4.11.2004

Úřední věstník Evropské unie

C 269/1

ZVLÁŠTNÍ ZPRÁVA č. 3/2004

o vymáhání nesprávně vyplacených prostředků v rámci společné zemědělské politiky spolu s odpověďmi Komise

(na základě druhého pododstavce článku 248 odstavce 4, ES)

(2004/C 269/01)

OBSAH

I–IX

SHRNUTÍ

1–8

ÚVOD

9–68

ANALÝZA

9–15	Zjištěné nesrovnalosti

16–20

Kdo a jakým způsobem oznamuje nesrovnalosti?

21–27

Oznamování nesrovnalostí: zpoždění, mezery a neslučitelnosti

28–29

Kontroly údajů: neuspokojivé

30–32

Kvalita informací o nesprávně vyplacených částkách: neúplné a nekonzistentní

33–39

Zpětné získávání a odepisování: odpovědnost členských států a Komise

40–42

Nízká míra navrácení

43–51

Z rozhodnutí Komise o tom, kdo nese náklady na nesprávně vyplacené částky, které nejsou navrácené, nevyplývají jasné principy

52–53

Rozdělení odpovědnosti v rámci Komise

54–60

Své zkušenosti v oblasti nesrovnalostí využívá Komise v malé míře

61–62

Černá listina

63–68

Zaznamenávání pohledávek

69–73

ZÁVĚRY

74–80

DOPORUČENÍ

Odpovědi Komise

SHRNUTÍ

Pokud členské státy odhalí, že byly v rámci společné zemědělské politiky (dále jen „SZP“) nesprávně vyplaceny částky nad 4 000 EUR, mají povinnost o tom informovat Komisi a pokusit se o vymáhání těchto prostředků. Není-li jejich zpětné získání možné, jsou uvedené částky odepsány na náklady Společenství, s výjimkou případů, kdy je příčinou nenavrácení nedbalost příslušného členského státu. Každý rok je sestavována „černá listina“ příjemců nesprávně vyplacených částek nad 100 000 EUR. Členské státy oznamují Společenství veškeré dlužné částky v oblasti SZP na základě různých opatření.

II.

Ke konci roku 2002 dosahovaly veškeré nesprávně vyplacené částky, které byly zjištěny od roku 1971, celkové hodnoty 3,1 miliard EUR. Z této sumy příjemci navrátili 537 milionů EUR a 252 milionů EUR bylo odepsáno na náklady Společenství nebo příslušného členského státu. Zbývajících 75 % nahlášených nesprávně vyplacených prostředků zůstalo „nedořešeno“, tj. nebyly ani navráceny ani odepsány. Většina nahlášených nesprávně vyplacených prostředků se týká tržních intervencí, kterými jsou např. výdaje v sektoru ovoce a zeleniny a vývozní náhrady představující více než polovinu celkové sumy.

III.

Účetní dvůr shledal, že členské státy poskytují informace o nesrovnalostech v souladu s příslušnými požadavky, avšak nedodržují stanovené lhůty. Vyskytují se také rozdíly v údajích. Informace poskytované členskými státy a číselné údaje v databázi vytvořené na jejich základě se liší. Databáze Komise se zjištěnými nesprávně vyplacenými prostředky je neúplná a nepřesná.

IV.

Nízká míra navrácení nesprávně vyplacených prostředků (kumulovaná míra navrácení od roku 1971 představuje pouze 17 %) je částečně způsobená postupy a prodlevami národních správních orgánů (pozastavení procesu vymáhání do okamžiku ukončení právního nebo soudního řízení vztahujícího se k podvodu, pohledávky vzniklé v souvislosti se SZP nemají statut přednostního věřitele, neexistence opatření proti smyšleným stížnostem) a neochotou Komise přijímat návrhy na částečné úhrady.

Pouze 10 % nahlášených nesprávně vyplacených prostředků bylo odepsáno, a to částečně z důvodu, že členské státy označily jen některé případy za nedobytné pohledávky, a dále proto, že Komise postupovala pomalu při přijímání opatření týkajících se dlouhodobě vymáhaných nesprávně vyplacených prostředků. Komise neměla odpovídající kritéria, na základě kterých by rozhodovala o odepsání částek na náklady členských států nebo Společenství a má nedostatečné informace o tom, zda jsou rozhodnutí o odepsání částek vykonávána správně.

VI.	Za nesprávně vyplacené prostředky v oblasti SZP společně odpovídají OLAF a generální ředitelství pro zemědělství. Formální a skutečné odpovědnosti se liší a vyskytují se nedorozumění. Komise při řízení a navrhování změn SZP získané informace o nesrovnalostech systematicky nevyužívá.

VII.	„Černá listina“ neplní svůj účel.

VIII.

Přestože se v uplynulých letech jednotlivá opatření, na základě kterých členské státy oznamují Společenství všechny dlužné částky v oblasti SZP, zlepšila, nadále vykazují řadu nedostatků. Získané údaje nelze uvést v soulad s údaji o nesprávně vyplacených částkách.

IX.

Účetní dvůr doporučuje Komisi, aby zvážila změny v opatřeních týkajících se oznamování, zpětného získávání a odepisování nesprávně vyplacených prostředků v oblasti SZP s cílem odstranit výše uvedené nedostatky, jakož i v rozdělení odpovědností mezi Evropským úřadem pro boj proti podvodům (OLAF) a generálním ředitelstvím pro zemědělství. Účetní dvůr dále navrhuje Komisi, aby s členskými státy prokonzultovala budoucnost „černé listiny“.

ÚVOD

Evropská unie vynakládá ročně na SZP více než 40 miliard EUR. Za řízení těchto výdajů odpovídají společně Komise a členské státy. Tato zpráva se zabývá pouze jedním aspektem společného řízení: oznamováním a zpětným získáváním částek nesprávně vyplacených obchodníkům, zemědělcům a ostatním příjemcům prostředků v rámci SZP.

2.	Téměř všechny platby v rámci SPZ provádějí platební agentury v členských státech. Od členských států se vyžaduje, aby kontrolovaly, zda se tyto platby provádějí řádně, aby oznamovaly Komisi nesprávně vyplacené částky a pohledávky a vymáhaly zpět nesprávně vyplacené částky.

Náklady na nesprávně vyplacené prostředky, které členské státy nezískají zpět, jsou hrazeny z rozpočtu Společenství, pokud není příčinou nenavrácení nedbalost dotčeného členského státu. V tomto případě hradí náklady na nesprávně vyplacené prostředky dotčený členský stát. Obrázek 1 ukazuje, jak tento systém funguje.

Podle údajů úřadu Komise pro boj proti podvodům (Evropský úřad pro boj proti podvodům-OLAF) dosahovaly ke konci roku 2002 veškeré nesprávně vyplacené částky v rámci SZP, které členské státy oznámily Komisi od roku 1971, 3,1 miliard EUR. V tabulce 1 je podrobně uvedeno složení této částky a částka, která má být navrácena.

Tabulka 1

Analýza nesrovnalostí oznámených Komisi od roku 1971

(v milionech EUR)
Nesrovnalosti oznámené po platbě	3 139
Částka získaná zpět od žadatelů	538
Částka připsaná na vrub členských stálů	142
Částka odepsaná na vrub EZOZF	110
Částka, která má být navrácena (1)	2 349
Stav k 31. prosinci 2002. Zdroj:OLAF – databáze ECR.

5.	Členské státy musí rovněž informovat Komisi (OLAF), pokud příjemci prostředků v rámci SZP obdrželi nesprávně vyplacené částky ve výši přesahující 100 000 EUR ročně – „černá listina“ (2).

Cílem tohoto auditu bylo posoudit úlohu Komise a členských států při správě a sledování zpětného získávání nesprávně vyplacených prostředků v rámci SZP. Přitom se přihlíželo k tomu, zda členské státy, jakmile byly podvody a nesrovnalosti odhaleny, oznámily případy řádně Komisi, určily příslušné pohledávky a přijaly opatření k zpětnému získání. Audit nezkoumal, jak úspěšně kontrolní orgány a orgány pro vyšetřování podvodů jednotlivých členských států podvody a nesrovnalosti odhalují.

Účetní dvůr zkoumal:

a)	nakolik poskytnuté údaje informují o rozsahu, povaze a příčinách nesrovnalostí;

b)	zda členské státy a Komise přijaly vhodná opatření k navrácení nesprávně vyplacených částek nebo jejich odepsání;

c)	zda jsou opatření k poskytování informací o nesrovnalostech uspokojivá;

d)	zda „černá listina“ plní efektivně svůj účel;

e)	nakolik jsou informace o nesprávně vyplácených částkách srovnatelné s informacemi o pohledávkách.

8.	Audit se prováděl u Komise a devíti členských států: Dánska, Německa, Řecka, Španělska, Francie, Irska, Itálie, Portugalska a Spojeného království.

ANALÝZA

Zjištěné nesrovnalosti

K 31. prosinci 2002 představovaly nesprávně vyplacené částky zjištěné od roku 1971 a zaznamenané v příslušné databázi Komise (elektronický registr případů (ECR)) 3 139 milionů EUR (3). Částka evidovaná jako „částka, která má být navrácena“, činila ke stejnému dni 2 349 milionů EUR. Jinými slovy, 25 % nesprávně vyplacených částek od roku 1971 buď příjemci navrátili, bylo připsáno na vrub členských států nebo odepsáno na náklady rozpočtu.

10.

V tabulce 2 je uvedena hodnota zjištěných nesprávně vyplacených částek a kumulovaná míra navrácení podle členských států (4). V těchto údajích převládaly – a zkreslovaly tak celkové údaje – údaje o Itálii, která:

a)	nahlásila 55 % dotyčných nesprávně vyplacených částek (ale viz bod 24);

b)	má nejnižší kumulovanou míru navrácení (10 % nesprávně vyplacených prostředků od roku 1971).

Tabulka 2

Nesrovnalosti odhalené po proplacení a míra navrácení (1971–2002)

Členský stát	Částky odhalené po proplacení	Vrácená částka	Kumulovaná míra navrácení v %
IT	1 735	173	10
DE	403	40	10
ES	264	35	13
BE	100	15	15
AT	8	2	22
PT	50	13	25
SE	1	0	36
FR	159	58	36
UK	122	49	40
EL	131	54	41
NL	84	47	56
IE	39	23	58
DK	40	28	71
FI	1	1	90
LU	p.m.	p.m.	p.m.
Celkem	3 139	537	17
Stav k 31. prosinci 2002. NB:Částky zaokrouhlené na 1 000 000 EUR. Zdroj:OLAF – databáze ECR.

11.	K 31. prosinci 2002 pocházelo 21 % pohledávek z doby před rokem 1994 (viz obrázek 2).

12.	Obrázek 3 ukazuje hlavní rozpočtové řádky, v nichž dochází k zjištěným nesrovnalostem. Přibližně jedna čtvrtina připadá na sektor ovoce a zeleniny a jedna čtvrtina až jedna třetina na vývozní náhrady.

13.

Nesprávně vyplacené částky jsou relativně málo hlášeny v oblastech výdajů, které podléhají integrovanému administrativnímu a kontrolnímu systému (IAKS) (zejména platby v souvislosti s podporou „na plochu“ a prémiemi na zvířata). Důvody jsou tyto:

a)	v rámci IAKS jsou všechny nároky před provedením platby kontrolovány s pomocí výpočetní techniky křížovými kontrolami a srovnáním s nezávislými údaji a namátkovými kontrolami na místě. Odhalení případné nesrovnalosti proto znamená, že nároky jsou blokovány už před provedením platby;

b)	jsou-li výjimečně odhaleny nesrovnalosti po provedení platby, dotčená částka je často menší než 4 000 EUR a platební agentury obvykle vymáhají částku tak, že ji odečtou od pozdějších nároků, a

c)	předpisy obsahují správní sankce, které platebním agenturám umožňují přijmout vhodná opatření, jsou-li zjištěny neoprávněné nároky, aniž by bylo nutné podstoupit věc soudu.

14.	Dvacet devět případů zjištěných nesrovnalostí představovalo 40 % celkové částky, která má být vrácena k 31. prosinci 2002. Tyto případy jsou uvedeny v příloze A.

15.

Poměr nesrovnalostí v oblasti SZP nelze přesně odhadnout. Avšak z nahlášených informací vyplývá:

a)	Hodnota nesrovnalostí v období od roku 1994 do roku 2001 představuje 0,3 % až 1,4 % zemědělského rozpočtu EU v roce, ve kterém byly oznámeny. Pokud se vyloučí Itálie, představují 0,5 % nebo méně (viz tabulka 3).

b)	Nesrovnalosti v nejvíce dotčených rozpočtových řádcích (ovoce a zelenina a vývozní náhrady – viz obrázek 3) představovaly v letech 1994 až 2001 1,7 % výdajů na tyto položky.

Tabulka 3

Vývoj hodnoty oznámených nesrovnalostí

(v milionech EUR)
	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002
Nahlášené výdaje – záruční sekce EZOZF	33 593	35 654	39 062	40 884	38 857	40 726	40 411	41 594	42 711
Oznámené nesrovnalosti	461,2	227,6	251,7	154,6	263,1	224,0	467,3	104,1	198,0
Procento ročního rozpočtu	1,4	0,6	0,6	0,4	0,7	0,6	1,2	0,3	0,5
Nahlášené výdaje EZOZF bez Itálie	30 000	31 285	34 631	35 559	34 708	35 709	35 874	36 124	37 022
Oznámené nesrovnalosti bez Itálie	136,6	139,5	86,6	124,1	100,4	163,9	166,6	65,3	134,1
Procento ročního rozpočtu bez Itálie	0,5	0,4	0,3	0,3	0,3	0,5	0,5	0,2	0,4
Zdroj:Tabulka 4.6 výroční zprávy Evropského účetního dvora za rok 2002 a databáze ECR OLAF – stav k 31. prosinci 2002 (která neodpovídá údajům uvedeným ve zprávě Komise o boji proti podvodům za rok 2002).

Kdo a jakým způsobem oznamuje nesrovnalosti?

16.

Členské státy musí Komisi oznamovat čtvrtletně (5) veškeré nesprávně vyplacené částky přesahující 4 000 EUR, jichž se „týkalo prvotní správní nebo soudní věcné rozhodnutí (6)“. Oznámení by mělo obsahovat řadu kvantitativních a kvalitativních údajů o podvodu jako příslušná částka, rozpočtový řádek, druh podvodu a způsob odhalení atd. Všechny tyto informace se zaznamenávají do ECR.

17.	Pojem prvotního správního nebo soudního věcného rozhodnutí vyložila Komise v právních předpisech a pracovních dokumentech. Přesto členské státy vykládají tento požadavek různě.

18.	Členské státy musí Komisi čtvrtletně oznamovat rovněž opatření, která přijaly po oznámení nesrovnalostí, včetně navrácených částek, důvodů upuštění od vymáhání atd. (7)

19.	Pokud se členské státy domnívají, že částku nelze získat zpět v plné výši, musejí informovat Komisi o tom, zda by náklady měla nést EU nebo členský stát (8) a proč.

20.	OLAF zaznamenává údaje z oznámení do ECR. Databázi ECR postupně spravovalo generální ředitelství Komise pro zemědělství, Útvar pro koordinaci předcházení podvodům (UCLAF) a od roku 1995 pak OLAF.

Oznamování nesrovnalostí: zpoždění, mezery a neslučitelnosti

21.	Členské státy musí oznámit nesrovnalosti do dvou měsíců od konce každého čtvrtletí; avšak v roce 2002 nebylo včas oznámeno přibližně 65 % případů (2 147 sdělení) (9).

22.	Členské státy průměrně oznamovaly Komisi nesrovnalosti více než jeden rok po jejich odhalení (10). Jednotlivé členské státy potřebovaly v průměru k nahlášení osm měsíců (Portugalsko) až 23 měsíců (Lucembursko) (viz obrázek 4).

23.	V roce 2002 oznámily nejvíce případů Německo, Španělsko a Francie, ale nejvyšší hodnotu nahlásila v tomto roce Itálie, a to 80 milionů EUR, za ní následovalo Španělsko s 59 miliony EUR (viz obrázek 5).

24.	Itálie oznamuje případy na základě zprávy o nesrovnalostech od kontrolního nebo vyšetřovacího orgánu. V některých případech tyto orgány neověřily, zda byly údajně nesprávně vyplacené částky skutečně proplaceny. To vedlo k tomu, že v ECR jsou evidovány nadměrné částky, které mají být navráceny.

Jeden italský vyšetřovací orgán oznámil podnik kvůli podvodně získaným subvencím ze SZP na zpracování rajčat. Dotčená částka představuje 2,71 milionů EUR. Ve skutečnosti byly vzneseny nároky, ale nebyly nikdy vyplaceny. Proto neexistuje žádná pohledávka.

25.	U 91 případů evidovaných v ECR členské státy neposkytly informace o příslušných částkách. Třicet sedm těchto případů bylo oznámeno mezi roky 1979 a 1998. Účetní dvůr na to upozornil OLAF v srpnu 2002. Ani o rok později si OLAF nevyžádal od členských států aktualizované informace.

26.

V ECR jsou zvlášť evidovány sankce a úroky (11). Některé členské státy však zahrnuly sankce a úroky do základní částky (Španělsko, Irsko). Informace o sankcích a úrocích byly zaznamenány u méně než 4 % případů evidovaných v ECR. Pouze 5 % případů oznámených nebo aktualizovaných v roce 2002 obsahovalo informace o sankcích.

27.	Existovaly rovněž významné neslučitelnosti s ohledem na definici a podrobnost poskytnutých informací. Například u 47 % případů oznámených v roce 2002 chyběl popis produktu (12). V 7 % případů nebyl uveden druh nesrovnalosti a ve 4 % ani způsob odhalení.

Kontroly údajů: neuspokojivé

28.

Jelikož neexistuje žádný postup pro systematickou kontrolu úplnosti a přesnosti databáze ECR na místě na základě informací o případech nesrovnalostí existujících v členských státech, požádal OLAF v letech 2002 a 2003 členské státy, aby ověřily, zda jsou údaje v ECR přesné. Ve většině případů se členské státy nezabývaly případy zjištěnými před rokem 2002.

29.

Většina členských států upozorňovala na rozdíly mezi údaji členských států a údaji v ECR. OLAF nemá k dispozici analýzu těchto rozdílů, jejich příčin, opatření k nápravě nebo změn v údajích ECR. OLAF se ani nesnažil zkontrolovat, zda členské státy skutečně oznámily všechny případy, které oznámit měly, nebo zda členské státy řádně případy uzavřely a v plné výši odepsaly finanční dopad nesrovnalosti.

Kvalita informací o nesprávně vyplacených částkách: neúplné a nekonzistentní

30.	Z důvodů uvedených v bodech 21 až 29 a 31 a 32 nelze považovat databázi ECR (a údaje týkající se nesrovnalostí a pohledávek v rámci SZP zveřejněné ve zprávě Komise za rok 2002 o boji proti podvodům) za spolehlivé, úplné a přesné.

31.

Kromě případů nahlášených členskými státy OLAF sám zahajuje vyšetřování některých případů nesrovnalostí v sektoru SZP (stejně jako v jiných oblastech rozpočtu Společenství). OLAF spravuje databázi Case Management System (CMS) k zaznamenávání pokroku u těchto případů. Z CMS není zřejmé, zda je případ evidován v ECR, ani zda byl případně připsán na vrub členských států v rámci schválení účetní závěrky (viz body 34 až 37). Ze vzorku 26 případů evidovaných v CMS pouze u 13 bylo možno uspokojivě vysledovat záznam v ECR, nebo uzavření případů, jelikož nebyla zjištěna žádná nesrovnalost.

32.

Ve zprávě Komise o boji proti podvodům za rok 2002 je značně nadsazena kumulovaná celková hodnota zjištěných nesrovnalostí s ohledem na SZP. Důvody jsou tyto:

a)	u 844 milionů EUR se jednalo o nesrovnalosti zjištěné před vyplacením, kdy částky oznámené v italských lirách byly zaznamenány ve stejné výši v eurech;

b)	nejméně 50 milionů EUR představují oznámení, která byla započítaná dvakrát, jelikož byla vykázána v ECR jak před vyplacením, tak i po provedení platby;

c)	nejméně 19 milionů EUR představují částky, které byly oznámeny v národní měně a zaevidovány v eurech bez přepočtu.

Zpětné získávání a odepisování: odpovědnost členských států a Komise

33.

Členské státy musí:

a)	ujistit se, zda transakce v rámci SZP jsou prováděny správně;

b)	předcházet nesrovnalostem a odhalovat je;

c)	vymáhat částky ušlé z důvodu nesrovnalostí nebo nedbalosti, v tomto případě si mohou ponechat 20 % vrácených částek (13);

d)	oznámit Komisi dlužné částky a

e)	částky, které pravděpodobně nebudou získány zpět.

34.	Komise rozhoduje, zda částky, které nelze získat zpět, bude hradit Společenství nebo dotčený členský stát (pokud částka nebyla získána zpět kvůli nedbalosti nebo nesrovnalosti ze strany tohoto členského státu (14)).

35.

Pokud Komise rozhodne, že finanční důsledky nenavrácení ponese dotčený členský stát, považuje se toto rozhodnutí za součást postupu „schválení účetní závěrky“. To je postup, v němž Komise rozhoduje, zda výdaje vynaložené platebními agenturami byly provedeny v souladu s právem ES a zda by měly být s konečnou platností připsány na vrub rozpočtu EU. Pokud mají být částky připsány na vrub členských států, Komise je odečte z měsíčních plateb na financování SZP, které jsou vypláceny dotčené platební agentuře.

36.	OLAF (a předtím UCLAF) odpovídá za doporučení, zda by částky měly být odepsány na náklady rozpočtu (tj. hrazeny daňovými poplatníky Společenství), nebo zda v případě nedbalosti by měly být připsány na vrub členských států. Za rozhodnutí Komise odpovídá generální ředitelství pro zemědělství.

37.

Podle práva Společenství je na Komisi, aby posoudila, zda by nenavrácení v daném případě mělo být připsáno nedbalosti členského státu a jeho náklady by měli nést daňoví poplatníci tohoto členského státu. Existuje však příslušná judikatura Evropského soudního dvora. Evropský soudní dvůr v roce 1989 (15) rozhodl, že italské orgány, které čekaly čtyři až deset let, než zahájily proces vymáhání nesprávně vyplacených částek, nejednaly s potřebnou péčí (16).

38.

V dobře fungujícím systému:

a)	členské státy přijímají všechna potřebná opatření k zpětnému získání nesprávně vyplacených částek;

b)	Komise podněcuje členské státy k tomu, aby postupovaly efektivně;

c)	Komise vydává přiměřená rozhodnutí o tom, zda částky nesprávně vyplacené a nezískané zpět budou připsány na vrub rozpočtu Společenství nebo dotčeného členského státu;

d)	Komise využívá informace o výskytu nesrovnalostí k řízení SZP za účelem zlepšení kontrolních postupů.

39.	Opatření byla neuspokojivá ve všech čtyřech aspektech.

Nízká míra navrácení

40.	Tabulka 2 ukazuje, že na konci roku 2002 činila kumulovaná míra navrácení pouze 17 %.

41.

Hlavní důvody nízké míry navrácení jsou tyto:

správní a soudní systémy některých členských států jsou pomalé. To snižuje pravděpodobnost případného navrácení, jelikož jmění se ztratí, podniky jsou zrušeny, jednotliví příjemci zmizí nebo zemřou atd.;

Neoprávněné nároky na podporu na výrobu koncentrátu z hroznů vedly k nesprávně vyplaceným částkám ve výši 8,3 milionů EUR.Nesrovnalost byla poprvé oznámena řeckou platební agenturou v roce 1990.Řecké Ministerstvo zemědělství ji klasifikovalo jako nesrovnalost až v prosinci 1996.Tento případ, který byl postoupen řeckým soudům, nebyl dosud projednán a nebyly navráceny žádné prostředky.

b)	zpětné získávání se dále protahuje, je-li proces vymáhání pozastaven, dokud není rozhodnuto o případném souvisejícím případu podvodu (např. Itálie). V případech podvodů je nutno prokázat úmysl, než je možno někoho obvinit, což pro navrácení fakticky nesprávně vyplacené částky není nutné;

některé členské státy neudělují pohledávkám v rámci SZP přednostní statut (neexistují právní předpisy EU, které by je k tomu zavazovaly);

Počátkem roku 1992 se při společném vyšetřování UCLAF a Německa zjistilo, že sušené odstředěné mléko z intervenčních zásob, které bylo vyvezeno s náhradami, nebylo uvedeno na trh mimo EU. Nesprávně vyplacená částka vývozních náhrad činila u německé společnosti 24,9 milionů EUR a u belgické společnosti 18,6 milionů EUR.Navzdory žádosti Komise z února 1993 Německo nevydalo příkazy k vymáhání až do srpna 1995.V srpnu 1996 byl podán návrh na zaplacení 5,1 milionů EUR (což byla hodnota dostupného jmění německé společnosti). To Komise v dubnu 1997 odmítla.Do prosince 1999 se jmění zmenšilo na 1,5 milionu EUR. Zpět nebyla získána žádná ze subvencí v celkové hodnotě 43,5 milionů EUR.

nedostatečně se využívají postupy započítávání pohledávek oproti jiným splatným platbám v rámci SZP. Postupy započítávání mezi platebními agenturami (např. ve Španělsku, Francii, Itálii a Portugalsku) nebo v rámci jedné platební agentury (např. v Dánsku) se nevyužívají buď proto, že toto započítávání vylučují vnitrostátní právní předpisy, nebo kvůli nedostatečným komunikačním kanálům;

e)	vnitrostátní právní předpisy v některých státech nevyžadují složení jistoty ve výši sporné částky předtím, než je možno podat odvolání (Účetní dvůr vznesl tuto připomínku již v roce 2000 v souvislosti s nesrovnalostmi u podpory na spotřebu olivového oleje (17));

f)	Komise dosud odmítala přijmout návrhy na uhrazení částek, které jí členské státy předložily. Tyto částky se vypočítávají na základě dostupného jmění dlužníka a jsou nižší než pohledávka.

I kdyby však postupy vymáhání byly rychlejší a kdyby se maximalizovaly možnosti navrácení, některé pohledávky by se přesto musely odepsat kvůli platební neschopnosti, úmrtí, chybě ze strany úřadů, spravedlnosti, efektivnosti nákladů atd. Nelze odhadnout, jak vysoká částka by byla odepsána z těchto důvodů.

42.

Komise má omezenou pravomoc, aby ovlivnila způsob, jakým členské státy plní povinnosti podle nařízení. Nemůže zasahovat do správního nebo soudního řízení v členských státech, aby je urychlila. Na druhé straně:

a)	Komise může přijmout opatření k vymáhání starých pohledávek od členských států na základě rozsudku Evropského soudního dvora uvedeného v bodu 37;

právo Společenství obsahuje pobídku pro členské státy, aby vymáhaly prostředky nesprávně vyplacené tím, že si mohou ponechat 20 % získaných částek. Vzhledem ke kumulované míře navrácení ve výši 17 % se nelze domnívat, že tato pobídka splnila svůj cíl. OLAF nemá k dispozici spolehlivé záznamy o zadržených částkách.

Z rozhodnutí Komise o tom, kdo nese náklady na nesprávně vyplacené částky, které nejsou navrácené, nevyplývají jasné principy

43.

Podle ECR bylo od roku 1971 odepsáno na náklady rozpočtu EU celkem 110 milionů EUR a 142 milionů EUR bylo připsáno na vrub členských států. Tyto částky jsou malé (10 %) v porovnání s celkovou částkou, která má být navrácena, zčásti proto, že členské státy navrhly jen v několika málo případech odepsání částky jako nedobytné, a zčásti proto, že Komise včas nepřijala opatření k objasnění starých pohledávek.

V roce 1990 byl do Polska vyvezen s náhradami skot k porážce, který byl nesprávně deklarován jako čistokrevná zvířata, což vedlo ve třech případech k nesprávně vyplaceným prostředkům ve výši 2,6 milionů EUR.Tyto případy byly vyloučeny z finanční opravy v rámci schválení účetní závěrky v roce 1994, jelikož u podobných případů nebyl dosud k dispozici výsledek opatření k zpětnému získání.V roce 1999 Soudní dvůr potvrdil finanční opravu Komise. Komisi se však dosud nepodařilo dále řešit tyto tři vyloučené případy.

44.	Komise nemá k dispozici přiměřená kritéria k doporučení odpisů ani druhu potřebných důkazů. Dokumentace neobsahovala systematickou analýzu s uvedením důvodů a důkazů na podporu doporučení.

45.

Kontroly byly provedeny u výběrového souboru 30 případů evidovaných v ECR, ve kterých Komise rozhodla, že náklady budou připsány na vrub členských států. Výběr se soustředil na případy pocházející z období před rokem 1996, jelikož od tohoto roku nebylo k dispozici žádné rozhodnutí o schválení účetní závěrky – kromě níže uvedeného zvláštního šetření. Ze zkoumaných 30 případů obsahovaly pouze tři uspokojivé důkazy, že částky byly skutečně získány od členských států zpět (18).

46.

Zkoumáno bylo rovněž 30 případů, jež byly evidovány jako případy připsané na vrub rozpočtu. V osmi případech nebylo možno dokumentaci nalézt a v 15 případech neexistovaly dostatečné důkazy (19), že částky jsou nedobytné. Odůvodněné argumenty pro rozhodnutí existovaly jen v několika málo (20) zkoumaných spisech.

47.

V určitém ohledu existuje mezi opatřeními členských států k odepsání a schválením účetní závěrky vzájemná vazba. V rámci schválení účetní závěrky se neuznání výdajů obvykle uskutečňuje formou „paušální opravy“: Komise shledá, že členský stát určité výdaje nespravoval řádně a vyloučí určitou procentuální část dotyčných výdajů z financování EU (tj. připíše je na vrub členskému státu) jako sankci za špatnou správu a jako podnět ke zlepšení.

48.

Některé členské státy využily těchto paušálních oprav k tomu, aby odepsaly pohledávky plynoucí z nesrovnalostí, ke kterým došlo ve stejné oblasti výdajů, až do výše opravy, místo toho, aby navrhly odepsání podle podmínek uvedených v bodech 33 až 37. Komise se domnívá, že tato praxe není v souladu s právními předpisy o schválení účetní závěrky. OLAF ani generální ředitelství pro zemědělství nevedlo záznamy o těchto odpisech, ani je nesrovnávalo s částkami příslušných oprav v rámci postupu schválení účetní závěrky. Proto není známa celková částka odepsaná tímto způsobem.

49.

OLAF zahájil v březnu 1999 zvláštní šetření, aby přezkoumal částky, které mají být získány zpět a které vznikly před rokem 1996. Za staré případy se považovaly případy, u nichž existovalo prodlení na administrativní úrovni více než čtyři roky a/nebo na soudní úrovni více než osm let (21). Všechny tyto případy s dlužnou částkou ve výši více než 50 000 EUR měly být prověřeny podrobněji. Případy s částkami nižšími než 50 000 EUR měly být podrobeny méně přísnému přezkumu.

50.

Rozhodnutí Komise (22) o těchto případech bylo zveřejněno dne 28. června 2003. Částka ve výši 69,4 milionů EUR byla odepsána na náklady rozpočtu a 5,3 milionů bylo připsáno na vrub členským státům. Italské případy, které představovaly 66 % (750 milionů EUR) částky, která má být navrácena v souvislosti s případy před rokem 1995, byly z doporučení a rozhodnutí vyloučeny. Toto nebylo zdůvodněno. Vzato v úvahu nebylo rovněž 95 případů z období před rokem 1995 s celkovou hodnotou ve výši 118,8 milionů EUR.

51.	Stejně jako u doporučení v rámci běžného postupu neobsahovala dokumentace systematickou analýzu důvodů, které vedly k doporučením. Komise nyní zřídila Task Force, která má přezkoumat případy pocházející z období před rokem 1999, u nichž částka přesahuje 500 000 EUR.

Rozdělení odpovědnosti v rámci Komise

52.

Jak bylo vysvětleno výše, databázi ECR spravuje OLAF. Generální ředitelství pro zemědělství odpovídá za rozhodnutí o schválení účetní závěrky. Existují příklady, kdy toto rozdělení odpovědnosti způsobuje komunikační problémy:

generální ředitelství pro zemědělství nemuselo předávat systematicky OLAF kopie všech rozhodnutí o schválení účetní závěrky, ve kterých byly finanční důsledky nesrovnalostí připsány na vrub členským státům. Proto v dokumentaci OLAF neexistovaly systematické záznamy, že částky evidované jako částky připsané na vrub členským státům byly skutečně navráceny v rámci schválení účetní závěrky;

b)	rozhodnutí z roku 1995 (23) odepsat částky na náklady rozpočtu nebylo v databázi ECR zohledněno. V důsledku toho byly v roce 2003 případy znovu prozkoumány a v některých případech bylo rozhodnutí v rozporu s rozhodnutím z roku 1995;

c)	některé členské státy odepsaly částky na základě doporučení OLAF před rozhodnutím Komise.

V rámci schválení účetní závěrky za rok 1993 Komise navrhla připsat Německu na vrub 8,2 milionů EUR za 21 případů, u nichž se domnívala, že Německo při opatřeních k vymáhání postupovalo nedbale. Finanční oprava však nebyla provedena kvůli nedostatečným dvoustranným konzultacím.Kromě dvou případů byly znovu prověřeny všechny případy v rozhodnutí z roku 1995 a byly připsány na vrub EZOZF.Komise nedoložila důvody změny svého původního návrhu.

53.	Současná úprava rozděluje formální a skutečnou odpovědnost za tento postup tak, že se odpovědnost snižuje. Doporučovat odpisy není v souladu s úlohou orgánu, který má vyšetřovat podvody a koordinovat vyšetřování.

Své zkušenosti v oblasti nesrovnalostí využívá Komise v malé míře

54.	Oznámení pro OLAF k evidenci do ECR měla mimo jiné posílit boj proti podvodům a nesrovnalostem.

55.

V této souvislosti požádala Rada (24) Komisi, aby vypracovala politiku vyšetřování na základě strategické a operativní analýzy informací o podvodech, nesrovnalostech a zpětném získávání částek oznámených jednotlivými členskými státy. Parlament (25) kritizoval skutečnost, že pohledávky vznikající z nesrovnalostí a podvodů dosáhly nepřijatelné úrovně a že proces zpětného získávání nefunguje. Vyzval Komisi, aby předložila podrobnou analýzu příčin tohoto problému a návrhy na jeho odstranění. V prosinci 2002 Komise (26) předložila sdělení o lepším vymáhání pohledávek Společenství. Parlament vyjádřil pochybnosti, zda vymáhání bylo možno zlepšit, aniž se vyjasnilo rozdělení odpovědností mezi OLAF a generální ředitelství pro zemědělství.

56.

Ve své výroční zprávě za rok 2002 o boji proti podvodům Komise upozornila na špatnou kvalitu informací poskytovaných členskými státy. Uvádí příklad, kdy v 47 % oznámených případů nebyly uvedeny dotčené produkty, což neusnadňuje analýzu rizik a ztěžuje vyvození patřičného ponaučení. Komise se pokouší zlepšit kvalitu a včasnost oznámení zavedením přímých záznamů do ECR jednotlivými členskými státy společně s programem vzdělávacích kurzů a poskytnutím uživatelské příručky k ECR.

57.

Je však třeba poukázat i na jiné nedostatky, co se týče údajů v ECR. Existuje příliš mnoho popisů druhů podvodů a nesrovnalostí, celkem 79, z nichž některé nejsou jednoznačné (viz tabulka 4); rozpočtové řádky nebyly zadány v jednotném formátu a existuje 46 kódů způsobu odhalení, z nichž některé opět nejsou jednoznačné (viz tabulka 5). Racionalizace a zjednodušení těchto popisů by usnadnilo smysluplný výklad.

Tabulka 4

Typ nesrovnalosti

Typ nesrovnalosti	Hodnota oznámených nesrovnalostí (v milionech EUR)	Procento celkové oznámené hodnoty	Kumulovaná procentuální část
Fiktivní použití nebo zpracování	984	23	23
Nesprávné nebo padělané obchodní doklady	379	9	32
Nesprávné množství	270	6	38
Nesprávná nebo padělaná žádost o podporu	208	5	43
Fiktivní pohyb	201	5	48
Odchylka v jakosti nebo obsahu	169	4	52
Ostatní případy nesprávných dokladů	148	3	55
Ostatní nesrovnalosti	120	3	58
Obchodování s výrobky staženými z trhu nebo z nahromaděných zásob	97	2	60
Padělané celní doklady	91	2	62
Změna místa určení	91	2	64
Nedostavení se na konečné místo určení	74	2	66
Nedodržení jiných podmínek	71	2	68
Stav k 31. prosinci 2002. Zdroj:OLAF – databáze ECR týkající se nesrovnalostí oznámených podle nařízení č. 595/91.

Tabulka 5

Způsoby odhalení

Způsob odhalení	Hodnota oznámených nesrovnalosti (v milionech EUR)	Procento celkové oznámené hodnoty	Kumulovaná procentuální část
Kontroly dokladů	1 137	27	27
Soudní vyšetřování	950	22	49
Vnitrostátní rozpočtová kontrola	253	6	55
Běžná kontrola	237	6	60
Účetní kontrola	180	4	64
Iniciativa EU	153	4	68
Soudní vyšetřování	126	3	71
Spolupráce mezi službami	123	3	74
Laboratorní analýza vzorků	92	2	76
Celní kontroly jednotlivých států	90	2	78
Kontrola u příjemce	85	2	80
Ostatní	81	2	82
Stav k 31. prosinci 2002. Zdroj:OLAF – databáze ECR týkající se nesrovnalostí oznámených podle nařízení č. 595/91.

58.	Účetní dvůr rovněž zjistil, že v údajích evidovaných v ECR existovaly významné chyby a u 91 případů dokonce chyběly jakékoli finanční údaje (viz bod 25).

59.

V ECR se eviduje, kdo do databáze nahlížel a kolikrát do ní bylo nahlíženo. Od října 2001 do září 2002 do databáze přímo nahlížela generální ředitelství Komise jedenáctkrát. OLAF však neprovedl vyhodnocení použití údajů ECR, aby zjistil, zda poskytuje užitečné informace a přispívá tak k boji proti podvodům.

60.

Komise musí přezkoumat informace, které jí byly oznámeny, a informovat zástupce členských států (zasedající ve Výboru EZOZF (27)) o případných závěrech, které zamýšlí vyvodit (28). Ačkoli „Skupině pro podvody“ (29) byly poskytnuty určité informace, OLAF ani jeho předchůdce UCLAF Výboru EZOZF (30) takovouto zprávu nepředložili.

Černá listina

61.

Členské státy musejí Komisi oznámit totožnost subjektů, které se dopustily nesrovnalostí přesahujících 100 000 EUR v období jednoho roku, společně s podrobnými údaji o opatřeních, která byla vůči těmto subjektům přijata. Členské státy obecně považovaly za nemožné efektivně vyloučit, aby subjekty, jež se na nesrovnalostech nebo podvodech podílely, nežádaly o další platby (např. činnost může být převedena na jinou právnickou osobu se stejnými podílníky atd.).

62.

V rámci tohoto opatření oznámilo dosud společnost nebo jednotlivce pouze šest členských států (viz také zvláštní zpráva č. 8/98 body 4.12 až 4.14 (31)). V připomínkách navštívených členských států se uvádělo, že největší překážkou nařízení byla skutečnost, že uvedení společnosti nebo jednotlivce na černé listině by mohlo znamenat vznik nároků na nápravu a náhradu škody. Dokud se podvod neprokáže u soudu (což je často zdlouhavý proces), není jisté, zda členský stát může sám oznámit jména společností nebo jednotlivců.

Zaznamenávání pohledávek

63.

Od roku 1996 musí platební agentury pro SZP jednotlivých členských států sestavovat seznam pohledávek (32) splatných Společenství v rámci SZP („kniha dlužníků“). Od roku 2000 musí členské státy dvakrát ročně informovat Komisi (generální ředitelství pro zemědělství) o stavu pohledávek a pokroku při jejich vymáhání podle záznamů v knize dlužníků pomocí přehledu, který se nazývá tabulka 105 (33). Částky nahlášené prostřednictvím tabulky 105 jsou zahrnuty do konsolidované rozvahy Komise (34).

64.	Od roku 1996 musí certifikační orgány (35) posuzovat, zda kniha dlužníků předložená platebními agenturami pro SZP, které kontrolují, poskytuje správný a úplný obraz o částkách, které mají být navráceny, zda jsou postupy vymáhání účinné a zda jsou částky řádně a včas připsány ve prospěch rozpočtu.

65.

Co se týče údajů v tabulce 105, generální ředitelství pro zemědělství v roce 1999 na základě auditů provedených v členských státech dospělo k závěru, že existují pochybnosti o úplnosti a přesnosti knih dlužníků některých platebních agentur a že neexistuje záruka, že členské státy postupovaly při evidenci pohledávek soudržně. V následné zprávě se doporučovalo, aby služby Komise, služby interního auditu platebních agentur a certifikační orgány vynaložily další úsilí na zlepšení správy pohledávek. Od roku 2001 musí přesnost tabulky 105 potvrzovat certifikační orgány.

66.

Certifikační orgány nevyužívají informací, které mají k dispozici různé kontrolní orgány a orgány pro vyšetřování podvodů, aby zkontrolovaly úplnost knih dlužníků. Na základě informací platebních agentur o dlužnících tři certifikační orgány vznesly výhrady ve svých osvědčeních a devět certifikačních orgánů zaznamenalo vážné nedostatky v postupech zaznamenávání a vymáhání pohledávek (viz příloha B). Účetní dvůr rovněž konstatoval, že v devíti případech rozsah auditů dlužníků prováděných certifikačními orgány neodpovídal pokynům Komise.

67.

Knihy dlužníků zřídily všechny členské státy a od roku 2000 předávají Komisi tabulky 105 s požadovanými informacemi. Audit neodhalil žádné závažné chyby při evidenci nových pohledávek. Požadavek vést knihy dlužníků byl zaveden s účinkem od roku 1996. Některé členské státy (Dánsko, Německo, Řecko a Spojené království) však dosud neregistrují v knize dlužníků všechny pohledávky, které vznikly před tímto rokem. Členské státy rovněž odepsaly částky jako nedobytné bez rozhodnutí Komise, že pohledávku nelze získat zpět a zda by náklady měl nést rozpočet EU nebo členské státy. Celková výše pohledávek za rok 2002 je proto podhodnocena o 43,8 milionů EUR (36).

68.

Informace uvedené v tabulce 105 rozlišují případy, které musejí být nahlášeny ECR, a ostatní případy (které neplynou z nesrovnalostí nebo činí méně než 4 000 EUR). I když se termíny pro oznámení těchto dvou kategorií údajů liší, mělo by být možné jejich srovnání, zjištění a opravení rozdílů (ECR vykázala k 31. prosinci 2002 celkovou částku ve výši 2 349 milionů EUR, odpovídající údaj v tabulce 105 byl k 15. říjnu 20022 093 milionů EUR). Komise však nebyla s to toto učinit. OLAF a generální ředitelství pro zemědělství proto pracují s různými soubory dat, které nebyly porovnány.

ZÁVĚRY

69.

Opatření Evropské unie týkající se nahlášení, vymáhání a odepisování nesprávně vyplacených částek stanoví oznamování příslušných informací (druh nesrovnalosti, způsob odhalení atd.) a podněcují členské státy k vymáhání tím, že obsahují jak pobídky (zadržení 20 % vrácených částek), tak i sankce (v případě nedbalosti jsou nevrácené částky připsány k tíží členských států).

70.

V praxi však z nesprávně vyplacených částek, které byly provedeny a oznámeny Komisi od roku 1971 v celkové výši 3,1 miliard EUR, bylo do konce roku 2002 příjemci v rámci SZP navráceno 537 milionů EUR; 110 milionů EUR bylo odepsáno na náklady rozpočtu Společenství a 142 milionů na náklady členských států. Tři čtvrtiny případů nesprávně vyplacených prostředků zůstávají „nevyřešené“, nebyly navráceny, ani odepsány.

71.

V žádném systému nebude dosaženo zpětného získání nesprávně vyplácených prostředků v plné výši; určité nevyřízené případy jsou nevyhnutelné. Audit Účetního dvora však odhalil řadu nedostatků, pokud jde o způsob evidence, zpětné získávání a odepisování nesprávně vyplacených prostředků v rámci SZP, a zejména v tom, jak jsou tato opatření využívána Komisí a členskými státy.

a)	Členské státy vykládají různě definici okamžiku, ke kterému mají oznámit nesprávně vyplacené částky (viz bod 17). Některé požadavky na údaje, které mají členské státy předkládat, jsou nejednoznačné (viz body 56 a 57).

b)	Členské státy oznamují nesprávně vyplácené částky pozdě, některé mnohem později než jiné (viz bod 22). Existují rovněž významné mezery a neslučitelnosti v údajích, které předkládají (viz body 24 až 27).

c)	Existují významné nedostatky v opatřeních členských států k vymáhání nesprávně vyplacených částek v rámci SZP (viz bod 41).

Rozhodnutí o tom, zda by nesprávně vyplácené částky měly být odepsány, a pokud ano, zda na náklady Společenství nebo členských států, musí čekat na návrh členského státu na jejich odepsání. Komise má jen omezené pravomoci, aby do tohoto procesu zasáhla. Na druhé straně judikatura Evropského soudního dvora Komisi umožňuje přijmout opatření v případě nepřiměřené prodlevy ze strany členských států. Na základě toho byla zřízena Task Force zmíněná v bodu 51.

e)	Komise neměla k dispozici jednoznačná kritéria k tomu, aby rozhodla, zda by nedobytné nesprávně vyplacené částky měly být připsány na vrub dotčeným členským státům nebo rozpočtu Společenství (viz body 43 až 51).

f)	Účast OLAF a generálního ředitelství Komise pro zemědělství na rozhodováních o odpisech je příčinou nejasnosti a neúčinnosti (viz body 52 až 55).

72.

Paralelní opatření týkající se knih dlužníků poskytují pro účely rozvahy informace o širokém spektru pohledávek v rámci SZP. Všechny členské státy zřídily knihy dlužníků a poskytly požadované údaje. Komise rovněž vydala pro certifikační orgány pokyny k auditům dlužníků. Účetní dvůr nicméně zaznamenal řadu mezer a – v souvislosti s pohledávkami z nesprávně vyplacených prostředků – nepřesnosti v těchto knihách dlužníků (viz body 63 až 68).

73.	Ukázalo se, že „černá listina“ neplní svůj účel. Pouze šest členských států oznámilo jména jednotlivců nebo podniků a ukázalo se jako nemožné účinně provést plánované sankce (viz body 61 až 62).

DOPORUČENÍ

74.

Účetní dvůr doporučuje Komisi, aby zvážila řadu možných změn ve výše uvedených opatřeních za účelem:

—	zlepšení informací, které má Komise k dispozici o nesprávně vyplacených prostředcích a pohledávkách v rámci SZP,

—	lepšího vymáhání ze strany členských států, pokud jde o nesprávně vyplacené částky,

—	objasnění, na jakém základě Komise rozhoduje o tom, zda odepsané nesprávně vyplacené částky mají hradit členské státy nebo Společenství,

—	vyjasnění odpovědností v rámci Komise a zlepšení komunikace,

—	lepšího využívání informací o nesprávně vyplacených částkách při správě SZP.

Některé navržené změny by vyžadovaly právní předpisy.

75.

S ohledem na zlepšení informací a jejich snadnější využití by Komise měla zvážit tyto aspekty:

—	zajistit, aby členské státy vykládaly „prvotní správní nebo soudní věcná rozhodnutí“ při oznamování nesprávně vyplacených prostředků soudržným a jednotným způsobem,

—	zvýšit práh ve výši 4 000 EUR pro oznamování případů do ECR,

—	zjednodušit a snížit počet definic druhů podvodů a způsobů odhalení v opatřeních k oznamování nesprávně vyplacených prostředků v rámci SZP,

—	zlepšit vlastní kontroly údajů poskytnutých členskými státy,

—	přijmout opatření s ohledem na srovnání údajů z ECR a knihami dlužníků.

76.

K podněcování členských států, aby vymáhaly nesprávně vyplacené prostředky v rámci SZP, by měla Komise zvážit toto:

—	připsat na vrub členským státům nesprávně vyplacené prostředky v rámci SZP, které jsou neuhrazené déle, než je určitá stanovená lhůta, a u nichž nebyl podán návrh na odpis,

—	zajistit, aby nesprávně vyplacené prostředky byly započítány oproti jiným platbám EU, které mají být příjemci vyplaceny,

—	požádat členské státy, aby vymáhání pohledávek v rámci SZP udělily nejméně stejnou prioritu jako vymáhání národních subvencí.

77.

Komise by měla stanovit jednoznačná kritéria pro rozhodování, zda by odepsané nesprávně vyplacené částky měly být připsány na vrub členským státům, nebo zda by je mělo hradit Společenství. Komise by měla přijmout opatření vůči členským státům, které provedly zápočet částek, které mají být navráceny, oproti paušálním opravám.

78.	Komise by měla zvážit, zda je vhodná současná společná odpovědnost OLAF a generálního ředitelství pro zemědělství za nesrovnalosti v rámci SZP.

79.	Komise by měla každý rok předložit zprávu o ponaučení odvozeném z údajů o nesrovnalostech a vyvozených závěrech pro správu SZP. Tato zpráva by se mohla zahrnout do výroční zprávy o boji proti podvodům nebo do výroční zprávy o SZP.

80.	Komise by měla dále prokonzultovat s členskými státy budoucnost „černé listiny“.

Tuto zprávu přijal Účetní dvůr v Lucemburku na svém zasedání dne 10. června 2004.

Za Účetní dvůr

Juan Manuel FABRA VALLÉS

předseda

(1) Členské státy odhadly, že 46 % této částky bylo reálně nedobytných.

Zdroj:OLAF – databáze ECR.

(2) Nařízení Rady (ES) č. 1469/95 ze dne 22. června 1995 (Úř. věst. L 145, 29.6.1995, s. 1).

(3) V ECR je evidováno dalších 1 144 milionů EUR, které byly odhaleny před vyplacením (a nebyly proplaceny).

(4) S těmito údaji je třeba zacházet opatrně z důvodů uvedených v bodech 21 až 32.

(5) V praxi OLAF.

(6) Článek 3 nařízení Rady (EHS) č. 595/91 ze dne 4. března 1991 (Úř. věst. L 67, 14.3.1991, s. 11).

(7) Čl. 5 odst. 1 nařízení Rady (EHS) č. 595/91 ze dne 4. března 1991.

(8) Čl. 5 odst. 2 nařízení Rady (EHS) č. 595/91 ze dne 4. března 1991.

(9) Zdroj: bod 10.2 výroční zprávy za rok 2002 o ochraně finančních zájmů Společenství a boji proti podvodům.

(10) V 17 955 ze 29 311 možných případů lze zjistit rychlost, s jakou členské státy oznámily nesprávně vyplacené částky.

(11) Podle článku 3 nařízení Rady (EHS) č. 595/91 ze dne 4. března 1991 je nutno „sdělit finanční důsledky nesrovnalosti“ a podle článku 5 „soudní a správní řízení zahájená za účelem … uplatňování sankcí“.

(12) Zdroj: bod 11.2 výroční zprávy za rok 2002 o ochraně finančních zájmů Společenství a boji proti podvodům.

(13) Čl. 8 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 1258/1999 ze dne 17. května 1999 (Úř. věst. L 160, 26.6.1999, s. 103).

(14) Nařízení Rady (EHS) č. 595/91 ze dne 4. března 1991 čl. 5 odst. 2.

(15) Soudní dvůr rozhodl, že členské státy by měly respektovat povinnost řádné péče, podle níž „členské státy musí přijmout opatření k okamžité nápravě nesrovnalostí“, a dodal, že „po uplynutí určité doby je zpětné získávání nesprávně vyplacených částek pravděpodobně složitější nebo nemožné z takových důvodů, jako je skutečnost, že podniky mohou zastavit činnost nebo že se mohou ztratit účetní doklady“.

(16) Případ C-34/89 ze dne 11. října 1990, Italská republika v Komise Evropských společenství.

(17) Zvláštní zpráva č. 11/2000, bod 101 (Úř. věst. C 215, 27.7.2000).

(18) Pět spisů nebylo možno nalézt; u čtyř případů se postupovalo tak, jako kdyby se na ně již vztahovaly paušální opravy, a v jednom případě byla částka připsána na vrub rozpočtu, a ne členskému státu.

(19) Např. konkurs nebo soudní příkaz k likvidaci.

(20) Odůvodněné argumenty obsahovalo osm ze zkoumaných 30 spisů.

(21) Tato definice je odvozena z rozsudku Evropského soudního dvora v případu č. C-34/89.

(22) Rozhodnutí Komise 2003/481/ES ze dne 27. června 2003 (Úř. věst. L 160, 28.6.2003, s. 83).

(23) Toto bylo poslední z každoročních rozhodnutí o případech, u nichž členské státy doporučily odepsání.

(24) Závěry Rady k ochraně finančních zájmů Společenství a boji proti podvodům 13244/1/02 REV 1 ze dne 6. listopadu 2002.

(25) Zpráva Výboru pro rozpočtovou kontrolu k výroční zprávě za rok 2001 o boji proti podvodům. PE 315.805 ze dne 3. března 2003.

(26) KOM(2002) 671 v konečném znění ze dne 3.12.2002.

(27) Výbor EZOZF (Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu) a Skupina pro podvody jsou poradními orgány Komise. Předsedá jim úředník Komise a jsou složeny ze zástupců členských států.

(28) Čl. 2 odst. 3 nařízení Rady (EHS) č. 595/91 ze dne 4. března 1991.

(29) Skupina „Podvody a vzájemná pomoc, zemědělské produkty“, nařízení (EHS) č. 595/91 ze dne 4. března 1991 (Úř. věst. L 67, 14.3.1991, s. 11) a (ES) č. 515/97 ze dne 13. března 1997 (Úř. věst. L 83, 25.3.1997, s. 1).

(30) Podvody a vzájemná pomoc – zemědělské produkty, nařízení (EHS) č. 595/91 a (ES) č. 515/97.

(31) Úř. věst. C 230, 22.7.1998, s. 16.

(32) Včetně nesrovnalostí a jiných splatných částek, např. nesrovnalosti ve výši méně než4 000 EUR, chyba ze strany úřadů atd.

(33) Čl. 3 odst. 6 nařízení Komise (ES) č. 296/96 ze dne 16. února 1996 (Úř. věst. L 39, 17.2.1996, s. 5) ve znění nařízení Komise (ES) č. 2761/1999.

(34) Okruh VII (Krátkodobá aktiva) B. (Oběžná aktiva) 2. (Pohledávky vůči členským státům) a. (Záruční sekce EZOZF).

(35) Certifikační orgány jsou jmenovány členskými státy v rámci schválení účetní závěrky. Kontrolují výdaje SZP nahlášené platebními agenturami členských států a osvědčují účty těchto výdajů (nebo k nim vznášejí výhrady). Komise přihlíží k těmto osvědčením při ročním rozhodování o odsouhlasení výdajů SZP.

(36) Jelikož tabulka 105 byla zavedena s účinkem od roku 2000, musí částky nesprávně odepsané z knih dlužníků v dřívějších letech zjistit členské státy.

PŘÍLOHA A

SEZNAM OZNÁMENÝCH PŘÍPADŮ S NEJVYŠŠÍMI HODNOTAMI

(EUR)
Členský stát	ROK	Opatření	Pohledávka
IT	2000	opatření podpory v odvětví olejnin	170 936 471
IT	2000	vývozní náhrady u obilovin	118 956 431
IT	1998	podpora spotřeby olivového oleje	65 710 432
IT	1993	vývozní náhrady u obilovin	63 933 593
IT	1994	vývozní náhrady u obilovin	41 760 653
IT	1998	podpora spotřeby olivového oleje	40 623 436
ES	1994	vývozní náhrady u obilovin	32 896 221
BE	2000	vývozní náhrady u másla	31 547 680
IT	1994	vývozní náhrady u hovězího masa	29 851 835
DE	1995	vývozní náhrady u másla	24 926 886
IT	1994	podpora spotřeby olivového oleje	19 743 900
IT	1996	vývozní náhrady u obilovin	19 054 353
DE	1995	vývozní náhrady u másla	18 630 965
IT	1998	podpora spotřeby olivového oleje	17 253 375
IT	1996	opatření podpory v odvětví olejnin	17 196 270
IT	1988	zpracování ovoce a zeleniny	16 860 045
IT	1988	zpracování ovoce a zeleniny	16 296 644
IT	2002	zpracování ovoce a zeleniny	15 805 670
IT	1996	podpora na obiloviny	15 774 830
IT	1994	vývozní náhrady u hovězího masa	14 262 505
DE	1998	vývozní náhrady u hovězího masa	14 023 242
IT	1988	zpracování ovoce a zeleniny	13 944 336
ES	1994	vývozní náhrady u vína	13 334 611
IT	1996	skladování obilovin	12 302 920
IT	2001	zpracování ovoce a zeleniny	11 784 714
IT	1994	podpora spotřeby olivového oleje	11 445 839
IT	2002	opatření podpory pro čerstvé ovoce a zeleninu	11 012 392
IT	1996	skladování obilovin	10 949 622
BE	1994	vývozní náhrady u hovězího masa	10 121 398

PŘÍLOHA B

NEDOSTATKY V POSTUPECH EVIDOVÁNÍ A VYMÁHÁNÍ DLUHŮ

Výhrady certifikačních subjektů	Důvody výhrad
OPEKEPE (EL)	Problémy s přesností/úplností/pochybnými pohledávkami.
Vlaamse Gemeenschap (B)	Není možné potvrdit úplnost tabulky 105.
IFADAP (P)	Není možné potvrdit úplnost tabulky 105.
Závažné nedostatky zjištěné certifikačními subjekty	Příčiny nedostatků
Bayern StMLU (D)	Prodlevy při vymáhání pohledávek, neúčtování úroků z částky pohledávky.
Brandenburg (D)	Problémy s úplností a přesností tabulky 105.
DFFE (DK)	Nevymáhání pohledávek.
CATALUÑA (E)	Dlouhé prodlevy při evidenci a vymáhání pohledávek, neexistoval jednotný postup při výpočtu úroku.
AGEA (I)	Zaznamenány problémy s vymáháním pohledávek.
SEERAD (UK)	Dlouhé prodlevy při evidenci a vymáhání pohledávek, žádné odsouhlasení účetních záznamů a knihy dlužníků.
SDE (F)	Výhrady vzneseny v minulém roce, v tomto roce byly opět zaznamenány problémy při vymáhání.
DAF (IRL)	Dlouhé intervaly mezi oznámením nesrovnalostí a jejich evidencí v knize dlužníků.
INGA (P)	Pohledávky podhodnoceny o 3 %.
Nedostatečná práce certifikačních subjektů, pokud jde o oddíl dlužníků (1)	Důvody neuspokojivé práce
FAGA (E)	Rozsah auditu certifikačních subjektů týkajícího se dlužníků neodpovídal požadavkům stanoveným v pokynech Komise.
Castilla la Mancha (E)
OFIMER (F)
OFIVAL (F)
BLE (D)
Baden-Wurttemberg (D)
DLG (NL)
HPA (NL)
PZ (NL)
PVVE (NL)
Zdroj:Oddíl dlužníků ve zprávách certifikačních subjektů k roku EZOZF 2002.

(1) Závěry uvedené vycházejí z hodnocení Účetního dvora týkajícího se zpráv certifikačních subjektů.

Zdroj:Oddíl dlužníků ve zprávách certifikačních subjektů k roku EZOZF 2002.

ODPOVĚDI KOMISE

SHRNUTÍ

Kvůli ochraně svých finančních zájmů legislativa Společenství stanovuje ohlašovací povinnost, která se týká oblastí působnosti Společenství (1). Členské státy musí zasílat pravidelné zprávy o podvodech, u nichž se dospělo k prvotnímu správnímu a soudnímu věcnému rozhodnutí (nálezu). Nařízení (EHS) č. 595/91 upravuje systém informování o podvodech v oblasti výdajů ze strany EZOZF – sekce záruk (Evropský zemědělský orientační a záruční fond).

Abychom usnadnili využívání informací ohlášených Komisi, legislativa Společenství zahrnuje podrobný seznam informací, které se mají poskytovat, zejména pokud se týče ustanovení, která byla porušena, příslušných částek, praktik uplatněných při podvodech, a osob fyzických nebo právnických, které jsou v nich zapleteny (2).

Členské státy mají za povinnost činit prevenci podvodům a zabývat se jimi, jakož i vymáhat částky ušlé vlivem podvodů nebo nedbalosti (3). Nařízení (EHS) č. 595/91 se zabývá informováním Komise o všech podvodech překračujících částku 4 000 EUR, což znamená, že veškerá jednání a chování, záměrná nebo nezáměrná, která vedou k přestupkům nějakého právního ustanovení práva Společenství, je třeba oznámit. Komise přijala řadu různých iniciativ, aby zajistila, že případy budou jako zpronevěry nebo podvody také identifikovány.

Vzájemné informování a informační systém takto zavedený jsou konkrétním výrazem vzájemných povinností upřímné spolupráce vyplývající ze článku 10 Smlouvy o založení Evropského společenství (4), na níž spočívá antidefraudační strategie Komise vymezená v červenci 2000 (5). Toto partnerství mezi Komisí a členskými státy je také hlavním, řídicím principem pro ustanovení sekundární legislativy.

Jak Rada zdůraznila při řadě příležitostí, je zásadní, aby poskytované informace byly konzistentní a vysoce kvalitní, má-li jich Komise co nejlépe využít při ofenzívním potírání zpronevěry a má-li zajistit, že se případy řádně prošetří (6) jak na národní úrovni, tak na úrovni Společenství.

Zkušenosti dosud nabyté a zlepšení již uskutečněná napomohou zvýšení efektivnosti informačního systému i spolehlivosti dat.

II.

Podle Zprávy Komise o ochraně finančních zájmů Společenství a boji proti zpronevěře podvodům – Výroční zprávy za rok 2002 dále označované jako „Zpráva Komise za rok 2002 o boji proti zpronevěře podvodům“, nejvyšší částky dotčené podvody byly hlášeny ze sektorů ovoce a zeleniny. Členské státy byly také o tomto trendu informovány na několika zasedáních, jakými jsou Pracovní skupina čl. 280, COCOLAF a Pracovní skupina „Podvody a vzájemná pomoc – zemědělské produkty“.

Elektronická data ukládající (shromažďující) celý objem ohlášených podvodů zaslaný z členských států byla v roce 2003 za účasti členských států podrobena důkladné kontrole kvality, což vedlo ke zlepšení interní konzistence dat. Zároveň byly údaje aktualizovány. Aktualizované údaje (viz odstavec 30) o neuhrazených dlužných částkách do 31. prosince 2002 by se měly číst následovně: celkový objem dlužných plateb ohlášených od roku 1971 dosahuje 2 983 milionů EUR. Z této částky bylo 603 milionů (20 %) získáno zpět a 297 milionů bylo odepsáno (10 %). Částka dosud nevyřízená představuje 2 083 milionů EUR (70 %). Tato čísla zahrnují rovněž aktualizace, které Komise obdržela za rok 2003 a finanční dopad rozhodnutí Komise 2003/481/ES (75 milionů EUR).

III.

Některé členské státy neplní svoji povinnost podat zprávu do dvou měsíců od konce čtvrtletí, ve kterém byl podvod zjištěn a/nebo v němž se zjistily nové informace týkající se podvodu (čl. 3 odst. 1 a čl. 5 odst. 1 nařízení (EHS) č. 595/91). Mezi těmito členskými státy na Německo a Španělsko připadá více než 50 % ohlášených podvodů. Komise o tomto problému uvědomila členské státy tím, že jej zahrnula do Zprávy Komise za rok 2002 zabývající se bojem proti zpronevěře podvodům (odstavec 10.2.2) a diskutovala problém na několika zasedáních, jakými jsou Pracovní skupina čl. 280, COCOLAF a Pracovní skupina „Podvody a vzájemná pomoc – zemědělské produkty“.

Pokud se týče nekonzistentnosti (rozporuplnosti), členské státy byly o ní informovány a byly požádány, aby zaslaly aktualizaci příslušných případů v digitalizované formě. Na zasedáních Pracovní skupiny čl. 280, COCOLAFu a Skupiny „Podvody a vzájemná pomoc – zemědělské produkty“ byl členským státům poskytnut výklad a bylo nabídnuto „proškolení“ týkající se databáze ECR (Elektronického registru (rejstříku) případů). Obecně lze konstatovat, že členské státy své ohlašování podvodů zlepšily, ovšem ne všechny povinnosti plynoucí z nařízení (EHS) č. 595/91 se plně dodržují.

Pokud se týče nesrovnalostí, Komise bude i nadále pokračovat ve svém úsilí zavazovat členské státy k tomu, aby dodržovaly všechna ustanovení nařízení (EHS) č. 595/91, aby tak bez zbytečných prodlev Komise získala naprosto spolehlivé údaje, které budou obsahovat sourodé informace od všech členských států.

IV.

Aktualizovaná míra vymáhání byla v květnu 2004 stanovena na 20,2 % (viz odstavec 30).

Komise si je plně vědoma skutečnosti, že míra vymáhání není v členských státech optimální a zavázala se ji zlepšit, zejména vytvořením Zvláštní operační skupiny pro vymáhání (viz také odpověď na odstavec V).

Příslušné platební organizace a správní orgány, které mají na starosti proces vymáhání v některých členských státech (Itálii a Řecku), vždy tvrdily, že musejí čekat na výsledky trestních řízení, než mohou zahájit vymáhání, přičemž je volba procesu vymáhání prostřednictvím občanskoprávního nebo správního řízení v některých případech možná a nebrání zahájení paralelního trestního řízení.

V důsledku toho prvotní volba členských států (správní řízení, občanskoprávní či trestní řízení) bude mít dopad na průtahy ve vymáhání. V omezeném počtu členských států lze zahájit správní řízení na vymáhání až po konečném verdiktu trestního řízení, pokud k němu dojde s tím, že se trestní řízení může protáhnout až na 15 či více let.

V Itálii bylo z případů vzniklých před rokem 1995 postoupeno trestnímu řízení 46 %, zatímco u případů vzniklých po roce 1995 to činilo 18 %, což lze vysvětlit tím, že se tento členský stát rozhodl přijímat nezbytné administrativní kroky co možná nejdříve a bezprostředně po ohlášení podvodu.

Při společném řízení je odpovědný členský stát v přímém kontaktu s dlužníky. Komise nemůže dluhy odepisovat. Podle nařízení (ES) č. 1258/1999 je Komise právně zavázána vyloučit z financování Společenství veškeré výdaje, pakliže takové výdaje nebyly uskutečněny v souladu s předpisy Společenství. Přijetí kompromisních vyrovnání vypořádání a/nebo částečných plateb by se mělo posuzovat případ od případu na základě vnitřního práva jednotlivých zemí a v souladu s kritérii stanovenými v článku 8 nařízení (ES) č. 1258/1999.

Na základě zprávy Komise s názvem „Zlepšení vymáhání nároků Společenství vycházející z přímého a společného řízení (spravování) výdajů Společenství“ ze dne 3. prosince 2002 (KOM(2002) 671 v konečném znění), se Komise rozhodla ustanovit společný orgán OLAF – Zvláštní operační skupinu pro vymáhání dluhů Generálního ředitelství pro zemědělství, aby odstranila zátěž z minulosti, tedy veškeré případy podvodů vzniklé před rokem 1999 a dosud neuzavřené, a aby připravila rozhodnutí o tom, zda ponese finanční důsledky Společenství, nebo členský stát.

Pokud se týče zjištění Účetního dvora o absenci adekvátních kritérií pro rozhodnutí, zda by se odepsané částky měly napočítat členským státům nebo zda by je mělo nést Společenství, Komise chce poznamenat, že během delšího období při využití svých dosud nabytých zkušeností vyvinula čtyři hlavní principy a řadu procedurálních kritérií zdokumentovaných v červenci 2002 (viz též odstavec 44).

Od vytvoření Zvláštní operační skupiny pro vymáhání v roce 2003 sestavil servisní aparát Komise podrobný seznam kritérií, na jejichž základě mají být všechny případy auditovány, aby byly částky nevymožené zpět buď připsány na vrub Společenství nebo členského státu.

VI.

Na základě vymezení odpovědností stanoveného v příloze 2 dokumentu Komise SEC(95) 249 ze dne 10. února 1995 měl UCLAF/OLAF obdržet všechny zprávy od členských států na základě nařízení Rady (EHS) č. 595/91 a odpovídat za analýzu a sledování vývoje příslušných případů, včetně zanesení příslušných dat do databáze pro podvody.

Do odpovědnosti OLAFu v záležitostech vymáhání týkajícího se případů podvodu a zpronevěry spadá i vypracovávání souhrnných zpráv pro každý případ včetně snímku z uskutečněných řízení a zdůvodnění návrhů na možnou finanční korekci v rámci řízení pro likvidaci pohledávek (zúčtování) uskutečněného za odpovědnosti Generálního ředitelství pro zemědělství jakožto schvalovacího orgánu. Proceduru pro likvidaci pohledávek (zúčtování) provádí Generální ředitelství pro zemědělství, ale v průběhu jeho různých kroků mu pomáhá OLAF. Viz též dále bod IX.

Komise vždy vyvozuje právní důsledky z dokazování zpronevěry a ze schopnosti stávajících předpisů CAP zajistit kontrolu, a přitom do Komise přijímá zejména následná doporučení tohoto Úřadu.

Komise má zato, že vymezení odpovědnosti mezi OLAF a Generálním ředitelstvím pro zemědělství bylo jasně definováno: podle přílohy 2 zprávy Komise SEC(95) 249 ze dne 10. února 1995 je OLAF odpovědný v záležitostech vymáhání u nahlášených podvodů. Jakékoli rozhodnutí odepsat nedobytné dlužné částky musí učinit Komise prostřednictvím postupu pro likvidace pohledávek (zúčtování) EZOZF, který provádí Generální ředitelství pro zemědělství, jemuž OLAF pomáhá při jeho různých krocích.

VII.

Nařízení Rady (ES) č. 1469/95 zavedlo v oblasti záruk EZOZF systém pro identifikaci ekonomických provozovatelů/operátorů, kteří představují vysoké riziko pro rozpočet Společenství, a sice prostřednictvím systému informování přes Komisi. Po osmi letech od zavedení tohoto nařízení se zdá, že je počet zpráv poměrně omezený, ne-li dokonce slabý.

Komise věc obšírně prodiskutovala v rámci Skupiny pro podvody a vzájemnou pomoc zemědělské produkty a zaměřuje se na předložení Druhé zprávy Evropskému parlamentu a Radě s komplexním zhodnocením nařízení pro černou listinu a návrhem různých alternativních postupů.

VIII.

Existuje rozdíl mezi údaji obsaženými v tabulce 105 (pohledávka, která je jistá a nepodléhá žádným podmínkám, pohledávka na fixní částku vyjádřená přesně v hotovosti, pohledávka splatná a nepodléhající žádnému platebnímu termínu datu splatnosti) pro finanční postup EZOZF a částky ztělesněné v databázi ECR (objem částek čtvrtletně hlášených podvodů za jedno konkrétní období, který může být na daném stádiu pouhým odhadem podléhajícím následným zpřesněním).

Komise požádala členské státy, aby provedly tentativní sladění databáze ECR s údaji z tabulky 105, a přitom měly na paměti, že si oba soubory dat nikdy nebudou zcela odpovídat. Až dosud bylo prvořadou prioritou zlepšení kvality dat. Data v databázi ECR nyní dosáhla takové úrovně spolehlivosti, která umožní jejich porovnání.

IX.

Členské státy by se v nejbližší době měly přeorientovat na elektronický způsob oznamování podvodů. Elektronický formát zvýší kvalitu dat, podpoří včasnost ohlašování podvodů a zabrání nedorozumění a nesprávným interpretacím.

Komise v současnosti v tomto směru členským státům pomáhá a rovněž zvažuje zvýšení prahu ze 4 000 na 10 000 EUR, aby tak snížila tok dat a soustředila se jen na nejdůležitější případy.

Komise se zavázala předložit koncepty návrhů na modifikaci nařízení Rady (EHS) č. 595/91 a nařízení Rady (ES) č. 1258/1999 ve snaze napravit slabiny v informování, vymáhání a odepisování podvodných plateb CAP.

Komise je toho mínění, že vymezení odpovědností mezi OLAF a Generálním ředitelstvím pro zemědělství bylo jasně vymezeno: podle přílohy 2 zprávy Komise SEC(95) 249 ze dne 10. února 1995 je OLAF odpovědný za záležitosti vymáhání u nahlášených podvodů. Jakékoli rozhodnutí odepsat nedobytné pohledávky musí vyřizovat Komise prostřednictvím procedury na likvidaci pohledávek (zúčtování) EZOZF, kterou vykonává Generální ředitelství pro zemědělství, přičemž v průběhu jeho různých kroků mu OLAF pomáhá.

A konečně pokud jde o navrhované zrušení černé listiny, ačkoli Komise s Účetním dvorem sdílí názor, že systém dobře nefunguje, je toho mínění, že existuje prostor pro jeho vylepšení a doporučuje spíše vylepšit uplatnění tohoto nástroje členskými státy, než jeho prosté zrušení. Prostor pro vylepšení rozhodně existuje a pouhá existence předpisu musí mít jistě preventivní dopad, který se, dlužno přiznat, snižuje, není-li nástroj efektivně uplatňován. V této souvislosti stojí zato připomenout, že se do auditů likvidace pohledávek (zúčtování) začaly systematicky zahrnovat aspekty týkající se uplatnění černé listiny.

INTRODUCTION

During 2003, the Commission updated the figures for the cumulative total of irregular CAP payments. The updated figures are (see paragraph 30):

—	irregularities notified after payment: EUR 2 983 million;

—	amount recovered from claimants: EUR 603 million;

—	amount written off against EAGGF: EUR 153 million;

—	amount charged to Member States: EUR 144 million;

—	amount to be recovered: EUR 2 083 million.

ANALYSIS

At the beginning of May 2004, the amount of irregular payments notified since 1971 stood at EUR 2 983 million while the amount to be recovered represented EUR 2 083 million. The updated percentage refered to by the Court represented therefore 30 %. (The quality and reliability of the data has improved during the year 2003 due to the quality checks, audits of the Task Force Recovery and feedback from Member States). This figure includes all updates of the year 2003 and the financial impact of Commission Decision 2003/481/EC.

11.	During 2003, the Commission updated its figures for debts prior to 1994. The updated percentage is 22,4 % (see paragraph 30).

13.

The latest CAP reforms have been conducted and adopted in particular with the aim of minimising the risks of fraud and other irregularities.

The IACS (Integrated Administration and Control System), which is acknowledged by the Court as having a major impact on the prevention of irregular payments, is now covering, directly or indirectly, 80 % of CAP expenditure.

15.(b)

Additional developments are to be found in the Commission Report 2002 on the fight against fraud.

17.

The Commission shares the view that Member States interpret differently the notion of primary administrative or judicial findings of facts; however, it has defined, on various occasions, in different documents and interpretative notes what is to be meant by this notion while a definition is given in the context of the black list in Commission Regulation (EC) No 745/96, Article 1(2) (7).

21.

Germany and Spain together account for more than 50 % of the reported irregularities and these two Member States seldom report on time. The Commission has informed Member States by discussing this problem in meetings as Cocolaf and Working Group ‘Irregularities and Mutual Assistance – Agricultural Products’ and by publishing the relevant figures in the Commission Report 2002 on the fight against fraud (paragraph 10.2.2).

22.

The Commission has made Member States aware of the fact that the time between the discovery and the reporting of an irregularity is too long. In annual reports and presentations in meetings of Cocolaf, Member States have been informed that the reporting time could have an impact on the determination of the negligence of a Member State (see Commission Report 2002 on the fight against fraud, point 10.5).

Almost 90 % of irregularities are notified within two years of their discovery.

24.

The Task Force Recovery (see paragraph V) in the course of its audit also found out that Italy has not yet notified the writing off of certain debts in spite of court orders establishing that there had not been any fraud committed.

The necessary corrections have been introduced in the ECR database after July 2003.

25.	OLAF has informed Member States in several meetings that some cases still had a pending financial state, i.e. amounts were still to be calculated. Member States were asked to update these cases as soon as (new) information became available (see also point 28).

26.

The Commission introduced an electronic reporting system in 2001. At the same time specific fields relating to ‘Interest’ and ‘Penalties’ were introduced. Some Member States started to use this system as from 2002. For 2003, 30 % of the cases provide information concerning penalties and/or interest.

27.

The Commission is aware of the problem of inconsistencies of definition and coverage in the information supplied and has already remarked on this problem (see Commission 2002 Report on the fight against fraud, paragraph 11.2). In addition, OLAF also informed Member States in several meetings that the non-reporting of the CN code (product description) would hinder the Commission in producing analyses.

28.

The Commission has made substantial efforts to improve the quality of information supplied by Member States in the initial communication as well as in all updates on financial impact. In the framework of the Task Force Recovery, a first attempt has been made to audit the completeness and reliability of the communications and its updates by the Member States.

29.

Efforts have been made to tackle the problem of discrepancies between Member State data and the ECR. Reasons for discrepancies can be due to the lack of human resources in order to monitor on a regular basis the constant flow of data provided by Member States. The number of staff has meanwhile been increased. The module has been translated into all languages of EU and a manual has been written.

30.

The Commission asked Member States to verify the figures of draft Commission Report 2002 on the fight against fraud. Feedback of Member States was taken into account before the final version of the Commission Report 2002 on the fight against fraud was released; therefore, the figures in this Report have the agreement of Member States.

Cases and communications have been updated during the year 2003 on the basis of:

—	quality checks by OLAF,

—	findings of Member States concerning the data in the ECR database,

—	updates of old cases by Member States,

—	Commission Decision 2003/481/EC,

—	audit findings by the Task Force Recovery,

—	audit findings by the Court of Auditors.

Figures based on the data available in the ECR database on 2 May 2004 are in line with the figures as produced for the Commission Report 2002 on the fight against fraud. However, it was already mentioned in this Report that the ‘figures must be handled with great caution’ (p. 41) as ‘there is no certainty that the total number of communications received represents the total frauds and irregularities detected by Member States’ (p. 44).

The effects of the updates during 2003 and Commission Decision 2003/481/EC (EUR 75 million) have been taken into account.

31.

The Commission recognises that there are deficiencies in the link between ECR and CMS (Case Management System). A request for a change in the ECR database was made in September 2003. An extra field will be added to the module to create a link between CMS and the ECR database, making it also possible to access the information on the financial recovery situation provided by the Member State.

32.(b) and (c)

A large number of the cases were already closed.

36.

The Commission considers that the allocation of responsibilities between OLAF and the Directorate-General for Agriculture has been clearly defined: According to Annex 2 to the Communication of the Commission SEC(95) 249, OLAF is responsible in matters of recovery on reported irregularities. Any decision to write off irrecoverable amounts has to be taken by the Commission via the EAGGF clearance-of-accounts procedure that is conducted by the Directorate-General for Agriculture, in which OLAF assists throughout its different steps.

37.

In the absence of total recovery, the financial consequences of the irregularities shall be borne by the Member State in the event of irregularities or negligence attributable to administrative authorities or other bodies of the Member States. In other cases the burden shall be borne by the Community budget. The Commission has defined as early as 1996 the following guideline (8) that the recovery procedure should be launched as soon as possible after the irregularity had been detected and should be completed within four years after the date of the first communication of fraud or irregularity. In the opposite case, the Member State may be required to show that there was no negligence.

The four-year period is extended to eight years in case of judicial procedures, on the condition that the Commission is fully informed of the recovery procedure.

39.

The Commission has identified a certain number of problems in this context. In its Communication COM(202) 671 final of 3 December 2002, the Commission recommended the initiation of corrective measures, namely:

—	setting up of the Task Force Recovery to speed up the treatment of the backlog,

—	modifying Regulation (EC) No 1258/1999 and therefore Regulation (EEC) No 595/91 to prevent new backlogs in the future.

Such provisions on writing off irrecoverable Community entitlements should provide the regulatory basis to carry out this operation prudently thanks to specific, clear-cut criteria and transparent legal procedure in particular based on:

—	annual global communications by Member States regarding the stage of their national recovery procedures,

—	attentive scrutiny of the files examined by the Task Force Recovery,

—	approved criteria to determine whether the non-recovered amounts should be charged to the Community Budget or to the Member State.

40.

During 2003, the Commission updated the cumulative recovery rate as at the end of 2002 at 20,2 % of the global financial impact of cases detected after payment (effectively recovered by the Member States).

Through the clearance-of-accounts procedure, a further EUR 144 million (4,8 %) has been charged to the Member States and EUR 153 million (5,1 %) to the EAGGF budget (see paragraph 4).

41.

The Commission agrees that the recovery rate is low but this assessment can be explained by the fact that, in matters of shared management, recovery procedures are not uniform nor harmonised in Member States and this is an unexpected effect of the assimilation principle posed by Article 280 of the Treaty which jeopardises the uniformity of implementation of Community legislation because recovery of Community monies follows the national rules.

However, the Commission has undertaken to bring forward proposals to modify Regulation (EC) No 1258/1999 and Regulation (EEC) No 595/91 in order to improve the weaknesses of the actual situation (see paragraph 39).

(a)

The case which the Court refers to was notified on 29 May 1991 and updated in 1997. The Commission wishes to point out that this case was not included in the TFR audit selection on account of the wrong amount reported in ECR.

(b)	The objective of the amendment of Regulation (EC) No 1258/1999 and Regulation (EEC) No 595/91 is, inter alia, to address the shortcomings pointed out by the Court by making Member Sates more responsible and by providing ex post controls in the clearance-of-accounts framework.

(c)

According to Article 280(2) of the EC Treaty ‘Member States shall take the same measures to counter fraud affecting the financial interests of the Community as they take to counter fraud affecting their own financial interests’. There is a constant case law of the ECJ which stipulates that the rules applicable in cases where there are violations to Community law cannot be less favourable than the rules prevailing in cases where there are violations to national law. However this does not amount to confering a preferential status on CAP debts.

(d)	As regards the outcome of the combined UCLAF/German 1992 investigation, this case will be dealt with in the clearance-of-accounts procedure.

(f)

According to Regulation (EC) No 1258/1999 the Commission is legally obliged to exclude all expenditure from Community financing where that expenditure has not been executed in compliance with Community rules. Accepting transactions or partial payments are conditions to be assessed on a case-by-case approach on the basis of national law and in conjunction with the criteria as laid down in Article 8 of Regulation (EC) No 1258/1999.

42.

The Commission has undertaken to bring forward proposals to modify Regulation (EC) No 1258/1999 and Regulation (EEC) No 595/91, inter alia, to address the shortcomings pointed out by the Court by making Member States more responsible and by providing ex post controls in the clearance-of-accounts framework.

43.

During 2003, the Commission has updated the figures on amounts written off as at the end of 2002. The updated figures are:

—	charged to Member States: EUR 144 million,

—	charged to EAGGF: EUR 153 million.

The Commission shares the concern of the Court about the management and recovery of EAGGF debt. It points to the efforts made through the reform of the clearance of accounts in 1996 together with the developments discussed in paragraphs 39 and 41 of the replies.

These cases will be dealt with in the clearance-of-accounts procedure.

44.

The Commission has applied four guiding principles and a number of procedural criteria documented in July 2002. As regards the guiding principles:

—	if the whole amount cannot be recovered for objective reasons and the Member State has done all it can to recover the amount on time without displaying any negligence, the unrecovered amounts are charged to the Community budget.

—	in all other cases, where the irregularity is attributed to the Member State or where the recovery procedures have not been conducted with all the diligence required, the amounts in question are charged to defaulting Member States.

—	the recovery procedure must be started as soon as possible after the irregularity has been detected and should be completed within four years of the fraud or irregularity first being reported. If not, the Member State must show there has been no negligence.

—	the treatment of individual cases must be discussed in detail with all the Member States concerned.

As regards the procedural criteria, the questions to be answered are:

—	Has the recovery procedure started? Can it be completed within a reasonable period?

—	Has the recovery procedure not been completed for reasons of force majeure or for other compelling reasons?

—	Was recovery not initiated because of the negligence of the Member State or its failure to take action?

Since the creation of the Task Force Recovery, the Commission services have refined the criteria and have drawn up a list of criteria upon which all files are audited in order to have a decision on whether the amounts at stake are charged to the Community budget or to the Member State. This audit concerns all outstanding files up to 31 December 1998.

48.

There is no link between the financial corrections based on a system analysis and the individual cases of fraud for which amounts have not yet been recovered. Article 8(2) of Regulation (EC) No 1258/1999 and Article 5(2) of Regulation (EEC) No 595/91 provide clear procedural rules to be followed for the treatment of specific cases of fraud and irregularities.

49.

As the Court mentioned it in an earlier report (9), the Commission undertook in 1999 a review of all the pre-1995 cases still pending in order to take a decision on whether to charge them to the Community or to the Member States. The exercise was limited to six Member States (10), on account of the poor quality of the available data and also taking into consideration the limited human resources available.

50.

Following the Commission decision mentioned by the Court, all cases involved were updated in the ECR database. This now contains the number of the Commission Decision, the authority who should bear the loss and the amounts involved.

The distribution of the costs of writes off between the Communitiy budget and Member States budget in the June 2003 decision should not be taken as a precedent for future decisions. In respect of Italy, which appeared to be the largest debtor, due to the large number of Italian cases and the poor cooperation of the Member State, it was decided in 1999 to concentrate on the cases of other Member States and to postpone the scrutiny of Italian files.

51.

The Commission set up a Task Force Recovery in 2003 in order to clear all the pending irregularity cases prior to 1999. In the framework of the audits carried out by the Task Force Recovery throughout 2003, the remaining pre-1995 files above a given threshold (EUR 500 000) were examined for nine Member States (11). In total, 443 cases were examined in the course of this audit, among which them 343 cases for Italy. The related clearance-of-accounts procedure for the bulk of examined files is ongoing.

52.(a) and (b)

The Commission has taken the necessary steps to remedy this situation. Since July 2003 the number of the Commission Decision and the amounts involved are stored in the digital file and there is a reference to the Commission Decision in the paper file. A change request has been formulated to create an extra field in the ECR database in which the Commission Decision number can be saved. Since March 2004, the ECR database contains a specific field in which the Commission decisions are listed.

The 1993 clearance-of-accounts decision was proposed in 1997, and UCLAF was responsible for the corrections proposed for inadequate follow up of irregularities. Due to the old clearance-of-accounts procedure, cases were not properly documented. However, these procedures are clear now.

(c)	The Commission informs Member States of OLAF's recommendations, which are only mere proposals at that stage, the final decision being taken by the College. It is not excluded that some Member States already ‘anticipate’ these recommendations and take them for granted.

53.

55.

The competent Commission service (OLAF's intelligence units) had to improve the quality of the data before it could be used for analyses and intelligence-driven investigations. In the year 2003 the first basic analyses on the basis of the data of ECR database have been presented to Member States in the framework of the Working Group ‘Irregularities and Mutual Assistance – Agricultural Products’.

The developments discussed in paragraphs 39 and 41 of the replies should facilitate and speed up the recovery process.

57.	The Commission endorses the Court's statement on the weaknesses of the ECR system and has performed some analyses in which the use and the frequency of codes were examined. The Commission has started a discussion with the Member States on the simplification of the reporting system.

58.	The Commission has asked Member States to update these cases the during Article 280 Working Group meeting of 12 March 2003 and Working Group ‘Irregularities and Mutual Assistance – Agricultural Products’ of 11 March 2003 (see paragraph 25).

59.

The Commission uses the data for operational and recovery follow-up purposes as well as strategic intelligence purposes. This is however done by analysts of OLAF itself, therefore no direct link between the ECR module and (other) users can be found.

Most of the time, data is prepared by OLAF staff on request of other users inside the Community services or outside in Member States such as Austria and Germany, which are using the data to prepare Regulation (EEC) No 4045/89 controls.

60.	The Commission services have presented figures and analyses of the ECR modules in several meetings with the Member States.

62.

The competent authorities of Member States are faced with some delicate legal interpretation of questions and this notwithstanding the guidance provided by the Commission for a uniform interpretation of the black list tool. Among the difficulties put forward by Member States are:

—	the concept of ‘serious negligence’ is a legal concept unknown in certain Member States in civil law, having in some Member States more affinity with the criminal process,

—	the absence of an explicit clause which regulates liability in the case of a consortium or associated operators,

—	the risk of having to pay for damages for a blacklisting that was ultimately overturned, which could have serious financial consequences for the Member State involved.

66. and 67.

Certifying Bodies have been provided with detailed instructions in the framework of an ad hoc expert meeting in 2002 focused on the checks to be made with Table 105. Table 105 aims at:

—	overseeing and control of amounts of liabilities held by Member States,

—	reflection on the level of liabilities,

—	a tentative reconciliation of the data of Table 105 and the Paying Agencies' debtors' ledgers, and Table 104 with the ECR data base managed by OLAF.

The Commission services are giving increased attention to this question through a scrutiny of the annual reports of the Certification Bodies.

67.

The Commission informs Member States of OLAF's recommendations, which are only mere proposals at that stage, the final decision being taken by the College. It is not excluded that some Member States already ‘anticipate’ these recommendations and take them for granted. During the clearance-of-accounts procedure, the Commission has very substantial powers; firstly, it is responsible for auditing and evaluating the Member State’s management of EAGGF Guarantee expenditure, and secondly, it is the institution which unilaterally decides which amounts to refuse for financing.

68.

There is a difference between the amounts contained in Table 105 (receivable which is certain and not subject to any condition, receivable of fixed amount expressed precisely in cash terms, receivable due and not subject to any payment time) for the EAGGF financial exercise and the amounts embodied in the ECR database (amount of quarterly reported irregularities for one particular term, which can be at that stage mere estimates subject to subsequent refinements).

The Commission has asked Members States to undertake a tentative reconciliation of the ECR database with the data of Table 105, bearing in mind that both sets of data will never coincide. Until now, the first priority was to improve the quality of the data. The data in the ECR database has now reached a level of reliability where it will be possible to compare the data.

CONCLUSIONS

70.

The Commission shares the concern of the Court about the management and recovery of EAGGF debt. In 2000, on the initiative of the Commission and based on the same observations as the Court, proposals were discussed with Member States to remedy the situation of the ‘pending’ cases. In 2003, following the creation of the Task Force Recovery after the Communication of the Commission of 3 December 2002, files representing more than EUR 500 000 notified before 1 January 1999 have been under scrutiny. The remaining cases will be dealt with in the near future.

See also answer to paragraphs II and 4 as regards the updated figures.

71.(a)

The requirements of the Commission services are very well known to Member States authorities; but due to national communication and cooperation problems these requirements are not reflected in the communication and updating of irregularities.

(b)	See answer to points 25. to 27. To encourage the communication of increasingly precise and up-to-date information, the Commission is redoubling its efforts regarding the gathering and analysis of data sent in by the Member States.

(c)	The Commission shares the concern of the Court about the management and recovery of EAGGF debt, but believes that things are gradually improving.

(d)	The creation of the Task Force Recovery in 2003 should enable the Commission to clear up the backlog. The Commission has undertaken to bring forward proposals to modify Regulation (EC) No 1258/1999 and Regulation (EEC) No 595/91 to prevent having a similar situation in the future.

(e)

The Commission applied four guiding principles and a number of procedural criteria documented in July 2002. They are detailed in answer to point 44. Since the creation of the Task Force Recovery, the Commission services have refined a list of criteria upon which all files are audited in order to have a decision on whether the amounts at stake are charged to the Community budget or to the Member State. This audit concerns all outstanding files up to 31 December 1998.

(f)

The Commission considers that the allocation of responsibilities between OLAF and the Directorate-General for Agriculture has been clearly defined: according to Annex 2 to the Communication of the Commission SEC(95) 249, OLAF is responsible in matters of recovery on reported irregularities. Any decision to write off irrecoverable amounts has to be taken by the Commission via the EAGGF clearance-of-accounts procedure that is conducted by the Directorate-General for Agriculture, in which OLAF assists throughout its different steps.

72.	Detailed instructions on the audit of the debtors' ledgers have been provided to the Certifying Bodies. The Commission will increase its efforts in order to reach a better understanding of the problem.

73.

The Commission has extensively discussed the application of the Black List in the framework of the Working Group ‘Irregularities and Mutual Assistance – Agricultural Products’ and is committed to presenting a second report to the European Parliament and to the Council containing a comprehensive assessment of the black list Regulation and suggested options for action.

RECOMMENDATIONS

74.

The Commission takes note of the recommendations of the Court and considers that some of these recommendations of the Court address primarily Member States. Moreover the Commission estimates that, in undertaking its tasks, it should primarily focus on the appraisal of the efficiency and adequacy of adopted and executed measures. Some of the changes welcomed by the Court are already in place.

—	The quality of the available data related to CAP irregular payments should be improved.

—	The recovery of irregulary paid amounts should be speeded up by the introduction by Member States of efficient measures. The Commission has undertaken to bring forward proposals to this effect (see paragraphs 39 and 41).

—	The Commission has undertaken to put in place criteria in order to decide on the financial consequences of irregularities as to whether to charge the Community budget or the Member State.

—

—	The Commission takes into consideration the antifraud aspect in every piece of its CAP legislation through the so-called fraud-proofing examination of the draft regulations.

75.

—	The question of the act generating the obligation to communicate (preliminary administrative or judicial report) is defined in Article 1(2) of Regulation (EC) No 745/96. and has been widely discussed with Member States (see reply to paragraph 17).

—	The Commission is currently examining the question of increasing the threshold to EUR 10 000.

—

The Commission has already performed some analyses in which the use and the frequency of codes were examined. A paper concerning the type of irregularity and the qualification by Member States has been produced and will be used in a discussion between the Commission and Member States to simplify the number of codes. The same procedure will be followed for other codes.

—	Efforts have been made to tackle the problem of discrepancies between Member State data and the ECR database.

—	The Commission has invited Member States to proceed to a tentative reconciliation of OLAF ECR/595 data and the debtors' ledgers data.

76.

—	The Commission has undertaken to bring forward a proposal of modification to Regulation (EC) No 1258/1999 which aims at enhancing the efficiency of the recovery process.

—	The offset of irregular payments against other EAGGF payments is legal and common in many Member States. The Commission will seek to promote this practice in all paying agencies.

—

The Commission would like to recall the principle of assimilation enshrined in Article 280 of the Treaty. In this context, it wishes to add that there is a constant caselaw of the ECJ which stipulates that the rules applicable in cases where there are violations to Community law cannot be less favourable than the rules applicable in cases where there are violations to national law. However this does not amount to confering a preferential status to CAP debts.

77.	The Commission applied four guiding principles and a number of procedural criteria documented in July 2002. They are detailed in answer to point 44. The Commission has foreseen to take action in this field.

78.

79.	The Commission has started this process. The Commission Report 2002 on the fight against fraud can be considered as the first report in which first steps were made on lessons learned.

80.

The Commission has extensively discussed the application of the Black List in the framework of the Working Group ‘Irregularities and Mutual Assistance – Agricultural Products’ and is committed to presenting a second report to the European Parliament and to the Council containing comprehensive assessment of the black list Regulation and suggested options for action (see also answer in paragraph IX).

(1) Viz zejména čl. 3 odst. 1 nařízení Rady (EHS) č. 595/91 (Úř. věst. L 67, 7.3.1997), nařízení Komise (ES) č. 1681/94 a (ES) č. 1831/94 (Úř. věst. L 191, 27.7.1994) pro výlohy a čl. 6 odst. 5 nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1150/2000 pro vlastní tradiční zdroje.

(2) Kromě nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1150/2000 realizující rozhodnutí 94/728/ES, Euratom o systému vlastních zdrojů Společenství (Úř. věst. L 130, 31.5.2000), kde jsou tyto informace pouze nezávazné.

(3) Viz článek 8 nařízení (EHS) č. 2988/95 (Úř. věst. L 312, 23.12.1995) a článek 8 nařízení (ES) č. 1258/1999 (Úř. věst. L 160, 26.6.1999).

(4) Jak potvrdil Dvůr v případech Zwartfeld a Yugoslav maize. Případ C-2/88 [1990] ECR I-3365 ze dne 13. července 1990; případ C-68/88 Komise v Řecku [1989] ECR 2965.

(5) KOM(2000) 358 v konečném znění ze dne 28. června 2000 a Akční plán 2001–2003 (KOM(2001) 254 v konečném znění ze dne 15. května 2001).

(6) Včetně aspektů účetního a vymáhacího.

(7) ‘The preliminary administrative or judicial report shall mean the first written assessment, even if only internal, by a competent administrative or judicial authority, concluding on the basis of concrete facts that an irregularity has been committed, deliberately or through gross negligence, without prejudice to the possibility of this conclusion being revised or withdrawn subsequently on the basis of developments in the administrative or judicial procedure.’ The same definition has been provided in different working documents among which the document ‘Obligations to notify irregularities: practical arrangements’ discussed with Member States in the XIXth meeting of Cocolaf on 11 April 2002.

(8) Document VI/5330/97.

(9) Special Report No 22/2000 on evaluation of the reformed clearance-of-accounts procedure (OJ C 69, 2.3.2001).

(10) Belgium, Greece, Spain, Ireland, the Netherlands, Portugal.

(11) Belgium, Germany, Greece, France, Italy, Netherlands, Spain, Portugal, United Kingdom.

		ISSN 1725-5163
Úřední věstník Evropské unie		C 269

České vydání	Informace a oznámení	Svazek 47 4. listopadu 2004

Oznámeníč.	Obsah	Strana
	I Informace
	Účetní dvůr
2004/C 269/1	Zvláštní zpráva č. 3/2004 o vymáhání nesprávně vyplacených prostředků v rámci společné zemědělské politiky spolu s odpověďmi Komise	1