1.

Právní otázka, kterou pozdvihuje tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, je následující: do jaké míry omezuje unijní právo v oblasti přistěhovalecké politiky aplikaci vnitrostátních předpisů, které ukládají cizím státním příslušníkům občanskou integrační povinnost?

2.

V Nizozemsku byla v roce 2007 zavedena občanská integrační povinnost pro cizí státní příslušníky. K této povinnosti se pojí povinnost složit jazykovou zkoušku a zkoušku ze základních znalostí nizozemských reálií. Nesplnění této povinnosti ve lhůtě je sankcionováno pokutou.

3.

V projednávané věci má Centrale Raad van Beroep (nizozemský odvolací správní soud příslušný mj. ve věcech sociálního zabezpečení) pochybnosti o tom, zda a pokud ano, za jakých podmínek může být tato povinnost uložena cizím státním příslušníkům, kteří v Nizozemsku dlouhodobě legálně pobývají a mají postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta ve smyslu směrnice 2003/109/ES ( 2 ).

4.

Článek 4 směrnice 2003/115, nadepsaný „Délka pobytu“, v odst. 1 stanoví:

„Členské státy přiznávají právní postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta státním příslušníkům třetích zemí, kteří bezprostředně před podáním příslušné žádosti pobývali oprávněně a nepřetržitě na jejich území po dobu pěti let.“

5.

Článek 5 směrnice 2003/109, nadepsaný „Podmínky pro získání právního postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta“, v odstavci 2 stanoví:

„Členské státy mohou požadovat, aby státní příslušníci třetích zemí dodržovali integrační opatření [integrační podmínky] v souladu s vnitrostátním právem.“

6.

Článek 11 směrnice 2003/109, nadepsaný „Rovné zacházení“, v odstavci 1 stanoví:

„Dlouhodobě pobývajícím rezidentům je přiznáno rovné zacházení jako státním příslušníkům členského státu v těchto oblastech:

[…]“

7.

Článek 15 směrnice 2003/109, nadepsaný „Podmínky pobytu v druhém členském státě“, v odstavci 3 stanoví:

„Členské státy mohou požadovat, aby státní příslušníci třetích zemí dodržovali integrační opatření v souladu s vnitrostátním právem.

Tato podmínka se neuplatňuje, pokud byli dotyční státní příslušníci třetích zemí povinni dodržovat integrační opatření [integrační podmínky] podle čl. 5 odst. 2, aby získali právní postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta.

Aniž je dotčen druhý pododstavec, může se od dotyčných osob požadovat účast v jazykových kurzech.“

8.

Podmínky pro přiznání postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta ve smyslu směrnice 2003/109 upravuje v Nizozemsku cizinecký zákon (Vreemdelingenwet).

9.

Podle čl. 21 odst. 1 písm. k) Vreemdelingenwet může být žádost o udělení povolení k pobytu na dobu neurčitou zamítnuta, pokud cizí státní příslušník nesložil zkoušku ve smyslu čl. 7 odst. 2 písm. a) zákona o občanské integraci (Wet inburgering, dále je Wi), nebo nezískal diplom, vysvědčení či jiný dokument ve smyslu čl. 5 odst. 1 písm. c) tohoto zákona.

10.

Jak uvádí předkládající soud, toto ustanovení vstoupilo v platnost dne 1. ledna 2007, avšak účinnosti nabylo až dne 1. ledna 2010. Před tímto datem nemusel cizí státní příslušník složit integrační zkoušku, aby získal postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta.

11.

Článek 3 a 31 Wi ve znění rozhodném z hlediska skutkového stavu stanovily:

„Článek 3

1.   Povinnost občanské integrace má cizinec, který je oprávněn k pobytu [v Nizozemsku] ve smyslu čl. 8 písm. a) až e) nebo článku 1 Vreemdelingenwet 2000, který:

[…]

Článek 31

1.   Obecní zastupitelstvo uloží osobě povinné k integraci, která nesložila ve lhůtě podle čl. 7 odst. 1 nebo v prodloužené lhůtě podle odstavce 2 písm. a) integrační zkoušku, správní pokutu.

2.   Odchylně od odstavce 1

[…]“

12.

WI vstoupil v platnost dne 1. ledna 2007.

13.

Jak uvádí předkládající soud, pro cizí státní příslušníky, kteří imigrovali do Nizozemska po vstupu zákona v platnost, začíná lhůta ke složení zkoušky z jazyka a nizozemských reálií běžet od počátku pobytu v Nizozemsku. Pro osoby, které již v Nizozemsku byly rezidenty v okamžiku, kdy zákon vstoupil v platnost, byla lhůta ke složení zkoušky stanovena samostatným správním rozhodnutím.

14.

P má americkou státní příslušnost a pobývá v Nizozemsku od roku 2002. Dne 14. listopadu 2008 získala postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta ve smyslu směrnice 2003/109.

15.

Rozhodnutím ze dne 1. srpna 2008, které bylo později nahrazeno rozhodnutími ze dne 4. srpna 2009 a 25. února 2010, uvědomila Commissie Sociale Zekerheid Breda (výbor sociálního zabezpečení v Breda, dále jen „commissie“) P, že pro ni platí občanská integrační povinnost ve smyslu Wi a musí složit integrační zkoušku k datu 30. června 2013.

16.

P začala navštěvovat integrační kurz organizovaný commissie, který dne 25. srpna 2008 přerušila ze zdravotních důvodů a později v něm již nepokračovala.

17.

S se narodila v bývalé Jugoslávii a má novozélandské státní občanství. Od roku 2000 pobývá v Nizozemsku. Dne 8. června 2007 získala postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta.

18.

Rozhodnutími ze dne 24. února 2010 a 6. května 2010 informovalo college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amstelveen (obecní zastupitelstvo Amstelveen) S, že musí splnit integrační povinnost a složit integrační zkoušku k datu 24. srpna 2013.

19.

P a S se proti těmto rozhodnutím odvolaly k rechtbank Breda a rechtbank Amsterdam (soud prvního stupně v Breda a v Amsterodamu). Tyto žaloby byly zamítnuty rozsudkem rechtbank Breda ze dne 12. července 2010 a rozsudkem rechtbank Amsterdam ze dne 8. září 2011.

20.

P a S se proti těmto rozsudkům odvolaly k Centrale Raad van Beroep.

21.

Na podporu svých odvolání P a S uvedly, že vzhledem k jejich postavení dlouhodobě pobývajících rezidentů se jim musí dostat stejného zacházení jako nizozemským občanům, a neměla by tedy pro ně platit integrační povinnost. Rovněž tvrdily, že uložení takové povinnosti dlouhodobě pobývajícím rezidentům je v rozporu s cílem směrnice 2003/109 a jejím čl. 5 odst. 2 a čl. 11 odst. 1.

22.

Podle předkládajícího soudu nelze vyloučit, že uložení integrační povinnosti dlouhodobě pobývajícím rezidentům je v rozporu se směrnicí 2003/109. Tento soud podotýká, že čl. 5 odst. 2 uvedené směrnice opravňuje členský stát nepřiznat postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta, nejsou-li splněny integrační podmínky stanovené ve vnitrostátním právu. Přiznání tohoto postavení v zásadě znamená, že došlo k úspěšnému integrování osoby. Vyvstává tedy otázka, zda může členský stát uložit integrační povinnost osobě, které již bylo postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta přiznáno, a zda může v případě nesplnění této povinnosti uložit sankci ve formě pokuty.

23.

Za těchto podmínek se Centrale Raad van Beroep rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:

24.

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce došla kanceláři Soudního dvora dne 15. listopadu 2013.

25.

P a S, nizozemská a portugalská vláda i Komise předložily písemná vyjádření. P a S požádaly o nařízení jednání.

26.

P a S, nizozemská vláda a Komise se zúčastnily jednání, které proběhlo dne 5. listopadu 2014.

27.

Směrnice 2003/109 je součástí řady aktů unijního práva týkajících se postavení státních příslušníků třetích zemí, které byly přijaty na základě legislativních pravomocí zakotvených v Amsterodamské smlouvě ( 3 ).

28.

Legislativní cíle Unie realizované uvedenou směrnicí byly uvedeny v závěrech ze zasedání Evropské rady v Tampere ve dnech 15. a 16. října 1999. Tyto závěry mj. uvádí, že právní postavení státních příslušníků třetích zemí by se mělo sbližovat s právním postavením státních příslušníků členských států a že by osobě, která pobývala oprávněně v členském státě po dobu, kterou je třeba stanovit, a je držitelem povolení k dlouhodobému pobytu, měl být přiznán soubor jednotných práv, která se co nejvíce přibližují právům přiznávaným občanům Unie ( 4 ).

29.

Vzhledem k výše uvedenému se jeví, že směrnice 2003/109 založila ve prospěch státních příslušníků třetí země, kteří pobývali oprávněně v Unii po dobu minimálně pěti let, zvláštní právní postavení vyplývající výlučně z unijního práva: postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta ( 5 ).

30.

Zavedení tohoto postavení založilo pro cizí státní příslušníky v porovnání s občanstvím alternativní formu účasti na hospodářském a sociálním životě Unie, která je v doktríně označována pojmem „denizenship“ oproti „citizenship“ ( 6 ).

31.

Pokud jde o otázky neupravené unijním právem, postavení státních příslušníků třetí země pobývajících v Unii nadále upravuje vnitrostátní právo členských států.

32.

Členské státy mají zejména nadále možnost uplatňovat integrační politiku k předcházení marginalizaci a segregaci cizích státních příslušníků ( 7 ). Integrační povinnost se může týkat různých fází imigrace, v závislosti na čemž je definována jako: i) podmínka pro vydání povolení ke vstupu a pobytu; ii) podmínka pro vydání povolení k dlouhodobému pobytu; iii) podmínka pro získání postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta či iv) podmínka pro získání státní příslušnosti naturalizací.

33.

Tato povinnost s sebou obecně nese nutnost prokázat určitou míru zvládnutí úředního jazyka a někdy znalost reálií hostitelské země (její historii, právo a hodnoty). Některé členské státy vyžadují, aby státní příslušníci třetí země složili zkoušku, které může předcházet povinný kurz. Jiné požadují pouze docházení do integračních kurzů ( 8 ).

34.

Otázka položená nizozemským soudem v projednávané věci se týká možnosti ukládat integrační povinnost osobám s postavením dlouhodobě pobývajícího rezidenta ve smyslu unijního práva. Podle nizozemské právní úpravy je uvedená povinnost vymezena ve vztahu k těmto osobám nikoli jako podmínka pro nabytí práv, ale jako zvláštní požadavek, který je třeba splnit z důvodu pobytu na území hostitelského státu.

35.

K vyřešení tohoto problému je třeba zodpovědět dvě zásadní otázky. Zaprvé jde o to, zda je integrační povinnost stanovená pro dlouhodobě pobývající rezidenty v souladu postavením dlouhodobě pobývajícího rezidenta ve smyslu směrnice 2003/109. Zadruhé, v případě kladné odpovědi na první otázku, je třeba zjistit, do jaké míry omezuje unijní právo svobodu členských států vymezit obsah této integrační povinnosti.

36.

Článek 5 odst. 2 směrnice 2003/109 výslovně stanoví možnost učinit přiznání postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta závislé na „integračních podmínkách“ v souladu s vnitrostátním právem.

37.

Směrnice však neupřesňuje, zda a do jaké míry lze integrační povinnost ukládat po nabytí tohoto postavení.

38.

Názory účastníků a vedlejších účastníků řízení se v tomto bodě rozcházejí. Žalobkyně v původním řízení a portugalská vláda zastávají názor, že je v rozporu se směrnicí 2003/109 ukládat integrační povinnost dlouhodobě pobývajícím rezidentům. Nizozemská vláda a Komise naopak tvrdí, že uvedená směrnice tuto otázku neřeší, takže tuto povinnost lze podle nich uložit.

39.

Jak vyplývá z předkládacího rozhodnutí, obě žalobkyně v původním řízení pobývají v Nizozemsku již několik let a patří do skupiny „starších“ dlouhodobě pobývajících rezidentů, neboť toto postavení získaly před tím, než se začala integrační povinnost uplatňovat v praxi. Podle nizozemské právní úpravy však mají povinnost složit integrační zkoušku ( 9 ).

40.

V žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce nizozemský soud zpochybňuje možnost ukládat integrační povinnost osobám, které již mají postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta. Podle předkládajícího soudu nabytí tohoto postavení znamená, že dotčená osoba splnila povinnost prokázat vazby na hostitelskou zemi ve smyslu bodu 6 odůvodnění směrnice 2003/109, a integraci tedy dokončila.

41.

Zdůrazňuji, že směrnice 2003/109 – jak správně uvedl předkládající soud – vychází z myšlenky, že po nějaké době se vazby osoby, která legálně a bez přerušení pobývá v dotčeném členském státě, mění na trvalé a svědčí o zakotvení osoby ve společnosti. Směrnice má přiznávat zvláštní postavení státním příslušníkům třetí země, kteří se trvale usadili v členských státech, neboť integrace těchto státních příslušníků přispívá k podpoře ekonomické a společenské soudržnosti v Unii ( 10 ).

42.

Podle mého názoru však tato myšlenka nevylučuje, aby měly členské státy možnost vyvíjet integrační aktivitu zaměřenou na dlouhodobě pobývající rezidenty.

43.

Je třeba uvést, že směrnice 2003/109 používá v souvislosti s integrační aktivitou dva odlišné pojmy. Článek 5 odst. 2 povoluje aplikaci „integračních podmínek“ ( 11 ) za účelem přiznání postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta. Článek 15 odst. 3 směrnice, který se týká práva dlouhodobě pobývajícího rezidenta na pobyt v jiném členském státě, opravňuje hostitelský stát k uložení „integračních opatření“ osobě, která získala postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta v jiném členském státě ( 12 ), pokud tato osoba již neměla povinnost splnit integrační podmínky za účelem získání tohoto postavení v tomto jiném státě ( 13 ).

44.

Tento výklad potvrzuje i historie vzniku uvedeného ustanovení. Během přípravných prací na směrnici 2003/109 některé členské státy v rámci Rady navrhly nahradit v článku 15 pojem „opatření“ pojmem „podmínky“, avšak tento návrh nebyl do konečného znění směrnice prosazen ( 14 ).

45.

I ustanovení směrnice 2003/86 svědčí o nutnosti rozlišovat integrační opatření a podmínky. Článek 7 odst. 2 směrnice 2003/86 umožňuje členským státům požadovat, aby státní příslušníci třetí země, kteří podali žádost o povolení vstupu na území za účelem sloučení rodiny, dodrželi integrační opatření. Zákonodárce zde použil stejnou formulaci jako v čl. 15 odst. 3 směrnice 2003/109. Jak generální advokát Mengozzi podotkl poté, co analyzoval historický vývoj čl. 15 odst. 3 směrnice 2003/09 a porovnal ustanovení obou těchto směrnic, zákonodárce použil úmyslně jiný pojem než „integrační podmínky“ spojený s nabýváním určitých práv ( 15 ).

46.

Výše uvedený rozdíl je zvlášť důležitý pro účely aplikace směrnice 2003/86. Považovat integrační zkoušku za „podmínku“ k tomu, aby rodinný příslušník mohl získat povolení ke vstupu na území, zasahuje do samotné podstaty práva na sloučení rodiny ( 16 ).

47.

Předmětné rozlišování hraje zásadní roli i v rámci směrnice 2003/109: integrační opatření pro dlouhodobě pobývající rezidenty, kteří mají právo k pobytu v jiném členském státě, nemohou být „podmínkami“ v tom smyslu, že by neměly být de iure ani de facto prostředkem pro selekci osob či kontrolu přistěhovalectví. V opačném případě by tyto integrační činnosti narušovaly svobodu pohybu uvnitř Unie, která je základním aspektem právního postavení založeného směrnicí 2003/109.

48.

Oba výše zmíněné právní předpisy tedy rozlišují integrační aktivitu definovanou jako podmínky pro nabytí či výkon určitých práv a aktivitu definovanou jako prostředky, které mají integraci osob pouze usnadnit ( 17 ).

49.

Podle mého názoru není v rozporu s cíli směrnice 2003/109 ukládat dlouhodobě pobývajícím rezidentům integrační opatření, neboť tato opatření mají pouze podněcovat dlouhodobě pobývající rezidenty k účasti na ekonomickém a společenském životě ve státě pobytu.

50.

Tato opatření jsou podle všeho přípustná i s ohledem na systematiku směrnice. Jak jsem již uvedl, čl. 15 odst. 3 směrnice členský stát opravňuje – až na některé zvláštní podmínky – k uložení integračních opatření osobě, jež získala postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta v jiném členském státě. Nic nenasvědčuje tomu, že by uložení podobných opatření „domácím“ rezidentům, kteří nevyužili právo pobytu v jiném členském státě, bylo v rozporu s cíli směrnice.

51.

Žalobkyně v původním řízení se dovolávají zásady rovného zacházení s dlouhodobě pobývajícími rezidenty s poukazem na to, že integrační povinnost neplatí pro nizozemské státní příslušníky ani pro ostatní občany Unie.

52.

Tento argument mě nepřesvědčuje, neboť pokud jde o integrační povinnosti, státní příslušníci třetí země nejsou s občany dotčeného členského státu či ostatních občanů Unie ve srovnatelné situaci.

53.

Tento závěr platí i pro cizí státní příslušníky s postavením dlouhodobě pobývajících rezidentů. Podle čl. 11 odst. 1 směrnice má dlouhodobě pobývající rezident nárok na stejné zacházení jako státní příslušníci v mnoha oblastech uvedených v tomto ustanovení (zejména pokud jde o podmínky pro přístup k zaměstnání a k samostatné výdělečné činnosti, všeobecnému a odbornému vzdělávání, sociálnímu zabezpečení, jakož i zbožím a službám). Právo dlouhodobě pobývajících rezidentů na rovné zacházení tedy platí v zásadě v oblastech uvedených v čl. 11 odst. 1 směrnice 2003/109 ( 18 ). Ratio legis tohoto ustanovení je vyjádřeno v bodě 2 odůvodnění, který hovoří spíše o „sbližování“ postavení dlouhodobě pobývajících rezidentů a občanů než o harmonizaci jejich postavení.

54.

Podle mého není pochyb o tom, že vnitrostátní ustanovení, která by podmiňovala udržení postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta či výkon souvisejících práv splněním integrační povinnosti, by byla v rozporu i s článkem 9 směrnice 2003/109, který stanoví podmínky pro odnětí či pozbytí tohoto postavení, a s čl. 5 odst. 2 uvedené směrnice, který umožňuje stanovit „podmínky“ pouze pro účely nabytí tohoto postavení.

55.

Rozlišení integrační povinnosti jako integračního opatření či integrační podmínky je tedy v projednávané věci rozhodující.

56.

Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že vnitrostátní předpisy, které se uplatní v projednávané věci, nestanoví výslovně povinnost složit integrační zkoušku jakožto „podmínku“ pro to, aby mohla mít osoba postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta. Nesplnění této povinnosti nevede ke ztrátě postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta ani k omezení souvisejících práv. Jak vyplývá ze spisu, jediným negativním důsledkem ve vnitrostátním právu je uložení pokuty.

57.

Nevylučuji tedy, že by integrační povinnost stanovená v nizozemské právní úpravě mohla být považována za „integrační opatření“ ve smyslu směrnice 2003/109.

58.

Vzhledem k výše uvedenému zastávám názor, že směrnice 2003/109 a konkrétně její čl. 5 odst. 2 a čl. 11 odst. 1 nebrání tomu, aby pro státní příslušníky třetí země, kteří získali postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta v dotčeném členském státě ( 19 ), platila integrační povinnost, pokud tato opatření mají pouze usnadnit integraci dotčené osoby a nejsou explicitní či implicitní podmínkou pro udržení si tohoto postavení či výkon s ním souvisejících práv.

59.

Pokud jde o druhou předběžnou otázku, chtěl bych zdůraznit, že pro účely aplikace výše uvedeného výkladu je irelevantní, zda integrační povinnost začala platit před tím, než dotčená osoba nabyla postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta, nebo po tomto datu. Pokud členský stát takovou povinnost nestanovil jako podmínku pro nabytí postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta, nemůže toto rozhodnutí změnit tím, že osobám, které již uvedené postavení mají, uloží povinnost splnit podmínku pro udržení si tohoto postavení či pro výkon práv s ním souvisejících. Po nabytí postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta je integrační aktivita zaměřená na tyto osoby omezena na integrační opatření ( 20 ).

60.

Je tedy třeba zkoumat, do jaké míry může unijní právo omezit svobodu členských států vymezit obsah takových integračních opatření.

61.

Jak jsem již uvedl, směrnice 2003/109 umožňuje členským státům uložit integrační povinnost „v souladu s vnitrostátním právem“ (čl. 5 odst. 2 a čl. 15 odst. 3), avšak neuvádí nic ohledně obsahu dotčených opatření či podmínek pro jejich uplatnění s tím, že v tomto odkazuje na vnitrostátní právo.

62.

Jaká jsou kritéria pro posouzení souladu vnitrostátních předpisů upravujících integrační povinnost s unijním právem?

63.

Pro účely odpovědi na tuto otázku je třeba zkoumat, zda dotčená ustanovení spadají do působnosti unijního práva. V případě kladné odpovědi je třeba zkoumat tyto předpisy i s ohledem na zákaz narušovat působnost a účinnost unijního práva, jakož i s ohledem na povinnost respektovat zásadu proporcionality a základní práva chráněná Listinou základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“).

64.

Zdůrazňuji, že směrnice 2003/109 vytvořila nové právní postavení svědčící státním příslušníkům třetí země pobývajícím na unijním území, což implikuje potřebu upravit toto postavení vyčerpávajícím způsobem.

65.

V této souvislosti nemůže vést tvrzení, že integrační aktivita spadá do pravomoci členských států, samo o sobě k závěru, že mají tyto státy v této otázce naprostou volnost. Výkon pravomocí členskými státy podléhá kontrole a dohledu unijního práva, pokud zasahuje do práv přiznaných či chráněných unijním právním řádem ( 21 ).

66.

Pokud jde o placení poplatků za vydání povolení k pobytu na základě směrnice 2003/109, Soudní dvůr rozhodl, že členské státy mají při stanovení výše těchto poplatků prostor pro uvážení, avšak nemohou použít vnitrostátní právní úpravu, která může ohrozit dosažení cílů směrnice, a tím ji zbavit užitečného účinku ( 22 ).

67.

Podle mého názoru není pochyb o tom, že pokud členský stát využil možnost upravenou výslovně ve směrnici 2003/109, dotčené vnitrostátní předpisy spadají do působnosti unijního práva.

68.

Tak je tomu v případě, že vnitrostátní právní předpisy podmiňují nabytí postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta splněním „integračních podmínek“ na základě pravomocí stanovených výslovně v čl. 5 odst. 2 směrnice 2003/109. Rovněž je třeba zohlednit skutečnost, že k nabytí postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta dochází v rámci postupu upraveného směrnicí 2003/109, která taxativním způsobem vymezuje podmínky pro nabytí tohoto postavení ( 23 ).

69.

Není pochyb ani o tom, že vnitrostátní přepisy, které podle čl. 15 odst. 3 směrnice 2003/109 ukládají „integrační opatření“ osobě, jež získala postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta v jiném členském státě, spadají do působnosti unijního práva.

70.

Spadá do působnosti unijního práva i taková vnitrostátní právní úprava, jako je úprava dotčená ve věcech v původním řízení, která ukládá integrační povinnost dlouhodobě pobývajícím „domácím“ rezidentům, tj. osobám, které nevyužily právo pobytu v jiném členském státě?

71.

Podle mého názoru je třeba tuto otázku zodpovědět kladně.

72.

Postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta vyplývá výlučně z unijního práva. V tomto kontextu je rozlišování „migrujících“ a „domácích“ dlouhodobě pobývajících rezidentů, tj. osob, které využily svobody pohybu v rámci Unie, a těch, které této svobody nevyužily, irelevantní pro účely vymezení působnosti unijního práva. I kdyby dlouhodobě pobývající rezident nevykonal právo pobytu v jiném členském státě, nejedná se o čistě vnitrostátní situaci.

73.

Zastávám tedy názor, že vnitrostátní předpisy stanovící integrační povinnost pro osoby s postavením dlouhodobě pobývajících rezidentů spadají do působnosti unijního práva bez ohledu na to, zda dotčená osoby využila práva na pobyt jiném členském státě, či nikoli.

74.

Výše popsané řešení je užitečné i pro vymezení mezí působnosti unijního práva ve smyslu článku 51 odst. 1 Listiny ( 24 ). Toto ustanovení Listiny vychází z judikatury Soudního dvora, podle níž se základní práva zaručená v unijním právním řádu uplatní ve všech situacích upravených unijním právem ( 25 ).

75.

Toto konstatování nepochybně zahrnuje situaci, kdy se členský stát odvolává na možnost provést směrnici, která je v ní výslovně stanovena, nebo vyplývá ze samotné systematiky směrnice – jako je tomu v projednávaném případě.

76.

Nezáleží na tom, zda ustanovení směrnice 2003/109 týkající se integračních podmínek a opatření odkazují na vnitrostátní právo. Soudní dvůr již měl příležitost konstatovat, že při určování rozsahu práv dlouhodobě pobývajících rezidentů na dávky sociální pomoci ve smyslu čl. 11 odst. 1 písm. d) a článku 4 směrnice 2003/109, jakož i rozsahu základních dávek musí členské státy respektovat základní práva chráněná Listinou, i když výše uvedené ustanovení směrnice odkazuje na vnitrostátní právo ( 26 ).

77.

Připomínám, že Soudní dvůr již zkoumal vnitrostátní předpisy podmiňující integračním opatřením vstup na území z titulu sloučení rodiny. U této příležitosti Soudní dvůr ověřoval, zda jsou uvedená opatření odůvodněna naléhavými důvody obecného zájmu a zda jsou přiměřená ( 27 ). Tato analýza sice vycházela ze svobody usazování přiznané na základě asociační dohody s Tureckem. Použití analogických kritérií pro účely posouzení integračních opatření by však nemělo vyvolávat kontroverze, zejména pokud jsou uvedená opatření uložena v oblasti upravené unijní směrnicí týkající se imigrační politiky.

78.

Vzhledem k výše uvedenému zastávám názor, že vnitrostátní předpisy stanovící integrační opatření pro dlouhodobě pobývající rezidenty spadají do působnosti unijního práva, a to i ve smyslu čl. 51 odst. 1 Listiny.

79.

Jak jsem již uvedl, jelikož čl. 79 odst. 4 SFEU vylučuje pravomoc Unie harmonizovat právní předpisy v oblasti integrace, jeví se jako odůvodněné tvrzení, že unijní právo ponechává členským státům prostor pro uvážení.

80.

Tento prostor pro uvážení však nemohou členské státy využít takovým způsobem, který by narušoval cíl a užitečný účinek směrnice ( 28 ). Vnitrostátní předpisy, které spadají do působnosti unijního práva, musí být rovněž v souladu se zásadou proporcionality: integrační povinnost musí být s to zajistit dosažení dotčeného cíle a nepřekročit meze toho, co je nezbytné k jeho dosažení ( 29 ).

81.

Týká-li se dlouhodobě pobývajících rezidentů, integrační povinnost nesmí nadměrně ztěžovat výkon práv souvisejících s jejich postavením. Tato povinnost nesmí představovat překážku ve výkonu práva zaměstnání a výkonu výdělečné činnosti ani práva na všeobecné a odborné vzdělávání. Přístup k večerním kurzům je v tomto ohledu zásadní; rovněž je třeba zohlednit náklady na vzdělání a přístup k systému materiální pomoci ( 30 ). Připomínám, že Soudní dvůr již rozhodl, že poplatky, které mají značný finanční dopad na státní příslušníky třetích zemí splňující podmínky upravené směrnicí 2003/109 pro přiznání povolení k pobytu by mohly tyto státní příslušníky zbavit možnosti uplatnit práva přiznaná touto směrnicí, což by narušilo její cíl ( 31 ).

82.

Po zjištění, zda jsou požadavky na integraci kladené dlouhodobě pobývajícím rezidentům nepřiměřené samy o sobě, je třeba je porovnat s požadavky, které se uplatní pro účely nabytí státního občanství naturalizací. Požadavky kladené na dlouhodobě pobývající rezidenty musí být mírnější – a v žádném případě nesmí být přísnější – než požadavky na nabytí státního občanství ( 32 ).

83.

Uplatňovaná opatření musí být slučitelná se základními právy chráněnými Listinou. Je třeba zohlednit obzvláště právo na soukromý a rodinný život (článek 7 Listiny), svoboda myšlení, svědomí a náboženského přesvědčení (článek 10 Listiny), zákaz diskriminace (článek 21 Listiny) ( 33 ), práva dítěte (článek 24 Listiny), jakož i práva starších osob (článek 25 Listiny) a osob se zdravotním postižením (článek 26 Listiny).

84.

Je sice na vnitrostátním soudu, aby posoudil ustanovení vnitrostátních předpisů z hlediska výše uvedených zásad, nicméně Soudní dvůr může podat výklad nezbytný k tomuto posouzení.

85.

Pro účely tohoto posouzení je nejprve třeba ověřit, zda vnitrostátní předpisy stanoví integrační podmínky či opatření ve smyslu směrnice 2003/109. Ačkoli směrnice 2003/86 ani směrnice 2003/109 neposkytují v tomto ohledu výslovná vodítka, nemění to nic na tom, že „integrační opatření“ musí být mírnější než „integrační podmínky“ ( 34 ).

86.

Integrační opatření mají – na rozdíl od integračních podmínek – pouze usnadnit účast dotčené osoby na ekonomickém a sociálním životě v dotčeném státě v žádném případě nejsou nástrojem pro selekci imigrantů či kontrolu přistěhovalectví ( 35 ).

87.

Jakou funkci v tomto kontextu plní povinnost složit integrační zkoušku?

88.

Zkouška je prostředkem k posouzení úrovně znalostí dotčené osoby. Zavádí hranici umožňující kvalifikovat osoby, které splnily požadované podmínky s tím, že některé osoby tyto podmínky nesplní. Organizuje-li zkoušku stát, jde nepochybně o nástroj pro selekci založený na kritériích vymezených správou.

89.

Nevidím však, jak by mohlo zavedení povinné zkoušky z jazyka či reálií mohlo přispět k cíli sledovanému integračními opatřeními, tj. usnadnění účasti dotčené osoby ve společnosti. To platí obzvláště pro osobu, která v dotčeném členském státě dlouhodobě legálně pobývá a má z tohoto titulu postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta a která si již bez ohledu na jazykové znalosti či znalosti reálií vytvořila solidní síť sociálních vazeb.

90.

Ukládat takové osobě povinnost složit integrační zkoušku ve stanovené lhůtě by narušovalo samotnou podstatu integračních opatření, která musí být aktivitou sloužící k adaptaci v dotčené společnosti a nestanoví kvalifikační požadavky na pobyt v členském státě.

91.

Povinnost složit zkoušku je tím méně přiměřená u osob s postavením dlouhodobě pobývajícího rezidenta, pokud – jak podle všeho vyplývá z nizozemského systému popsaného v předkládacím rozhodnutí ( 36 ) – je uvedená zkouška jediným kritériem umožňujícím zjistit míru integrace dotčené osoby.

92.

Osoba, která po dlouhou dobu žije v určitém prostředí, si zde nutně vytvoří vazby umožňující její integraci (sňatkem, rodinou, životem v sousedství, prací, pěstováním koníčků či činností pro nevládní organizace). Integrační opatření, které neumožňuje individuální posouzení těchto skutkových okolností a zohledňuje pouze výsledek integrační zkoušky, je nepřiměřené v poměru k cíli spočívajícímu v usnadnění účasti dotčené osoby ve společenském životě.

93.

Možnost uložit povinnost složit integrační zkoušku jako opatření určené k usnadnění integrace imigrantů se nejeví být v souladu s premisami, na nichž spočívají obecné základní zásady politiky integrace přistěhovalců zakotvené Radou v roce 2004 a potvrzené tzv. stockholmským programem ( 37 ).

94.

Základní zásady vymezují integraci jako dynamický proces ve dvojím smyslu, jehož klíčovou součástí je interakce a intenzifikace kontaktů mezi přistěhovalci a občany dotčeného členského státu a podpora mezikulturního dialogu. Tento dokument uvádí, že znalost jazyka, historie a orgánů hostitelské společnosti je nezbytným prvkem pro integraci a že k úspěšné integraci je zásadní umožnit přistěhovalcům, aby tyto znalosti získali. Nejrůznější opatření navrhovaná za tímto účelem na vnitrostátní a unijní úrovni však nezahrnují integrační zkoušky či testy ( 38 ).

95.

To podle mého názoru neznamená, že by dlouhodobě pobývajícím rezidentům nemohla být stanovena integrační opatření. Tato povinnosti však s sebou nesmí nést nutnost prokázat předem určenou úroveň jazykových znalostí či znalostí reálií prostřednictvím zkoušky či testu ( 39 ).

96.

Zdůrazňuji, že podobný názor – podle něhož integrační opatření nemohou zahrnovat takovou povinnost dosáhnout výsledku, jako je povinnost složit zkoušku – zastává i doktrína ( 40 ).

97.

Vzhledem k výše uvedenému jsem toho názoru, že „integrační opatření“ ve smyslu směrnice 2003/109, nemohou na rozdíl od „integračních podmínek“ zahrnovat povinnost složit integrační zkoušku.

98.

Otázku předkládajícího soudu týkající se možnosti uložit v případě nesplnění integrační povinnosti sankci, je třeba zkoumat samostatně.

99.

Tuto otázku je podle mě třeba považovat za hypotetickou, neboť z předkládacího rozhodnutí a z vyjádření účastnic a vedlejších účastníků řízení vyplývá, že žalobkyním nebyla uložena žádná pokuta.

100.

Tato otázka však byla předmětem diskuze během řízení a vyjádřené názory se v tomto ohledu značně lišily ( 41 ), takže bych chtěl k tomuto bodu uvést několik poznámek.

101.

Sankce podtrhuje donucovací charakter integrační aktivity a její roli jakožto kontrolního nástroje v rukách správy, což smazává hranici mezi integračními podmínkami a opatřeními. Možnost uložit sankci implikuje určité vměšování se ze strany státu do situace osob majících postavení dlouhodobě pobývajících rezidentů chráněné unijním právem.

102.

Uložení sankcí dlouhodobě pobývajícím rezidentům za účelem donucení k účasti na integračních aktivitách je podle mého názoru s ohledem na směrnici 2003/109 obtížně odůvodnitelné.

103.

Jediná forma finančního nátlaku, kterou lze v podobné situaci bez výhrady akceptovat, je náhrada nákladů na organizaci integračních aktivit, pokud se jich dotčená osoba bezdůvodně odmítla zúčastnit.

104.

Na rozdíl od pozice, kterou obhajuje v projednávané věci Komise, nevylučuji možnost uplatnit sankci ve formě pokuty ukládané osobě, která se vyhýbá povinnostem, jež má v rámci integračních opatření. Sankce však musí být přiměřená porušení a zohledňovat důvody, proč je takové jednání považováno za postižitelné ( 42 ). Za účelem stanovení výše pokuty je třeba zohlednit zejména to, že finanční zdroje přistěhovalců jsou obecně menší, než je vnitrostátní průměr. Uplatnění sankce musí být časově omezeno a zohledňovat opakované porušení. Dále je třeba určit, zda má dotčená finanční sankce represivní povahu, což by znamenalo, že musí být zohledněn čl. 49 odst. 3 Listiny, podle něhož nesmí být výše trestu nepřiměřená trestnému činu ( 43 ).

105.

Tato vodítka jsou podle mého názoru relevantní v projednávané věci, neboť – jak vyplývá z vyjádření nizozemské vlády na jednání – maximální výše pokuty za nesplnění integrační povinnosti činní v Nizozemsku 1000 eur, což je značně vysoká částka, a sankce může být uložena opakovaně v případě opětného nesložení zkoušky v nové lhůtě, přičemž není stanoven limit pro kumulaci sankcí v případě „recidivy“. Jelikož se může takto vysoká pokuta neomezeně uplatnit v případě dalšího nesplnění integrační povinnosti, je třeba posoudit, zda by mohla být hrozba sankcí pro některé osoby důvodem k opuštění území dotčeného členského státu, což by zjevně zasahovalo do postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta vyplývajícího ze směrnice 2003/109.

106.

Výše uvedené důvody mě vědou k závěru, že sankce ve formě pokuty stanovená nizozemskými právními předpisy pro případ nesplnění integrační povinnosti je nepřiměřená jak co do výše, tak do podmínek pro její uplatnění.

107.

S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky položené Centrale Raad van Beroep (Nizozemsko) následovně: