ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (prvního senátu)
25. července 2018 ( *1 )
„Řízení o předběžné otázce – Azylová politika – Směrnice 2013/32/EU – Článek 31 odst. 8 a článek 32 odst. 2 – Zjevně nedůvodná žádost o mezinárodní ochranu – Pojem bezpečné země původu – Neexistence vnitrostátních právních předpisů týkajících se tohoto pojmu – Prohlášení žadatele, která jsou považována za hodnověrná, avšak nedostatečná vzhledem k tomu, že ochrana poskytovaná zemí původu žadatele má dostatečnou povahu“
Ve věci C‑404/17,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Förvaltningsrätten i Malmö – Migrationsdomstolen (Správní soud se sídlem v Malmö rozhodující v otázkách imigrace, Švédsko) ze dne 3. července 2017, došlým Soudnímu dvoru dne 6. července 2017, v řízení
A
proti
Migrationsverket,
SOUDNÍ DVŮR (první senát),
ve složení R. Silva de Lapuerta, předsedkyně senátu, J.-C. Bonichot (zpravodaj), A. Arabadžev, S. Rodin a E. Regan, soudci,
generální advokát: M. Wathelet,
vedoucí soudní kanceláře: A. Calot Escobar,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
s ohledem na vyjádření předložená:
– |
za švédskou vládu A. Falk, C. Meyer-Seitz, H. Shev a L. Zettergren, jako zmocněnkyněmi, |
– |
za vládu Spojeného království R. Fadoju a C. Crane, jakož i S. Brandonem, jako zmocněnci, ve spolupráci s D. Blundellem, barrister, |
– |
za Evropskou komisi K. Simonssonem a M. Condou-Durande, jako zmocněnci, |
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
1 |
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 31 odst. 8 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany (Úř. věst. 2013, L 180, s. 60). |
2 |
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi A a Migrationsverket (Imigrační úřad, Švédsko) (dále jen „Úřad“) ve věci rozhodnutí tohoto Úřadu, jímž byla zamítnuta žádost A o přiznání postavení uprchlíka a o povolení k pobytu, byl nařízen jeho návrat do země jeho původu a bylo mu zakázáno, aby se vrátil do Švédska po dobu dvou let. |
Právní rámec
Unijní právo
3 |
Článek 23 odst. 4 písm. g) směrnice Rady 2005/85/ES ze dne 1. prosince 2005 o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka (Úř. věst. 2005, L 326, s. 13) zní následovně: „Členské státy mohou rovněž stanovit, že se posuzovací řízení v souladu se základními zásadami a zárukami uvedenými v kapitole II upřednostní nebo urychlí, pokud: […]
|
4 |
Směrnice 2013/32 v bodech 11, 12, 18, 40, 41 et 42 odůvodnění uvádí:
[…]
[…]
|
5 |
Článek 1 této směrnice stanoví: „Účelem této směrnice je stanovit společná řízení pro přiznávání a odnímání mezinárodní ochrany […]“ |
6 |
Článek 31 uvedené směrnice, nadepsaný „Řízení o posouzení žádosti“, jímž začíná kapitola III, nadepsaná „Řízení v prvním stupni“, stanoví následující: „1. Členské státy vyřizují žádosti o mezinárodní ochranu v řízení o posouzení žádosti v souladu se základními zásadami a zárukami uvedenými v kapitole II. 2. Členské státy zajistí, aby řízení o posouzení žádosti bylo skončeno co nejdříve, aniž by tím byla dotčena přiměřenost a úplnost posouzení. 3. Členské státy zajistí, aby řízení o posouzení žádosti bylo skončeno do šesti měsíců od podání žádosti. […] 8. Členské státy mohou stanovit, že se řízení o posouzení žádosti v souladu se základními zásadami a zárukami stanovenými v kapitole II urychlí nebo uskuteční na hranicích nebo v tranzitním prostoru podle článku 43, pokud:
[…]“ |
7 |
Článek 32 odst. 2 směrnice 2013/32: „V případech nedůvodných žádostí, které se vztahují k některým z okolností uvedených v čl. 31 odst. 8, mohou členské státy považovat žádost za zjevně nedůvodnou, je-li to stanoveno vnitrostátními právními předpisy.“ |
8 |
Článek 36 této směrnice, nadepsaný „Pojem bezpečné země původu“, zní takto: „1. Třetí zemi, která je v souladu s touto směrnicí označena za bezpečnou zemi původu, lze po jednotlivém posouzení žádosti považovat ve vztahu k určitému žadateli za bezpečnou zemi původu, pouze pokud:
a žadatel nepředložil žádné závažné důvody pro to, aby tuto zemi nebylo možno v jeho konkrétní situaci považovat za bezpečnou a mohl tak být uznán za osobu požívající mezinárodní ochrany podle směrnice [2011/95]. 2. Členské státy dále ve vnitrostátních právních předpisech stanoví pravidla a úpravy týkající se použití pojmu bezpečné země původu.“ |
9 |
Článek 37 směrnice 2013/32, nadepsaný „Vnitrostátní označení třetích zemí za bezpečné země původu“, stanoví: „1. Členské státy mohou za účelem posuzování žádostí o mezinárodní ochranu ponechat v platnosti nebo přijmout právní předpisy, které v souladu s přílohou I umožňují označit na vnitrostátní úrovni bezpečné země původu. 2. Členské státy zajistí pravidelný přezkum situace ve třetích zemích označených jako bezpečné podle tohoto článku. 3. Hodnocení, zda je země v souladu s tímto článkem bezpečnou zemí původu, se zakládá na řadě zdrojů informací, zejména informací z jiných členských států, od [Evropského podpůrného úřadu pro otázky azylu (EASO)], [Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (UNHCR)], Rady Evropy a jiných významných mezinárodních organizací. 4. Členské státy oznámí Komisi země, které v souladu s tímto článkem označily za bezpečné země původu.“ |
10 |
Příloha I této směrnice, nadepsaná „Určení bezpečných zemí původu pro účely čl. 37 odst. 1“, uvádí: „Země se považuje za bezpečnou zemi původu, pokud lze na základě tamější právní situace, uplatňování práva v rámci demokratického systému a obecné politické situace prokázat, že v ní obecně a soustavně nedochází k pronásledování podle článku 9 směrnice [2011/95], k mučení nebo nelidskému či ponižujícímu zacházení či trestům a k hrozbě z důvodu svévolného násilí v případě mezinárodního nebo vnitřního ozbrojeného konfliktu. Při tomto hodnocení se vezme v úvahu mimo jiné rozsah, v jakém je poskytována ochrana proti pronásledování nebo špatnému zacházení prostřednictvím:
|
11 |
Článek 46 směrnice 2013/32, nadepsaný „Právo na účinný opravný prostředek“, obsahuje odstavce 5 a 6, které znějí takto: „5. Aniž je dotčen odstavec 6, umožní členské státy žadatelům setrvat na území, dokud neuplyne lhůta, v níž mohou uplatnit právo na účinný opravný prostředek, nebo v případě, že v dané lhůtě toto právo uplatní, dokud nebude znám výsledek řízení o opravném prostředku. 6. V případě rozhodnutí:
[…] musí mít soud pravomoc rozhodnout, zda žadatel smí či nesmí setrvat na území členského státu, dokud nebude znám výsledek řízení o opravném prostředku, buď na žádost dotyčného žadatele, nebo v případě jednání z moci úřední pokud v důsledku rozhodnutí již žadatel není oprávněn setrvat v daném členském státě a pokud v takových případech vnitrostátní právo nezakládá jeho právo setrvat v členském státě.“ |
Švédské právo
12 |
Předkládající soud uvádí, že švédské právo neobsahuje žádné právní předpisy týkající se bezpečných zemí původu ve smyslu směrnice 2013/32. |
13 |
Ustanovení § 19 obsažené v kapitole 8 utlänningslag (cizineckého zákona) (SFS 2005, č. 716) ve znění platném do 31. prosince 2016 stanovilo, že Úřad může nařídit bezodkladný výkon svých rozhodnutí o vyhoštění, a to i ještě předtím, než nabyla právní moci, pokud jde o zjevně nedůvodnou žádost o azyl a pokud zjevně nelze udělit povolení k pobytu ani z jiného důvodu. |
14 |
Podle předkládajícího soudu bylo toto ustanovení změněno s účinností od 1. ledna 2017 s cílem zohlednit ve švédských právních předpisech reformu azylových řízení provedenou směrnicí 2013/32 a zejména čl. 31 odst. 8. Úřad může od tohoto data nařídit bezodkladný výkon svých rozhodnutí o vyhoštění, a to i ještě předtím, než nabyla právní moci, pokud skutečnosti, které uvedl cizí státní příslušník, jsou „irelevantní“ pro účely jeho žádosti o azyl, nebo jsou „nevěrohodné“, v důsledku čehož je třeba jeho žádost o azyl považovat za zjevně nedůvodnou a zjevně nelze udělit povolení k pobytu ani z jiného důvodu. |
Spor v původním řízení a předběžná otázka
15 |
Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že A, srbský státní příslušník, podal v březnu roku 2017 žádost o azyl a o povolení k pobytu ve Švédsku. |
16 |
Na podporu této žádosti tvrdil, že mezi lety 2001 a 2003 byl obětí vyhrožování a násilí páchaného nezákonnou polovojenskou skupinou a že v roce 2003 podal na tuto skupinu trestní oznámení. Zmínil skutečnost, že mu do roku 2012 byla jako svědkovi poskytnuta ochrana, kterou mu zajišťovaly srbské orgány a Prozatímní správní mise OSN v Kosovu (UNMIK), ale že v důsledku této ochrany byl přemísťován na různá místa v Srbsku a byl umístěn zejména ve vězení. Za těchto podmínek se od roku 2012 rozhodl vzdát postavení chráněného svědka a místo toho se začal skrývat ve své rodné vesnici, a to navzdory výhružkám zabitím, které nadále dostával. |
17 |
Úřad zamítl uvedenou žádost, neboť ji považoval za zjevně nedůvodnou z důvodu, že z informací poskytnutých samotným žadatelem vyplývá, že Republika Srbsko mu mohla poskytnout účinnou ochranu a že přísluší v zásadě orgánům země původu, aby zajistily ochranu proti takovým výhrůžkám, kterým je žadatel údajně vystaven. |
18 |
Toto rozhodnutí o zamítnutí současně ukládalo i povinnost opustit státní území a stalo se okamžitě vykonatelným, a to vzhledem ke zjevné neexistenci skutečností, které by umožnily vyhovět žádosti o azyl, a vzhledem k tomu, že A nepředložil relevantní argumentaci na podporu své žádosti o povolení k pobytu. |
19 |
A podal proti tomuto rozhodnutí Úřadu žalobu k Förvaltningsrätten i Malmö – Migrationsdomstolen (Správní soud se sídlem v Malmö rozhodující v otázkách imigrace, Švédsko), který nařídil odklad výkonu povinnosti opustit státní území. |
20 |
Tento soud se táže, jakým způsobem je třeba vykládat čl. 31 odst. 8 směrnice 2013/32, který ve spojení s čl. 32 odst. 2 této směrnice dovoluje členským státům zamítat určité žádosti jako zjevně nedůvodné. |
21 |
Za těchto okolností se Förvaltningsrätten i Malmö – Migrationsdomstolen (Správní soud se sídlem v Malmö rozhodující v otázkách imigrace, Švédsko) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku: „Musí být žádost, která obsahuje informace poskytnuté [žadatelem], které jsou považovány za hodnověrné – a proto slouží jako základ k posouzení uvedené žádosti – avšak nejsou dostatečné pro prokázání potřeby mezinárodní ochrany z důvodu, že informace o zemi [původu] naznačují, že orgány poskytují přijatelnou ochranu, považována za zjevně nedůvodnou ve smyslu čl. 31 odst. 8 přepracované směrnice 2013/32?“ |
K předběžné otázce
22 |
Podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda musí být čl. 31 odst. 8 písm. b) směrnice 2013/32 ve spojení s čl. 32 odst. 2 této směrnice vykládán v tom smyslu, že umožňuje považovat žádost o mezinárodní ochranu za zjevně nedůvodnou v takové situaci, jako je situace dotčená ve věci v původním řízení, kdy z informací týkajících se země původu žadatele vyplývá, že mu v ní může být zaručena přijatelná ochrana, a dále, kdy tento žadatel poskytl nedostatečné informace pro účely odůvodnění poskytnutí mezinárodní ochrany, když členský stát, v němž byla podána žádost, nepřijal právní předpisy upravující pojem bezpečné země původu. |
23 |
Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že Úřad v podstatě zamítl žádost A jako zjevně nedůvodnou na základě vnitrostátních právních předpisů, které provádějí směrnici 2013/32, a sice proto, že v jeho zemi původu, jíž je Srbsko, byla k dispozici účinná ochrana a současně proto, že neprokázal, že mu tato země neposkytla dostatečnou ochranu před výhrůžkami, jimž podle vlastních vyjádření čelil. |
24 |
Úřad přitom založil své rozhodnutí na podobné úvaze, jako je úvaha uvedená v článcích 36 a 37 směrnice 2013/32 v souvislosti se zpracováváním žádostí o mezinárodní ochranu podaných státními příslušníky bezpečných zemí původu. |
25 |
Tato ustanovení zavádějí zvláštní režim přezkumu založeného na určité formě vyvratitelné domněnky dostatečné ochrany v zemi původu, která může být vyvrácena žadatelem, pokud uvede naléhavé důvody týkající se jeho konkrétní situace. |
26 |
V případě neexistence takových naléhavých důvodů lze žádost zamítnout jako zjevně nedůvodnou na základě čl. 31 odst. 8 písm. b) směrnice 2013/32 ve spojení s čl. 32 odst. 2 této směrnice, pokud daná situace – v projednávané věci skutečnost, že žadatel pochází z bezpečné země původu – je jako taková definována ve vnitrostátním právním řádu. |
27 |
Jedním z důsledků pro žadatele, jehož žádost je zamítnuta na tomto základě, je, že mu na rozdíl od toho, co je stanoveno v případě prostého zamítnutí, nemusí být umožněno, aby zůstal na území státu, ve kterém byla podána žádost, dokud nebude znám výsledek řízení o opravném prostředku, jak vyplývá z ustanovení čl. 46 odst. 5 a 6 směrnice 2013/32. |
28 |
V tomto kontextu přísluší každému členskému státu označit bezpečné země původu ve smyslu této právní úpravy v souladu s postupy uvedenými v článcích 36 a 37, jakož i v příloze I směrnice 2013/32, a to zejména tak, že vnitrostátní zákonodárce přijme seznam třetích zemí v souladu s kritérii stanovenými v příloze I, vydá další pravidla a postupy provádění a předloží Komisi seznam bezpečných zemí původu nebo jej pravidelně přehodnocuje. |
29 |
Předkládající soud v této souvislosti uvádí, že ke dni přijetí rozhodnutí napadeného ve věci v původním řízení – kdy uplynula lhůta pro provedení relevantních ustanovení směrnice 2013/32 – Švédské království ani nepřijalo taková ustanovení, jako jsou ustanovení uvedená v předchozím bodě, a ani nestanovilo, že skutečnost, že žadatel pochází z bezpečné země původu, může vést k zamítnutí žádosti jako zjevně nedůvodné ve smyslu čl. 32 odst. 2 této směrnice. |
30 |
Je přitom třeba připomenout, že podle bodů 11 a 12 odůvodnění směrnice 2013/32, jakož i podle článku 1 této směrnice se rámec poskytnutí mezinárodní ochrany opírá o pojetí jednotného azylového řízení a vychází z minimálních společných pravidel (obdobně viz rozsudek ze dne 31. ledna 2013, D. a A., C‑175/11, EU:C:2013:45, bod 57). |
31 |
Členský stát tedy nemůže uplatnit vyvratitelnou domněnku upravenou pravidly směrnice 2013/32 týkajícími se řízení, která jsou založena na pojmu bezpečné země původu, aniž současně zajistil úplné provádění těchto pravidel, pokud jde o právní a správní předpisy, které má přijmout. |
32 |
Pokud jde o pochybnosti, které vnitrostátní soud vyjádřil v souvislosti s možností považovat na základě čl. 31 odst. 8 směrnice 2013/32 žádost za zjevně nedůvodnou proto, že prohlášení poskytnutá žadatelem byla nedostatečná, je třeba připomenout, že tato směrnice je přepracováním směrnice 2005/85. |
33 |
Ačkoliv je pravda, že čl. 23 odst. 4 písm. g) směrnice 2005/85 se týkal případu „nedostatečných“ prohlášení poskytnutých žadatelem, čl. 31 odst. 8 písm. e) směrnice 2013/32, který nahradil toto ustanovení, již uvedený případ nezmiňuje. |
34 |
Ze znění čl. 31 odst. 8 písm. e) směrnice 2013/32 ve spojení s čl. s čl. 32 odst. 2 této směrnice tedy vyplývá, že členský stát nemůže považovat žádost o mezinárodní ochranu za zjevně nedůvodnou proto, že prohlášení poskytnutá žadatelem jsou nedostatečná. |
35 |
Na položenou otázku je tudíž třeba odpovědět tak, že čl. 31 odst. 8 písm. b) směrnice 2013/32 ve spojení s čl. 32 odst. 2 této směrnice musí být vykládán v tom smyslu, že neumožňuje považovat žádost o mezinárodní ochranu za zjevně nedůvodnou v takové situaci, jako je situace dotčená ve věci v původním řízení, kdy z informací týkajících se země původu žadatele vyplývá, že mu v ní může být zaručena přijatelná ochrana, a dále, kdy tento žadatel poskytl nedostatečné informace pro účely odůvodnění poskytnutí mezinárodní ochrany, když členský stát, v němž byla podána žádost, nepřijal právní předpisy upravující pojem bezpečné země původu. |
K nákladům řízení
36 |
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují. |
Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto: |
Článek 31 odst. 8 písm. b) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany ve spojení s čl. 32 odst. 2 této směrnice musí být vykládán v tom smyslu, že neumožňuje považovat žádost o mezinárodní ochranu za zjevně nedůvodnou v takové situaci, jako je situace dotčená ve věci v původním řízení, kdy z informací týkajících se země původu žadatele vyplývá, že mu v ní může být zaručena přijatelná ochrana, a dále, kdy tento žadatel poskytl nedostatečné informace pro účely odůvodnění poskytnutí mezinárodní ochrany, když členský stát, v němž byla podána žádost, nepřijal právní předpisy upravující pojem bezpečné země původu. |
Podpisy. |
( *1 ) – Jednací jazyk: švédština.