—

za Swiss International Air Lines AG J. Robinsonem a M. Croft, solicitors, D. Piccininim, barrister, a M. Chamberlainem, QC,

—

za The Secretary of State for Energy and Climate Change N. Cohenem, barrister,

—

za Environment Agency J. Welshem, solicitor,

—

za vládu Spojeného království M. Holtem, jako zmocněncem, ve spolupráci s R. Palmerem a J. Holmesem, barristers,

—

za italskou vládu G. Palmieri, jako zmocněnkyní, ve spolupráci s P. Grassem, avvocato dello Stato,

—

za Evropský parlament J. Rodriguesem, R. van de Westelakenem a A. Tamásem, jako zmocněnci,

—

za Radu Evropské unie M. Simm a K. Michoel, jako zmocněnkyněmi,

—

za Evropskou komisi K. Mifsud-Bonnicim a E. Whitem, jako zmocněnci,

1

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká platnosti rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 377/2013/EU ze dne 24. dubna 2013, kterým se stanoví dočasná odchylka od směrnice 2003/87/ES o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství (Úř. věst. 2013, L 113, s. 1), s ohledem na obecnou zásadu rovného zacházení a dále výkladu článku 340 SFEU.

2

Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi Swiss International Air Lines AG (dále jen „Swiss International“) na straně jedné a Secretary of State for Energy and Climate Change (Ministr pro energetiku a změnu klimatu, Spojené království) a Environment Agency (Agentura pro životní prostředí, Spojené království) na straně druhé ve věci platnosti rozhodnutí č. 377/2013 a odškodnění z důvodu povolenek na emise skleníkových plynů, které Swiss International vyřadila u letů uskutečněných v roce 2012 směřujících do nebo odlétajících ze Švýcarska.

3

V článku 12 odst. 2a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne 13. října 2003 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice Rady 96/61/ES (Úř. věst. 2003, L 275, s. 32; Zvl. vyd. 15/03, s. 631), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/101/ES ze dne 19. listopadu 2008 (Úř. věst. 2009, L 8, s. 3, dále jen „směrnice 2003/87“), se stanoví:

„Členský stát správy zajistí, aby do 30. dubna každého roku každý provozovatel letadla vyřadil počet povolenek rovnající se celkovým emisím z činností v oblasti letectví uvedených v příloze I za předchozí kalendářní rok, které tento provozovatel letadla uskutečňuje, ověřených podle článku 15. Členské státy zajistí, aby povolenky vyřazené podle tohoto odstavce byly následně zrušeny.“

4

Článek 16 této směrnice, nadepsaný „Sankce“, zní:

„1.   Členské státy stanoví pravidla ohledně sankcí uplatňovaných při porušení vnitrostátních právních předpisů přijatých na základě této směrnice a učiní opatření nezbytná k zajištění provádění těchto pravidel. Stanovené sankce musí být účinné, přiměřené a dostatečně odrazující. Členské státy oznámí tyto předpisy Komisi a neprodleně jí oznámí všechny následné změny, které se jich dotýkají.

2.   Členské státy zajistí, aby byla zveřejněna jména provozovatelů a provozovatelů letadel, kteří porušují požadavky na vyřazení dostačujícího množství povolenek podle této směrnice.

3.   Členské státy zajistí, aby každý provozovatel nebo provozovatel letadla, který do 30. dubna každého roku nevyřadí dostačující množství povolenek ke krytí svých emisí během předchozího roku, musel zaplatit pokutu za překročení emisí. Pokuta za překročení emisí činí 100 EUR za každou vypuštěnou tunu ekvivalentu oxidu uhličitého, pro kterou provozovatel nebo provozovatel letadla nevyřadil povolenky. Platba pokuty za překročení emisí nezprošťuje provozovatele nebo provozovatele letadla povinnosti vyřadit povolenky ve výši tohoto překročení emisí, až bude vyřazovat povolenky pro následující kalendářní rok.

[…]“

5

Body 4 až 6 a 9 odůvodnění rozhodnutí č. 377/2013 znějí:

[…]

6

Článek 1 tohoto rozhodnutí stanoví:

„Odchylně od článku 16 [směrnice 2003/87] členské státy neučiní žádné opatření proti provozovatelům letadel, pokud jde o požadavky stanovené pro kalendářní roky 2010, 2011 a 2012 v čl. 12 odst. 2a a čl. 14 odst. 3 uvedené směrnice, které se týkají činností směřujících na letiště a z letišť, jež se nacházejí v zemích mimo Unii, které nejsou členy ESVO, závislými územími či územími států EHP ani zeměmi, jež podepsaly s Unií smlouvu o přistoupení, pokud těmto provozovatelům letadel nebyly v roce 2012 na takovou činnost vydány bezplatné povolenky nebo v případě, že jim takové povolenky vydány byly, tito provozovatelé vrátili do 30 dnů po vstupu tohoto rozhodnutí v platnost členským státům ke zrušení takový počet povolenek pro letectví na rok 2012, který odpovídá podílu ověřených tunokilometrů této činnosti v referenčním roce 2010.“

7

Podle článku 6 uvedeného rozhodnutí vstupuje toto rozhodnutí v platnost dnem vyhlášení v Úředním věstníku Evropské unie, tj. dne 25. dubna 2013 a použije se ode dne 24. dubna 2013.

8

Ministr pro energetiku a změnu klimatu změnil prostřednictvím Greenhouse Gas Emissions Trading Scheme (Amendment) Regulations 2013 (akt z roku 2013, kterým se mění prováděcí pravidla systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů) vnitrostátní právní úpravu týkající se systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů za účelem provedení rozhodnutí č. 377/2013.

9

Swiss International je leteckou společností se sídlem ve Švýcarsku.

10

Tato společnost bezplatně a za úplatu nabyla pro rok 2012 určitý počet povolenek na emise skleníkových plynů. Tato společnost vyřadila povolenky odpovídající emisím souvisejícím s lety mezi členskými státy EHP a Švýcarskem, které uskutečnila v průběhu uvedeného roku.

11

Společnost Swiss International podala před High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [Vysoký soudní dvůr (Anglie a Wales), oddělení Queen’s Bench (správní senát), Spojené království] žalobu, v níž se domáhala zrušení vnitrostátní právní úpravy dotčené v původním řízení z toho důvodu, že vyloučení letů směřujících do či odlétajících ze Švýcarska z odchylky od ustanovení směrnice 2003/87, které je stanoveno touto vnitrostátní právní úpravou, kterou se provádí rozhodnutí č. 377/2013, je v rozporu s obecnou zásadou rovného zacházení.

12

Společnost Swiss International se dále domáhala zrušení vyřazení povolenek, které provedla v souvislosti s lety, které v roce 2012 uskutečnila mezi členskými státy EHP a Švýcarskem. Podpůrně uplatňovala finanční kompenzaci za hodnotu povolenek nabytých za úplatu, které vyřadila, nebo jakoukoli jinou vhodnou formu odškodnění.

13

Vzhledem k tomu, že tato žaloba byla zamítnuta, podala společnost Swiss International odvolání u Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) [Odvolací soud (Anglie a Wales) (občanskoprávní oddělení)] (Spojené království)]. Účastníci původního řízení se u tohoto soudu vyjádřili zejména k návrhu na zrušení vnitrostátní právní úpravy dotčené ve věci v původním řízení. V této souvislosti společnost Swiss International tvrdí, že rozhodnutí č. 377/2013 je v rozporu se zásadou rovného zacházení v rozsahu, v němž vylučuje lety uskutečněné mezi členskými státy EHP a Švýcarskem z odchylky od ustanovení směrnice 2003/87, která se uplatní u letů směřujících do či odlétajících z téměř všech ostatních třetích zemí.

14

Tato společnost tvrdí, že i když Soudní dvůr rozhodl v rozsudku ze dne 22. ledna 1976Balkan-Import-Export (55/75, EU:C:1976:8), v rozsudku ze dne 28. října 1982Faust v. Komise (52/81, EU:C:1982:369) a v rozsudku ze dne 10. března 1998Německo v. Rada (C‑122/95, EU:C:1998:94) o tom, že zásada rovného zacházení se nepoužije ve všech ohledech, pokud k rozdílnému zacházení ze strany EU dochází mezi třetími zeměmi ve vnějších vztazích Unie, tato judikatura představuje omezenou výjimku ze zásady rovného zacházení, jež se týká pouze situací, v nichž Unie vykonává pravomoc v oblasti vnějších vztahů, zejména prostřednictvím uzavření mezinárodní dohody, kterou je odůvodněno rozdílné zacházení mezi třetími zeměmi. Stran rozdílného zacházení s lety směřujícími na letiště nebo odlétajícími z letišť ve Švýcarsku, které je předmětem věci v původním řízení, ovšem taková mezinárodní dohoda či jiný akt Unie v oblasti vnějších vztahů neexistuje.

15

Toto rozdílné zacházení nelze podle společnosti Swiss International odůvodnit ani jinými důvody. Zejména je nelze odůvodnit zeměpisnou blízkostí Švýcarska a Unie. Vzhledem k tomu, že se odchylka stanovená rozhodnutím č. 377/2013 vztahuje pouze na lety uskutečněné v roce 2012 před přijetím tohoto rozhodnutí, nemůže její použití i na lety směřující do či odlétající ze Švýcarska vést k narušení hospodářské soutěže. Stran cíle tohoto rozhodnutí, jímž je neoslabit jednostranný závazek Unie, který spočívá ve snížení objemu emisí skleníkových plynů od uvedeného okamžiku do roku 2020, společnost Swiss International zdůraznila, že Švýcarská konfederace není stranou tohoto jednostranného závazku.

16

Ministr pro energetiku a změnu klimatu a Agentura pro životní prostředí tuto argumentaci zpochybňují. Tvrdí, že zásada rovného zacházení se neuplatní na rozdílné zacházení, jež se na základě rozhodnutí č. 377/2013 použije za účelem usnadnění mezinárodních vyjednávání v rámci Mezinárodní organizace pro civilní letectví (ICAO). Kromě toho, i pokud by se zásada rovného zacházení uplatnila, platí, že unijní normotvůrce zjevně nepřekročil prostor pro své uvážení, nerozšířil-li dočasnou odchylku stanovenou tímto rozhodnutím na země, které jsou s Unií úzce spojeny nebo jsou k Unii přidruženy, jako je Švýcarská konfederace.

17

Za těchto podmínek se Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) [odvolací soud pro Anglii a Wales (občanskoprávní oddělení)] rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

18

Podstatou první otázky, kterou předkládající soud pokládá Soudnímu dvoru, je posouzení platnosti rozhodnutí č. 377/2013 s ohledem na zásadu rovného zacházení v rozsahu, v němž se dočasná odchylka, která je stanovena podle článku 1 uvedeného rozhodnutí pro požadavky vyplývající z čl. 12 odst. 2a a z článku 16 směrnice 2003/87, pokud jde o vyřazení povolenek na emise u letů, které byly uskutečněny v roce 2012 mezi členskými státy Unie a většinou třetích zemí, nevztahuje mimo jiné na lety směřující na letiště nebo odlétající z letišť ve Švýcarsku.

19

Článek 1 rozhodnutí č. 377/2013 činí rozdíly mezi různými lety směřující z letišť nebo na letiště třetích zemí, přičemž toto rozlišení je učiněno pouze podle zemí místa určení či odletu těchto letů, které se nachází mimo Unii. Z takového rozlišení vyplývá, jak uvedl generální advokát v bodě 36 svého stanoviska, rozdíl v zacházení mezi třetími zeměmi.

20

Jestliže je Soudní dvůr tázán na platnost rozhodnutí 377/2013 s ohledem na zásadu rovného zacházení, která je v současné době vyjádřena také v článcích 20 a 21 Listiny základních práv Evropské unie, vyvstává otázka, zda se tato zásada vztahuje na rozdíl v zacházení mezi třetími zeměmi.

21

V této souvislosti je třeba uvést, že vnější aspekty vnitřních politik Unie jsou součástí pravomocí Unie v oblasti vnějších vztahů (stran aktu přijatého v oblasti vnitřního trhu a společné zemědělské politiky viz obdobně rozsudek ze dne 22. ledna 1976, Balkan-Import-Export, 55/75, EU:C:1976:8, bod 14).

22

Rozhodnutí č. 377/2013 je součástí opatření, která byla přijata v rámci pravomocí Unie v oblasti vnějších vztahů. Účelem tohoto rozhodnutí je, jak vyplývá z bodů 5 a 6 odůvodnění, usnadnit přijetí mezinárodní dohody v rámci ICAO, která se týká uplatňování tržních opatření na emise z mezinárodní letecké dopravy, a toto rozhodnutí bylo přijato na základě vnější pravomoci v oblasti životního prostředí, která vyplývá z čl. 192 odst. 1 SFEU ve spojení s čl. 191 odst. 1 čtvrtou odrážkou uvedené Smlouvy.

23

Přitom k řízení vnějších vztahů je používána široká škála opatření, která se neomezují pouze na opatření přijímaná ve vztahu ke všem třetím zemím, a proto se taková opatření mohou týkat rovněž jen jedné nebo několika z třetích zemí.

24

Orgány a instituce Unie mají při řízení vnějších vztahů k dispozici široký prostor pro politické rozhodování. Jak totiž zdůraznilo Spojené království, Parlament a Rada v rámci řízení před Soudním dvorem, řízení vnějších vztahů nutně vyžaduje rozhodování politické povahy. Unie proto musí mít možnost uskutečňovat politická rozhodnutí a činit rozdíly mezi třetími zeměmi podle cílů, které sleduje, a nemá povinnost přiznat rovné zacházení všem těmto zemím. Výkon pravomocí vnější politiky ze strany orgánů a institucí Unie proto může vést k tomu, že s určitou třetí zemí je zacházeno odlišně než s jinými třetími zeměmi.

25

V této souvislosti je třeba zdůraznit, že unijní právo nestanoví žádnou výslovnou povinnost Unie, na jejímž základě by rovné zacházení muselo být uplatňováno ve vztahu ke všem třetím zemím. Jak uvedl generální advokát v bodě 65 svého stanoviska, mezinárodní právo veřejné neobsahuje obecnou zásadu rovného zacházení mezi třetími zeměmi. Proto vzhledem k tomu, že uplatněním zásady rovného zacházení na třetí země by byly jednostranně omezeny možnosti činností Unie na mezinárodní úrovni, nelze mít za to, že by Unie mohla uznat takový požadavek, aniž by výslovně zakotvila rovné zacházení se třetími zeměmi ve Smlouvách.

26

Podle ustálené judikatury Soudního dvora přitom ve Smlouvě o FEU neexistuje obecná zásada, podle které by Unie měla ve vnějších vztazích povinnost použít ve všech ohledech rovné zacházení s různými třetími zeměmi, a hospodářské subjekty se nemohou každopádně oprávněně dovolávat existence takové zásady (viz mimo jiné rozsudek ze dne 22. ledna 1976, Balkan-Import-Export, 55/75, EU:C:1976:8, bod 14; rozsudek ze dne 28. října 1982, Faust v. Komise, 52/81, EU:C:1982:369, bod 25; rozsudek ze dne 10. března 1998, Německo v. Rada, C‑122/95, EU:C:1998:94, bod 56 a rozsudek ze dne 10. března 1998, T. Port, C‑364/95 a C‑365/95, EU:C:1998:95, bod 76).

27

Společnost Swiss International ovšem tvrdí, že tato judikatura stanovuje pouze omezenou výjimku ze zásady rovného zacházení. Tato výjimka se podle ní vztahuje pouze na situace, v nichž Unie vykonává pravomoc v oblasti vnějších vztahů, zejména prostřednictvím uzavření mezinárodní dohody, kterou je odůvodněno rozdílné zacházení mezi třetími zeměmi. Pokud jde o rozhodnutí č. 377/2013, které bylo přijato s cílem usnadnit přijetí mezinárodní dohody v rámci ICAO, takové vnější opatření by podle ní bylo v pořádku, pokud by rozdíl v zacházení, který z něj vyplývá, mohl být objektivně odůvodněn.

28

V této souvislosti je třeba uvést – na rozdíl od toho, co tvrdí společnost Swiss International – že uvedenou judikaturu nelze vykládat tak, že by zásada rovného zacházení měla být dodržována v zásadě u všech vztahů Unie se třetími zeměmi.

29

Je tomu právě naopak, neboť judikatura uvedená v bodě 25 tohoto rozsudku zprošťuje orgány a instituce Unie povinnosti uplatňovat zásadu rovného zacházení vůči třetím zemím s cílem zachovat prostor pro politickou činnost těchto orgánů a institucí na mezinárodní úrovni. Soudní dvůr totiž obecně uvedl, že rozdíl v zacházení mezi třetími zeměmi není v rozporu s unijním právem, a zdůraznil, že neexistuje žádná povinnost rovného zacházení se třetími zeměmi (v tomto smyslu vir rozsudek ze dne 28. října 1982, Faust v. Komise, 52/81, EU:C:1982:369, body 25 a 27; rozsudek ze dne 10. března 1998, Německo v. Radaj, C‑122/95, EU:C:1998:94, bod 56 a rozsudek ze dne 10. března 1998, T. Port, C‑364/95 a C‑365/95, EU:C:1998:95, bod 76).

30

Nepoužitelnost zásady rovného zacházení na vztahy Unie se třetími zeměmi potvrzuje způsob, jímž Soudní dvůr uplatnil právní zásadu, která byla připomenuta v bodě 26 tohoto rozsudku. V rozsudku ze dne 28. října 1982, Faust v. Komise, (52/81, EU:C:1982:369, bod 25) Soudní dvůr pouze konstatoval, že rozdílné zacházení s určitým dovozem vyplývá z rozdílu v zacházení mezi třetími zeměmi, na základě čehož dospěl k závěru, že takové rozdílné zacházení není v rozporu s unijním právem. Ve stejném smyslu Soudní dvůr rozhodl, že rozdílné zacházení s hospodářskými subjekty, které na trh uvádějí výrobky pocházející z třetích zemí, které je automatickým důsledkem rozdílného zacházení mezi třetími zeměmi, není v rozporu s obecnou zásadou rovného zacházení (viz rozsudek ze dne 10. března 1998, Německo v. Rada, C‑122/95, EU:C:1998:94, body 56 až 58 a rozsudek ze dne 10. března 1998T. Port, C‑364/95 a C‑365/95, EU:C:1998:95, body 76 a 77).

31

Stran toho, že se Soudní dvůr v bodě 15 rozsudku ze dne 22. ledna 1976, Balkan-Import-Export (55/75, EU:C:1976:8) zabýval srovnatelností bulharských a švýcarských sýrů, je třeba mít za to, jak uvedl Parlament ve vyjádření předloženém Soudnímu dvoru, že toto posuzování bylo prováděno pouze pro úplnost, tudíž nemůže zpochybnit konstatování uvedené v bodě 14 uvedeného rozsudku, podle kterého se zásada rovného zacházení neuplatní na vztahy Unie se třetími zeměmi.

32

Z toho vyplývá, že na rozdíl od toho, co tvrdí společnost Swiss International, judikatura uvedená v bodě 26 tohoto rozsudku nevymezila „výjimku“ ze zásady rovného zacházení, kterou by bylo třeba vykládat striktně.

33

Kromě toho se tato judikatura neomezuje na případy, v nichž se předpokládá předchozí výkon pravomoci Unie v podobě vnější činnosti Unie, např. prostřednictvím mezinárodní dohody, ale týká se rozdílu v zacházení mezi třetími zeměmi, který se vztahuje i na taková jednostranná opatření Unie, jejichž účelem je usnadnit přijetí mezinárodní dohody, jako je rozhodnutí č. 377/2013.

34

Soudní dvůr na rozdíl od toho, co tvrdí společnost Swiss International, uplatnil uvedenou judikaturu v případě, kdy rozdíl v zacházení mezi třetími zeměmi nevyplýval z předchozího uplatnění vnějších pravomocí Unie, mimo jiné prostřednictvím uzavření mezinárodní dohody Unií. Ve věci, ve které byl vydán rozsudek ze dne 28. října 1982, Faust v. Komise, (52/81, EU:C:1982:369), totiž rozdíl v zacházení mezi dotčenými třetími zeměmi nevyplýval z mezinárodní dohody uzavřené Unii, ale z jejího nařízení, v němž se stanovilo jednostranné pozastavení vydávání osvědčení k dovozu určitých výrobků pocházejících ze všech třetích zemí, s výjimkou těch, které byly schopny zajistit, že vývoz těchto výrobků do Unie nepřekročí určitá množství.

35

Z toho vyplývá, že se zásada rovného zacházení nevztahuje na rozdíl v zacházení mezi třetími zeměmi v rámci vnějších vztahů Unie, který je stanoven v článku 1 rozhodnutí č. 377/2013.

36

Za těchto podmínek se není třeba při odpovědi na první otázku zabývat tím, zda může být takový rozdíl v zacházení objektivně odůvodněn.

37

S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba odpovědět na první otázku tak, že přezkum rozhodnutí č. 377/2013 s ohledem na zásadu rovného zacházení neodhalil nic, čím by mohla být dotčena platnost tohoto rozhodnutí, když se dočasná odchylka, která je stanovena podle jeho článku 1 uvedeného rozhodnutí pro požadavky vyplývající z čl. 12 odst. 2a a z článku 16 směrnice 2003/87, pokud jde o vyřazení povolenek na emise u letů, které byly uskutečněny v roce 2012 mezi členskými státy Unie a většinou třetích zemí, nevztahuje mimo jiné na lety směřující na letiště nebo odlétající z letišť ve Švýcarsku.

38

Vzhledem k odpovědi podané na první otázku není namístě se zabývat druhou otázkou.

39

Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (čtvrtý senát) rozhodl takto:

Přezkum rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 377/2013/EU ze dne 24. dubna 2013, kterým se stanoví dočasná odchylka od směrnice 2003/87/ES o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství, s ohledem na zásadu rovného zacházení neodhalil nic, čím by mohla být dotčena platnost tohoto rozhodnutí, když se dočasná odchylka, která je stanovena podle článku 1 uvedeného rozhodnutí pro požadavky vyplývající z čl. 12 odst. 2a a z článku 16 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne 13. října 2003 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice Rady 96/61/ES, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/101/ES ze dne 19. listopadu 2008, pokud jde o vyřazení povolenek na emise skleníkových plynů u letů, které byly uskutečněny v roce 2012 mezi členskými státy Evropské unie a většinou třetích zemí, nevztahuje mimo jiné na lety směřující na letiště nebo odlétající z letišť ve Švýcarsku.