1. 

Projednávaná žádost o rozhodnutí o předběžné otázce vyvstává v kontextu Glücksspielgesetz (rakouský zákon o hazardních hrách) ze dne 28. listopadu 1989, jenž se mimo jiné vztahuje na fyzické nebo právnické osoby vykonávající právo usazování (článek 49 SFEU) nebo právo volného pohybu služeb (článek 56 SFEU), a procesních pravidel, která se vztahují na jednání před rakouskými správními soudy tohoto členského státu. V tomto kontextu je Soudní dvůr žádán o poskytnutí výkladu zásad základních práv podle článku 47 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“), vykládaného ve světle článku 6 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „EÚLP“) ( 2 ). Konkrétně se otázka týká práva obžalovaného na spravedlivý proces, chráněného článkem 47 Listiny, v případech, kdy má soud projednávající danou věc vydat konečné rozhodnutí ve věci samé a rovněž vyhledat z moci úřední důkazy v téže věci.

2.

Článek 49 SFEU (který je součástí kapitoly 2, nadepsané „Právo usazování“, jež tvoří součást hlavy IV) stanoví:

„V rámci níže uvedených ustanovení jsou zakázána omezení svobody usazování pro státní příslušníky jednoho členského státu na území jiného členského státu. Stejně tak jsou zakázána omezení při zřizování zastoupení, poboček nebo dceřiných společností státními příslušníky jednoho členského státu usazenými na území jiného členského státu.

Svoboda usazování zahrnuje přístup k samostatně výdělečným činnostem a jejich výkon, jakož i zřizování a řízení podniků, zejména společností ve smyslu čl. 54 druhého pododstavce, za podmínek stanovených pro vlastní státní příslušníky právem země usazení, nestanoví-li kapitola o pohybu kapitálu jinak.“

3.

Článek 52 odst. 1 SFEU stanoví:

„Ustanovení této kapitoly a opatření přijatá na jejich základě nevylučují užití těch ustanovení právních a správních předpisů, které stanoví zvláštní režim pro cizí státní příslušníky z důvodu veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a ochrany zdraví ( 3 ).“

4.

Článek 56 SFEU (který je součástí kapitoly 3, nadepsané „Služby“, jež tvoří součást hlavy IV) stanoví:

„Podle následujících ustanovení jsou zakázána omezení volného pohybu služeb uvnitř Unie pro státní příslušníky členských států, kteří jsou usazeni v jiném členském státě, než se nachází příjemce služeb.

Evropský parlament a Rada mohou řádným legislativním postupem rozšířit použitelnost této kapitoly též na poskytovatele služeb, kteří jsou státními příslušníky třetích zemí a kteří jsou usazeni v Unii.“

5.

Článek 62 SFEU stanoví:

„Pro otázky upravené touto kapitolou se použijí články 51 až 54.“

6.

Článek 47 Listiny stanoví:

„Každý, jehož práva a svobody zaručené právem Unie byly porušeny, má za podmínek stanovených tímto článkem právo na účinné prostředky nápravy před soudem.

Každý má právo, aby jeho věc byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, předem zřízeným zákonem. Každému musí být umožněno poradit se, být obhajován a být zastupován.

[…]“

7.

Článek 6 odst. 1 EÚLP stanoví:

„Každý má právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu.

[…]“

8.

Podle zákona o hazardních hrách mohou hazardní hry, při kterých se používají hrací přístroje, pořádat pouze oprávnění provozovatelé.

9.

Pokud jde o první z věcí projednávaných předkládajícím soudem v původním řízení, § 50 tohoto zákona, ve znění platném v rozhodné době, stanovil, že k trestním řízením pro porušení tohoto zákona jsou v prvním stupni příslušné Bezirksverwaltungsbehörden (okresní správní orgány) a ve druhém stupni Unabhängiger Verwaltungssenat (nezávislý správní soud) [nyní Landesverwaltungsgericht (spolkový správní soud)] dané spolkové země. Donucovací orgány, včetně finančních úřadů, měly uvedeným subjektům poskytovat podporu a mohly z vlastního podnětu kontrolovat dodržování tohoto zákona.

10.

Podle § 52 odst. 1 uvedeného zákona měla být méně závažná porušení považována za správní delikty a správní orgány mohly ukládat pokuty až do výše 22000 eur. Podle § 52 odst. 2 mělo být v případě závažnějších porušení postupováno jako v případě trestných činů upravených Strafgesetzbuch (trestní zákoník). V případě podezření z porušení monopolu na hazardní hry, který tento zákon přiznával státu, mohly správní orgány podle § 53 hrací přístroje zabavit.

11.

Na základě změn zákona o hazardních hrách, které vstoupily v platnost v roce 2014, a tudíž se vztahují na druhou věc projednávanou předkládajícím soudem v původním řízení, byl § 52 uvedeného zákona pozměněn tak, aby za veškerá porušení byly ukládány pouze správní sankce.

12.

Podle čl. 90 odst. 2 Bundes-Verfassungsgesetz (Spolkový ústavní zákon) mají řízení v trestních věcech kontradiktorní povahu. Článek 130 odst. 4 téhož zákona v případě žalob na zrušení rozhodnutí správních orgánů podaných ke správním soudům spolkových zemí, jako je předkládající soud, stanoví, že v odvolacím řízení musí tyto soudy samy rozhodnout ve věci samé.

13.

Podle § 46 odst. 1 Verwaltungsgerichtverfahrengesetz (zákon o řízení před správními soudy) má správní soud shromáždit veškeré důkazy nezbytné k vyřešení sporu.

14.

Podle § 25 Verwaltungsstrafgesetz (zákon o správních deliktech) správní soud stíhá delikty z moci úřední. Přihlíží k polehčujícím i přitěžujícím okolnostem.

15.

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká dvou věcí, které jsou projednávány předkládajícím soudem. Každou z nich uvedu samostatně.

16.

Na základě informace z anonymního zdroje nařídilo Bundespolizeidirektion Wels (nyní součást Landespolizeidirecktion Oberösterreich) (policejní ředitelství spolkové země Horní Rakousko, dále jen „policejní ředitelství“) úředníkům Finanzamt Linz (finanční úřad v Linci, dále jen „finanční úřad“), aby provedli prohlídku v kavárně známé jako „SJ-Bet Sportbar“ ve Welsu. Stalo se tak dne 8. března 2012. V prostorách se nacházelo osm hracích přístrojů, jež byly klasifikovány jako hrací přístroje, jejichž provozování zasahuje do federálního monopolu stanoveného zákonem o hazardních hrách. Úředníci provádějící prohlídku byli informováni, že jeden z těchto přístrojů patří společnosti Online Games Handels GmbH (dále jen společnost „Online Games“) založené v Rakousku. Následně vyšlo najevo, že dotčené hry provozuje společnost s ručením omezeným založená v Brně (Česká republika). Všechny hrací přístroje byly zajištěny a policejní ředitelství svým rozhodnutím ze dne 17. dubna 2012 nařídilo jejich zabavení.

17.

Společnost Online Games uvedené rozhodnutí napadla před předchůdcem předkládajícího soudu [Unabhängiger Verwaltungssenat des Landes Oberösterreich (Nezávislý správní senát spolkové země Horní Rakousko)]. Uvedený soud její opravný prostředek rozhodnutím ze dne 21. května 2012 zamítl. Společnost Online Games proti tomuto rozhodnutí podala odvolání k Verwaltungsgerichtshof (Nejvyšší správní soud, Rakousko), který uvedené rozhodnutí rozsudkem ze dne 1. října 2015 zrušil. Věc je nyní znovu projednávána předkládajícím soudem, který se nyní nazývá Landesverwaltungsgericht Oberösterreich (Správní soud spolkové republiky Horní Rakousko). Společnost Online Games v uvedených řízeních zpochybňuje slučitelnost zákona o hazardních hrách s unijním právem, zejména s ustanoveními Smlouvy týkajícími se svobody usazování, zakotvené v článku 49 SFEU, a volného pohybu služeb, zakotveného v článku 56 SFEU.

18.

Na základě informací získaných od třetí osoby uskutečnili úředníci finančního úřadu dne 14. srpna 2014 prohlídku v kavárně „Café Vegas“ v Linci. Zabavili osm hracích přístrojů, které byly podle jejich názoru provozovány v rozporu se zákonem o hazardních hrách. Zaměstnanec nacházející se v provozovně jim sdělil, že tyto přístroje patří společnosti Franck Gastro s.r.o., která byla založena v České republice. Policejní ředitelství poté F. Breuerovi a dalším dvěma účastníkům původního řízení před předkládajícím soudem uložilo každému pokutu ve výši 24000 eur, neboť mělo za to, že v dotčených prostorách provozují nebo se účastní provozování hracích přístrojů. Frank Breuer je zástupcem společnosti s ručením omezeným založené na Slovensku ( 4 ).

19.

Každý z uvedených účastníků řízení podal proti uložené pokutě opravný prostředek k předkládajícímu soudu. Tvrdí, že federální monopol stanovený zákonem o hazardních hrách je v rozporu s unijním právem.

20.

Při rozhodování o jemu předložené otázce má předkládající soud na zřeteli judikaturu Soudního dvora týkající se zákona o hazardních hrách, jež vyplývá z rozsudku Pfleger a další ( 5 ), a zejména konstatování v bodě 50 tohoto rozsudku, jež se týká povinností členského státu, který se hodlá dovolávat cíle, jenž je způsobilý ospravedlnit omezení volného pohybu služeb ( 6 ). Podle předkládajícího soudu se toto konstatování vztahuje obdobně na omezení svobody usazování, neboť i zákon o hazardních hrách je třeba vykládat jako předpis, který se odchyluje od uvedené svobody ( 7 ). V této souvislosti vyjadřuje obavu, že aktivní úloha, kterou jsou rakouské správní soudy povinny plnit při získávání důkazů v jim předložených věcech ( 8 ), a tomu odpovídající relativně pasivní role, kterou má státní zastupitelství v uvedených řízeních, mohou být v rozporu s touto judikaturou Soudního dvora.

21.

Předkládající soud se proto rozhodl předložit na základě článku 267 SFEU Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:

„Mají být článek 56 SFEU nebo článek 49 a násl. SFEU, ve světle článku 6 [EÚLP] ve spojení s článkem 47 [Listiny], vykládány v tom smyslu, že s ohledem na objektivitu a nestrannost soudu požadovanou v judikatuře Evropského soudu pro lidská práva [zejména s ohledem na rozsudek (Ozerov v. Rusko ( 9 )), bod 54], tato ustanovení ve světle judikatury Soudního dvora Evropské unie [zejména rozsudku (Pfleger a další)] brání vnitrostátní právní úpravě, podle níž má ve správním řízení trestní povahy důkazy odůvodňující trestněprávní ochranu kvazimonopolní právní úpravy vnitrostátního trhu v oblasti hazardních her bez návrhu a nezávisle na jednání účastníků řízení uvést a vymezit a následně samostatně vyšetřit a posoudit soud, jenž je (v témže obsazení/téže funkci) příslušný rozhodovat o zákonnosti trestního opatření, jež je předmětem žaloby, a nikoli státní zastupitelství (nebo jiný státní orgán podílející se na trestním stíhání) ve funkci zástupce obžaloby?“

22.

Písemná vyjádření předložili společnost Online Games, F. Breuer a další, rakouská a belgická vláda a Evropská komise. Řeči těchto účastníků řízení a jejich odpovědi na otázky položené Soudním dvorem byly vyslechnuty na jednání konaném dne 10. listopadu 2016.

23.

Podle rakouské vlády je projednávaná žádost o rozhodnutí o předběžné otázce nepřípustná.

24.

Zaprvé tvrdí, že tato předběžná otázka je hypotetická. Odkazuje na neexistující „vnitrostátní právní úpravu“, neboť výklad vnitrostátního práva poskytnutý předkládajícím soudem není správný a má být upřednostněn výklad poskytnutý rakouskou vládou.

25.

Pokud by byl akceptován argument rakouské vlády, bylo by tím v podstatě řečeno, že pokud jde o správný výklad vnitrostátního práva, je Soudní dvůr povinen upřednostnit tvrzení vnitrostátní vlády před popisem, který uvedl předkládající soud v předkládacím rozhodnutí. To je zjevně nesprávné a je zřejmé, že argument rakouské vlády je v tomto ohledu zcela neopodstatněný. Nebudu se jím dále zabývat ( 10 ). Je zřejmé, že předběžnou otázku nelze na tomto základě kvalifikovat jako „hypotetickou“.

26.

Zadruhé rakouská vláda tvrdí, že předkládající soud neposkytl v předkládacím rozhodnutí právní a skutkové okolnosti dostatečné k tomu, aby mohl Soudní dvůr rozhodnout.

27.

Podle ustálené judikatury platí u otázek předložených vnitrostátním soudem domněnka relevance. Soudní dvůr může odmítnout rozhodnout o takové otázce pouze tehdy, je-li zjevné, že žádaný výklad nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, jestliže se jedná o hypotetický problém nebo také jestliže Soudní dvůr nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které jsou mu položeny ( 11 ).

28.

Je pravda, že přesné postavení zákona o hazardních hrách ve vnitrostátním právu je nejasné, přinejmenším ve vztahu k věcem předloženým Soudnímu dvoru, a to navzdory otázkám, které byly účastníkům řízení na jednání položeny. Nicméně mám za to, že Soudní dvůr disponuje dostatečnými informacemi o právním a skutkovém rámci sporu před předkládajícím soudem, a rozsah předběžné otázky je jasný. Evropská komise ani žádná z vlád, které předložily vyjádření, navíc neměly při formulování svého vyjádření na základě předkládacího rozhodnutí žádné problémy ( 12 ).

29.

Dospěla jsem tudíž k závěru, že žádost o rozhodnutí o předběžné otázce je přípustná.

30.

K uplatnění Listiny je třeba, aby členský stát „uplatňoval právo Unie“ ve smyslu jejího článku 51. Jak jsem již vysvětlila ve svém stanovisku předneseném ve věci Pfleger a další ( 13 ), pokud členský stát přijme opatření, které se odchyluje od základní svobody zaručené Smlouvou o fungování Evropské unie, spadá toto opatření do oblasti působnosti unijního práva. Pravomoc odchýlit se za určitých okolností od základní svobody zaručené unijním právem je pravomocí ponechanou členským státům, kterou unijní právo uznává; výkon této pravomoci je však unijním právem omezen. Pokud soud – ať již vnitrostátní soud nebo Soudní dvůr – přezkoumává, zda vnitrostátní právní úprava omezující výkon takové základní svobody spadá pod výjimku upravenou ve Smlouvě (a je tedy přípustná), musí být uvedený přezkum proveden za použití kritérií, která vyplývají z unijního, nikoli vnitrostátního práva, a na základě těchto kritérií. Je proto nutné vycházet z toho, že členský stát „uplatňuje unijní právo“ ve smyslu článku 51, pokud zavádí výjimku ze základní svobody. Z toho vyplývá, že Listina se použije ( 14 ). Vzhledem k tomu, že vnitrostátní opatření dotčené v původních řízeních „uplatňuje“ unijní právo, protože spadá do jeho působnosti, musí být vykládáno ve světle Listiny. Skutečnost, že projednávaná věc se na rozdíl od věci Pfleger a další týká procesních pravidel, která musí vnitrostátní soud uplatňovat při rozhodování ve věci, a nikoliv platnosti samotného odchylného opatření, nemá podle mého názoru význam.

31.

Podle ustálené judikatury Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „štrasburský soud“) se čl. 6 odst. 1 EÚLP vztahuje na správní delikty a odpovídající správní řízení trestní povahy podle rakouského práva ( 15 ). Z toho vyplývá, že tyto delikty mají být klasifikovány jako „trestné“ ve smyslu uvedeného ustanovení, a tedy i ve smyslu článku 47 Listiny ( 16 ).

32.

Ve věci projednávané před Soudním dvorem vyvstává otázka, jež má spojitost s rozsudkem Pfleger a další ( 17 ). V uvedené věci byl Soudní dvůr požádán, aby rozhodl o řadě otázek, které mu položil Unabhängiger Verwaltungssenat des Landes Oberösterreich (Nezávislý správní senát spolkové země Horní Rakousko), tj. předchůdce předkládajícího soudu, a které se v podstatě týkaly platnosti zákona o hazardních hrách ve světle zásady proporcionality, jež se uplatňuje v kontextu článku 56 SFEU o volném pohybu služeb. Soudní dvůr konstatoval, že článek 56 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je zákon o hazardních hrách, pokud tato právní úprava nesleduje skutečně cíl ochrany hráčů nebo boje proti kriminalitě a neodpovídá skutečně snaze o omezení herních příležitostí nebo o potírání kriminality spojené s těmito hrami soudržným a systematickým způsobem ( 18 ).

33.

K tomuto závěru Soudní dvůr dospěl zejména na základě následujících konstatování:

[…]

[…]

34.

V uvedené věci Soudní dvůr ke svým závěrům dospěl s ohledem na základní svobodu poskytovat služby, jež je zakotvena v článku 56 SFEU. V projednávané věci se předběžná otázka netýká pouze uvedené svobody, ale i svobody usazování zakotvené v článku 49 SFEU ( 19 ). Vzhledem k tomu, že ustanovení článku 51 až 54 SFEU, která členským státům poskytují právo odchýlit se od svobody usazování, se na základě článku 62 SFEU vztahují rovněž na svobodu poskytovat služby, mám za to, že zásady uvedené v rozsudku Pfleger a další ( 20 ) se vztahují stejně na obě svobody.

35.

Předkládající soud je součástí systému rakouského správního soudnictví. Technicky je klasifikován jako odvolací soud druhého stupně, přičemž správní delikty projednávají správní orgány v prvním stupni ( 21 ). Odvolání proti jejich rozsudkům jsou projednávána před Verwaltungsgerichtshof (Nejvyšší správní soud).

36.

Přečiny, z nichž byli žalobci v původním řízení obviněni, jsou správními delikty podle vnitrostátních právních předpisů a věci, které se těchto žalobců týkají, se projednávají postupem uplatňovaným ve správním řízení. Tento postup vyžaduje, aby soud příslušný k rozhodování o dané věci vyšetřil dané protiprávní jednání z moci úřední ( 22 ). V řízení o odvolání podaném k soudu, jako je předkládající soud, přebírá správní orgán, který uložil správní sankci, funkci žalobce ( 23 ). Jak bylo uvedeno v bodě 31 výše, protiprávní jednání, jichž se žalobci v původním řízení údajně dopustili, mají být kvalifikována jako „trestné činy“ ve smyslu článku 6 EÚLP.

37.

Podstatou otázky předkládajícího soudu je žádost o poskytnutí vodítka k použití článku 6 EÚLP a článku 47 Listiny v soudním řízení, jež se týká údajného porušení vnitrostátního pravidla, které ke své platnosti musí splnit podmínky vztahující se na odchylky od svobody usazování a volného pohybu služeb, jež jsou zakotveny v článku 49 a v článku 56 SFEU a uplatňovány v judikatuře Soudního dvora, zejména v rozsudku Pfleger a další ( 24 ).

38.

V řízení, které je obecně známé jako kontradiktorní ( 25 ), jsou úlohy obžaloby a soudu, alespoň teoreticky, jasně rozdělené. Úkolem obžaloby je získávat a předkládat důkazy, jichž se dovolává na podporu svých tvrzení, a soud je povinen tyto důkazy posoudit mimo jiné s ohledem na vyjádření učiněná jménem obhajoby. Pokud by soud v uvedeném řízení plnil funkce obžaloby, jednalo by se o nepřijatelné vybočení z jeho soudní pravomoci a rozhodnutí vydané v takovém řízení by bylo v odvolacím řízení zcela jistě zrušeno.

39.

V řízení před předkládajícím soudem tento soud zkoumá předložené důkazy z moci úřední ( 26 ). Takové řízení, ve kterém jsou povinnosti rozděleně zásadně jinak, než jak tomu je mezi obžalobou a soudem, se tradičně nazývá „vyšetřovací“ ( 27 ).

40.

Bylo uvedeno, že v současnosti nelze nalézt právní systém, který je výhradně kontradiktorní nebo výhradně vyšetřovací ( 28 ). Rakouská vláda ve svém písemném vyjádření uvedla následující základní znaky systému uplatňovaného v řízení před předkládajícím soudem. Zaprvé soud je z moci úřední povinen objasnit skutkovou podstatu přečinu a za tím účelem shromažďuje všechny potřebné důkazy, přičemž návrhy účastníků řízení nejsou v tomto ohledu relevantní. Při plnění tohoto úkolu je soud povinen učinit vše, co je v jeho pravomoci, aby se dobral skutečného stavu věci. Musí tedy využít veškeré prostředky vedoucí k objasnění skutkového stavu, a zejména shromáždit veškeré důkazy dostupné v jemu předložené věci, které mohou být relevantní při přijetí rozhodnutí. Zkoumá bez omezení veškeré skutkové okolnosti, které mohou potenciálně ovlivnit výsledné rozhodnutí, a činí tak zcela autonomně.

41.

Z části argumentace předkládajícího soudu uvedené v předkládacím rozhodnutí vyplývá, že Soudní dvůr by měl konstatovat, že systém ovládaný vyšetřovací zásadou je již ze své podstaty v rozporu s požadavky stanovenými v článku 6 EÚLP a v článku 47 Listiny.

42.

Předkládající soud na podporu svého tvrzení uvádí některé rozsudky štrasburského soudu ( 29 ), dvě stanoviska generálních advokátů Soudního dvora ( 30 ) a stanovisko Poradního výboru evropských soudců a Poradního výboru evropských státních zástupců (dále jen „názor CCJE/CCPE“) ( 31 ).

43.

Je pravda, že ve výroku či ve vyjádření obsaženém v každém z uvedených souborů dokumentů je kladen velký důraz na důležitost nestrannosti soudu. V rozsudcích štrasburského soudu i ve stanovisku CCJE/CCPE je také zdůrazněno, že nesmí docházet ke směšování rolí státního zástupce a soudu ( 32 ). Nikde však není zmínka o tom, že by systém ovládaný vyšetřovací zásadou sám o sobě měl nebo mohl být riskantní.

44.

Podle mého názoru není přístup předkládajícího soudu odůvodněný ( 33 ).

45.

Mám za to, že ve skutečnosti mohou v kontradiktorním i ve vyšetřovacím řízení – není-li tomu věnována pozornost – vyvstat problémy týkající se slučitelnosti s článkem 6 EÚLP a s článkem 47 Listiny. V prvním případě může nedostatečné zastoupení obžalovaného představovat porušení práva na rovnost zbraní. Ve druhém případě, nejsou-li správně odděleny úkoly státního zastupitelství a soudu, se mohou rozdíly mezi těmito dvěma funkcemi stírat, a to opět v neprospěch obžalovaného. V případě správného uplatňování však může každé z uvedených řízení vést ke zjištění pravdy, pouze jinými způsoby. K funkci státního zastupitelství ve vyšetřovacím řízení se vrátím níže ( 34 ).

46.

Neztotožňuji se tedy s názorem, že řízení ovládané vyšetřovací zásadou má být již ze samotné podstaty považováno za řízení, jež je v rozporu s požadavky článku 6 EÚLP a článku 47 Listiny.

47.

Neznamená to však, že by Soudní dvůr nemohl v odpovědi předkládajícímu soudu poskytnout užitečné vodítko.

48.

Zbývá tedy ještě otázka, jakým způsobem má být rozsudek Soudního dvora ve věci Pfleger a další ( 35 ) uplatněn v kontextu vnitrostátního systému, který je popsán v bodě 40 výše.

49.

Výklad uvedeného rozsudku, který v tomto ohledu poskytla rakouská vláda, podle mého názoru zcela opomíjí jeho bod 50. Důraz naopak klade na body 48, 49 a 52. V nich Soudní dvůr poskytl výklad povinností soudu, který má rozhodovat o platnosti toho, co označuje za „omezující právní úpravu“ ( 36 ). Tyto body – vykládány samostatně – by alespoň potenciálně mohly podporovat názor, že obavy předkládajícího soudu jsou neopodstatněné. Členský stát a jeho orgány nehrají žádnou roli. Klíčová úloha přísluší vnitrostátnímu soudu.

50.

Nebyl by však zohledněn bod 50 rozsudku, čímž by došlo k opomenutí podstatné části analýzy Soudního dvora. To nepovažuji za vhodné. Je také třeba mít na paměti, že odůvodnění uvedené v tomto bodě odráží ustálenou judikaturu Soudního dvora v tomto ohledu ( 37 ).

51.

V bodě 50 je členským státům uložena povinnost, která je zároveň důležitá i obtížná. V případě odchýlení se od některé z dotčených základních svobod musí členský stát uvést jasné a přesvědčivé důvody.

52.

Již ze své podstaty mohou být tyto důvody složité a vyžadovat speciální znalosti, které budou mít ve většině případů, ne-li ve všech, zvláštní vztah k členskému státu, který usiluje o odchylku. Téměř vždy budou vycházet z konkrétní sociální nebo hospodářské situace a konkrétní sociální nebo hospodářské politiky daného členského státu. Lze očekávat, že před přijetím daného opatření členský stát pečlivě zváží důvod(y) pro jeho přijetí. To je podle mého názoru kontext, v němž má být vykládán odkaz Soudního dvora uvedený v bodě 47 rozsudku Pfleger a další ( 38 ) na „cíle, které vnitrostátní právní úprava skutečně sleduje“ ( 39 ).

53.

Mám za to, že povinnost předložit toto odůvodnění má pouze dotčený členský stát ( 40 ). Nevztahuje se na ostatní účastníky řízení, včetně vnitrostátního soudu nebo účastníka řízení, který se snaží zpochybnit platnost vnitrostátního opatření, jímž je prováděna dotčená výjimka. Jinými slovy, nelze od nich očekávat, že budou „odhadovat“ důvody, jež vedly členský stát k přijetí daného opatření.

54.

Povinnost takové povahy nahradí jinak použitelná procesní pravidla, a to v případě a v rozsahu, ve kterém uvedenou povinnost nestanoví právní řád dotčeného členského státu. Samozřejmě jí nemohou být dotčena práva na obhajobu; ve skutečnosti by je měla posílit tím, že poskytuje rychlejší a úplnější přístup k důvodům, které vedly členský stát k přijetí dotčené odchylky.

55.

Povinností vnitrostátního soudu samozřejmě zůstává posoudit skutečnosti, které mu předložil členský stát, a rozhodnout o nich. Je tomu tak v případě, kdy se řízení před vnitrostátním soudem řídí kontradiktorní či vyšetřovací zásadou. Ve druhém případě bude mít (nebo může mít) také povinnost vyšetřit věc sám z moci úřední a takový požadavek se na něj bude vztahovat za všech okolností. Skutečnosti předložené členským státem jeho vyšetřování doplní a, s výhradou uvedenou níže ( 41 ), je nenahradí.

56.

Jak přesně vnitrostátní soud vyšetřování provádí je do značné míry záležitostí tohoto soudu, jsou-li respektovány požadavky stanovené v EÚLP a v unijním právu, zejména zásady rovnocennosti a efektivity ( 42 ) a případně Listina. Povaha tohoto úkolu se nevyhnutelně liší (v některých případech výrazně) v každém jednotlivém případě a u jednotlivých soudů. Úkolem Soudního dvora není zasahovat do oblastí, jež jsou čistě záležitostí vnitrostátního práva ( 43 ).

57.

Je však vhodné zabývat se dvěma konkrétními otázkami, které byly vzneseny v předkládacím rozhodnutí a ve vyjádřeních předložených Soudnímu dvoru.

58.

Zaprvé rakouskou vládou popsané úkoly soudu v oblasti vyšetřování jsou značné, ne-li herkulovské ( 44 ). Jaké prostředky mohou vnitrostátní soudy při plnění těchto úkolů využívat? V jednoznačných případech týkajících se záležitostí, s nimiž je vnitrostátní soud již plně obeznámen, je tato otázka položena spíše v teoretické než praktické rovině. Ovšem ve věcech, jako je projednávaná věc, v rámci kterých mohou vyvstat složité otázky odborné a statistické analýzy, se nejedná o úkoly, které může vnitrostátní soud splnit vlastními silami. Významnou roli při jejich plnění hrají odborné posudky.

59.

Předkládající soud v předkládacím rozhodnutí uvádí, že rakouské spolkové správní soudy nedisponují vlastními nezávislými odborníky a musí se obracet především na odborníky některého z vnitrostátních správních orgánů (a může se stát, že se jedná o odborníky pracující v téže instituci, jež se účastní řízení před vnitrostátním soudem).

60.

Pokud by tomu skutečně bylo tak ( 45 ), mám značné pochybnosti o souladu s článkem 6 EÚLP a potažmo s článkem 47 Listiny. Článek 6 odst. 1 EÚLP požaduje, aby o trestním obvinění vzneseném vůči obžalovanému rozhodoval „nezávislý a nestranný soud zřízený zákonem“. Vzhledem k tomu, že rakouské správní soudy mají toto posouzení provádět z moci úřední, je pravděpodobné, že k vydání závěrečného rozhodnutí budou soudy, přinejmenším ve složitějších věcech, potřebovat posudek jednoho nebo více odborníků. Považuji za samozřejmé, že tito odborníci musí být rovněž nezávislí a nestranní. Rovněž musí mít kvalifikaci dostatečnou k tomu, aby mohli posoudit protichůdné názory a vypracovat o nich posudek. Koneckonců jejich úkolem je, pomáhat soudu při plnění jeho povinností. Při posuzování nestrannosti štrasburský soud zdůraznil, že tento požadavek zahrnuje subjektivní i objektivní aspekt ( 46 ). Mám za to, že minimálně musí existovat nebezpečí, že odborníci vybraní z vnitrostátních správních orgánů nebudou splňovat první z nich, a téměř jistota, že druhé nebudou splňovat vůbec. Vnitrostátní soudy tedy musí mít přístup ke službám odborníků, kteří jsou skutečně nezávislí a nestranní.

61.

Druhá otázka se týká významu, který vnitrostátní soud může přikládat důvodovým zprávám ( 47 ) k napadeným vnitrostátním právním předpisům a záznamům z parlamentního jednání vedoucího k jejich přijetí. Podle rakouské vlády může soud přihlížet k důvodovým zprávám a podle belgické vlády může přihlížet k záznamům z parlamentního jednání. Může vnitrostátní soud využít některý (či oba) z uvedených pramenů, jež jsou již veřejně dostupné, a tím vyloučit povinnost členského státu uvést odůvodnění podle bodu 50 rozsudku Pfleger a další ( 48 )?

62.

Takové řešení se jeví jako nepřiměřeně zjednodušující. Zatímco příslušné vnitrostátní orgány budou bezpochyby chtít čerpat z těchto dokumentů ve vyjádřeních před vnitrostátním soudem, je pravděpodobné, že se všechny stížnosti budou vztahovat k jednomu nebo několika konkrétním aspektům dotčených právních předpisů. Členský stát má povinnost vnitrostátnímu soudu sdělit, na které části jeho širšího odůvodnění by se měl při rozhodování v projednávané věci zaměřit. Členský stát může chtít (a potřebovat) poskytnout další a úplnější informace na podporu důvodů, z nichž vychází ve svých vyjádřeních. Kromě toho, tyto prostředky již ze své podstaty nemohou být považovány za zcela úplné či spolehlivé, pokud stejně jako v případě zákona o hazardních hrách Soudní dvůr poskytl přesvědčivé poznatky, že dotčená právní úprava nemusí splňovat požadavky stanovené unijním právem ( 49 ).

63.

Předkládající soud je znepokojen tím, že v před ním probíhajícím řízení nemá státní zastupitelství jasně vymezenou úlohu. Zejména uvádí, že takového řízení, jako je původní řízení, se státní zastupitelství účastní pouze výjimečně. Jeho místo zaujímá představitel výkonné moci, jehož účast je navíc zcela pasivní ( 50 ). Předkládající soud je v tomto ohledu zřejmě znepokojen především tím, že se stírají rozdíly mezi úlohou soudu a státního zastupitelství, což může mít následně vliv na nezávislost a nestrannost soudu. Odkazuje v tomto ohledu na tři rozsudky štrasburského soudu. Prvním z nich je Kyprianou v. Kypr ( 51 ). Uvedená věc se týkala pohrdání soudním řízením, jež bylo vedeno proti stěžovateli ve zkráceném řízení, přičemž soud byl obsazen týmiž soudci, kteří byli předmětem kritiky stěžovatele na veřejném zasedání. Obžalobu zastupovali sami soudci. Štrasburský soud konstatoval, že směšování rolí může zjevně vyvolat objektivně důvodné pochybnosti o nestrannosti soudu, který vedl řízení ( 52 ).

64.

Zadruhé se jedná o rozsudek Ozerov v. Rusko ( 53 ). V této věci byl stěžovatel odsouzen za zločin soudem prvního stupně. Řízení se neúčastnil žádný zástupce obžaloby, přestože účast státního zástupce byla povinná. Jednalo se o kontradiktorní řízení a podle vnitrostátního práva platného v rozhodné době byla přítomnost státního zástupce na řízení povinná, byla-li nařízena. Státní zástupce by se tak mohl účastnit posouzení důkazů a přednést vyjádření. Štrasburský soud konstatoval, že vnitrostátní soud smísil role státního zástupce a soudu a poskytl tím důvody k legitimním obavám o jeho nestrannosti ( 54 ).

65.

Zatřetí předkládající soud uvádí rozsudek Karelin v. Rusko ( 55 ). Stěžovatel byl odsouzen pro správní delikt a proti tomuto rozhodnutí podal odvolání. Zástupce obžaloby se neúčastnil řízení v prvním ani ve druhém stupni. Soudce během jednání pozměnil obvinění vznesená vůči stěžovateli. Štrasburský soud uvedl, že vzhledem k nepřítomnosti obžaloby musel soud při jednání plnit úkoly spočívající nejen v zastupování, ale i v podpoře obžaloby proti stěžovateli. Dále uvedl, že nepřítomnost obžaloby v prvním i druhém stupni řízení byla v rozporu s požadavkem na nestrannost ( 56 ).

66.

K uvedenému závěru štrasburský soud dospěl poté, co v plném rozsahu přezkoumal svou judikaturu týkající se obav z podjatosti, jež mohou vyvstat v případě nepřítomnosti státního zástupce na soudním jednání. Nečinil přitom zvláštní rozdíly mezi kontradiktorním a vyšetřovacím řízením ( 57 ). Zabýval se rovněž problémy, jež mohou vyvstat na základě skutečnosti, že věc byla projednávána v odvolacím řízení, a nikoliv v řízení v prvním stupni. Konstatoval, že v odvolacím řízení může být situace odlišná, zejména pokud jsou jeho předmětem pouze právní otázky, a že úloha obžaloby proto může být vnímána jako „méně nezbytná“. Dodal však, že i v této fázi řízení musí být splněna podmínka nestrannosti ( 58 ). Uvedl také, že pokud je ústní jednání považováno za vhodné k soudnímu rozhodnutí o trestním obvinění vznesenému vůči obžalovanému, je přítomnost státního zástupce „zpravidla vhodná, aby se zabránilo vzniku důvodných pochybností, jež mohou jinak vyvstat ohledně nestrannosti soudu“ ( 59 ).

67.

Kromě kategorického požadavku na objektivní nezávislost a nestrannost soudního orgánu, jenž má rozhodovat o vině obžalovaného v prvním stupni nebo v odvolacím řízení, jsem mezi uvedenými výroky nenalezla žádnou spojitost. Jinými slovy, podle mého názoru nelze vyvodit přísná a přesná pravidla týkající se přítomnosti obžaloby na řízeních takové povahy, s výjimkou zásadního konstatování štrasburského soudu, že její přítomnost je zpravidla „vhodná“. Ačkoli bylo toto prohlášení učiněno v kontextu jednání v prvním stupni, přičemž řízení před soudem, jako je předkládající soud v projednávané věci, jsou klasifikována jako řízení odvolací, je povaha těchto řízení podle vnitrostátních právních předpisů taková, že se jedná o první příležitost, kdy je o daných otázkách rozhodováno v plné jurisdikci. Kromě toho, důvodem pro konání jednání je umožnit dialog mezi účastníky řízení a prostřednictvím tohoto dialogu zajistit lepší informovanost soudu. V nepřítomnosti obžaloby nelze tento dialog vést vůbec, nebo jej lze vést pouze v omezeném rozsahu ( 60 ).

68.

Chtěla bych dodat, že v případě pochyb o splnění kategorického požadavku, kterým je nezávislost a nestrannost, musí vnitrostátní soud, jemuž byla věc předložena, nejprve zajistit, aby byl uvedený požadavek splněn. Bude-li to znamenat, že v daném případě musí vnitrostátní soud upustit od projednání otázky, jež by obžalobě poskytlo zvýhodnění na úkor obžalovaného, pak tak musí učinit. Dále chci zdůraznit, že soud, který je v postavení předkládajícího soudu, nemůže mít za žádných okolností povinnost uvádět v zastoupení členského státu odůvodnění, jež je daný členský stát povinen poskytnout s ohledem na bod 50 rozsudku Pfleger a další ( 61 ). Není-li toto odůvodnění poskytnuto (jak tomu je v každém případě, kdy státní zástupce z důvodu nepřítomnosti nebo pasivity nebo z jiného důvodu nesplní svou povinnost), může vnitrostátní soud z takového selhání vyvodit odpovídající důsledky.

69.

Navrhuji tedy, aby Soudní dvůr na otázku položenou Landesverwaltungsgericht Oberösterreich (Správní soud spolkové země Horní Rakousko) odpověděl takto:

„Zamýšlí-li se členský stát ve své právní úpravě odchýlit od základní svobody Evropské unie, včetně volného pohybu služeb podle článku 56 SFEU a svobody usazování podle článku 49 SFEU, článek 6 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, ani článek 47 Listiny základních práv Evropské unie nebrání vnitrostátní právní úpravě, jež v případě řízení o správních deliktech ukládá soudu příslušnému k rozhodování o platnosti této výjimky ve světle unijního práva, aby vyšetřoval protiprávní jednání z moci úřední. Členský stát, který se hodlá dovolávat této výjimky, však musí odůvodnit dotčené opatření tak, aby obviněnému z trestného činu byla známa povaha tohoto opatření a dotčený soud mohl toto opatření posoudit a rozhodnout. V této souvislosti mohou být relevantní také následující skutečnosti: