1.

Rozanne Banger pochází z Jihoafrické republiky. Její partner Philip Rado je státní příslušník Spojeného království. Společně pobývali v Nizozemsku, kde byla R. Banger jakožto partnerce občana Unie, s nímž není sezdána, vydána pobytová karta.

2.

V Nizozemsku byla R. Banger vydána pobytová karta podle čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38/ES ( 2 ). Tento právní předpis stanoví, že hostitelský členský stát usnadní v souladu s vnitrostátním právem vstup a pobyt osob, které nejsou zahrnuty v čl. 2 odst. 2 směrnice mezi rodinné příslušníky. To zahrnuje partnera, se kterým má občan Unie prokazatelně trvalý vztah.

3.

Pár se později rozhodl přestěhovat do Spojeného království. Příslušné orgány zde zamítly žádost R. Banger o pobytovou kartu z toho důvodu, že nebyla sezdána se svým partnerem.

4.

Ve Spojeném království rovněž existuje právní úprava, jejímž cílem je provedení čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38. Tento členský stát je však domovským členským státem P. Rada. Rozanne Banger proto nemohla těžit z této právní úpravy, protože ta se použije pouze na „vzdálené rodinné příslušníky“ občanů Unie z jiných členských států, a nikoliv na „vzdálené rodinné příslušníky“ státních příslušníků Spojeného království, kteří se vrátí do tohoto členského státu po využití práva pobytu v jiném členském státě.

5.

V tomto smyslu Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), Londýn, Spojené království (vrchní soud, imigrační a azylový senát) předkládá Soudnímu dvoru v zásadě dvě otázky.

6.

Zaprvé jsou členské státy povinny vydat povolení k pobytu nebo usnadnit pobyt partnerovi občana Unie, se kterým není sezdán, který doprovází občana Unie při návratu do jeho domovského členského státu? Pokud ano, předkládající soud se táže, zda základ pro takovou povinnost spočívá ve směrnici 2004/38 nebo v zásadách stanovených Soudním dvorem v rozsudku ve věci Singh ( 3 ).

7.

Zadruhé chce předkládající soud zjistit rozsah soudní ochrany vyžadovaný unijním právem pro případy, na které se vztahuje čl. 3 odst. 2 směrnice v konkrétním kontextu práva Anglie a Walesu, které podle typu dotčeného nároku stanoví odlišné způsoby soudní ochrany: žalobu (appeal procedure) a soudní přezkum (judicial review). Na základě skutkových okolností projednávané věci, v níž je žaloba podána „vzdáleným rodinným příslušníkem“, je soudní přezkum jediným dostupným opravným prostředkem.

8.

Bod 6 odůvodnění směrnice 2004/38/ES uvádí:

„K zachování jednoty rodiny v širším slova smyslu, a aniž je dotčen zákaz diskriminace z důvodů státní příslušnosti, by měl hostitelský členský stát postavení osob, které podle této směrnice nejsou zahrnuty v definici rodinného příslušníka, a které tedy nemají automatické právo na vstup a pobyt v hostitelském členském státě, přezkoumávat v souladu s vlastními vnitrostátními předpisy z hlediska otázky, zda by těmto osobám měl být umožněn vstup a pobyt s ohledem na jejich vztah k občanu Unie nebo na jakékoli další okolnosti, například jejich finanční nebo fyzickou závislost na občanu Unie.“

9.

Článek 2 uvedené směrnice obsahuje následující definice, podle nichž se rozumí:

„1.   ‚občanem Unie‘ osoba, která je státním příslušníkem některého členského státu;

2.   ‚rodinným příslušníkem‘:

[…]

3.   ‚hostitelským členským státem‘ členský stát, do něhož se občan Unie stěhuje za účelem výkonu svého práva volného pohybu a pobytu.“

10.

Článek 3 téže směrnice uvádí:

„1.   Tato směrnice se vztahuje na všechny občany Unie, kteří se stěhují do jiného členského státu, než jehož jsou státními příslušníky, nebo v takovém členském státě pobývají, a na jejich rodinné příslušníky ve smyslu čl. 2 bodu 2, kteří je doprovázejí nebo následují.

2.   Aniž je dotčeno právo volného pohybu a pobytu dotyčných osob, které tyto osoby již případně mají, usnadňuje hostitelský členský stát v souladu se svými vnitrostátními předpisy vstup a pobyt těchto osob:

[…]

Hostitelský členský stát pečlivě posoudí osobní poměry těchto osob a zdůvodní každé odepření vstupu či pobytu těchto osob.“

11.

V souladu s čl. 15 odst. 1 směrnice „na veškerá rozhodnutí o omezení volného pohybu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků z jiných důvodů než veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví obdobně použijí postupy stanovené v článcích 30 a 31“.

12.

Článek 31 téže směrnice zní takto:

„1.   Dotyčné osoby mají v hostitelském členském státě přístup k soudním a případně správním opravným řízením za účelem přezkumu rozhodnutí přijatých vůči nim z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví.

[…]

3.   V opravném řízení je umožněno posouzení zákonnosti rozhodnutí, skutečností a okolností, na kterých je založeno. Toto řízení zajišťuje, že rozhodnutí není nepřiměřené, zejména s ohledem na požadavky stanovené v článku 28.

[…]“

13.

Nařízení o imigraci (Evropský hospodářský prostor) z roku 2006 [SI 2006/1003] (dále jen „nařízení EHP“) provádí směrnici 2004/38.

14.

Článek 8 nařízení obsahuje ustanovení týkající se „vzdálených rodinných příslušníků“:

„1.   Pro účely těchto nařízení se ‚vzdáleným rodinným příslušníkem‘ rozumí osoba, která není rodinným příslušníkem občana státu EHP na základě čl. 7 odst. 1 písm. a), b) nebo c) a která splňuje podmínky upravené ve druhém, třetím, čtvrtém nebo pátém odstavci.

[…]

5.   Podmínku upravenou v tomto odstavci splňuje osoba, která je partnerem/partnerkou občana EHP (kromě registrovaného partnera/registrované partnerky) a může rozhodujícímu orgánu prokázat, že má trvalý vztah s občanem EHP.

6.   Pro účely tohoto nařízení se ‚dotčeným občanem EHP‘ ve vztahu ke vzdálenému rodinnému příslušníkovi rozumí občan EHP, který nebo jehož manžel(ka) či jehož registrovaný(á) partner(ka) je příbuzným vzdáleného rodinného příslušníka pro účely druhého, třetího nebo čtvrtého odstavce, nebo občan EHP, který je partnerem/partnerkou vzdáleného rodinného příslušníka pro účely odstavce 5.“

15.

Článek 9 nařízení, který byl podle všeho použitelný v rozhodné době, stanovil následující pravidla, pokud jde o rodinné příslušníky státních příslušníků Spojeného království.

„1.   Pokud jsou splněny podmínky v odstavci 2, tato nařízení se vztahují na osobu, která je rodinným příslušníkem občana Spojeného království, jako by byl britský občan státním příslušníkem státu EHP.

2.   Podmínky:

[…]“

16.

Rozanne Banger je státní příslušnicí Jihoafrické republiky. Její partner P. Rado je státním příslušníkem Spojeného království. Od roku 2008 do roku 2010 spolu pobývali v Jihoafrické republice. V květnu roku 2010 se přestěhovali do Nizozemska, kde P. Rado přijal nabídku práce. Rozanne Banger byla nizozemskými orgány vydána pobytová karta jakožto vzdálené rodinné příslušnici občana Unie na základě vnitrostátních právních předpisů provádějících čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38.

17.

V roce 2013 se pár rozhodl přestěhovat do Spojeného království. Žádost R. Banger o pobytovou kartu ve Spojeném království byla ministryní vnitra zamítnuta z toho důvodu, že nebyla sezdána s P. Radem. Toto rozhodnutí bylo založeno na článku 9 nařízení EHP, který upravuje práva rodinných příslušníků státních příslušníků Spojeného království, kteří se vrátí do uvedeného členského státu poté, co využili právo na volný pohyb. Podle rozhodnutí, které vydala ministryně vnitra na základě tohoto ustanovení, lze žadatele považovat za rodinného příslušníka občana Spojeného království pouze v případě, že je manželem (manželkou) nebo registrovaným(ou) partnerem (partnerkou) britského občana ( 4 ).

18.

Rozanne Banger napadla toto rozhodnutí u First-tier Tribunal (soud prvního stupně, Spojené království). Soud konstatoval, že R. Banger jako státní příslušnice třetí země, která je partnerkou britského občana, jenž využil právo svobodného pohybu a vrátil se do členského státu svého původu, požívala výhod vyplývajících z rozhodnutí ve věci Singh ( 5 ).

19.

Ministryni vnitra bylo přiznáno právo odvolat se k Upper Tribunal (vrchní soud) (předkládající soud) z důvodu údajně nesprávného právního posouzení ze strany First-tier Tribunal (soud prvního stupně). Předkládající soud zdůrazňuje význam zjištění v rozsudku ve věci Singh ( 6 ) pro účely původního řízení. Uvádí, že jediný rozdíl v projednávané věci spočívá v tom, že R. Banger a P. Rado jsou nesezdaní, kdežto pan a paní Singh byli manželé. Přestože by použití zásad vyplývajících z této věci bylo v projednávané věci relativně logické, předkládající soud má pochybnosti o tom, na jakém právním základě je takto rozšířeně uplatnit. Zdůrazňuje rovněž zvláštnost čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38: osoby, na něž se vztahuje, nemohou uplatňovat právo pobytu. Tento právní předpis navíc dává členským státům jednoznačný prostor pro uvážení, takže příslušná právní úprava se může lišit členský stát od členského státu.

20.

Upper Tribunal (vrchní soud) za těchto okolností přerušil řízení a předložil Soudnímu dvoru následující otázky k rozhodnutí o předběžné otázce:

21.

Písemná vyjádření byla předložena R. Banger, vládami Španělska, Rakouska, Polska a Spojeného království a Evropskou komisí. Rozanne Banger, vlády Španělska a Spojeného království a Evropská komise přednesly ústní vyjádření na jednání konaném dne 17. ledna 2018.

22.

Struktura tohoto stanoviska bude následovná. Budu se zabývat prvními třemi předběžnými otázkami společně, neboť se všechny určitým způsobem týkají právního základu a obsahu povinností členských států, pokud jde o vstup a pobyt nesezdaných partnerů „vracejících se“ občanů Unie (A). Poté posoudím čtvrtou otázku týkající se rozsahu soudního přezkumu požadovaného s ohledem na „vzdálené rodinné příslušníky“ ( 7 ), na které se odkazuje v čl. 3 odst. 2 (B).

23.

Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda zásady stanovené v rozsudku ve věci Singh ( 8 )vyžadují, aby členský stát vydal povolení k pobytu nebo usnadnil pobyt nesezdaným partnerům „vracejících se“ občanů Unie. Podstatou druhé otázky je to, zda taková povinnost vydat povolení k pobytu nebo usnadnit pobyt vyplývá podpůrně přímo ze směrnice 2004/38.

24.

Tyto otázky mají dvě úrovně. V první řadě se týkají právního základu nároků, které partneři „vracejících se“ občanů Unie, s nimiž mají trvalý vztah, odvozují z unijního práva. Zadruhé se nepřímo týkají obsahu těchto nároků: zda je dána povinnost vydat takové povolení nebo jen usnadnit jeho vydání. Tato druhá otázka je pak středobodem třetí předběžné otázky. Konkrétně se táže, zda je protiprávní na základě čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38 přijmout zamítavé rozhodnutí, které není založeno na pečlivém posouzení osobních poměrů žadatele a není přiměřeně nebo dostatečně zdůvodněno.

25.

Podle mého názoru jsou tyto úrovně jasně propojeny. Základ určuje obsah, z něhož vyplývá určitá úroveň zdůvodnění rozhodnutí. Domnívám se tedy, že nejlepší bude posoudit první tři otázky společně.

26.

V této části proto nejprve posoudím právní základ práv, která nesezdaní partneři „vracejících se“ občanů Unie odvozují z unijního práva. Za tímto účelem posoudím, zda je možné analogické použití pravidel směrnice 2004/38 na občany EU „vracející se“ do země své státní příslušnosti, jak bylo zakotveno v judikatuře Soudního dvora, rozšířit na čl. 3 odst. 2 písm. b) směrnice (1). Zadruhé se budu věnovat výkladu tohoto ustanovení, které zavádí pojem „usnadnění“ vstupu a pobytu nesezdaných partnerů (2). Zatřetí posoudím důsledky těchto zjištění na projednávanou věc (3).

27.

Směrnice 2004/38 obsahuje zvláštní ustanovení – čl. 3 odst. 2 písm. b) – týkající se postavení osob, se kterými má občan Unie trvalý vztah. Toto ustanovení však není v projednávané věci použitelné per se. Ustanovení směrnice, která se týkají práv vstupu a pobytu, se nepoužijí za podmínek, kdy se občan Unie nebo jeho rodinní příslušníci dovolávají těchto ustanovení vůči členskému státu, jehož státním příslušníkem je občan Unie ( 9 ).

28.

Totéž by rovněž mělo logicky platit pro čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38, pokud jde o „vzdálené rodinné příslušníky“.

29.

Článek 3 odst. 2 směrnice 2004/38 na rozdíl od jejího čl. 3 odst. 1 sice výslovně nezmiňuje vzdálené rodinné příslušníky doprovázející občana Unie nebo následující jej v jiném členském státě. Článek 3 odst. 2 však, jak potvrzuje bod 6 odůvodnění směrnice, jasně hovoří o povinnostech „hostitelského členského státu“. Totožné systematické a teleologické úvahy, které vedly Soudní dvůr ke konstatování, že směrnice 2004/38 se neuplatní na státní příslušníky třetích států, kteří jsou rodinnými příslušníky občanů Unie, v členském státě, jehož je tento občan státním příslušníkem ( 10 ), dále platí i pro „vzdálené rodinné příslušníky“.

30.

Skutečnost, že čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38 není per se použitelný v takové věci, jako je projednávaná věc, však nečiní toto ustanovení zcela irelevantním. Judikatura Soudního dvora stanovila na základě ustanovení primárního práva, že různé nástroje sekundárního práva upravující volný pohyb mohou být za určitých okolností analogicky použitelné na případy týkající se občanů Unie, kteří se vracejí do členského státu, jehož jsou státními příslušníky, poté, co využili právo na volný pohyb ( 11 ).

31.

Logika, na které byla tato linie judikatury Soudního dvora vystavěna, spočívá v odrazujícím účinku. Podle rozsudku ve věci Singh by „státní příslušník členského státu mohl být odrazen od opuštění země svého původu za účelem výkonu zaměstnání nebo samostatné výdělečné činnosti, v souladu s ustanoveními Smlouvy, na území jiného členského státu, pokud by po návratu do členského státu, jehož je státním příslušníkem, za účelem výkonu zaměstnání nebo samostatné výdělečné činnosti, podmínky jeho vstupu a pobytu nebyly alespoň rovnocenné s těmi, které by požíval na základě Smlouvy nebo sekundárního práva na území jiného členského státu“ ( 12 ). Právo na volný pohyb by nemohlo být plně účinné, pokud by občan Unie „mohl být odrazen od jeho využití překážkami vzniklými v zemi jeho původu pro vstup a pobyt jeho manželky nebo jejího manžela“ ( 13 ). V rozsudku ve věci Eind Soudní dvůr dodal, že takový odrazující účinek může jednoduše vyplývat z „pouh[é] perspektiv[y] nemožnosti po jeho návratu do členského státu původu pokračovat v rodinném soužití s blízkými příbuznými případně vytvořeném sňatkem nebo sloučením rodiny v hostitelském členském státě“ ( 14 ).

32.

Na tomto základě Soudní dvůr rozhodl, že čl. 21 odst. 1 SFEU vyžaduje, aby se podmínky sekundárního práva týkající se práv na vstup a pobyt rodinných příslušníků, a konkrétně podmínky obsažené ve směrnici 2004/38, analogicky použily na rodinné příslušníky „vracejících se občanů Unie“ vůči členskému státu, jehož je občan Unie státním příslušníkem. Soudní dvůr dále ve věci O. a B. objasnil, že tato judikatura je použitelná v případě, že občan Unie rozvíjel nebo upevnil rodinný život se státním příslušníkem třetího státu během skutečného pobytu v jiném členském státě, než jehož je státním příslušníkem ( 15 ).

33.

V projednávané věci vláda Spojeného království tvrdila, že zásady, které vyplývají z výše uvedené judikatury, se týkají výhradně práva na vstup a pobyt podle směrnice 2004/38. Podle čl. 3 odst. 1 směrnice požívají tohoto práva pouze rodinní příslušníci, kteří spadají do výčtu v čl. 2 odst. 2 směrnice, ale nikoli „vzdálení rodinní příslušníci“ podle čl. 3 odst. 2. Analogické použití tohoto předpisu založené na odrazujícím účinku odepření práva pobytu rodinným příslušníkům, využijí-li občané Unie právo volného pohybu, by proto podle ní nebylo opodstatněné v projednávané věci, která se týká nesezdaného partnera, jenž podle čl. 3 odst. 2 není oprávněn k takovému pobytu.

34.

S tímto nesouhlasím.

35.

Zaprvé je skutečně pravda, že se současná judikatura Soudního dvora týkající se práva pobytu rodinných příslušníků ze třetích zemí, kteří jsou rodinnými příslušníky „vracejících se občanů Unie“, zabývala právním postavením osob, které jsou „rodinnými příslušníky“ podle článku 2 směrnice 2004/38 ( 16 ). Nemyslím si, že by tato skutečnost měla být překroucena a vykládána jako úmysl omezit tuto judikaturu pouze na „rodinné příslušníky“. Stejně logické vysvětlení (a ve skutečnosti podle mého názoru mnohem přijatelnější vysvětlení) je, že se v těchto věcech hovořilo pouze o rodinných příslušnících jednoduše z toho důvodu, že se týkaly pouze rodinných příslušníků.

36.

Tak je tomu zejména proto, že zadruhé celková logika, z níž vychází analogické použití směrnice na „rodinné příslušníky“, platí v plném rozsahu i pro „vzdálené rodinné příslušníky“. Jak správně poukázala Komise, je tomu tak zejména v případě nesezdaného partnera občana Unie, který v souladu s unijním právem legálně pobýval v hostitelském členském státě ( 17 ).

37.

Logika odrazování nebo odstrašování byla postavena na předpokladu, že občan EU bude odrazen od přestěhování, neboť těm, kteří jsou mu osobně blízcí, bude zakázáno jej následovat. Měli bychom vzít v potaz to, že společenské postoje se mění a dnes existuje celá řada forem soužití. Možnost odrazení proto může být ve skutečnosti větší v případě partnera podle čl. 3 odst. 2 písm. b) směrnice 2004/38 než u některých kategorií uvedených v čl. 2 odst. 2 směrnice. Rozhodně tím nenaznačuji, že toto bude platit ve všech případech. Pouze tím poukazuji na to, že v otázce toho, kdo je skutečně osobou „blízkou“, není formální škatulkování příliš vhodné ( 18 ).

38.

Lze dodat, že bod 6 odůvodnění směrnice 2004/38 potvrzuje, že „jednota rodiny v širším slova smyslu“ je cíl, který sleduje čl. 3 odst. 2 směrnice ( 19 ). V tomto smyslu je tudíž stejně vhodné upevňovat či vytvářet v hostitelském členském státu během skutečného pobytu občana Unie „širší“ rodinné vazby, což může skutečně vyvolat stejné otázky ohledně odrazování.

39.

Vzhledem k výše uvedenému musím připustit, že jeden aspekt mechanismu odrazování či odstrašování, který byl použit ke zdůvodnění analogického použití směrnice 2004/38 na občany Unie vracející se do svých domovských členských států, není zcela přesvědčivý. Stručně řečeno odstrašení nemůže být nevědomé. Je poměrně těžké být odrazen od určitého postupu něčím, o čem nevím, že existuje v době přijímání rozhodnutí, nebo čeho budoucí existence je v nejlepším případě dosti nejistá.

40.

Na jedné straně takový odrazující účinek může nastat, pokud (vzdálený) rodinný příslušník má určité postavení v členském státě, jehož státním příslušníkem je občan Unie, před přestěhováním do zahraničí. Volný pohyb se může ukázat jako riskantní krok v případě, že rodinnému příslušníkovi již byl jako státnímu příslušníkovi třetí země udělen status přistěhovalce v členském státě původu občana Unie. Takový status by mohl zaniknout, bude-li doprovázet občana Unie do jiného členského státu. Přestože unijní právo zaručuje právo pobytu v druhém (nebo dalším) hostitelském členském státě, lze říct, že obavy z nemožnosti požívat takových práv po návratu do členského státu původu mohou důvodně hrát negativní roli při osobním hodnocení faktorů, které je třeba zvážit při rozhodnutí, zda osoba využije právo na volný pohyb ( 20 ).

41.

Na druhé straně mám mnohem větší problém spatřit tak zřejmý odrazující účinek v případě rozhodnutí opustit domovský členský stát za účelem využití volného pohybu, jestliže občan Unie dosud žádný rodinný život nevedl. Je skutečně důvodné se domnívat, že například čerstvý absolvent vysokoškolského studia, který případně zvažuje přestěhování do jiného členského státu, bude při takovém rozhodování ovlivněn úvahou, že v tomto členském státě (nebo druhém nebo třetím členském státě) možná potká svou životní lásku a později, bude-li životní láska skutečně láskou na celý život, se možná bude chtít s touto osobou natrvalo vrátit do svého domovského členského státu, takže po zjištění, že takové osobě by nebylo přiznáno právo pobytu, k čemuž dospěje po pečlivém a podrobném prostudování vnitrostátních imigračních předpisů domovského členského státu, které možná budou stále platit v blízké či daleké budoucnosti, bude odrazen od myšlenky využít právo na volný pohyb jako takové a jednoduše zůstane doma?

42.

Pomineme-li scénář, podle něhož nalezení pravé lásky v zahraničí je hnací silou vedoucí k využití práva na volný pohyb, tyto události jsou natolik vzdálené, hypotetické a nevěrohodné jako skutečný důvod pro životní rozhodnutí běžného člověka, že patrně nebudou tím nejpevnějším základem pro analogické použití směrnice 2004/38 na vracející se občany Unie (ve smyslu rozšíření její použitelnosti nad rámec jednoznačného znění).

43.

Navrhl bych tedy Soudnímu dvoru, aby kladl větší důraz na alternativní odůvodnění pro analogickou aplikaci podmínek stanovených ve směrnici 2004/38 na „vracející se“ občany Unie a členy jejich (vzdálené) rodiny: nikoliv tedy to, že občan bude odrazen od přestěhování se ex ante, ale spíše to, že nemůže být za takový krok sankcionován ex post ( 21 ).

44.

Judikatura Soudního dvora již uznala v souvislosti se zákazem diskriminace, že využití práva na volný pohyb nemůže vést k znevýhodnění občanů Evropské unie ex post ( 22 ). Podle mého názoru k takovému znevýhodnění dochází v případech, kdy „vracející se“ občané sice podléhají stejnému regulačnímu režimu jako státní příslušníci, kteří nikdy nevyužili právo na volný pohyb, avšak vnitrostátní právní předpisy neuznávají rodinné vazby vytvořené nebo upevňované v jiném členském státě ( 23 ).

45.

S objektivně odlišnými situacemi nelze a nesmí být zacházeno stejným způsobem. V opačném případě existuje nebezpečí (tentokrát ani vzdálené ani hypotetické), že volný pohyb by se rovnal získání jednosměrné letenky. To by vedlo k trvalému vysídlování. Taková situace je obtížně slučitelná s právem pohybovat se a pobývat svobodně v rámci Evropské unie ( 24 ).

46.

Stručně řečeno, i když možná s určitým upřesněním, úvahy, které vedly Soudní dvůr k analogickému použití práva na vstup a pobyt rodinných příslušníků podle čl. 2 odst. 2 směrnice 2004/38 na občany Unie, kteří se vracejí do členského státu svého původu, platí i pro „vzdálené rodinné příslušníky“ podle čl. 3 odst. 2 směrnice.

47.

V důsledku toho je třeba učinit závěr shodující se s vyjádřeními španělské, rakouské a polské vlády, jakož i s vyjádřeními Komise, že se státním příslušníkem třetí země, který má trvalý vztah s občanem Unie, jenž využil právo na volný pohyb, nesmí být po návratu občana Unie do jeho domovského členského státu zacházeno méně příznivě, než jak stanoví směrnice pro vzdálené rodinné příslušníky občanů Unie, kteří využívají svobodu pohybu v ostatních členských státech.

48.

První a druhá předběžná otázka se táže Soudního dvora, zda požadavky uložené unijním právem vyžadují, aby členské státy vydaly nebo usnadnily vydání povolení k pobytu nesezdanému partnerovi vracejícího se občana Unie.

49.

Jak Komise, tak všechny vlády, které předložily vyjádření Soudnímu dvoru, správně tvrdily, že analogické použití zásad vyplývajících z rozsudku věci Singh ( 25 ) znamená, že nesezdaní partneři „vracejících se občanů EU“ mají nárok na usnadnění režimu upraveného v čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38.

50.

Rozanne Banger tento názor nerozporuje, alespoň ne přímo. Její argumentace se týká detailnějšího aspektu: v rámci povinnosti usnadnit pobyt podle čl. 3 odst. 2 směrnice tvrdí, že odmítnutí vydat jí pobytovou kartu nevycházelo z pečlivého posouzení jejích osobních poměrů a nebylo odůvodněno přiměřenými nebo dostatečnými důvody, jak to vyžaduje toto ustanovení.

51.

Soudní dvůr již objasnil obsah zvláštního „režimu usnadnění“ ve smyslu v čl. 3 odst. 2 této směrnice použitelného na vzdálené rodinné příslušníky ve věci Rahman ( 26 ). Tento rozsudek zdůraznil tři aspekty tohoto režimu: neexistenci automatického práva na vstup a pobyt (i); povinnost zavést ve vnitrostátních právních předpisech režim usnadnění, přičemž členské státy mají v tomto prostor pro volné uvážení (ii); a skutečnost, že toto volné uvážení není neomezené (iii).

52.

Zaprvé čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38 nepřiznává právo na vstup a pobyt vzdáleným rodinným příslušníkům. Existuje rozdíl mezi rodinnými příslušníky definovanými v čl. 2 odst. 2 směrnice, kteří mají právo na vstup a pobyt, a těmi, kteří jsou uvedeni v čl. 3 odst. 2, jejichž vstup a pobyt „musí [tento členský stát] pouze usnadňovat“ ( 27 ). Směrnice 2004/38 tudíž neukládá členským státům povinnost vyhovět každé žádosti o vstup nebo pobyt podle čl. 3 odst. 2 ( 28 ). Na rozdíl od práv, na něž mají občané EU a jejich rodinní příslušníci nárok, ustanovení čl. 3 odst. 2 navíc „není dostatečně konkrétní k tomu, aby žadateli o vstup či pobyt umožnilo dovolávat se přímo tohoto ustanovení k uplatnění kritérií pro posouzení, jež by podle něj měla být použita u jeho žádosti“ ( 29 ).

53.

Zadruhé na rozdíl od práva na pobyt byl věcný obsah povinnosti usnadnit pobyt podle čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38 vymezen jako povinnost členských států zajistit, aby jejich vnitrostátní předpisy zahrnovaly kritéria, která umožní vzdáleným rodinným příslušníkům získat rozhodnutí o jejich žádosti o povolení k pobytu. Toto rozhodnutí by mělo být založeno na pečlivém posouzení osobních poměrů těchto osob a v případě zamítavého rozhodnutí by mělo být odůvodněno ( 30 ).

54.

Jak je potvrzeno v bodě 6 odůvodnění směrnice 2004/38, případ „vzdálených rodinných příslušníků“ by měl být posuzován hostitelským členským státem „na základě jeho vlastních vnitrostátních právních předpisů, a to za účelem rozhodnutí, zda by mohl být povolen těmto osobám vstup a pobyt“. To znamená, že při neexistenci konkrétnějších pravidel ve směrnici a s ohledem na slovní spojení „v souladu se svými vnitrostátními předpisy“, mají členské státy široký prostor pro výběr faktorů, které mají být zohledněny při plnění jejich povinností podle čl. 3 odst. 2 ( 31 ). Tento prostor pro volné uvážení nutně znamená, že členské státy mohou stanovit konkrétní podmínky a kritéria pro použití tohoto ustanovení ve svých vnitrostátních předpisech a faktory, které musí být zohledněny.

55.

Je rovněž jasné, že tento prostor pro volné uvážení nezbytně znamená, že tyto podmínky, kritéria a faktory se mohou lišit od jednoho členského státu ke druhému členskému státu, neboť členské státy mohou splnit povinnost provést toto ustanovení různým způsobem ( 32 ).

56.

Zatřetí, prostor pro volné uvážení daný čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38 není neomezený. Toto ustanovení obsahuje konkrétní limity, jež omezují volnost členských států: příslušné vnitrostátní předpisy by měly být v souladu s pojmem „usnadnění“ a splňovat požadavek na pečlivé posouzení osobních poměrů těchto osob a zdůvodnění v případě, že je žádost zamítnuta.

57.

První omezení vychází ze znění tohoto ustanovení a pojmu „usnadnění“. Výraz „usnadňuje“ totiž naznačuje, že čl. 3 odst. 2 „po členských státech vyžaduje, aby [žádosti podané osobami, které prokáží zvláštní vztah závislosti vůči občanu Unie], jistým způsobem zvýhodnily oproti žádostem o vstup a pobyt ostatních občanů třetích států. […]“ ( 33 ). Proto „musí hostitelský členský stát dbát na to, aby jeho vnitrostátní předpisy zahrnovaly kritéria, jež budou v souladu s obvyklým smyslem výrazu „usnadní“ […]“ ( 34 ). Soudní dvůr připomněl, že důsledkem povinnosti usnadnit pobyt je to, že přijaté vnitrostátní předpisy nesmí zbavit čl. 3 odst. 2 jeho účinku ( 35 ).

58.

Jednoduše řečeno v rámci „usnadnění“ mají členské státy určitou volnost jak z hlediska věcných kritérií, tak procesních podmínek. Nicméně rozhodujícím faktorem je, že „vzdálení rodinní příslušníci“ na tom musí být lépe než obecná kategorie státních příslušníků třetích států ( 36 ).

59.

Druhé omezení vyplývá z poslední věty čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38. Toto ustanovení ukládá členským státům dvojí povinnost: „pečlivě posoudit osobní poměry těchto osob“ a „zdůvodnit každé odepření vstupu či pobytu těchto osob“. Členské státy proto musí umožňovat „dosáhnout rozhodnutí o své žádosti, jež bude vydáno na základě pečlivého posouzení osobních poměrů těchto osob a v případě zamítavého rozhodnutí bude odůvodněno“ ( 37 ). Pečlivé posouzení znamená podle bodu 6 odůvodnění směrnice zohlednění různých relevantních faktorů, jako je vztah s občanem Unie nebo jakékoli jiné okolnosti, jako je finanční nebo fyzická závislost na občanovi Unie ( 38 ).

60.

Ze znění čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38, jak je vykládán Soudním dvorem v rozsudku ve věci Rahman a jak je uvedeno v této části, proto vyplývá, že toto ustanovení s sebou nenese automatické právo na pobyt. Analogické použití tohoto ustanovení na případy, v nichž vzdálený rodinný příslušník doprovází „vracejícího se občana Unie“ zpět do členského státu jeho původu, proto rovněž nemůže zakládat automatické právo na pobyt. Analogické použití čl. 3 odst. 2 směrnice může sahat jen tak daleko, jak daleko by mohl sahat čl. 3 odst. 2, pokud by byl sám použitelný – avšak nikoliv dále. Jak již judikatura Soudního dvora potvrdila, „analogické použití“ sekundárního práva na volný pohyb na rodinné příslušníky „vracejících se“ občanů Unie nevede k automatickému uznání pobytových práv požívaných v jiném členském státě: analogické použití ustanovení sekundárního práva nadále podléhá podmínkám v nich stanoveným ( 39 ).

61.

Za okolností v projednávané věci lze základy primárního práva pro analogické použití příslušných ustanovení směrnice 2004/38 nalézt v článku 45 SFEU (jestliže, jak se jeví, předkládající soud potvrzuje, že P. Rado využil právo na volný pohyb jako pracovník v Nizozemsku), nebo podpůrně v čl. 21 odst. 1 SFEU.

62.

S ohledem na takové analogické použití má nesezdaná partnerka, se kterou má občan Unie trvalý vztah a rozvíjel či upevňoval s ní rodinné vazby v jiném členském státě, v němž využil právo na volný pohyb, nárok, aby její žádost byla po návratu občana Unie do jeho členského státu původu posouzena v souladu s požadavky čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38.

63.

V projednávané věci byla R. Banger podle všeho vydána pobytová karta v Nizozemsku na základě čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38. Žila společně s P. Radem jako vzdálený rodinný příslušník v době, kdy P. Rado využíval v tomto členském státě právo na pobyt. To jim podle všeho umožnilo těšit se z rodinného života a upevňovat ho.

64.

Za těchto okolností dává výklad SFEU (čl. 21 odst. 1 nebo článek 45 SFEU) ve spojení s čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38 R. Banger nárok na pečlivé posouzení její žádosti a na uvedení důvodů pro odepření vstupu či pobytu na základě výsledků tohoto posouzení. Toto posouzení se bude týkat zejména jejích osobních poměrů včetně jejího vztahu s občanem Unie.

65.

Ze skutečností obsažených v předkládacím rozhodnutí a z vyjádření učiněných před tímto Soudním dvorem vyplývá, že jediným důvodem pro zamítnutí její žádosti o pobytovou kartu bylo, že R. Banger a P. Rado nebyli v době podání žádosti sezdáni. Pokud tomu tak skutečně je, nestačí to ke splnění požadavku na poskytnutí odůvodnění založeného na pečlivém posouzení osobních poměrů vzdálených rodinných příslušníků podle čl. 3 odst. 2 písm. b), který se vztahuje na osoby, které nejsou sezdány, avšak mají trvalý vztah s občanem Unie.

66.

Slovní spojení „pečlivé posouzení osobních poměrů těchto osob“ by mělo přiměřeně zahrnovat ověření povahy vztahu s vracejícím se občanem Unie. To by pak pro účely dokazování také logicky zahrnovalo zohlednění toho, že trvalý vztah již byl uznán a řádně doložen, neboť jiný členský stát již vydal pobytovou kartu.

67.

Rád bych zdůraznil, že tato skutečnost sama o sobě nemusí nicméně nezbytně vést k přiznání práva na pobyt v členském státě původu občana Unie (nebo z tohoto hlediska v jakémkoli jiném členském státě, do něhož se manželé mohou rozhodnout přestěhovat). Opět, jak je (k tomuto konkrétnímu důvodu dosti obsáhle) obecně pojednáno v předchozí části, povinnost usnadnit neznamená automaticky povinnost vydat. Skutečnost, že členské státy mají v rámci určitých mezí právo stanovit konkrétní vlastní kritéria v této oblasti, logicky znamená, že není dána „povinnost vzájemného uznávání“ povolení k pobytu vydaných jinými členskými státy, ani povinnost poskytnout alespoň stejné nebo lepší zacházení než v předchozím hostitelském členském státě (předchozích hostitelských členských státech).

68.

Podle mého názoru by mechanismus ex ante odrazování/odstrašování ani ex post sankcionování neměl být prosazován do té míry, že by ve skutečnosti vedl k tomu, že jakýkoli či jakýkoli další členský stát, do nichž se občan Unie rozhodne přestěhovat, by měly poskytovat alespoň stejné nebo lepší zacházení než předchozí členský stát (členské státy). To by vskutku daleko překračovalo analogickou aplikaci použití a pojem usnadnění.

69.

V důsledku toho navrhuji odpovědět na první tři otázky položené předkládajícím soudem takto:

70.

Podstatou čtvrté předběžné otázky předkládajícího soudu je, zda je vnitrostátní ustanovení, které neumožňuje napadnout rozhodnutí orgánu veřejné moci o nevydání pobytové karty osobě, jež je podle svého tvrzení vzdáleným rodinným příslušníkem, žalobou k soudu či obdobnému orgánu, slučitelné se směrnicí 2004/38.

71.

Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že tato otázka je odůvodněna skutečností, že jiný senát Upper Tribunal (vrchní soud) rozhodl, že žadatelka, jíž nebyla vydána pobytová karta z důvodu, že se jedná o „vzdáleného rodinného příslušníka“, nemá právo podat žalobu k příslušnému soudu podle článku 26 Imigračních nařízení EHP ( 40 ). Je tomu tak proto, že rozhodnutí nevydat pobytovou kartu vzdálenému rodinnému příslušníkovi vydané ministryní vnitra v rámci jejího volného uvážení není považováno za rozhodnutí „o nároku osoby na vydání […] pobytové karty“ ( 41 ). Předkládající soud vysvětluje, že pokud jde o správné rozhodnutí, rozsudek ve věci Sala by znamenal, že žadatelka nemá právo na podání žaloby ve věci v původním řízení. Soudní přezkum by pak byl jediným případně dostupným prostředkem nápravy ( 42 ).

72.

Z vyjádření předložených zúčastněnými stranami Soudnímu dvoru (žádost o rozhodnutí o předběžné otázce byla v tomto ohledu velmi stručná) vyplývá, že podle práva Anglie a Walesu je výchozím systémem pro napadení aktů správních orgánů systém „soudního přezkumu“. V konkrétních oblastech nebo souvislostech bylo zákonné právo podat žalobu stanoveno prostřednictvím právních předpisů ( 43 ). Posledně uvedené platí i pro práva rodinných příslušníků občanů Unie. Jak vláda Spojeného království objasnila, podle anglického a velšského práva „rodinní příslušníci“, na které se vztahuje čl. 2 odst. 2 směrnice 2004/38, mají právo podat žalobu k First-tier Tribunal (soud prvního stupně) (a následně k Upper Tribunal [vrchní soud]). S ohledem na rozsudek ve věci Sala však osoby, na které se vztahuje čl. 3 odst. 2 směrnice, nemají přístup k uvedenému systému žalob. Mají právo napadnout rozhodnutí o nevydání pobytové karty prostřednictvím soudního přezkumu u High Court of England and Wales (Administrative Court) (Vrchní soud Anglie a Walesu; správní soud).

73.

Čtvrtá otázka předkládajícího soudu musí být tedy chápána s ohledem na tyto zvláštní vnitrostátní právní souvislosti. Z tohoto úhlu pohledu totiž hlavní podstatou čtvrté předběžné otázky předkládajícího soudu není to, zda je zde soudní ochrana dostupná vzdáleným rodinným příslušníkům chybí úplně, ale spíše to, zda je systém soudního přezkumu v souladu s požadavky unijního práva, nebo zda je nezbytný přístup k systému žalob.

74.

Vláda Spojeného království a R. Banger mají v tomto ohledu opačné názory.

75.

Rozanne Banger tvrdí, že opravný prostředek spočívající v soudním přezkumu nelze považovat za účinný prostředek nápravy pro účely směrnice 2004/38 a článku 47 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“). Soudní přezkum není dostatečným prostředkem k přezkumu rozhodnutí o nevydání pobytové karty. Netýká se samotného rozhodnutí, ale rozhodovacího procesu. Rozanne Banger dále na jednání vysvětlila rozdíly mezi systémem žalob a systémem soudního přezkumu, co se týče podmínek přístupu k oběma systémům, nákladů, rozsahu přezkumu a povahy prostředků nápravy, které lze přiznat. Tvrdila, že předmětem soudního přezkumu je pouze zákonnost rozhodnutí a důvody k přezkumu jsou omezené. Podle jejího názoru může být soudní přezkum v projednávané věci úspěšně založen pouze na základě neodůvodněnosti, takže rozsah přezkumu je omezený a nezahrnuje skutkové okolnosti.

76.

Naproti tomu vláda Spojeného království tvrdí, že systém soudního přezkumu je plně v souladu s požadavky unijního práva. Unijní právo nevyžaduje, aby členské státy stanovovaly zvláštní zákonné právo na podání žaloby. Ani na nich nevyžaduje, aby poskytovaly úplný věcný přezkum rozhodnutí, při němž soud nebo obdobný orgán může nahradit svým posouzením posouzení původního rozhodovacího orgánu. Vláda Spojeného království souhlasila na jednání s tvrzeními Komise, že unijní právo vyžaduje úplný přezkum rozhodnutí včetně posouzení skutkových okolností a proporcionality ( 44 ). Tato vláda tvrdí, že soudní přezkum je plně v souladu s těmito standardy, jelikož umožňuje přezkoumat nejen právní základ rozhodnutí, ale i skutkové omyly a proporcionalitu ( 45 ).

77.

Na objasnění pozadí čtvrté otázky předkládajícího soudu a stanovisek zúčastněných stran jsem se soustředil poměrně podrobně z jednoho důvodu: abych vysvětlil, proč si nemyslím, že by Soudní dvůr měl odpovědět na tuto otázku tak, jak je položena. Pro tento postup hovoří tři důvody.

78.

Zaprvé není úkolem Soudního dvora, aby zkoumal jednotlivé znaky různých systémů právní ochrany ve vnitrostátním právu ( 46 ). To by obnášelo podrobné zkoumání a hodnocení vnitrostátního práva, což je úkolem vnitrostátních soudů.

79.

Zadruhé Soudní dvůr tím spíše nemá takové zkoumání provádět v případě takové poměrně složité a vyvíjející se oblasti práva, jako je povaha soudního přezkumu v anglickém právu ( 47 ), a rozhodovat tak spor mezi různými vnitrostátními subjekty, které se mezi sebou samy nemusí shodovat na tom, jaké jsou současné standardy.

80.

Zatřetí řízení o předběžné otázce je vždy spojeno s konkrétním sporem v původním řízení před vnitrostátním soudem. V tomto rámci mohou být konkrétní procesní či hmotněprávní ustanovení vnitrostátního práva skutečně nepřímo zkoumána. Soudní dvůr však nemůže poskytnout abstraktní stanovisko ohledně (ne)vhodnosti celých oblastí práva nebo systémů soudní ochrany obecně ( 48 ), což by s sebou neslo posouzení všeho od procesní legitimace až po náklady řízení, lhůty, rozsah přezkumu, prostředky nápravy, které lze přiznat, nebo opravné prostředky.

81.

Co by však Soudní dvůr mohl učinit a v duchu spolupráce by možná i měl učinit ve snaze napomoci vnitrostátnímu soudu, co se týče problematiky obsažené ve čtvrté otázce, je objasnit povinnosti a požadavky vyplývající z unijního práva, pokud jde o účinné prostředky nápravy v rámci analogické aplikace čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38 ( 49 ).

82.

S tímto cílem na mysli nejprve v této části posoudím procesní záruky zakotvené ve směrnici samotné (1) a poté se budu zabývat obecnými požadavky vyplývajícími z článku 47 Listiny (a ze zásad efektivity a rovnocennosti) (2). Nakonec posoudím důsledky základního práva na účinné prostředky nápravy s ohledem na zvláštní kontext čl. 3 odst. 2 směrnice (3).

83.

Směrnice 2004/38 obsahuje zvláštní ustanovení týkající se právní ochrany práva na volný pohyb. Ustanovení relevantní v projednávané věci jsou obsažena v jejím článku 15 a 31. Posledně uvedené ustanovení má své historické předchůdce v procesních zárukách směrnice 64/221/EHS, která výslovně umožňovala omezení soudní ochrany včetně omezení opravných prostředků týkajících se platnosti rozhodnutí ( 50 ). Nakonec byla tato tolik diskutovaná omezení ( 51 ) nahrazena směrnicí 2004/38. Posledně uvedená směrnice výslovně uznává právo na přístup k soudní nápravě u právních i skutkových otázek, a to v obou dvou případech u rozhodnutí přijatých z důvodu veřejného pořádku a veřejné bezpečnosti i u jiného omezení práva na pohyb a pobyt.

84.

V bodech 23 až 47 tohoto stanoviska jsem navrhl, aby se režim usnadnění podle čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38 použil analogicky na vzdálené rodinné příslušníky vracejících se občanů Unie. Rovněž bylo navrženo, aby analogická aplikace znamenala konkrétně pouze použití obsahu směrnice, ale nikoliv založení nových práv.

85.

Konkrétní problém, který takový „zpětný odkaz“ na směrnici představuje v projednávané věci, je, že čl. 3 odst. 2 směrnice sám o sobě nestanoví zvláštní procesní záruky platící při provádění tohoto ustanovení. Není proto zcela jasné, jaké by byly tyto soudní záruky, pokud by byl čl. 3 odst. 2 použitelný per se na vzdálené rodinní příslušníky v hostitelském členském státě.

86.

Zásadní otázkou je tudíž osobní působnost článku 15 směrnice 2004/38. Podle Komise a vlády Spojeného království není článek 15 směrnice obecně použitelný na případy, na které se vztahuje čl. 3 odst. 2 této směrnice. Je tomu tak proto, že článek 15 odkazuje pouze na občany Unie a jejich „rodinné příslušníky“. Posledně uvedený pojem, který je právně definován v čl. 2 odst. 2 uvedené směrnice, nezahrnuje vzdálené rodinné příslušníky.

87.

S tímto jazykovým argumentem souhlasím. Přirozený závěr, který by měl normálně vyplývat z tohoto tvrzení, je nicméně poněkud podmíněn systematickou úvahou, podle níž pojem „rodinní příslušníci“ patrně není používán v následujících ustanoveních směrnice 2004/38 konzistentně ( 52 ).

88.

Existuje však velmi silný argument ve prospěch širší působnosti článku 15 směrnice 2004/38. Toto ustanovení stanoví, že procesní záruky se použijí „na veškerá rozhodnutí o omezení volného pohybu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků“. Přestože lze konstatovat, že vzdálení rodinní příslušníci nejsou zahrnuti pod pojem „rodinný příslušník“ obsažený v tomto ustanovení, nevydání pobytové karty takovým osobám by ve skutečnosti mohlo být snadno považováno za „omezení“ práva na volný pohyb samotného občana Unie, který je zahrnut jednoznačně.

89.

Možná to není kandidát na „cenu za humanistickou judikaturu“, ale Soudní dvůr již dávno uznal, že odvozené právo pobytu rodinných příslušníků občanů Unie je zásadní k zajištění práva na volný pohyb pro samotné občany Unie ( 53 ). Jak bylo dále tvrzeno v bodech 36 až 38 tohoto stanoviska, režim usnadnění obsažený v čl. 3 odst. 2 této směrnice odpovídá stejné dynamice podpory práva občanů Unie na volný pohyb. V rámci takové logiky nepřímého omezení a překážek se mi jeví jako nejméně riskantní považovat rozhodnutí nedovolující vzdálenému rodinnému příslušníkovi, aby následoval vracejícího se občana Unie, za rozhodnutí účinně „omezující volný pohyb občana Unie“.

90.

Ať je tomu jakkoli, praktické důsledky použitelnosti článku 15 směrnice 2004/38 jsou za okolností v projednávané věci poněkud omezené. Jak budu tvrdit v následující části tohoto stanoviska, ti, kteří podávají žádosti podle čl. 3 odst. 2 směrnice, mají v každém případě nárok na procesní záruky vyplývající z článku 47 Listiny, který vyjadřuje obecnou zásadu unijního práva na účinnou soudní ochranu.

91.

Již od rozsudku ve věci Heylens ( 54 ) bylo jasné, že zásada účinné soudní ochrany vyžaduje, aby i v případě neexistence zvláštních ustanovení sekundárního práva, která stanoví procesní záruky, existoval opravný prostředek soudní povahy proti jakýmkoliv rozhodnutím vnitrostátních orgánů, která odpírají práva zaručená unijním právem. Tato povinnost vyplývá rovněž z čl. 4 odst. 3 SEU a čl. 19 odst. 1 SEU ( 55 ).

92.

Takový soudní opravný prostředek musí být dostupný nejen v případě práva na vstup zaručeného unijním právem. Soudní dvůr v nedávné době potvrdil potřebu zaručit soudní přezkum v souladu s článkem 47 Listiny a zásadou efektivity ve věci El Hassani, tj. ve věci týkající se nevydání schengenského víza. To je oblast, v níž mají vnitrostátní orgány široký prostor pro uvážení, pokud jde o použitelné podmínky a vyhodnocení relevantních skutečností ( 56 ). Podle mého názoru navíc neexistuje právo na udělení víza. Nicméně skutečnost, že právní úprava nestanoví hmotněprávní nárok na určitý výsledek, neznamená, že žadatel nemá právo na spravedlivé a řádné posouzení své žádosti a v případně nutnosti v této souvislosti právo na soudní ochranu ( 57 ).

93.

Je proto nesporné, že v projednávané věci i za předpokladu, že by článek 15 směrnice 2004/38 nebyl použitelný na osoby, na které se vztahuje čl. 3 odst. 2 této směrnice, nárok na soudní nápravu vyplývá z aplikace čl. 3 odst. 2 této směrnice ve spojení s článkem 47 Listiny. Žádná ze zúčastněných stran, které předložily vyjádření, netvrdila, že přístup k soudům by neměl být pravidlem v případech nevydání pobytových karet vzdáleným rodinným příslušníkům. Spornou otázkou je spíše rozsah a míra požadovaného soudního přezkumu.

94.

Pokud by se článek 15 směrnice 2004/38 nepoužil ve vztahu k čl. 3 odst. 2 téže směrnice, znamenalo by to, že neexistují žádná zvláštní pravidla určující rozsah soudního přezkumu. Podle ustálené judikatury při neexistenci takových zvláštních požadavků musí být tyto prvky stanoveny systémem organizace soudů každého členského státu ( 58 ). Tato procesní autonomie členských států však naráží na dvě omezení: zásadu rovnocennosti a zásadu efektivity ( 59 ).

95.

Navíc je rovněž nesporné, že projednávaná věc se týká situace, kdy členský stát provádí unijní právo ve smyslu čl. 51 odst. 1 Listiny. Úroveň ochrany podle článku 47 proto musí být dodržena ( 60 ).

96.

Zásada rovnocennosti vyžaduje, aby se pravidla týkající se opatření v souvislosti s porušováním unijního práva použila bez rozdílu (nebo nebyla méně příznivá) než pravidla upravující srovnatelná vnitrostátní opatření ( 61 ).

97.

Nic z předchozích informací, které byly předloženy Soudnímu dvoru, nenaznačuje, že tato zásada byla porušena. Tato věc se týká rozdílu v systému soudní ochrany dostupném jedné skupině osob (vzdálení rodinní příslušníci) oproti jiné skupině osob, která odvozuje svá práva z unijního práva (rodinní příslušníci stricto sensu). Takové srovnání spadá mimo oblast působnosti zásady rovnocennosti, neboť obě skupiny osob vycházejí z unijního práva ( 62 ).

98.

Rozanne Banger nicméně na jednání tvrdila, že vyloučení práva na žalobu pro partnery (jako vzdálené rodinné příslušníky) v trvalém vztahu s občany Unie vede k rozdílnému zacházení ve srovnání s partnery britských občanů v trvalém vztahu s těmi, kteří podle všeho nevyužili právo na volný pohyb. Jelikož tento argument nebyl dále rozveden, Soudní dvůr nemůže zjistit, ve vztahu k jakým vnitrostátním nárokům by měl být zkoumán soulad se zásadou rovnocennosti. Zůstává tedy na předkládajícím soudu, aby určil, zda se s nároky, aby nebylo odmítnuto vydat pobytovou kartu vzdáleným rodinným příslušníkům (jak v rámci směrnice, tak s ohledem na její analogické použití na vzdálené rodinné příslušníky „vracejících se občanů“), nezachází méně příznivě než s jinými obdobnými nároky podle vnitrostátního práva.

99.

Po Lisabonské smlouvě se účinnost soudní ochrany rozdělila do dvou druhů: efektivita jakožto jeden ze dvou požadavků v rámci procesní autonomie členských států a také jako základní právo na účinnou soudní ochranu podle článku 47 Listiny.

100.

Debata o tom, jakým způsobem spolu tyto dvě „účinnosti“ souvisejí, stále probíhá ( 63 ). Pro praktické účely mi však není jasné, co přesně by článek 47 Listiny v oblasti soudních opravných prostředků doplnil k tomu, co není (nebo spíše co by nemohlo být, pokud by byla taková otázka vůbec vyvstala) součástí zásady efektivity. Tak je tomu zajisté v případě, kdy je posledně uvedená zásada chápána nejen v tom smyslu, že brání nemožnosti prosadit nárok vyplývající z unijního práva, ale i v tom smyslu, že jeho prosazování nemá nadměrně ztěžovat. Lze připomenout, že obojí přirozeně platí pouze v rámci působnosti unijního práva a ve vztahu ke skutečnému nároku založenému na unijním právu.

101.

Ať je tomu jakkoli, od vstupu Listiny v platnost článek 47 podle všeho nabývá na významu a vyvíjí se masivnějším způsobem ( 64 ). Při pohledu na judikaturu Soudního dvora se skutečně jeví, že článek 47 Listiny v současnosti nastavuje vyšší standard než zásada efektivity. Jak dalece to vyplývá ze samotného znění článku 47 Listiny a do jaké míry je tato skutečnost přirozeným a prostým důsledkem novější post-lisabonské judikatury zaměřující se a rozvíjející se na základě tohoto článku můžeme ponechat akademické diskusi. Hlavní body judikatury lze shrnout následovně.

102.

V souvislosti se zásadou efektivity jako omezením procesní autonomie členských států Soudní dvůr konstatoval, že není vyžadováno, aby soudy měly za všech okolností možnost nahradit rozhodnutí z hlediska věci samé a skutkových okolností ( 65 ). Z judikatury Soudního dvora rovněž vyplývá, že soudní přezkum, který je omezen na posouzení určitých skutkových otázek, nečiní v praxi výkon práv přiznaných unijním právem vždy nemožným nebo nepřiměřeně obtížným ( 66 ). Důležité je, že vnitrostátní postupy soudního přezkumu „umožňují soudu nebo obdobnému orgánu rozhodujícímu o žalobě na neplatnost takového rozhodnutí účinně použít relevantní zásady a pravidla unijního práva při přezkumu zákonnosti rozhodnutí“ ( 67 ). Rozsah a míra soudního přezkumu vyžadované zásadou efektivity závisí na obsahu a povaze příslušných zásad a pravidel unijního práva provedených prostřednictvím napadeného vnitrostátního rozhodnutí ( 68 ).

103.

Povinnost provést podrobnější přezkum včetně přezkumu skutkových okolností a věcné správnosti rozhodnutí nabývá významu v kontextu požadavků článku 47 Listiny, jestliže je takový přezkum relevantní z hlediska okolností projednávané věci. Z hlediska práva na přístup k soudu Soudní dvůr skutečně konstatoval, že „aby ‚soud‘ mohl rozhodovat o sporech týkajících se práv a povinností vyplývajících z unijního práva v souladu s článkem 47 Listiny, je nutné, aby měl pravomoc zkoumat všechny skutkové a právní otázky relevantní pro spor, o němž rozhoduje“ ( 69 ). V souvislosti s přezkumem správních žalob Soudní dvůr rovněž konstatoval, že požadavek na nestrannost stanovený ve druhém odstavci článku 47 obnáší „[možnost následně podrobit] rozhodnutí správního orgánu, který sám nesplňuje podmínky nezávislosti a nestrannosti, kontrole ze strany soudu, který musí mít mimo jiné pravomoc rozhodovat o všech relevantních otázkách“ ( 70 ).

104.

Dodržování práva na účinný prostředek nápravy musí být proto posuzováno s ohledem na konkrétní situaci a relevantní okolnosti případu, „zejména z hlediska povahy dotčeného aktu, kontextu, v němž byl přijat, a právních norem upravujících danou oblast“ ( 71 ). Proto s ohledem na konkrétní ustanovení unijního práva a zvláštní povahu dotčených práv a zájmů Soudní dvůr trval na požadavku důkladného přezkoumání rozhodnutí jak po skutkové, tak právní stránce, zejména pokud již dotčené nástroje obsahovaly určité harmonizované procesní normy ( 72 ).

105.

Konečně další obecnou inspiraci ( 73 ) lze čerpat z judikatury ESLP vykládající článek 6 a 13 EÚLP. Podle judikatury ESLP týkající se článku 6 EÚLP je dostatečnost soudního přezkumu dostupného žalobci posuzována s ohledem na pravomoci dotčených soudních orgánů a faktory, jako jsou: „a) předmět napadeného rozhodnutí, zejména zda se týkalo či netýkalo specializované otázky vyžadující si odborné znalosti nebo zkušenosti a zda zahrnovalo výkon volného uvážení ve správní oblasti a pokud ano, do jaké míry; b) způsob, jakým se k rozhodnutí dospělo, zejména procesní záruky dostupné v řízení před rozhodujícím orgánem a c) obsah sporu, včetně požadovaných a skutečných důvodů opravného prostředku“ ( 74 ).

106.

Stojí možná za zdůraznění, že ESLP při posuzování těchto faktorů prohlásil při několika příležitostech, že soudní přezkum dostupný podle anglického práva byl dostačující ( 75 ). ESLP však konstatoval, že došlo k porušení čl. 6 odst. 1, když přezkoumávající soud nesměl posoudit klíčovou otázku ve sporu nebo když se vnitrostátní soudy cítily být vázány předchozími zjištěními správních orgánů, která byla rozhodující pro řešení věcí, které jim byly předloženy, aniž zkoumaly dané otázky nezávisle ( 76 ).

107.

Dva (vzájemně související) body jsou hodny zdůraznění namísto závěru: zaprvé nejlepší možné zobecnění, co se týče rozsahu a hloubky přezkumu, vyplývající z judikatury je poměrně lakonické: vše závisí na okolnostech. Záleží na konkrétní povaze příslušných práv a nároků založených na unijním právu, jak jsou stanoveny použitelnými unijními právními předpisy v dané věci a analyzovány v daném kontextu týkajícím se předmětu sporu. Zadruhé, čím více harmonizované jsou tyto (procesní) normy v samotném unijním právu, tím důkladnější přezkum bude zřejmě nutné provést na vnitrostátní úrovni. Naopak podobně jako v mnoha jiných oblastech unijního práva, čím méně explicitní ustanovení unijního práva v této oblasti existují, tím mají členské státy větší volnost při formování způsobu, jakým je poskytována soudní ochrana.

108.

Jaké jsou tedy konkrétní nároky poskytované použitelnými ustanoveními unijního práva dotčenými v projednávané věci? Jak je uvedeno ve věci Rahman, čl. 3 odst. 2 směrnice přiznává členským státům široký prostor pro volné uvážení ( 77 ). Tento prostor pro volné uvážení však není neomezený. Komise správně poznamenala, že se takové volné uvážení týká výběru faktorů a podmínek přijatých členskými státy v souladu s jejich povinností přijmout vnitrostátní ustanovení, kterými usnadní vstup a pobyt vzdálených rodinných příslušníků. Toto volné uvážení se rovněž vztahuje na konkrétní posouzení relevantních skutečností za účelem určení, zda jsou tyto podmínky splněny.

109.

Volné uvážení však není kódem pro „černou skříňku“. Podle judikatury Soudního dvora platí, že i v případě, kdy příslušné orgány disponují volným uvážením, se soudní přezkum musí týkat toho, zda rozhodnutí spočívá na dostatečně pevném skutkovém základě a zda je v souladu s procesními zárukami ( 78 ). Pro účely určení, zda byly dodrženy meze volného uvážení stanovené směrnicí, musí být vnitrostátní soudy schopny přezkoumat všechny procesní aspekty, jakož i věcné části rozhodnutí včetně jeho skutkového základu ( 79 ).

110.

Opět platí, že rozsudek ve věci Rahman poskytuje v této oblasti dobrá vodítka: žadatel podle čl. 3 odst. 2 „má právo na to, aby bylo ověřeno soudem, zda vnitrostátní právní úprava, jakož i její uplatňování nepřekračují meze posuzovací pravomoci vymezené směrnicí“ ( 80 ). Přestože směrnice skutečně ponechává značný prostor pro volné uvážení, vnitrostátní soudy musí mít možnost ověřit slučitelnost vnitrostátního rozhodnutí s povinnostmi stanovenými v čl. 3 odst. 2 směrnice.

111.

Skutečnosti, které musí podléhat soudní kontrole vyplývající z čl. 3 odst. 2 směrnice, jsou kromě požadavku na usnadnění v podstatě tři: rozhodnutí, které bude přezkoumáno, musí být výsledkem pečlivého posouzení (i), které se pak logicky musí odrazit v důvodech uvedených případně v odůvodnění odepření vstupu či pobytu (ii). Takové posouzení musí být dále provedeno na základě osobních poměrů těchto osob, což zahrnuje vztah s občanem Unie a posouzení závislosti (iii).

112.

Všechny tyto skutečnosti musí být přezkoumatelné soudem nebo obdobným orgánem. Vnitrostátní soud musí mít pravomoc ověřit v případě potřeby klíčové relevantní skutečnosti, jenž slouží jako základ správního rozhodnutí ( 81 ). Musí být možné posoudit, zda důvody uvedené výkonnou mocí řádně odpovídají kritériím stanoveným vnitrostátním právem v mezích stanovených touto směrnicí. Rovněž musí být možné ověřit dostatečnost a přiměřenost odůvodnění. Konkrétně musí být možné zhodnotit, zda byly řádně posouzeny konkrétní osobní poměry těchto osob relevantní pro příslušná kritéria.

113.

Jakmile lze všechny tyto skutečnosti přezkoumat a jakékoliv správní rozhodnutí porušující tyto požadavky může být zrušeno, účinná právní ochrana podle článku 47 Listiny si podle mého názoru nežádá, aby přezkoumávající soud nebo obdobný orgán měl pravomoc posuzovat nové důkazy. Nevyžaduje ani to, aby byly prokázány skutečnosti, které nebyly tvrzeny před správním orgánem, nebo aby měl pravomoc bezodkladně nahradit správní rozhodnutí svým vlastním rozhodnutím.

114.

Je na předkládajícím soudu, který má jako jediný pravomoc vykládat vnitrostátního právo, aby určil, zda a v jakém rozsahu systém soudního přezkumu v původním řízení splňuje tyto požadavky.

115.

S ohledem na výše uvedené jsem toho názoru, že na čtvrtou předběžnou otázku je třeba odpovědět tak, že čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38 musí být vykládán v tom smyslu, že vyžaduje účinný soudní přezkum rozhodnutí o odepření vstupu nebo pobytu vzdáleným rodinným příslušníkům v souladu s článkem 47 Listiny. Je na příslušném vnitrostátním soudu, aby určil, zda systém soudního přezkumu dostupný podle vnitrostátních právních předpisů splňuje tento požadavek.

116.

S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na otázky položené Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) [vrchní soud (imigrační a azylový senát)], Londýn (Spojené království) takto: