředí byly velmi nízké. V roce sklizně, pro nějž byly v době provádění auditu k dispozici úplné údaje (1999), použilo podporu na opatření v oblasti ochrany životního prostředí pouze 20 prověřovaných seskupení producentů, a to ve výši pouze 1 % (2 648 EUR) z celkové částky vyplacené zvláštní podpory.

58.

K usnadnění dobrovolného odchodu z odvětví tabáku byl zaveden režim zpětného odkupu kvót, v jehož rámci mohli jednotliví producenti, kteří chtěli přestat s produkcí, odprodat své kvóty. Tento mechanismus měl umožnit přerozdělení zdrojů v odvětví a zvýšit podíl vyhrazený na opatření určená k dosažení strukturální změny. Možný úspěch takovéhoto režimu závisí na přitažlivosti finančních náhrad pro účastníky. Komise považovala za rozumné stanovit cenu ve výši určitého procentního podílu prémie za stanovené období. Ta byla nakonec stanovena na 23 % prémie na tunu na období tří let.

59.

Komise zvolila jako výkonový ukazatel nabídnuté množství, neupřesnila však, jakého celkového množství chce dosáhnout. V roce 2001 však konstatovala, že výše kvót odkoupených zpět pro sklizně 1999 a 2000 představuje 729 tun, tj. 0,20 % zaručeného množství, což je velmi málo. Proto zvýšila nabízenou náhradu na 25 %. U tabáku sun cured (skupina V), u něhož byly problémy s odbytem, byla cena zpětného odkupu zvýšena v prvních dvou letech na 75 % a v třetím roce na 50 % prémie. V roce 2002 dospěla Komise k závěru, že ačkoli byl režim využíván mnohem více než v předchozích letech, nebylo přesto dosaženo plánovaných účinků, jelikož odkoupené množství činilo stále pouze přibližně 1 % (3 626 tun z 348 844) zaručeného množství. Komise dále zvýšila náhradu, která mohla v některých případech činit až 100 %, prodloužila období vyplácení náhrady ze tří na pět let a stanovila možnost dalšího financování z tabákového fondu. V roce 2003 činilo odkoupené množství 7 228 tun, tj. 2 % zaručeného množství. Jelikož Komise nestanovila od počátku přiměřenou výši náhrad, došlo ke zpoždění při splnění cílů tohoto režimu.

60.

S cílem podněcovat producenty tabáku, aby zvážili alternativní činnosti, stanovila reforma společné organizace trhu s tabákem z roku 1998 poprvé možnost, aby programy rozvoje venkova zahrnovaly opatření k přechodu regionů pěstujících tabák na jiné činnosti (16). Audit ukázal, že opatření týkající se pěstování tabáku přijatá v Extramaduře ve Španělsku a v Umbrii v Itálii byla zaměřena na zvyšování produktivity a uvádění na trh místo na přechod k jiným činnostem. V těch regionech v Řecku (Aetoloakamania, Thrákie a východní Makedonie) a v Itálii (Kampánie), které potřebovaly s přechodem na jiná opatření pomoci nejvíce, nebyla na tabák zaměřena vůbec žádná opatření. To ukazuje, že iniciativa nesplnila svůj cíl.

61.

Reforma z roku 1998 usilovala o zavedení větší flexibility do režimu kvót. Usnadnily se přesuny zaručených množství mezi odrůdami skupin na úrovni jednotlivých států a přesuny produkčních kvót mezi jednotlivými producenty. Jako další iniciativa byl zaveden rovněž režim národních rezerv kvót, které měly být tvořeny povinnými ročními srážkami kvót přidělených producentům až do výše 2 %. Tento režim měl producenty podnítit, aby přešli na jiné plodiny a/nebo jiné skupiny odrůd a aby restrukturalizovali své podniky. Rezervy měly být rozdělovány mezi současné nebo nové producenty na základě objektivních národních kritérií.

62.

Před zavedením nového opatření producenti zvýšili svou efektivnost restrukturalizací prostřednictvím přímého nákupu kvót od jiných pěstitelů. Jelikož národní rezervy kvót byly vytvořeny povinně bez finanční náhrady, nebyli producenti ochotni pokračovat v restrukturalizaci svých podniků nákupem dalších kvót, protože kvůli ročním srážkám bez náhrady by o tyto kvóty opět přišli.

63.

Komise zjistila, že navzdory různým opatřením nemá většina producentů stále ještě dostatečné kvóty, aby mohli zajistit životaschopnost svých podniků. Vynucené snižování těchto kvót kvůli vytvoření národních rezerv situaci zhoršilo. Stejně tak výše přídělů z národní rezervy byla nedostatečná, aby mohla zajistit životaschopnost nových producentů. V roce 2001 Komise uznala, že se uplatňování na úrovni jednotlivých států ukázalo jako nedostatečné k dosažení stanovených cílů, a navrhla opatření zrušit. Navzdory prokázanému neúspěchu opatření však Rada jeho zrušení zamítla a rozhodla, že toto opatření bude pro členské státy nepovinné. V současné době využívá tento režim pouze Rakousko, Belgie a Portugalsko.

64.

Ke zlepšení hospodářské soutěže, která byla považována za nedostatečnou, a k zajištění toho, aby smluvní ceny odrážely tržní podmínky, zavedla Komise pro členské státy dobrovolný aukční režim pro smlouvy o pěstování. Ten umožňoval producentům nabídnout své existující smlouvy o pěstování na trhu prvního zpracování za účelem získání nejlepší možné ceny, které musela být nejméně o 10 % vyšší. Podle tohoto opatření musely smlouvy o pěstování obsahovat ceny vyplácené producentům a musely být uzavřeny před vypěstováním tabáku. To může být téměř rok před skutečným dodáním. První zpracovatelé obvykle při stanovování ceny zaujímají opatrný přístup a smlouvy často obsahují ustanovení o dodatečných, občas nekvantifikovaných platbách po dodání. Aukční režim s úplnými a konečnými platebními podmínkami, které je nutno stanovit dlouho předem, však takovýto obezřetný přístup nepřipouští.

65.

Opatření se v odvětví ukázalo jako nepopulární a dosud ho nevyužil žádný členský stát. Cíle opatření proto dosaženo nebylo.

66.

Za účelem zjednodušení administrativy nahradila reforma z roku 1998 roční příděly produkčních kvót jednotlivým producentům přidělováním produkčních kvót seskupením producentů nebo jednotlivým producentům každé tři roky. Avšak zavedení národních rezerv kvót prostřednictvím ročních srážek kvót producentů vyžadovalo roční úpravy kvót a vydávání aktuálních výkazů o kvótách. Na základě šetření v členských státech Účetní dvůr zjistil, že ve skutečnosti měly vnitrostátní orgány více práce než před reformou.

67.

Článek 81 Smlouvy o ES stanoví zásady zachování hospodářské soutěže. Obecně zakazuje jakékoli dohody mezi podniky a předjednané postupy, jejichž cílem nebo účinkem je zabránit, omezit nebo narušit hospodářskou soutěž na společném trhu. V září 2003 Soudní dvůr potvrdil, že „zachování účinné hospodářské soutěže na trhu zemědělských výrobků je jedním z cílů SZP“ (17). V souladu s tím by měly být ceny, kterých producenti dosáhnou, díky fungování trhu odrazem běžné hospodářské soutěže.

68.

V hlavních producentských členských státech Účetní dvůr našel dokumenty, které podle jeho názoru obsahovaly nepřiměřené cenové dohody mezi prvními zpracovateli a/nebo organizacemi producentů. Prověřované dohody obsahovaly cenový strop, který je neslučitelný se Smlouvou, jelikož omezuje hospodářskou soutěž.

69.

Například ve Španělsku kromě výskytu cenových dohod potvrdily vnitrostátní orgány Účetnímu dvoru, že po zrušení monopolu státu nyní první zpracovatelé uzavírají s producenty smlouvy, které odpovídají jejich výrobní kapacitě. Účetní dvůr dospěl k závěru, že smluvní vztahy mezi seskupeními producentů a prvními zpracovateli závisí na výrobní kapacitě zpracovatelů a ne na cenové konkurenci.

70.

V Itálii existují mezi pěstiteli a prvními zpracovateli tradičně úzké vazby. Účetní dvůr zjistil, že existovala globální tříletá cenová dohoda mezi organizacemi producentů a sdruženími prvních zpracovatelů, která se vztahovala na přibližně 85 % produkce surového tabáku. Těmito dohodami jsou stanoveny ceny mezi dotčenými stranami bez volné hospodářské soutěže. V Řecku informovaly vnitrostátní orgány, organizace producentů a sdružení prvních zpracovatelů Účetní dvůr i Komisi o existenci kolektivních dohod v souvislosti s cenovými podmínkami ve smlouvách o pěstování, které se týkají celého odvětví.

71.

Výše uvedené praktiky omezují cenovou konkurenci a v nejhorším případě ji zcela vylučují. Účetní dvůr sdělil Komisi svá zjištění týkající se těchto dohod. Generální ředitelství pro hospodářskou soutěž všechny dotyčné případy vyšetřuje.

72.

Kontroly, které musejí členské státy provádět, mají zajistit, aby bylo dosaženo cílů společné organizace trhu a aby výdaje byly vynakládány v souladu s právními předpisy. K řešení nesrovnalostí, které Komise předtím zjistila – zejména v Řecku a Itálii – v rámci postupů schválení účetní závěrky, zavedla reforma nové postupy ke zpřísnění kontrol. Bylo zavedeno předchozí schválení prvních zpracovatelů, aby se zajistilo, že jejich finanční situace je dobrá a že se skutečně podílejí na prvním zpracování, a tak se vyloučily spekulativní transakce zprostředkovatelů na úkor příjmů producentů. Rovněž bylo zavedeno zvláštní ověřování producenty ohlášených pěstebních tabákových ploch pro jednotlivé odrůdy a sklizně, aby se zajistilo, že žadatelé sami vypěstovali tabák, pro nějž žádají podporu. Prověřování uplatňování těchto postupů a provádění ostatních kontrol vyžadovaných v rámci společné organizace trhu odhalilo níže uvedené nedostatky.

73.

V příloze 5 je uveden přehled případů, u nichž Účetní dvůr při provádění auditů v pěti navštívených členských státech shledal, že kontroly neodpovídaly předpisům. Nejdůležitější zjištění jsou uvedená níže a jsou opatřena odkazem na příslušné sloupce v příloze:

74.

Účetní dvůr konstatuje, že až do června 2004 Komise nedokončila svou práci a v případě nutnosti neuložila finanční opravy (Španělsko, Řecko, Itálie).

75.

Účetní dvůr prověřoval práci týkající se podpory tabáku v rámci schvalování účetní závěrky, kdy je úkolem Komise provádět kontroly, kterými ověří, zda členské státy správně vykládaly a uplatňovaly předpisy o režimu podpory (19). Ředitelství pro audit generálního ředitelství pro zemědělství provedlo po reformě z roku 1998 kontrolní návštěvy ve čtyřech členských státech, jež se vztahovaly na klíčové kontroly uvedené v příloze 6.

76.

Účetní dvůr však zastává názor, že na základě pokynů Komise pro výpočet finančních důsledků při přípravě rozhodnutí o schválení účetní závěrky záruční sekce EZOZF měla být vzata v úvahu i řada dalších kontrol a tyto kontroly měly být klasifikovány jako „klíčové“ (viz příloha 7). Tyto klíčové kontroly by měly být prověřeny během auditu schválení účetní závěrky s cílem získat přiměřenou jistotu, že účetní údaje uvedené v účetní závěrce jsou správné.

77.

Podle prováděcích předpisů musí členské státy ověřovat obsah vlhkosti v tabáku, pro nějž je nárokováno vyplacení prémie. To je nutné, aby se ověřily povolené úrovně pro různé odrůdy tabáku a vypočetla hmotnost tabáku, pro nějž lze žádat o podporu. Z auditu Účetního dvora týkajícího se záznamů v Řecku vyplynulo, že kontroly obsahu vlhkosti provedené u sklizní v období 1999–2001 nebyly prováděny v souladu s právními předpisy a že nebyly provedeny žádné úpravy hmotnosti. Při dalším šetření Účetního dvora se zjistilo, že správné kontroly nebyly prováděny od roku 1993. Tím je možné vysvětlit, proč kontroly Komise tento problém neodhalily. Ředitelství pro audit generálního ředitelství pro zemědělství bylo z různých zdrojů o tomto nedostatku informováno, rozhodlo se však finanční opravy navzdory systematickému porušování předpisů nepoužít. Kdyby byly uloženy finanční opravy, jejich výše by se pohybovala v rozmezí 2 až 10 % (20) a vztahovala by se na všechny žádosti o podporu v tomto období.

78.

Jako součást návrhů na reformu z roku 1998 Komise navrhla upustit od požadavku na tuto kontrolu z toho důvodu, že je nepřesná a obtížně proveditelná. Reformy, které nakonec Rada přijala, však požadavek na tuto kontrolu zachovaly a zpřísnily. V roce 2000 Komise oznámila svůj úmysl provést opravy za nedodržení předpisů, avšak pouze u budoucích případů. Účetní dvůr konstatuje, že jelikož od roku 1997 nebyly roky EZOZF dosud uzavřeny, je stále ještě možné za tyto roky opravy provést.

79.

Podle finančního nařízení musí roční rozpočtový proces zajistit, aby „poskytnutí prostředků Společenství předcházelo hodnocení a aby tak výsledné přínosy byly úměrné vynaloženým prostředkům“. Dále se vyžaduje, aby všechna pokračující opatření „byla podrobena pravidelnému přezkumu“ s cílem potvrdit jejich další oprávněnost.

80.

Prověření rozpočtových návrhů Komise pro odvětví tabáku v období 1999–2002 (21) odhalilo, že se tyto návrhy opakovaly a neobsahovaly vyhodnocení na základě výše uvedených kritérií.

81.

Aby se zajistilo účinné a efektivní monitorování trhu, potřebuje Komise relevantní, přesné, úplné, včasné a objektivní informace. Tyto nejsou důležité jen pro samotnou Komisi, která musí zjistit, zda nejsou nutné změny opatření, ale rovněž s ohledem na zveřejnění informací pro dotčené strany. Jak je vysvětleno níže, tohoto cíle dosaženo nebylo.

82.

Podle nařízení o společné organizaci trhu (22) musí členské státy poskytovat údaje o pěstebních plochách, počtech smluv, množstvích, pěstitelích a prvních zpracovatelích a odhadované a skutečné produkci, aby Komise mohla monitorovat trh s tabákem. Obecně byl tento požadavek dodržován uspokojivě. Členské státy musí rovněž poskytovat informace o smlouvách o pěstování, pokud jde o ceny, první zpracovatele, producenty, kvóty a dotčené plochy. Po sklizni je nutno poskytnout rovněž dodatečné údaje o dodávkách tabáku, prodeji a výši zásob. Za sklizeň 1999 předložilo včas tyto informace pouze Německo, které je malým producentem. Pokud jde o sklizeň 2000, informace poskytly všechny členské státy kromě Itálie. U sklizně 2001 a 2002 se situace zhoršila a včas předaly informace pouze tři resp. čtyři členské státy.

83.

Komise musí včas zveřejňovat aktuální seznamy prvních zpracovatelů, kteří jsou schváleni pro podpis smluv o pěstování (23). Při prověřování se ukázalo, že Komise tyto seznamy zveřejnila až po lhůtě pro podepsání smluv. To vystavilo pěstitele a organizace producentů riziku, že uzavřou smlouvu s neschváleným prvním zpracovatelem, a ztratí tak nárok na podporu.

84.

Podle reformy z roku 1998 musela Komise předložit Evropskému parlamentu a Radě do 1. dubna 2002 zprávu o fungování společné organizace trhu se surovým tabákem. Protože se Komise domnívala, že jí požadované údaje nebudou pro vypracování zprávy postačovat, vyžádala si od členských států dodatečné informace. Odvedla práci navíc, aby mohla poskytnout nezbytné konkrétní informace, které zpracovala a poskytla Parlamentu a Radě ve zprávě z listopadu 2002 (24).

85.

Komise pověřila externí konzultanty analýzou / hodnocením trhu za období 1993–2001. Jejich zpráva byla zveřejněna v říjnu 2003 (25) a zjištění se podobala zjištěním Účetního dvora. Hodnotící zpráva je výsledkem hloubkového hodnocení a obsahuje podrobné posouzení dopadu společné organizace trhu.

86.

Zpráva obsahovala tyto závěry:

87.

Účetní dvůr má za to, že lze vyvodit obecný závěr, že společná organizace trhu ve většině oblastí nedosáhla významných zlepšení (nebo kvůli chybějícím údajům závěry nelze vyvodit), ačkoli pokračující pomoc ve formě vyplácení podpory pěstitelům umožnila přežít. Pěstování tabáku bez podpory není dosud (26) pro pěstitele rentabilní.

88.

V červenci 2002 zveřejnila Komise svůj přezkum v polovině období týkající se SZP jako celku. Navrhla novou strategii trvale udržitelného rozvoje, podle níž se má podpora stát nezávislou na produkci a má se poskytovat zemědělcům prostřednictvím režimu plateb na základě podpory, kterou zemědělci obdrželi v rozhodném období. Rada požádala Komisi, aby do září 2003 předložila zvláštní návrh pro odvětví tabáku, který by reagoval na novou strategii. Na podporu svého návrhu provedla Komise rozšířené hodnocení dopadu různých možností reformy trhu. Komise zvažovala tyto tři možnosti:

89.

Komise dospěla k závěru, že možnosti uvedené v písmenu a) a c) neumožní splnit nové cíle SZP nebo vyřešit problémy nynější společné organizace trhu. Rozhodla, že možnost uvedená v písmenu b) je nejjednodušším, nejúčinnějším prostředkem podpory příjmů zemědělců, přičemž předchází nežádoucím účinkům nynějšího režimu závislého na produkci, např. udržování produkce, která nemá v EU odbyt, a možným potížím při jednáních se Světovou obchodní organizací (WTO).

90.

Plánuje se, že se podpora během tří let postupně stane nezávislou na produkci a současně se postupně zastaví činnost tabákového fondu (který by měl mezitím nadále poskytovat prostředky na financování informačních kampaní proti kouření). Na restrukturalizaci oblastí pěstujících tabák budou vyčleněny zvláštní finanční zdroje.

91.

Schválená reforma bude zahájena od roku 2006 a veškeré nynější prémie na tabák nebo jejich část bude přesunuta do nároků na jednotnou platbu na zemědělský podnik. Při úplném provedení reformy bude 50 % současných prémií na produkci tabáku přesunuto na jednotnou platbu na zemědělský podnik a 50 % na prostředky určené na restrukturalizaci. Očekává se, že v krátkém čase bude zastaveno pěstování méně ziskových odrůd tabáku a zemědělci budou podněcováni, aby přešli na jiné formy využívání půdy.

92.

Reforma může zmenšit nesoulad mezi vnitřní nabídkou a poptávkou. Producenti by již neměli mít pobídku k tomu, aby pěstovali tabák hlavně kvůli získání prémie. Producenti by měli být podněcováni k tomu, aby reagovali na potřeby trhu. K usměrňování produkce již nebude nutný režim prahových množství produkce. Reforma odstraní rovněž režim produkčních kvót, a tím nutnost přesunu kvót, zpětného odkupu kvót a rezerv.

93.

Posílení strukturálních opatření může rovněž zlepšit životaschopnost tabákových podniků, které byly až dosud omezeny strnulým režimem produkčních kvót. Mělo by se rovněž zlepšit odborné vzdělávání producentů, které by jim umožnilo zlepšit výrobní techniky a zvýšit jakost.

94.

Přechod na režim jednotných plateb na zemědělský podnik a systém křížové shody umožní realizaci plateb v závislosti na splnění environmentálních požadavků, čímž se nahradí nynější neúčinný režim spojený se zvláštní podporou pro seskupení producentů.

95.

Konečně reforma odstraní jeden z nejsložitějších a nejnákladnějších kontrolních systémů v oblasti zemědělských podpor.

96.

Účetní dvůr s politováním konstatuje existenci rozporů v odpovědích Komise, které ztěžují čtení této zprávy.

97.

Návrhy Komise na reformu v roce 1998 vycházely z nespolehlivých údajů a její analýza trhu byla nedostatečná. Význam pěstování tabáku pro zaměstnanost se zakládal na zastaralých a neslučitelných údajích a nebyl prokázán účinek režimu prémií na produkci tabáku vyšší jakosti a na snížení – i když v omezených mezích – nesouladu mezi nabídkou a poptávkou. Komise nemohla předložit důkaz na podporu svého tvrzení, že vyšší „jakost“ zvýší tržní ceny, a tím se producenti stanou méně závislými na subvencích. Tvrzení, že pěstování alternativních plodin nebylo možné, bylo vyvráceno studií v jednom z hlavních producentských států. Dále neexistovala dostatečná spolupráce mezi službami v rámci Komise, takže společná organizace trhu s tabákem nebyla dostatečně sladěná s rozvojovou, environmentální a daňovou politikou EU. Kvůli těmto nedostatkům byla přijatá opatření na trhu s tabákem do značné míry nevhodná a zachování stávajícího režimu podpor (opatření) nebylo odůvodněné (viz odstavce 20–37).

98.

V důsledku výše uvedených nedostatků byla opatření v rámci společné organizace trhu od počátku do značné míry nevhodná a ukázalo se, že jsou v mnoha oblastech neúčinná. I když klimatické podmínky neumožňují pokrýt vlastní produkcí veškeré potřeby EU, nebyl režim prémií účinný, co se týče zvýšení produkce tabáku žádané jakosti, protože nedošlo ke změně závislosti pěstitelů na podpoře (podpora představuje přibližně 75 % jejich příjmů). Kromě toho režim v rozporu se svými cíli představoval pobídku pro pěstování tabáku nízké jakosti, u něhož se v některých případech proplácela příliš vysoká náhrada, ačkoli pro něj nebyl v EU odbyt.

99.

Dobrovolný odchod z odvětví tabáku prostřednictvím režimu zpětného odkupu kvót byl neúspěšný (přibližně 1 % zaručeného množství v roce 2002 a 2 % v roce 2003), jelikož nepředstavoval dostatečnou pobídku. Hospodářská soutěž na trhu se nezvýšila pomocí aukčního režimu u smluv o pěstování, jelikož ten nebyl využit. Kromě toho byla volná soutěž ohrožena v důsledku cenových dohod ve třech největších producentských členských státech. Malého pokroku bylo dosaženo i při plnění cílů přeorientovat produkci na méně škodlivé odrůdy tabáku, podporovat alternativní hospodářské činnosti a chránit životní prostředí. V prvních letech nebyl tabákový fond dostatečně využíván. Mimoto jeho omezené výdaje vykazovaly nedostatky v projektovém řízení (viz odstavce 38–73).

100.

Komise prováděla audity, aby tak zajistila správné uplatňování režimu podpory a jeho výklad v členských státech. Účetní dvůr zastává názor, že se tato práce měla rozšířit i na klíčové kontroly uvedené v příloze 7. Do června 2004 nebylo vydáno žádné rozhodnutí o schválení účetní závěrky, proto Komise neprovedla potřebná nápravná opatření.

101.

Monitorování pokroku při provádění společné organizace trhu bylo neuspokojivé kvůli nedostatečným informacím. Přezkumy prováděné v rámci ročního rozpočtového postupu, které jsou nezbytné k ověření dalšího opodstatnění opatření, byly nepřiměřené (viz odstavce 74–83).

102.

Zprávy, které od Komise vyžadoval Evropský parlament a Rada k posouzení účinnosti reforem z roku 1998, byly opožděné. Výsledky byly oznámeny v listopadu 2002 a září 2003. Nyní má být rozhodnuto o nové reformě. Dne 22. dubna 2004 vydala Rada ministrů zemědělství rozhodnutí zásadně reformovat podporu pro odvětví tabáku. Reforma stanoví, že od roku 2010 bude podpora na tabák zcela nezávislá na produkci (viz odstavce 84–99).

103.

Jelikož se situace v odvětví tabáku v posledních letech významně nezměnila (tržní nerovnováha, nerentabilní výrobní podniky atd.), měla by Komise pokračovat ve strategii upřednostňování veřejného zdraví a trvale udržitelného rozvoje před (v tomto případě) produkcí tabáku, jejíž rentabilita je sporná. Účetní dvůr se domnívá, že jeho připomínky naznačují, že Komise v roce 1998 zmeškala příležitost navrhnout reformu trhu, která se plánuje nyní.

104.

Komise se měla při vypracovávání reformy v roce 1998 zabývat zjištěnými nedostatky a usilovat o to, aby návrhy na reformu byly podloženy dostatečnými, relevantními a spolehlivými údaji a aby byl analyzován dopad těchto návrhů na odvětví.

105.

Reformou schválenou v roce 2004 však Rada rozhodla o pokračování částečné podpory odvětví tabáku v období 2006 až 2009, i když celkový objem podpory bude rozdělen jinak. Bez ohledu na zlepšení, která má reforma přinést, by Komise měla zajistit, aby se reforma zabývala skutečností, že množství tabáku vypěstovaného v EU nemůže uspokojit veškerou poptávku; že produkce EU není bez podpory rentabilní; že se jedná o jeden z nejnákladnějších tržních režimů; že není v souladu s politikou EU týkající se veřejného zdraví a trvale udržitelného rozvoje a že tržní ceny jsou stlačeny praktikami, které jsou v rozporu s hospodářskou soutěží, a aby tyto problémy monitorovala.

106.

Na základě těchto předpokladů vítá Účetní dvůr návrhy Komise na reformu, které Rada schválila. Účetní dvůr však poukazuje na to, že by se měly řešit nedostatky zjištěné v této zprávě, jelikož podpora závislá na produkci bude zastavována postupně. Rovněž koexistence producentů, kteří dostávají podporu v závislosti na produkci, a producentů, kteří dostávají paušální částku, by mohla znamenat riziko, že producenti budou spolupracovat, aby maximalizovali a rozdělili si podporu dostupnou v rámci obou režimů.

107.

Účetní dvůr doporučuje Komisi, aby pokračovala ve vyšetřování chování, které je v rozporu s pravidly hospodářské soutěže, a v prokázaných případech přijala nezbytná opatření. Dále by bylo vhodné monitorovat případy, kdy členské státy neuskutečňují stanovené kontroly, a tam, kde je to možné, provést nápravu.

17.2.2005   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 41/35

1

2–6

3

4–6

7–16

1.

Evropská agentura pro obnovu (dále jen „agentura“) byla ustavena v souladu nařízením Rady (ES) č. 1628/96 ze dne 25. července 1996 (1). Toto nařízení bylo nahrazeno nařízením Rady (ES) č. 2667/2000 ze dne 5. prosince 2000 (2). Agentura, jež byla založena v únoru 2000, byla zpočátku odpovědná za řízení programů podpory EU v Kosovu. Její mandát byl v letech 2001 a 2002 dvakrát rozšířen a nyní spadá do její působnosti i Srbsko a Černá Hora a Bývalá jugoslávská republika Makedonie. Agentura sídlí v Soluni a má provozní střediska v Bělehradě, Podgorici, Prištině a ve Skopje. Realizuje programy, jejichž cílem je podporovat budování institucí a dobrou správu, prosazovat rozvoj tržní ekonomiky a základní infrastruktury a přispívat ke konsolidaci občanské společnosti. Tabulka 1 shrnuje pravomoci a činnosti agentury na základě údajů, které tato agentury poskytla.

2.

Účetní dvůr přezkoumal roční účetní závěrku agentury sestavenou k 31. prosinci 2003 a uskutečněné operace. Účetní dvůr vykonal audit v souladu se svými auditními zásadami a standardy, které vycházejí z všeobecně uznávaných mezinárodních auditních standardů a jsou přizpůsobeny specifickým podmínkám Společenství. Na základě tohoto auditu může Účetní dvůr s dostatečnou jistotou vyjádřit níže uvedené stanovisko.

3.

Podle názoru Účetního dvora účetní závěrka agentury nepodává věrný a pravdivý obraz majetkové a finanční situace agentury (viz odstavce 8 a 10).

4.

Kvůli nedostatku potřebných informací o konečném použití prostředků, které agentura svěřila externím subjektům (národním i mezinárodním), nemůže Účetní dvůr vyjádřit svůj názor na zákonnost a správnost operací týkajících se plateb v hodnotě 21,4 milionů EUR uskutečněných v roce 2003 (viz odstavec 15). Účetní dvůr se domnívá, že s výjimkou výhrad uvedených v odstavcích 5 a 6 jsou zbývající operace, které souvisejí s řádnou účetní závěrkou agentury, zákonné a správné.

5.

Co se týká plateb, Účetní dvůr zjistil chyby související s platností podpůrných dokumentů, dodržování smluvních ustanovení a delegování veřejných pravomocí (viz odstavec 13).

6.

V případě zadávání veřejných zakázek Účetní dvůr shledal, že u jedné z pěti prověřovaných operací došlo k odchylce od procedurálních pravidel, což zpochybňuje dodržování zásady rovnosti příležitostí mezi účastníky nabídkového řízení (viz odstavec 14).

7.

Plnění výdajových položek za rozpočtový rok 2003 a výdajových položek převedených z předchozího rozpočtového roku je uvedeno v tabulce 2. Výkaz příjmů a výdajů a rozvaha agentury za rozpočtový rok 2003 jsou uvedeny ve zkrácené podobě v tabulkách 3 a 4  (3).

8.

Článek 1 finančního nařízení agentury stanoví, že její rozpočet by měl být schválen v souladu se zásadou rozlišení výdajových položek na položky závazků a položky plateb. Článek 3 téhož nařízení stanoví, že celkové příjmy by měly pokrýt celkový součet plateb, z čehož lze dovodit, že rozpočet by měl být vyrovnaný a při jeho plnění by se mělo postupovat se snahou o maximální možné zachování této rovnováhy. Ve skutečnosti se však rozpočet agentury přijatý správní radou zásadou rozlišení výdajových položek neřídí, a v důsledku toho uvádí agentura mezi výdaji nejen platby za dané období účtované do výdajových položek za daný rozpočtový rok, ale také veškeré neuhrazené platby závazků za daný rozpočtový rok (4), a to bez ohledu na rozsah plnění těchto závazků. Účetní výsledek za daný rozpočtový rok tak neodpovídá operacím, které agentura ve skutečnosti realizovala. Kumulativní deficit k 31. prosinci 2003 ve výši 140,95 milionů EUR je tedy z velké části umělý, protože vznikl v důsledku neuhrazených závazků týkajících se ekonomických operací, které ještě nebyly provedeny.

9.

I v roce 2003 se projevovaly významné slabé stránky účetního systému agentury. Například obecné účty byly i nadále vedeny v systému jednoduchého účetnictví, a to i přes riziko výskytu chyb, které tento systém znamená pro integritu dat, a navzdory skutečnosti, že článek 55 finančního nařízení agentury stanoví, že agentura povede podvojné účetnictví.

10.

Navzdory připomínkám, které Účetní dvůr vyjádřil ve své zprávě za rozpočtový rok 2002 (5), nebyly finanční prostředky vyplácené finančním prostředníkům v rámci programů půjček zapsány v rozvaze jako aktiva. O použití těchto prostředků informuje pouze poznámka ve zprávě přiložené k účetní závěrce (6). Od svého vzniku vyplatila agentura v rámci těchto programů 52,4 milionů EUR (7). Mnohé programy, které v roce 2003 ještě běžely, navíc zajišťují hospodaření s těmito prostředky prostřednictvím dodavatelů agentury. Účetní dvůr vyčíslil částku takto vyplacených prostředků na 43,38 milionů EUR. V obou případech se měly disponibilní zůstatky ke konci rozpočtového roku 2003 objevit ve sloupci aktiv rozvahy agentury.

11.

S ohledem na konsolidaci účetní závěrky agentury s účetními závěrkami orgánů Společenství, jež se bude provádět počínaje rozpočtovým rokem 2005 (8), by agentura měla zintenzívnit svou snahu o zlepšení rozpočtové, finanční a účetní správy. Rozpočet agentury musí být přijat v podobě, jakou stanoví její finanční nařízení (viz odstavec 8), a účetní pravidla, jimiž se řídí účtování příjmů a výdajů, musí být uvedena do souladu se zásadami účtování ve věcné a časové souvislosti, tj. akruálního účetnictví.

12.

Řízení finančního orgánu, který agentura ustavila v Kosovu a jehož vedení svěřila externímu konzultantovi, vykazovalo významné nedostatky (např. chybné účty, nedostatečnou analýzu rizik souvisejících s dlužníky, nedostatky v dokumentaci k žádostem o půjčky). Dohled agentury však nebyl dostatečný a neumožnil tyto nedostatky odhalit a co nejrychleji podniknout nutná nápravná opatření.

13.

U plateb realizovaných v roce 2003 byly zjištěny odchylky od stanoveného postupu. V některých případech šlo o důsledek nedodržení smluvních ustanovení nebo platebních podmínek (neplatná, dokonce nedostatečná smluvní dokumentace). V ostatních případech byla důvodem odchylky skutečnost, že činnosti, oproti kterým byly platby realizovány, nebyly v souladu s pravidly, jimiž se řídí delegování veřejné moci, a/nebo pravidly upravujícími dodatky k již uzavřeným smlouvám. Tyto odchylky ukazují, že agentura by měla zlepšit dohled nad postupy souvisejícími se závazky a potvrzováním výdajů.

14.

Byly zjištěny i odchylky, které měly dopad na rozhodování při zadávání zakázek. Někteří účastníci nabídkového řízení byli například vyloučeni z administrativních či technických důvodů, které byly sporné nebo nedostatečně zdůvodněné. V jiných případech byli projektoví manažeři krátce po zahájení programu nahrazeni osobami, které neměly stejné kvalifikační předpoklady jako ty, které uchazeči umožnily zakázku získat. V zájmu snížení chybovosti by agentura měla posílit systém vnitřní kontroly, a to tak, že bude přísněji postupovat při výběru zaměstnanců, jejichž úkolem je hodnotit nabídky, a bude dbát, aby výbor pro hodnocení nabídek svá rozhodnutí jasně zdůvodňoval.

15.

Agentura uzavřela několik smluv a veřejnými, poloveřejnými, národními i mezinárodními třetími stranami. Ve všech těchto případech by agentura měla pečlivěji dodržovat zavedené mechanismy, aby si tak zajistila, že jí tyto orgány budou poskytovat informace nutné pro zhodnocení zákonnosti a správnosti uskutečněných operací.

16.

Účetní dvůr ve své zprávě za rozpočtový rok 2002 (9) zdůraznil, že počet pověřených a dále pověřených schvalujících osob je nadměrný. Ke konci roku 2003 jich bylo 45 pro hlavu III rozpočtu a 11 pro hlavy I a II rozpočtu, tj. 56 oproti 67 v červnu téhož roku. Počet pověřených osob ani doba, na niž jsou příslušné pravomoci postupovány, však nejsou nijak omezeny. Agentura by měla i nadále usilovat o snížení počtu pověřených osob.