1.

Mohou si britští státní příslušníci, kteří požívali výhod občanství Unie, tyto výhody zachovat i po vystoupení Spojeného království z Evropské unie? Tato otázka je jádrem čtyř předběžných otázek položených Tribunal judiciaire d’Auch (soud v Auchu, Francie) v rámci sporu o to, zda EP, britská státní příslušnice, nadále požívá práva volit a být volena v obecních volbách ve Francii. První a druhá otázka se dotazují, zda jsou britští státní příslušníci, resp. jejich dílčí skupina, nadále občany Unie a zda požívají výhod plynoucích z tohoto statusu. Pokud tomu tak není, třetí a čtvrtá otázka žádají Soudní dvůr, aby posoudil platnost rozhodnutí Rady (EU) 2020/135 ze dne 30. ledna 2020 o uzavření Dohody o vystoupení Spojeného království Velké Británie a Severního Irska z Evropské unie a Evropského společenství pro atomovou energii ( 2 ), zejména s ohledem na zásadu proporcionality.

2.

Článek 9 SEU stanoví:

„[…] Občanem Unie je každá osoba, která má státní příslušnost členského státu. Občanství Unie doplňuje občanství členského státu, nenahrazuje je.“

3.

Článek 20 odst. 1 SFEU, který zavádí občanství Unie, má téměř totožné znění.

4.

Podle čl. 22 odst. 1 SFEU má každý občan Unie mající bydliště v členském státě, jehož není státním příslušníkem, právo volit a být volen v obecních volbách v členském státě, v němž má bydliště, za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto státu. Článek 40 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“) toto právo potvrzuje.

5.

Článek 50 SEU stanoví:

„1.   Každý členský stát se v souladu se svými ústavními předpisy může rozhodnout z Unie vystoupit.

2.   Členský stát, který se rozhodne vystoupit, oznámí svůj záměr Evropské radě. S ohledem na pokyny Evropské rady Unie sjedná a uzavře s tímto státem dohodu o podmínkách jeho vystoupení, s přihlédnutím k rámci jeho budoucích vztahů s Unií. Tato dohoda se sjednává v souladu s čl. 218 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie. Jménem Unie ji uzavře Rada, která rozhoduje kvalifikovanou většinou po obdržení souhlasu Evropského parlamentu.

3.   Smlouvy přestávají být pro dotyčný stát použitelné dnem vstupu dohody o vystoupení v platnost, nebo nedojde-li k tomu, dva roky po oznámení podle odstavce 2, nerozhodne-li Evropská rada jednomyslně po dohodě s dotyčným členským státem o prodloužení této lhůty.

[…]“

6.

Rozhodnutím 2020/135 byla jménem Evropské unie schválena Dohoda o vystoupení Spojeného království Velké Británie a Severního Irska z Evropské unie a Evropského společenství pro atomovou energii (dále jen „dohoda o vystoupení“) ( 3 ).

7.

V souladu se svým článkem 185 vstoupila dohoda o vystoupení v platnost o půlnoci (SEČ) dne 31. ledna 2020.

8.

Článek 126 dohody o vystoupení stanovil přechodné nebo prováděcí období. To začalo dnem vstupu dohody o vystoupení v platnost a skončilo dne 31. prosince 2020.

9.

Rozsah působnosti přechodného období je vymezen v článku 127 dohody o vystoupení, jehož první odstavec stanoví, že pokud není v dohodě o vystoupení stanoveno jinak, v přechodném období se „na Spojené království a ve Spojeném království“ použije právo Unie. Mezi ustanoveními Smlouvy a akty přijatými orgány, institucemi a jinými subjekty Evropské unie, které nebyly použitelné na Spojené království a ve Spojeném království v průběhu přechodného období, byly čl. 20 odst. 2 písm. b) a článek 22 SFEU, článek 40 Listiny a akty přijaté na základě těchto ustanovení. Článek 127 odst. 6 dohody o vystoupení stanovil, že „není-li v této dohodě stanoveno jinak, během přechodného období se má za to, že jakýkoli odkaz na členské státy obsažený v právu Unie použitelném podle odstavce 1, včetně práva Unie prováděného a používaného členskými státy, zahrnuje i Spojené království“.

10.

Článek 88-3 Ústavy ze dne 4. října 1958, ve znění loi constitutionnelle č. 93-952 ze dne 27. července 1993 (dále jen „ústavní zákon č. 93-952“), stanoví:

„S výhradou vzájemnosti a v souladu s úpravou stanovenou v [SEU] může být právo volit a být volen v obecních volbách přiznáno pouze občanům Unie s bydlištěm ve Francii. Tito občané nemohou vykonávat funkci starosty ani se podílet na jmenování volitelů do senátu nebo na volbě senátorů […]“

11.

Článek LO 227-1 code électoral issu de la loi organique no 98-404 du 25 mai 1998 déterminant les conditions d’application de l’article 88-3 de la Constitution relatif à l’exercice par les citoyens de l’Union européenne résidant en France, autres que les ressortissants français, du droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales, et portant transposition de la directive 94/80/CE du 19 décembre 1994 (JORF č. 120 ze dne 26. května 1998; volební zákon ve znění organického zákona č. 98-404 ze dne 25. května 1998 o podmínkách použití článku 88-3 Ústavy týkající se výkonu práva občanů Evropské unie s bydlištěm ve Francii, kteří nejsou francouzskými státními příslušníky, volit a být volen v obecních volbách a o provedení směrnice 94/80/ES ze dne 19. prosince 1994, dále jen „volební zákon“), stanoví:

„Občané Evropské unie s bydlištěm ve Francii, kteří nejsou francouzskými občany, se mohou účastnit voleb do obecních rad za stejných podmínek jako francouzští voliči, s výhradou ustanovení tohoto oddílu.

Osoby uvedené v prvním pododstavci se považují za osoby s bydlištěm ve Francii, pokud mají ve Francii skutečné bydliště nebo pokud je jejich pobyt nepřetržitý.

[…]“

12.

Článek LO 227-2 volebního zákona stanoví:

„Aby mohly osoby uvedené v článku LO 227-1 vykonávat volební právo, musí být na základě své žádosti zapsány do zvláštního seznamu voličů.

O zápis do seznamu voličů mohou požádat, pokud mají ve státě původu volební právo a pokud splňují zákonné podmínky, s výjimkou francouzské státní příslušnosti, pro to, aby mohli být voliči a mohli být zapsáni do seznamu voličů ve Francii.“

13.

Na základě čl. L. 16 odst. 3 druhého pododstavce volebního zákona Národní institut pro statistiku a ekonomické studie [Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE)] odpovídá za vyškrtnutí jmen voličů, kteří zemřeli a voličů, kteří již nejsou oprávněni volit, ze seznamu voličů.

14.

EP pobývá ve Francii od roku 1984 a je provdána za francouzského občana. V předkládacím usnesení se uvádí, že francouzské státní občanství nezískala sňatkem, neboť jako bývalá úřednice Ministerstva zahraničních věcí a věcí Commonwealthu Spojeného království přísahala věrnost anglické královně.

15.

Vstupem dohody o vystoupení v platnost vyškrtl INSEE EP ze seznamu voličů obce Thoux (Francie). EP se tudíž nemohla účastnit komunálních voleb konaných ve dnech 15. března a 28. června 2020.

16.

Dne 6. října 2020 podala EP žádost o opětovný zápis do seznamu voličů pro občany Evropské unie, kteří nejsou francouzskými státními příslušníky. Následujícího dne starosta obce Thoux tuto žádost zamítl. EP se tedy obrátila na volební komisi obce Thoux. Vzhledem k tomu, že tento orgán k její žádosti uvedl, že se má sejít až v březnu 2021, považovala EP tuto odpověď za implicitní potvrzení rozhodnutí starosty ze dne 7. října 2020. EP proto podala dne 9. listopadu 2020 žalobu proti tomuto rozhodnutí k Tribunal judiciaire d'Auch (soud v Auchu).

17.

Usnesením ze dne 17. listopadu 2020, doručeným kanceláři Soudního dvora dne 9. prosince 2020, Tribunal judiciaire d'Auch (soud v Auchu) rozhodl o přerušení řízení a o předložení následujících předběžných otázek Soudnímu dvoru:

18.

EP, francouzská a rumunská vláda, Rada Evropské unie a Evropská komise předložily Soudnímu dvoru písemná vyjádření.

19.

Desátý bod odůvodnění preambule SEU deklaruje rozhodnutí členských států zavést společné občanství pro své státní příslušníky. V třináctém bodě odůvodnění bylo dále rozhodnuto o vytvoření stále užšího svazku mezi národy Evropy.

20.

Článek 1 první pododstavec SEU stanoví, že touto smlouvou zakládají Vysoké smluvní strany mezi sebou Evropskou unii, jíž členské státy svěřují pravomoci k dosažení společných cílů. Druhý odstavec uvedeného článku popisuje SEU jako novou etapu v procesu vytváření stále užšího svazku mezi národy Evropy.

21.

Právě ve specifickém kontextu těchto ustanovení článek 9 SEU a články 20 až 24 SFEU zavádějí občanství Unie, vymezují jeho obsah a upřesňují, kdo z něj může mít prospěch.

22.

Článek 9 SEU a čl. 20 odst. 1 SFEU stanoví, že občané Unie musí být státními příslušníky členského státu. Občanství Unie doplňuje občanství členského státu, nenahrazuje je. V této souvislosti je důležité uznat, že členské státy se mohly rozhodnout spojit své pravomoci a svěřit Evropské unii pravomoc určit, kdo se může stát občanem Unie. Toto výslovné rozhodnutí členských států nejenže znemožňuje Evropské unii vytvořit občanství Unie nezávisle na státní příslušnosti přiznané členskými státy, ale rovněž vytváří ústavní překážku, aby taková pravomoc vyplývala z práva Unie.

23.

Vzhledem k jasnosti uvedených ustanovení není překvapivé, že judikatura Soudního dvora, zejména rozsudky Rottmann ( 4 ), Tjebbes ( 5 ) a naposledy Wiener Landesregierung ( 6 ) výslovně uznává, že členské státy si ponechávají pravomoc určit, kdo je státním příslušníkem, a v důsledku toho, kdo je občanem Unie. Toto rozdělení pravomocí nemění judikatura Soudního dvora v tom smyslu, že v situacích, na které se uplatní právo Unie, musí členské státy při výkonu pravomocí, jako jsou pravomoci upravující nabývání a pozbývání státního občanství, dodržovat unijní právo ( 7 ).

24.

Rozsudek Rottmann ( 8 ) se týkal situace, kdy by pozbytí státní příslušnosti členského státu mělo za následek, že by se dotyčná osoba stala osobou bez státní příslušnosti ( 9 ). Soudní dvůr zopakoval svou ustálenou judikaturu, podle níž každý členský stát vymezuje podmínky nabývání a pozbývání státního občanství ( 10 ). Přesto musí být při uplatňování vnitrostátních předpisů v situacích, na které se uplatní právo Unie, toto právo respektováno ( 11 ). Mezi okolnosti, které spadají do práva Unie, patří případy, kdy občan Unie může přijít o status, který mu poskytuje článek 20 SFEU a o s ním spojená práva z důvodu rozhodnutí orgánů členského státu o zrušení aktu, jímž mu bylo uděleno státní občanství, po ztrátě státní příslušnost jiného členského státu ( 12 ). Soudní dvůr rozhodl, že právo Unie nebrání tomu, aby členský stát odňal občanu Unie státní občanství tohoto členského státu, bylo-li získání tohoto občanství dosaženo podvodným jednáním, i když toto rozhodnutí povede k tomu, že přijde o status, který mu poskytuje článek 20 SFEU, pokud toto rozhodnutí dodrží zásadu proporcionality ( 13 ).

25.

Rozsudek Tjebbes ( 14 ) se týkal použití právní úpravy, na základě níž občan s dvojím občanstvím ztratil nizozemskou státní příslušnost, když měl trvalé bydliště během desetiletého nepřerušeného období v době své plnoletosti, majíc obě státní příslušnosti, mimo území členských států. Vzhledem k tomu, že ztráta nizozemské státní příslušnosti měla za následek zbavení takových osob statusu občanství Unie a výhod z něho plynoucích, Soudní dvůr opět rozhodl, že tato situace spadala do oblasti působnosti unijního práva, které musí Nizozemsko dodržovat ( 15 ). Členské státy jsou v rámci výkonu svých pravomocí při vymezení podmínek pro nabývání a ztrátu státní příslušnosti oprávněny vyžadovat existenci skutečné vazby se svými státními příslušníky, a tudíž spojit neexistenci nebo zánik takové vazby se ztrátou jeho státní příslušnosti ( 16 ). Za těchto podmínek právo Unie nebrání členskému státu, aby považoval jednotlivce za osobu, která ztratila státní příslušnost, a to i tehdy, má-li to za následek ztrátu statusu občana Unie ( 17 ). Předtím však musí členský stát individuálně posoudit situaci dotyčné osoby a jejích rodinných příslušníků, aby posoudil důsledky ztráty státní příslušnosti z hlediska zásady proporcionality ( 18 ).

26.

V rozsudku Wiener Landesregierung ( 19 )estonská státní příslušnice, JY, obdržela od rakouských orgánů příslib, že jí bude uděleno státní občanství tohoto členského státu, pokud ve lhůtě dvou let prokáže, že již není občankou Estonska ( 20 ). Rakouské orgány rozhodnutí o udělení rakouského státního občanství JY zrušily, jelikož se JY dopustila určitých správních deliktů ( 21 ). Zrušení rozhodnutí o udělení státního občanství JY vedlo k tomu, že se JY stala osobou bez státní příslušnosti, a ztratila tedy status občana Unie ( 22 ). Soudní dvůr rozhodl, že pokud osoba dočasně ztratila status občana Unie z důvodu, že v rámci řízení o udělení státního občanství jí členský stát původu odňal občanství před tím, než nabyla občanství jiného členského státu, má povinnost zajistit užitečný účinek článku 20 SFEU především posledně uvedený členský stát. V takovém případě musí být rozhodnutí o odvolání předchozího příslibu založeno na legitimních důvodech a musí dodržovat zásadu proporcionality ( 23 ).

27.

Článek 50 odst. 1 SEU uznává, že členský stát může vykonat svrchované rozhodnutí vystoupit z Unie v souladu se svými ústavními předpisy ( 24 ). Cílem tohoto ustanovení je rovněž zachovat dobrovolnost a jednostrannou povahu rozhodnutí o vystoupení ( 25 ). Jakmile je Evropské radě oznámeno rozhodnutí o vystoupení, jedná Evropská unie s dotčeným státem, aby se dohodla na opatřeních k jeho provedení. Článek 50 odst. 3 SEU časově omezuje trvání těchto jednání, když stanoví, že Smlouvy přestávají být pro vystupující stát použitelné dnem vstupu dohody o vystoupení v platnost, nebo nedojde-li k tomu, dva roky po oznámení dohody o vystoupení, nerozhodne-li Evropská rada jednomyslně po dohodě s dotyčným členským státem o prodloužení této lhůty. Neuzavření dohody podle čl. 50 odst. 2 SEU tedy nebrání tomu, aby vystoupení nabylo účinnosti ( 26 ).

28.

Podle čl. 50 odst. 3 SEU přestávají být Smlouvy pro stát, který oznámil záměr vystoupit z Evropské unie, použitelné dnem vstupu dohody o vystoupení v platnost. V případě Spojeného království vstoupila dohoda o vystoupení v platnost o půlnoci (SEČ) dne 31. ledna 2020, a tímto okamžikem přestalo být Spojené království členským státem Evropské unie. V důsledku toho již Spojené království neusilovalo mimo jiné o zavedení společného občanství pro státní příslušníky členských států Unie nebo o vytváření stále užšího svazku mezi národy Evropy. Jelikož občanství Unie závisí na získání a držení státní příslušnosti členského státu a Spojené království se tohoto statusu dobrovolně vzdalo způsobem stanoveným právem Unie, přestali být britští státní příslušníci občany Unie.

29.

Článek 126 dohody o vystoupení stanovil přechodné období, na základě něhož se právo Unie použilo „na Spojené království a ve Spojeném království“ do 31. prosince 2020. Během tohoto období článek 127 dohody o vystoupení výslovně vyloučil použití čl. 20 odst. 2 písm. b) SFEU, čl. 22 odst. 1 SFEU a článku 40 Listiny, týkající se práva občanů Unie volit a být volen v obecních volbách v členském státě, v němž mají bydliště, „na Spojené království a ve Spojeném království“. Z toho vyplývá, že vstupem dohody o vystoupení v platnost již britský státní příslušník neměl jako občan Unie právo volit a být volen v obecních volbách v členském státě, v němž má bydliště.

30.

Z toho vyplývá, že vystoupením Spojeného království z Evropské unie přestali být britští státní příslušníci občany Unie. Ačkoli jim dohoda o vystoupení přiznávala během přechodného období určitá práva, právo volit a být volen v obecních volbách v členském státě, v němž mají bydliště, mezi nimi nebylo.

31.

EP v písemném vyjádření uvádí řadu argumentů, které lze rozdělit do dvou skupin. První z nich spočívá v tom, že bez ohledu na vystoupení Spojeného království z Evropské unie je EP i nadále občankou Unie. Zadruhé a podpůrně EP tvrdí, že dohoda o vystoupení ji nemohla zákonným způsobem zbavit možnosti volit v obecních volbách. Některé body uvedené v písemném vyjádření EP mě přivádějí k následující reakci.

32.

Z části rozsudku Mezinárodního soudního dvora ve věci Nottebohm ( 27 ), na kterou odkazuje EP, jasně vyplývá, že nabytí státní příslušnosti závisí na existenci pozitivního aktu státu. Evropská unie svobodně rozhodla, že odkládací podmínkou pro získání občanství Unie je nabytí občanství členského státu. Tato skutečnost sama o sobě postačuje k odmítnutí tvrzení EP, že vazby jednotlivce na určitý stát, i když existovaly proto, že měla právní postavení, které již neexistuje, mohou samy o sobě odůvodnit nárok na státní příslušnost tohoto státu.

33.

EP patrně tvrdí, že vazby, které si vytvořila ve Francii v době, kdy byla státní příslušnicí členského státu, brání tomu, aby byla zbavena občanství Unie. Z předkládacího rozhodnutí však vyplývá, že navzdory dlouhodobému pobytu ve Francii a manželství s francouzským státním příslušníkem se EP rozhodla nenabýt francouzské státní občanství. Podle francouzské vlády by o něho EP mohla požádat, protože je provdána za francouzského státního příslušníka. EP tedy nemusí pro nabytí francouzské státní příslušnosti učinit nic víc než podat francouzským orgánům potřebnou žádost, čímž by automaticky získala občanství Unie. Je přinejmenším paradoxní, že zatímco EP se opírá výhradně o své vazby na Francii, aby podpořila své tvrzení, že má právo na zachování občanství Unie, současně odmítá učinit jediný krok, který by mohl vést k zachování jejího občanství Unie, totiž podat žádost o francouzské občanství. Pokud EP nemá státní příslušnost členského státu, nemůže jí Francie uznat za občanku Unie.

34.

Soudní dvůr již konstatoval, že práva přiznaná občanu Unie článkem 21 odst. 1 SFEU mají zejména usnadnit jeho postupnou integraci do společnosti hostitelského členského státu ( 28 ). EP zřejmě tvrdí, že vzhledem k tomu, že se jako občanka Unie začlenila do francouzské společnosti, nemůže být nyní statusu občanky Unie a práv s ním spojených zbavena. Kromě připomínky k tomu, že EP stejně jako všichni další britští státní příslušníci přestala v přímém důsledku suverénního rozhodnutí Spojeného království vystoupit z Evropské unie splňovat základní podmínku pro požívání statusu občanství Unie a výhod z něho plynoucích, a sice podmínku být státním příslušníkem členského státu, lze dále poznamenat, že integrace státních příslušníků třetích zemí do společností členských států nepatří mezi cíle občanství Unie.

35.

Na podporu argumentu, že státní příslušnost členského státu není podmínkou pro získání občanství Unie, EP rovněž cituje větu z bodu 23 stanoviska generálního advokáta M. Poiarese Madura ve věci Rottmann ( 29 ), podle níž „občanství Unie předpokládá státní občanství členského státu, ale jde také o samostatný právní a politický pojem ve vztahu k pojmu ‚státní občanství‘ “.

36.

V bodě 23 tohoto stanoviska generální advokát M. Poiares Maduro také uvádí, že občanství členského státu umožňuje přístup k požívání práv přiznaných Evropskou unií a činí z těchto osob občany Unie. Uvedl, že evropské občanství představuje více než jen soubor práv, která by sama o sobě mohla být udělena těm, kteří toto občanství nemají. Předpokládá existenci pouta politické povahy mezi občany Unie, spočívající na vzájemném závazku otevřít svá příslušná politická společenství ostatním občanům Unie a vytvořit novou formu občanské a politické solidarity na evropské úrovni. Podle generálního advokáta M. Poiarese Madura tím, že ze státního občanství členského státu činí podmínku k nabytí statusu občana Unie, chtěly dát členské státy najevo, že tato nová forma občanství nezpochybňuje prvotní vztah příslušnosti jednotlivce k národním politickým společenstvím. Občanství Unie se tedy získává nabytím státního občanství členského státu, přičemž přístup k němu je upraven vnitrostátním právem. Jako každá forma občanství představuje základ nového politického prostoru, který dává vznik právům a povinnostem, jež jsou stanoveny právem Unie. Nabývání a pozbývání státního občanství (a tudíž i občanství Unie) jsou upraveny právem Unie, ale podmínky nabývání a pozbývání státního občanství musí být slučitelné s unijním právem a respektovat práva občana Unie.

37.

Bod 23 stanoviska generálního advokáta M. Poiarese Madura ve věci Rottmann ( 30 ) tedy zdaleka nepotvrzuje tezi EP, ale zcela ji podkopává. Odůvodňuje, proč je občanství Unie podmíněno státní příslušností členského státu, jako vzájemný závazek členských států vytvořit novou formu občanské a politické solidarity na evropské úrovni. Suverénním rozhodnutím vystoupit z Evropské unie dalo Spojené království najevo jasné odhodlání tento závazek odmítnout. V kontextu tohoto aktu svrchovaného státu se jednotlivec nemůže snažit dovolávat své britské státní příslušnosti, aby uplatnil nárok na občanství Unie nebo na jeho výhody.

38.

EP dále tvrdí, že čl. 127 odst. 1 písm. b) dohody o vystoupení stanoví, že vzhledem k tomu, že ustanovení v něm vyjmenovaná jsou prohlášena za nepoužitelná „v průběhu přechodného období na Spojené království a ve Spojeném království“, nevztahuje se tato nepoužitelnost na členské státy, včetně Francie. Ustanovení čl. 127 odst. 6 dohody o vystoupení nemění územní rozsah tohoto omezení, neboť stanoví, že právo Unie se během přechodného období použije na všechny členské státy, včetně Spojeného království.

39.

Takový výklad čl. 127 odst. 6 dohody o vystoupení patrně přehlíží skutečnost, že toto ustanovení neodkazuje na právo Unie jako takové, nýbrž na „právo Unie použitelné podle odstavce 1“. Článek 127 odst. 1 písm. b) dohody o vystoupení má za následek, že ustanovení, na něž odkazuje, jsou pro účely tohoto ustanovení vyloučena z oblasti působnosti použitelného práva Unie. Z toho vyplývá, že na základě čl. 127 odst. 6 dohody o vystoupení nemusí členské státy po dobu trvání přechodného období uplatňovat ustanovení uvedená v čl. 127 odst. 1 písm. b) dohody o vystoupení. Článek 127 dohody o vystoupení tedy neuložil Francii povinnost zachovat EP na seznamu voličů pro místní volby vedeném v tomto členském státě během této doby.

40.

EP rovněž uvádí řadu výtek k tomu, že rozhodnutí o vyškrtnutí jejího jména ze seznamu voličů nezohlednilo její individuální situaci. S odvoláním na rozsudky Soudního dvora Rottmann ( 31 ) a Tjebbes ( 32 ) EP tvrdí, že rozhodnutí, které ji zbavuje výhod plynoucích z občanství Unie, může být přijato pouze po posouzení její individuální situace s ohledem na zásady proporcionality a legitimního očekávání, a poté, co jí bude poskytnuto spravedlivé řízení, včetně práva být vyslechnuta.

41.

Jak bylo uvedeno v bodech 23 až 25 výše, rozsudky Rottmann ( 33 ) a Tjebbes ( 34 ) byly vydány za okolností, kdy členský stát jednotlivým osobám odňal své státní občanství, což mělo za následek, že tyto osoby ztratily občanství Unie. V tomto kontextu Soudní dvůr rozhodl, že podle unijního práva a v souladu se zásadou proporcionality byl dotčený členský stát povinen provést individuální posouzení důsledků této ztráty pro dotčenou osobu ( 35 ).

42.

Podle mého názoru se EP nemůže dovolávat rozsudků Rottmann ( 36 ) a Tjebbes ( 37 ) tím, že tvrdí, že pokud by byla zohledněna její osobní situace, mohlo by takové posouzení vést v jejím případě k jinému výsledku. Zásada proporcionality vyžaduje, aby příslušný orgán před přijetím rozhodnutí, které se dotýká jednotlivce, vyvážil protichůdná práva a normy. Okolnosti projednávané věci nevyžadují žádné vyvažování ze strany rozhodujícího orgánu, které by zohlednilo osobní situaci EP. V přímém důsledku svrchovaného rozhodnutí Spojeného království vystoupit z Evropské unie ztratila osoba v postavení EP právo volit a být volena v obecních volbách ve Francii, tedy v členském státě svého bydliště. Právě toto svrchované rozhodnutí, a nikoli rozhodnutí členského státu nebo jeho orgánu, vedlo k tomu, že EP ztratila výhody těchto práv. Na rozdíl od situací, které byly posuzovány ve věcech Rottmann ( 38 ) i Tjebbes ( 39 ), rozhodující orgán ani předkládající soud neměly a nemají žádnou pravomoc vyhovět požadavkům EP. Žádné zohlednění individuálních okolností EP nemohlo vést k jinému výsledku, který by byl v souladu s právem Unie. Ze stejného důvodu není stanovisko EP podpořeno ani nedávným rozsudkem Soudního dvora ve věci Wiener Landesregierung ( 40 ).

43.

Dodávám, že pokud se EP snaží přirovnat své postavení k postavení osob bez státní příslušnosti, které bylo základem rozsudků Rottmann ( 41 )a Wiener Landesregierung ( 42 ), lze poznamenat, že EP je britskou státní příslušnicí. S jakýmikoli otázkami týkajícími se jejího postavení nebo práv britského státního příslušníka se EP může obrátit na orgány Spojeného království. Francie ani Evropská unie nemohou v takovém sporu hrát žádnou roli.

44.

Tyto úvahy platí rovněž pro snahy EP dovolávat se vůči Evropské unii nebo francouzským orgánům legitimního očekávání. Jakékoli porušení legitimního očekávání, které by EP chtěla uplatnit v souvislosti se svým statusem občanky Unie, je třeba adresovat Spojenému království, které vystoupilo z Evropské unie, a nikoli francouzským orgánům nebo Evropské unii.

45.

Tvrzení EP, že ji francouzské orgány zbavily práva volit a být volena v obecních volbách, čímž ji připravily o právo účastnit se demokratického procesu, je rovněž zavádějící. Jakékoli zbavení jejího práva účastnit se demokratického procesu jakožto britská státní příslušnice vyplývá výlučně z práva Spojeného království.

46.

EP dále tvrdí, že zbavení britských státních příslušníků s bydlištěm v Evropské unii práva volit a být volen v obecních volbách v členském státě, v němž mají bydliště, porušuje zásadu zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti zakotvenou v článku 18 SFEU.

47.

Soudní dvůr uvedl, že občan Unie s bydlištěm ve Spojeném království se může během přechodného období dovolávat čl. 18 prvního pododstavce SFEU ( 43 ). Podobně se EP může během přechodného období v zásadě dovolávat zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti obsaženého v článku 18 SFEU vůči Francii.

48.

Podle ustálené judikatury se však čl. 18 první pododstavec SFEU použije samostatně pouze v situacích upravených unijním právem, pro něž SFEU nestanoví zvláštní pravidla zákazu diskriminace ( 44 ).

49.

Pro účely projednávané věci postačí připomenout, že zásada zákazu diskriminace, pokud jde o výkon práva volit a být volen v obecních volbách, je výslovně upravena v čl. 20 odst. 2 písm. b) SFEU, který byl článkem 127 odst. 1 dohody o vystoupení výslovně vyloučen z práv, která britští státní příslušníci požívali v Evropské unii během přechodného období.

50.

Navíc podle ustálené judikatury Soudního dvora zásada zákazu diskriminace vyžaduje, aby se srovnatelnými situacemi nebylo zacházeno odlišně a s odlišnými situacemi stejně, není-li takové zacházení objektivně odůvodněno ( 45 ).

51.

Pokud jde o výkon politických práv v Evropské unii, státní příslušníci třetích zemí, jako je EP, nejsou z důvodu svého odlišného právního postavení ve srovnatelné situaci jako státní příslušníci členských států. Rozdíly v zacházení s nimi tedy nepředstavují neodůvodněnou diskriminaci na základě státní příslušnosti.

52.

Tímto posledním závěrem samozřejmě není dotčena možnost členských států přiznat státním příslušníkům třetích zemí právo účastnit se obecních voleb v souladu s požadavky stanovenými v jejich příslušných vnitrostátních právních předpisech ( 46 ). Jinými slovy, ačkoli to právo Unie členským státům nenařizuje, nebrání jim v tom, aby na základě vnitrostátních právních předpisů přiznaly státním příslušníkům třetích zemí právo volit ve volbách. Proti skutečnosti, že francouzské právo těmto osobám toto právo nepřiznává, nelze z hlediska unijního práva nic namítat.

53.

S ohledem na všechny výše uvedené úvahy se nyní budu zabývat čtyřmi předběžnými otázkami předloženými předkládajícím soudem s cílem poskytnout mu užitečnou odpověď.

54.

Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda článek 50 SEU a dohoda o vystoupení musí být vykládány v tom smyslu, že v jejich důsledku pozbývají občanství Unie britští státní příslušníci, kteří před uplynutím přechodného období využili práva volného pohybu a svobody usazování na území jiného členského státu, zejména ti, kteří pobývají na území jiného členského státu již více než patnáct let a vztahuje se na ně britský zákon zvaný „15 year rule“, a tím jsou zbaveni všech hlasovacích práv.

55.

Z důvodů podrobně uvedených v bodech 19 až 52 výše přestali být britští státní příslušníci, na základě rozhodnutí Spojeného království uplatnit postup podle článku 50 SEU a dohody o vystoupení uzavřené mezi Evropskou unií a Spojeným královstvím, státními příslušníky členského státu Evropské unie. V důsledku toho přestali být občany Unie. Jakékoli právní důsledky vyplývající z bydliště EP mimo Spojené království pro výkon volebního práva v tomto státě jsou záležitostí mezi ní a Spojeným královstvím, třetím státem, a nespadají tedy do pravomoci Soudního dvora.

56.

Navrhuji proto, aby Soudní dvůr odpověděl na první otázku položenou předkládajícím soudem tak, že důsledkem článku 50 SEU a dohody o vystoupení je, že britští státní příslušníci, včetně těch, kteří před uplynutím přechodného období využili svého práva volného pohybu a svobody usazování na území jiného členského státu, pozbyli půlnocí (SEČ) dne 31. ledna 2020 občanství Unie.

57.

Druhou otázkou předkládající soud žádá Soudní dvůr, aby posoudil, zda je třeba z článků 2, 3, 10, 12 a 127 dohody o vystoupení a bodu 6 její preambule ve spojení s články 18, 20 a 21 SFEU vyvodit, že těmto britským státním příslušníkům umožňují, aby si bez výjimky zachovali práva na občanství Unie, kterých požívali před vystoupením Spojeného království z Evropské unie.

58.

Tato otázka se zdá být položena na základě toho, že i kdyby britští státní příslušníci přestali být občany Unie v důsledku působení článku 50 SEU a dohody o vystoupení, společný účinek výše uvedených ustanovení chrání britské státní příslušníky, kteří již získali občanství Unie, před jedním z důsledků vystoupení Spojeného království z Evropské unie, a to ztrátou občanství Unie britskými státními příslušníky.

59.

Teze, na níž je tato otázka založena, naráží přinejmenším na tři nepřekonatelné překážky.

60.

Zaprvé, jak vyplývá z odpovědi, kterou navrhuji dát na první předběžnou otázku, článek 50 SEU a dohoda o vystoupení nepředpokládají žádnou výjimku z pravidla, že Spojené království po vystoupení z Evropské unie přestává být členským státem se všemi důsledky, které z toho pro britské státní příslušníky vyplývají.

61.

Zadruhé vzhledem k tomu, že aby byla osoba občanem Unie, musí být státním příslušníkem některého členského státu, byli všichni britští státní příslušníci před půlnocí (SEČ) dne 31. ledna 2020 občany Unie bez ohledu na to, zda vykonali některá z práv přiznaných občanstvím Unie. Výkon práv přiznaných právem Unie nepředstavuje žádný právní základ, na jehož základě by bylo třeba určit status jednotlivce jako občana Unie.

62.

Zatřetí, jak bylo uvedeno výše, čl. 127 odst. 1 dohody o vystoupení výslovně stanoví, že čl. 20 odst. 2 písm. b) a článek 22 SFEU, článek 40 Listiny a veškeré akty přijaté na základě těchto ustanovení se v průběhu přechodného období nepoužijí.

63.

Z těchto důvodů navrhuji, aby Soudní dvůr na druhou předběžnou otázku odpověděl v tom smyslu, že výše uvedená ustanovení dohody o vystoupení a SFEU neumožňují britským státním příslušníkům, aby si bez výjimky zachovali práva na občanství Unie, kterých požívali před vystoupením Spojeného království z Evropské unie dne 31. ledna 2020.

64.

Třetí a čtvrtá otázka jsou položeny pro případ, že Soudní dvůr na první dvě předběžné otázky odpoví záporně. Vzhledem k tomu, že se tyto otázky týkají platnosti dohody o vystoupení z několika různých, ale podobných hledisek, může být vhodné je posoudit společně.

65.

Z ustálené judikatury vyplývá, že Soudní dvůr má v rámci jak žaloby na neplatnost, tak žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce pravomoc posuzovat, zda je mezinárodní dohoda uzavřená Evropskou unií slučitelná se Smlouvami a s pravidly mezinárodního práva, které v souladu se Smlouvami Evropskou unii zavazují ( 47 ).

66.

Je-li Soudnímu dvoru tak jako v tomto případě předložena žádost o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se platnosti mezinárodní dohody uzavřené Unií, musí být tato žádost chápána tak, že se týká aktu, jímž Unie takovou mezinárodní dohodu uzavřela. Přezkum platnosti, jejž Soudní dvůr může v takovém kontextu provést, se může týkat legality tohoto aktu z hlediska obsahu předmětné mezinárodní dohody ( 48 ).

67.

Jak bylo uvedeno v bodě 6 výše, rozhodnutím 2020/135 Evropská unie schválila uzavření dohody o vystoupení.

68.

Vzhledem k těmto úvahám lze třetí a čtvrtou předběžnou otázku přeformulovat tak, že jejich podstatou je, zda je rozhodnutí 2020/135 o uzavření dohody o vystoupení neplatné v rozsahu, v němž s ohledem na obsah dohody o vystoupení nepřiznává britským státním příslušníkům s bydlištěm v členském státě, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu, právo volit a být volen v obecních volbách.

69.

Jak bylo uvedeno výše, od půlnoci (SEČ) 31. ledna 2020 již Spojené království není členským státem Evropské unie. Během přechodného období se na Spojené království a jeho státní příslušníky vztahovalo právo Unie na základě výjimky stanovené v článku 127 dohody o vystoupení, která vylučuje zejména právo volit a být volen v obecních volbách v členském státě bydliště.

70.

Domnívám se, že s ohledem na postavení Spojeného království jako třetí země po jeho vystoupení z Evropské unie nelze rozhodnutí 2020/135 vytýkat, že britským státním příslušníkům nepřiznalo právo volit a být volen v obecních volbách v členském státě jejich bydliště ani během přechodného období, ani po něm. Ztráta těchto práv je jedním z důsledků svrchovaného rozhodnutí Spojeného království vystoupit z Evropské unie. Na tento závěr nemá vliv skutečnost, že rozhodnutí 2020/135 ve spojení s dohodou o vystoupení stanovilo, že se některé části acquis během přechodného období výjimečně použily, aby bylo zajištěno spořádané vystoupení Spojeného království z Evropské unie, což je podle preambule dohody o vystoupení jejím cílem. Z těchto důvodů se domnívám, že rozhodnutí 2020/135 není v rozporu s čl. 20 odst. 2 písm. b) a článkem 22 SFEU nebo článkem 40 Listiny, pokud jde o právo volit a být volen v obecních volbách. A fortiori, ze stejných důvodů není rozhodnutí 2020/135 pro účely projednávané věci v rozporu s články 18 a 21 SFEU.

71.

Na tento závěr nemá vliv ani skutečnost, že někteří britští státní příslušníci, jako je EP, vykonávali před vystoupením Spojeného království práva občana Unie, včetně práva volně se pohybovat a pobývat v jiném členském státě Evropské unie. Neexistuje žádný právní základ pro tvrzení, že rozhodnutí 2020/135 bylo protiprávní, protože nepřiznalo občanství Unie osobám, které během přechodného období nebo po něm již nebyly občany Unie, bez ohledu na místo jejich bydliště.

72.

Je třeba rovněž poznamenat, že judikatura uznává, že unijní orgány mají při řízení vnějších vztahů široký prostor pro politické rozhodování ( 49 ). Orgány Unie tedy mohou při výkonu svých výsad v oblasti vnější politiky legitimně uzavírat mezinárodní dohody se svými partnery na základě zásady reciprocity a vzájemných výhod ( 50 ).

73.

Preambule dohody o vystoupení uznává, že je nutné poskytnout občanům Unie a britským státním příslušníkům a rovněž jejich rodinným příslušníkům reciproční ochranu v případech, kdy využili práva na volný pohyb. Právě v tomto kontextu Evropská komise poukazuje mimo jiné na jednací dokument s názvem „The United Kingdom’s Exit from the European Union – Safeguarding the Position of EU Citizens Living in the UK and UK Nationals Living in the EU“ z června 2017. Z tohoto dokumentu vyplývá, že Spojené království neusilovalo o to, aby britští státní příslušníci s bydlištěm v Evropské unii požívali po vystoupení Spojeného království politických práv výměnou za poskytnutí recipročních práv občanům Unie pobývajícím ve Spojeném království ( 51 ).

74.

Neexistuje tedy žádný právní ani skutkový základ, na jehož základě by bylo možné konstatovat, že Evropská unie překročila meze své diskreční pravomoci v oblasti vnějších vztahů tím, že britským státním příslušníkům s bydlištěm v Evropské unii nadále neumožnila vykonávat právo volit a být volen v obecních volbách členského státu po vystoupení Spojeného království, a to ani na základě jednostranného rozhodnutí, ani na základě výsledků jednání se Spojeným královstvím.

75.

V rozsahu, v němž se třetí předběžná otázka konkrétně táže, zda dohoda o vystoupení porušuje určité zásady tvořící identitu Unie, a zda je nepřiměřená, jelikož neobsahuje žádnou výjimku z pravidla, že britští státní příslušníci ztrácejí práva spojená s občanstvím Unie, bych uvedl následující stručné poznámky. Vzhledem k tomu, že svrchované rozhodnutí Spojeného království o vystoupení z Evropské unie představuje odmítnutí zásad, na nichž je Evropská unie založena, a že dohoda o vystoupení je dohodou mezi Evropskou unií a Spojeným královstvím, která má usnadnit spořádané vystoupení Spojeného království z Unie, nemohla Evropská unie trvat na tom, aby Spojené království plně dodržovalo některou ze základních zásad Unie. Evropská unie ani nemohla zajistit práva, která v žádném případě nebyla povinna uplatňovat ve prospěch osob, které jsou státními příslušníky státu, který z Evropské unie vystoupil, a které tudíž již nejsou občany Unie. Konečně, jelikož občanství Unie závisí na občanství členského státu, nebylo možné reagovat jinak než vyloučením britských státních příslušníků z definice občanů Unie a zároveň zůstat v oblasti působnosti Smluv.

76.

Pokud jde o čtvrtou předběžnou otázku, co se týče platnosti čl. 127 odst. 1 písm. b) dohody o vystoupení, neexistuje žádný právní základ pro rozlišování mezi těmi britskými státními příslušníky, kteří využívali svá práva na základě práva Unie, a těmi, kteří tak nečinili. Z právního hlediska byli všichni britští státní příslušníci před vystoupením Spojeného království z Evropské unie občany Unie, bez ohledu na to, jak tohoto statusu případně využili. Případnou otázku legitimního očekávání je třeba řešit se státem, jehož jsou státními příslušníky, tedy se Spojeným královstvím.

77.

Vzhledem k výše uvedenému navrhuji, aby odpověď na třetí a čtvrtou předběžnou otázku byla taková, že rozhodnutí 2020/135 o uzavření dohody o vystoupení není neplatné v rozsahu, v němž nepřiznává právo volit a být volen v obecních volbách britským státním příslušníkům s bydlištěm v členském státě, kteří nemají státní příslušnost žádného členského státu.

78.

S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky Tribunal judiciaire d’Auch (soud v Auchu, Francie) takto: