STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
přednesené dne 15. dubna 20101(1)
Věc C‑74/09
Bâtiments et Ponts Construction SA a další
(žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná belgickým Cour de cassation)
„Volný pohyb služeb – Veřejné zakázky na stavební práce – Kvalitativní kritéria výběru – Profesní předpoklady – Důvody vyloučení – Důkaz řádného odvodu daní a příspěvků na sociální zabezpečení – Požadavek registrace zhotovitelů v tuzemsku – Uplatnění požadavku registrace i na zahraniční uchazeče – Uznávání osvědčení orgánů státu původu – Směrnice 93/37/EHS“
I – Úvod
1. Toto řízení o předběžné otázce se podobně jako v případě Rüffert(2) dotýká sociálního prvku práva veřejných zakázek. Vznáší otázku, jakými prostředky mohou orgány členského státu, v němž má být zadána veřejná zakázka na stavební práce, zkoumat, zda stavebníci účastnící se zadávacího řízení plní své povinnosti platit daně a příspěvky na sociální zabezpečení.
2. Na pozadí tohoto řízení jsou důsledky práva veřejných zakázek na sanaci a renovaci známé budovy Berlaymont v Bruselu, v níž má své hlavní sídlo Evropská komise(3). Výběrového řízení na práce v budově Berlaymont se zúčastnilo mj. sdružení podniků, jejichž členské podniky nebyly všechny registrovány k dani v Belgii. Taková registrace k dani však byla tehdy předepsána belgickým právem veřejných zakázek a krom toho bylo v projednávaném případě součástí podmínek výběrového řízení. Sloužilo především zabezpečení řádného odvádění daní a příspěvků na sociální zabezpečení uchazečů o veřejné zakázky a zabezpečení toho, že tyto povinnosti splní i v budoucnu.
3. Soudní dvůr byl vyzván k tomu, aby objasnil, zda takový požadavek registrace může být uplatněn i na uchazeče se sídlem v jiných členských státech nebo zda se musí zadavatel veřejné zakázky spokojit s tím, že mu jsou předložena osvědčení orgánů státu původu o řádném odvedení daní a příspěvků na sociální zabezpečení.
II – Právní rámec
A – Právo Unie
4. Právní rámec tohoto případu z hlediska práva Unie je definován dnes již neplatnou směrnicí 93/37/EHS o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce(4), zejména ustanoveními jejích článků 24 až 29 o kvalitativních kritériích výběru (hlava IV kapitola 2 směrnice 93/37).
5. Článek 24 směrnice 93/37 zněl následovně:
„Z účasti v soutěži o veřejnou zakázku může být vyloučen kterýkoli zhotovitel:
[…]
e) který nesplnil povinnosti vztahující se k placení příspěvků na sociální zabezpečení podle právních předpisů státu, v němž je usazen, nebo podle právních předpisů státu zadavatele;
f) který nesplnil povinnosti vztahující se k placení daní a poplatků podle právních předpisů státu, v němž je usazen, nebo podle právních předpisů státu zadavatele;
[…]
Pokud zadavatel vyžaduje od zhotovitele důkaz, že se na něj nevztahuje žádný z případů uvedených v písm. a), b), c), e) nebo f), přijme jako dostatečný důkaz:
– […]
– pro písmena e) a f) osvědčení vydané příslušným orgánem v daném členském státě.
[…]“
6. Článek 28 směrnice 93/37 stanovil:
„V rámci článků 24 až 27 může zadavatel vyzvat zhotovitele, aby předložená osvědčení a doklady doplnil nebo je objasnil “
7. Článek 29 směrnice 93/37 obsahoval tuto úpravu:
„(1) Členské státy, které mají úřední seznamy uznávaných zhotovitelů, jsou povinny tyto seznamy upravit v souladu s ustanoveními čl. 24 písm. a) až d) a g) a článků 25, 26 a 27.
(2) Zhotovitelé zapsaní v úředních seznamech mohou pro každou zakázku předložit zadavateli osvědčení o registraci vydané příslušným orgánem. Toto osvědčení odkazuje na údaje, na jejichž základě jsou zapsáni v seznamu, a zatřídění v tomto seznamu.
(3) Osvědčená registrace v úředních seznamech příslušných orgánů zakládá u zadavatelů z jiných členských států domněnku, že zhotovitelé jsou vhodní pro provedení stavebních prací pouze ve smyslu čl. 24 písm. a) až d) a g), článku 25, čl. 26 písm. b) a c) a čl. 27 písm. b) a d).
Informace, které lze vyvodit ze zápisu v úředních seznamech, nelze zpochybnit. Avšak pokud jde o platby příspěvků na sociální zabezpečení, je možno vyžadovat dodatečné potvrzení od každého registrovaného zhotovitele při každém zadávání zakázky.
Zadavatelé z jiných členských států použijí výše uvedená ustanovení pouze ve prospěch zhotovitelů, kteří jsou usazeni v zemi, která vlastní úřední seznam.
(4) Pro zápis zhotovitelů z jiných členských států do úředního seznamu nelze požadovat žádné další doklady a prohlášení než ty, které se vyžadují na domácích státních příslušnících, a v každém případě pouze ty, které jsou stanoveny v článcích 24 až 27.
(5) Členské státy, které vlastní úřední seznamy, sdělí jiným členským státům adresu subjektu, u kterého je možno podat žádost o zápis.“
8. Jelikož bylo sporné výběrové řízení provedeno před 31. lednem 2006, je směrnice 2004/18/ES(5) v daném případě irelevantní.
9. Pro doplnění je třeba poukázat na ustanovení o volném pohybu služeb. V tomto ohledu nelze nicméně navzdory předkládacímu usnesení a některým podáním došlým Soudnímu dvoru vycházet z článků 49 ES a 50 ES, ale z článků 59 a 60 Smlouvy o ES(6). Skutkový stav původního sporu se totiž odehrál před 1. květnem 1999, dnem vstupu Amsterdamské smlouvy v platnost(7).
B – Vnitrostátní právo
Královská vyhláška z roku 1977
10. Z belgického práva je relevantní královská vyhláška ze dne 22. dubna 1977 o veřejných zakázkách na stavební práce, dodávky a služby(8). Ve druhé části této vyhlášky s nadpisem „Vypracování nabídky“ se nachází článek 15, který zní následovně (výňatek):
„[…]
(3) Belgický uchazeč, který zaměstnává zaměstnance, na něž se vztahuje zákon ze dne 27. června 1969, kterým se mění vyhláška s mocí zákona ze dne 28. prosince 1944 o sociálním zabezpečení zaměstnanců, musí k tomu, aby jeho nabídka mohla být považována za platnou, připojit k této nabídce nebo předložit orgánu před otevřením nabídek potvrzení vydané Národním úřadem sociálního zabezpečení, ze kterého vyplývá, že plní povinnosti vztahující se k placení příspěvků na sociální zabezpečení […]
(4) Zahraniční uchazeč musí k tomu, aby jeho nabídka mohla být považována za platnou, připojit k této nabídce nebo předložit orgánu před otevřením nabídek:
a) osvědčení příslušného orgánu, ze kterého vyplývá, že plní povinnosti vztahující se k placení příspěvků na sociální zabezpečení podle právních předpisů státu, v němž je usazen […]
[…]
(7) K tomu, aby nabídka uchazeče mohla být považována za platnou, je třeba, aby byl uchazeč zaregistrován jako zhotovitel podle článku 299a zákona o dani z příjmů a článku 30a zákona ze dne 27. června 1969, kterým se mění vyhláška s mocí zákona ze dne 28. prosince 1944 o sociálním zabezpečení zaměstnanců.“
Královská vyhláška z roku 1978
11. Podrobnosti registrace k dani předepsané v čl. 15 odst. 7 královské vyhlášky z roku 1977 se řídí královskou vyhláškou ze dne 5. října 1978(9). Její první část upravuje „podmínky, které je třeba splnit za účelem registrace jako zhotovitele“, a obsahuje čl. 2 odst. 1, který stanoví mj. následující:
„Jako zhotovitele lze zaregistrovat […] pouze ty zhotovitele, kteří splňují následující podmínky:
[…]
2. pokud jde o činnost, na kterou se vztahuje článek 1, zapsáni v obchodním nebo živnostenském rejstříku v souladu s požadavky právních předpisů členského státu, v němž jsou usazeni;
[…]
7. jedná-li se o společnost, nesmějí být členy představenstva, jednateli nebo osobami, které jsou oprávněny společnost zavazovat, osoby, jimž je výkon takové činnosti zakázán podle královské vyhlášky č. 22 ze dne 24. října 1934, uvedené v bodě 6;
[…]
10. během pěti let předcházejících žádosti o registraci se nedopustili opakovaného nebo závažného protiprávního jednání v oblasti daňových povinností […];
11. ke dni podání žádosti o registraci nejsou v prodlení s placením daní, příspěvků vybíraných Národním úřadem sociálního zabezpečení nebo příspěvků vybíraných Platnem pro zabezpečení životního minima nebo na jeho účet; […];
12. disponují dostatečnými finančními, administrativními a technickými prostředky k zabezpečení dodržování povinností v oblasti daní a sociálního zabezpečení.“
12. Podle článku 8 královské vyhlášky z roku 1978 je pro registraci zhotovitele třeba podat žádost předsedovi registračního výboru(10) provincie, ve které má žadatel svou hlavní provozovnu. Pro žadatele, kteří nejsou usazeni v Belgii, je příslušný výbor provincie, kde se nachází dotyčná stavba.
13. V článku 10 královské vyhlášky z roku 1978 se stanoví následující:
„(1) K zamezení nepřípustnosti je třeba přiložit k žádosti následující podklady:
[…]
3. každým žadatelem: kopie zápisu do živnostenského rejstříku v souladu s podmínkami stanovenými v právních předpisech státu, v němž je usazen […]
[…]
5. [zahraničním] žadatelem: osvědčení příslušného orgánu členského státu, která stanoví a osvědčují, že žadatel není v prodlení s placením daní nebo příspěvků na sociální zabezpečení v tomto členském státě.
[…]
(2) Registrační výbor ve smyslu následujícího oddílu 4 může po žadateli požadovat předložení dalších podkladů nebo další údaje, které považuje za účelné pro posouzení, zda jsou splněny podmínky čl. 2 odst. 1.
[…]“
14. Složení registračního výboru je upraveno v článku 16 královské vyhlášky z roku 1978:
„(1) Každý registrační výbor je složen z devíti členů, které jmenujeme na základě následujících podmínek:
1. tři členové-úředníci jsou jmenováni na návrh
a) ministra sociálních věcí;
b) ministra financí;
c) ministra zaměstnání a práce;
2. tři členové jsou jmenováni na návrh organizací zastupujících zaměstnavatele v odvětví stavebnictví;
3. tři členové jsou jmenováni na návrh organizace zastupující zaměstnance v odvětví stavebnictví;
[…]
(2) Každému výboru předsedá jeden z úředníků ve smyslu odst. 1 bodu. 1 písm. a) a b), kterého za tímto účelem jmenujeme na návrh obou výše uvedených ministrů […]“
III – Skutkový stav a původní řízení
15. Budova Berlaymont byla postavena v období od roku 1963 do roku 1967 na pozemku v Bruselu, nabytém belgickým státem v roce 1960, a od té doby slouží Evropské komisi(11) jako hlavní sídlo. V letech 1992 až 2004 však budova nemohla být Komisí užívána, neboť byla renovována a musela být sanována z důvodu expozice azbestu.
16. Za účelem této renovace a sanace byla dne 18. září 1990 založena akciová společnost belgického práva Berlaymont 2000 SA(12), na které se kromě Régie des Bâtiments(13), belgické právnické osobě veřejného práva, podílely tři bankovní ústavy. K úkolům Berlaymont 2000 patřilo vyhotovení zadávací dokumentace a pracovního programu, jakož i rozpočtu stavebních prací nezbytných pro renovaci a sanaci. Na nemovitosti Berlaymont bylo společnosti uděleno právo stavby.
17. Dne 23. prosince 1994 vypsala Berlaymont 2000 zakázku na sanační a renovační práce pro budovu Berlaymont(14), jejichž hodnota byla odhadnuta na cca 1,4 miliard BEF(15). Pro toto zadání byla vyhotovena zvláštní zadávací dokumentace a zveřejněno vyhlášení zakázky v Úředním věstníku Evropských společenství(16). V článku 1.G. zvláštní zadávací dokumentace se uvádí: „Pro práce, které jsou předmětem této zakázky, musí být zhotovitel zaregistrován v Belgii.“
18. Oprava vyhlášení zakázky byla zveřejněna dne 16. února 1995 v Úředním věstníku(17); byla v něm učiněna některá upřesnění, mj. k požadavku registrace uchazečů. Zejména článek 1.G. zvláštní zadávací dokumentace měl následující nové znění:
„Pro práce, které jsou předmětem této zakázky, musí zhotovitel prokázat, že plní povinnosti v oblasti sociálního zabezpečení, daní a DPH; tento důkaz musí mít formu ‚registrace‘.
Žádost o registraci se provede na základě [královské vyhlášky z roku 1978].
Aby byla nabídka (v době jejího předložení) považována za platnou, postačí, aby k ní byla připojena kopie žádosti o registraci. Žádné rozhodnutí o zadání nebude přijato dříve, než příslušný orgán o žádosti [o registraci] rozhodne.“
Závěrem se v oznámení o opravě uvádělo:
„Uchazeč ve své nabídce potvrzuje, že vzal v úvahu tuto opravu oznámení č. 1 pod sankcí neplatnosti své nabídky.“
19. Lhůta pro podávání nabídek byla stanovena na 16. březen 1995.
20. Podnik Bâtiments et Ponts Construction SA (BPC) registrovaný v Belgii a německý podnik WIG Industrieinstandhaltung GmbH (WIG), který tehdy nebyl v Belgii registrován, založily za účelem účasti na zakázce Berlaymont sdružení podniků ad hoc BPC‑WIG. Podnik WIG se později přejmenoval na Thyssenkrupp Industrieservice GmbH; v průběhu tohoto řízení o předběžné otázce před Soudním dvorem změnil své jméno znovu, a to na WISAG Produktionsservice GmbH (WISAG).
21. Dne 16. března 1995 podalo sdružení podniků BPC‑WIG nabídku k zakázce na stavební práce Berlaymont. K této nabídce nepřiložila potvrzení o své vlastní registraci v Belgii ani potvrzení o registraci svého člena WIG. Žádosti o registraci v Belgii byly podány teprve po uplynutí lhůty pro podání nabídek týkajících se zakázky Berlaymont, a sice podnikem BPC‑WIG dne 28. dubna 1995 a podnikem WIG dne 3. května 1995. Registrace byly uděleny teprve po zadání zakázky Berlaymont v červenci 1995(18).
22. K nabídce BPC‑WIG bylo nicméně přiloženo osvědčení německých daňových orgánů(19) ze dne 4. srpna 1994 a osvědčení německého orgánu sociálního zabezpečení(20) ze dne 3. února 1995. Vyplývalo z nich, že německá finanční správa nemá námitek proti účasti WIG na veřejné zakázce; německá správa sociálního zabezpečení potvrdila, že všechny příspěvky na sociální zabezpečení byly WIG odváděny vždy včas.
23. Zakázku udělila správní rada Berlaymont 2000 dne 20. června 2005 konkurenčnímu sdružení podniků. Proti tomuto rozhodnutí podaly BPC a WIG správní žalobu k belgické státní radě(21). Dne 10. března 1999 zamítla státní rada jejich žalobu a odůvodnila to tím, že WIG při podání nabídky nemohla prokázat registraci v Belgii a rovněž nepodala odpovídající žádost, takže BPC‑WIG nepřicházela již od počátku v úvahu jako zhotovitel(22).
24. Souběžně s řízením o správní žalobě před belgickou státní radou podaly BPC a WIG dne 18. června 1996 u Tribunal de première instance de Bruxelles(23) občanskoprávní žalobu na náhradu škody z důvodu vyloučení z účasti na výběrovém řízení. Rozsudkem ze dne 5. listopadu 2002 byla tato žaloba odmítnuta jako nepřípustná, neboť žalobkyně nepředložily při účasti na nabídkovém řízení potřebný důkaz o své registraci v Belgii a tím nepodaly platnou nabídku, takže neměly právní zájem na řízení o náhradě škody.
25. Proti rozsudku Tribunal de première instance de Bruxelles podaly BPC a WIG dne 15. dubna 2003 odvolání k cour d’appel de Bruxelles(24), který však rozsudkem ze dne 14. března 2007(25) potvrdil prvostupňové rozhodnutí. V odůvodnění odkázal cour d’appel na to, že žalobkyně nepřiložily ke své nabídce na zakázku Berlaymont žádný důkaz o žádosti o registraci WIG a BPC‑WIG. Osvědčení vydaná WIG německými daňovými orgány a orgány sociálního zabezpečení byly sice z jiných důvodů rovněž nezbytné k účasti na výběrovém řízení, avšak nemohly nahradit registraci v Belgii, která byla požadována navíc. Jelikož žalobkyně nerespektovaly podstatnou procesní náležitost, byla jejich nabídka neplatná, což odůvodnilo okamžité vyloučení z výběrového řízení.
26. Po podání kasační stížnosti BPC a WIG dne 28. září 2007 je občanskoprávní spor nyní projednáván u belgického Kasačního soudního dvora(26), předkládacího soudu.
IV – Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce a řízení před Soudním dvorem
27. Rozsudkem ze dne 22. ledna 2009 došlým Soudnímu dvoru dne 18. února 2009 přerušil belgický Kasační soudní dvůr své řízení a položil Soudnímu dvoru tyto předběžné otázky:
„1) Je povinnost být držitelem registrace za účelem získání veřejné zakázky v Belgii, jak je uložena článkem 1.G. zvláštní zadávací dokumentace použitelné v projednávaném případě, v rozporu se zásadou volného pohybu uvnitř Evropské unie a čl. 24 druhým pododstavcem směrnice 93/37/EHS, pokud by uvedená povinnost měla být vykládána tak, že umožňuje zadavateli vyloučit ze soutěže o veřejnou zakázku jako uchazeče zahraničního zhotovitele, který není držitelem registrace, ale předložil rovnocenná potvrzení vydaná vnitrostátními orgány svého státu?
2) Je v rozporu se zásadou volného pohybu uvnitř Evropské unie a čl. 24 druhým pododstavcem směrnice 93/37, je-li belgickému zadavateli přiznána pravomoc uložit zahraničním uchazečům povinnost nechat přezkoumat belgickým orgánem – výborem pro registraci zhotovitelů – platnost osvědčení, která těmto uchazečům byla vydána finančními orgány a orgány sociálního zabezpečení jejich státu a která osvědčují, že splnili povinnosti vztahující se k placení daní a příspěvků na sociální zabezpečení?“
28. V řízení před Soudním dvorem předložily písemná a ústní vyjádření vedle BPC a WIG jakožto žalobkyně a Berlaymont 2000 jakožto žalované v původním řízení i Belgické království a Evropská komise(27). Písemné části řízení se dále zúčastnila Česká republika.
V – Posouzení
A – Přípustnost žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce
29. Komise má ve dvou ohledech pochybnosti týkající se přípustnosti žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, ke kterým se připojila během jednání před Soudním dvorem i Berlaymont 2000. Jednak předkládací usnesení neobsahuje nezbytné údaje ke skutkovému a právnímu rámci sporu v původním řízení, a jednak se cour de cassation nevyjadřuje k důvodům, které ho vedly k tomu, že se obrátil na Soudní dvůr.
30. Aby Soudní dvůr mohl dát užitečnou odpověď na otázky, které mu byly předloženy k rozhodnutí v rámci řízení o předběžné otázce, je podle judikatury ještě nezbytné, aby vnitrostátní soud vymezil skutkový a právní rámec, ze kterého tyto otázky vycházejí nebo alespoň vysvětlil skutkové předpoklady, na nichž jsou uvedené otázky založeny(28). Krom toho je nezbytné, aby vnitrostátní soud podal alespoň určité minimální vysvětlení k důvodům výběru ustanovení práva Unie, o jejichž výklad žádá, a k souvislosti, kterou spatřuje mezi těmito ustanoveními a vnitrostátními právními předpisy použitelnými na spor v původním řízení(29). V této souvislosti je třeba připomenout, že informace poskytnuté v předkládacích rozhodnutích mají nejen umožnit Soudnímu dvoru, aby podal užitečné odpovědi, ale rovněž poskytnout vládám členských států, jakož i ostatním zúčastněným, možnost předložit vyjádření v souladu s článkem 23 statutu Soudního dvora(30).
31. Předkládací usnesení belgického Kasačního soudního dvora není zajisté vzorovým příkladem vydařené žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce. Nedostává se mu struktury a přehledného a úplného popisu skutkového stavu, právního rámce a úvah předkládajícího soudu k relevanci jeho otázek. Zdá se, že pokyny Soudního dvora k předkládání žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce vnitrostátními soudy(31) nebyly v projednávaném případě respektovány.
32. Vady předkládacího usnesení nicméně nejsou natolik závažné, aby vedly k nepřípustnosti žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce.
33. Co se nejprve týče skutkového a právního rámce, upustil Kasační soudní dvůr od vlastního vylíčení skutkového stavu v původním sporu a učinil jen velmi málo vlastních poznámek k vnitrostátním předpisům a předpisům práva Unie, které považuje za relevantní. Zároveň lze při četbě předkládacího usnesení rozpoznat, o co se v původním sporu jedná a v jaké souvislosti vyvstávají předběžné otázky. Dotyčné vysvětlení vyplývá především z dlouhé pasáže, v níž Kasační soudní dvůr doslova cituje z důvodů rozhodnutí napadeného rozsudku Cour d’appel; z nich lze při určité shovívavosti rekonstruovat nejdůležitější prvky skutkového a právního rámce původního sporu. Techniku odkazů na rozsudek předchozího stupně lze vysvětlit rolí Kasačního soudního dvora jakožto revizního soudu.
34. Kromě toho poskytli účastníci původního řízení ve svých písemných a ústních vyjádřeních doplňující informace, které mohou Soudnímu dvoru usnadnit pochopení souvislosti předběžných otázek. Zároveň ukazují vyjádření těchto účastníků řízení, že samotné informace obsažené v předkládacím rozhodnutí jim umožnily účinně zaujmout stanovisko k uvedeným otázkám(32).
35. Co se dále týče relevance předběžných otázek, neuvedl k tomu předkládající soud žádné zvláštní údaje. Tato vada však rovněž neodůvodňuje prohlášení žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce za nepřípustnou. Soudní dvůr vychází totiž v ustálené judikatuře ohledně otázek, které mu předkládají k rozhodnutí vnitrostátní soudy, z domněnky relevance(33). Tuto domněnku považuje za vyvrácenou jen ve výjimečných případech, zejména pokud je zjevné, že žádaný výklad ustanovení práva Společenství, jichž se tyto otázky týkají, nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení(34); jinak řečeno by tedy musel být nedostatek relevance zjevný.
36. V projednávaném případě však nelze vycházet z toho, že by byly předběžné otázky pro řešení sporu v původním řízení zjevně irelevantní. Naopak závisí toto řešení v rozhodující míře na odpovědi na předběžné otázky Soudním dvorem. Žalobkyně ve sporu v původním řízení vytýkají svým kasačním opravným prostředkem porušení směrnice 93/37 a článků 49 ES a 50 ES. Rovněž pohled na úryvky z rozsudku Cour d’appel citované v předkládacím rozhodnutí ukazuje, že celý vnitrostátní spor se v rozhodné míře týká výkladu dotyčných ustanovení práva Unie.
37. Konečně ještě Komise vytýká, že předkládající soud neuvedl žádné údaje k použitelnosti směrnice 93/37. U stavebních prací takového rozsahu, jaký zahrnovala zakázka Berlaymont, se mi však zdá zjevné, že se dotýkají oblasti působnosti ustanovení práva Unie o zadávání veřejných zakázek na stavební práce. Rovněž mezi účastníky řízení je tento bod nesporný.
38. Celkem vzato tedy nespatřuji dostatečné důvody k tomu, aby byla tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce prohlášena za nepřípustnou.
B – Obsahové posouzení předběžných otázek
39. Belgickou úpravu týkající se registrace zhotovitelů platnou v době zadání zakázky Berlaymont(35) je třeba zkoumat z hlediska práva Unie ve dvou aspektech. Jednak je vznesena otázka, zda je se směrnicí 93/37 a se „zásadou volného pohybu“, slučitelná daňová registrace v tuzemsku i pro zahraniční zhotovitele jakožto podmínka účasti na výběrovém řízení. Kromě toho je třeba zabývat se otázkou, zda se jedná o porušení uvedených ustanovení práva Unie, je-li svěřen přezkum platnosti daňového osvědčení a osvědčení správy sociálního zabezpečení z jiných členských států jinému orgánu než zadavateli veřejné zakázky.
40. Názory účastníků řízení se v těchto dvou problémových okruzích liší: zatímco žalobkyně ve sporu v původním řízení, česká vláda a Komise považují ustanovení, jakými jsou zde sporná ustanovení, za neslučitelná s požadavky práva Unie, zastávají žalovaná ve sporu v původním řízení a belgická vláda opačné stanovisko, přičemž belgická vláda se nicméně ve svých tvrzeních omezuje na druhou předběžnou otázku(36).
1. Slučitelnost požadavku registrace s právem Unie (první předběžná otázka)
41. Podstatou první předběžné otázky předkládajícího soudu je, zda může být požadavek registrace k dani stanovený ve vnitrostátním právu a v podmínkách nabídkového řízení uplatňován i vůči zhotovitelům z jiných členských států jakožto podmínka jejich účasti na výběrovém řízení o veřejných zakázkách. Soudní dvůr je žádán, aby se zabýval touto otázkou s ohledem na „zásadu volného pohybu v Evropské unii“ a na čl. 24 odst. 2 směrnice 93/37.
42. Ze základních svobod evropského vnitřního trhu zde přicházejí v úvahu pouze ustanovení o volném pohybu služeb (články 59 a 60 Smlouvy o ES(37)).
43. Je třeba nicméně zohlednit, že pokud je určitá oblast předmětem úplné harmonizace na úrovni Unie, musí být každé vnitrostátní opatření, které se jí týká, posuzováno vzhledem k ustanovením harmonizačního předpisu, a nikoliv vzhledem k primárnímu právu(38). Směrnice 93/37 sice pro oblast veřejných zakázek na stavební práce nestanoví rozsáhlou úpravu práva Unie, ale jejím účelem je pouze koordinace vnitrostátních postupů při zadávání takových zakázek(39). Nicméně zvláště zde sporný čl. 24 odst. 1 směrnice 93/37 obsahuje v souvislosti s profesními předpoklady zhotovitelů taxativní výčet možných důvodů, na základě kterých může být účastník vyloučen z výběrového řízení(40).
44. Ohledně profesních kvalitativních kritérií výběru tedy směrnice 93/37 v oblasti své působnosti stanoví vyčerpávající harmonizaci. V důsledku toho je třeba zabývat se první předběžnou otázkou pouze s ohledem na směrnici 93/37, přičemž je třeba vykládat a používat její ustanovení v souladu se zásadami volného pohybu služeb, jejímuž uskutečnění slouží(41).
45. Nejprve je třeba poznamenat, že daňová registrace podle královské vyhlášky z roku 1978 nesmí být zaměňována se zápisem do úředního seznamu zhotovitelů, kteří mohou vykonávat veřejné stavební práce ve smyslu článku 29 směrnice 93/37. Mezi účastníky řízení je nesporné, že zde sporný požadavek registrace nespadá do oblasti působnosti článku 29. Článek 29 by beztak nemohl odůvodnit nezbytný požadavek registrace, jakým je tento belgický. Toto ustanovení má pouze usnadnit zapojení zahraničních stavebníků do výběrového řízení tím, že stanoví uznání jejich zápisu do seznamu vhodných uchazečů vedených v jejich příslušných zemích původu(42).
46. Stejně tak nepatří okolnost, že zhotovitel zanedbal registraci k dani v tuzemsku, k důvodům vyloučení výslovně stanoveným v čl. 24 odst. 1 směrnice 93/37(43).
47. Je však třeba zkoumat, zda zde sporný postup registrace není v konečném důsledku řízením k uplatnění některých důvodů vyloučení uvedených v čl. 24 odst. 1 směrnice 93/37. Lze si představit, že tato registrace slouží úřednímu zjištění a osvědčení profesních předpokladů zhotovitelů ve smyslu článku 24, zejména jejich spolehlivosti ohledně placení daní a příspěvků na sociální zabezpečení v členském státě poskytování služby [čl. 24 odst. 1 písm. e) a f)](44). Pro tuto možnost hovoří nejen ustanovení v čl. 2 odst. 1 bodech. 10 a 11 královské vyhlášky z roku 1978, které zřejmě berou ohled na splnění daňových povinností a povinností sociálního zabezpečení v Belgii(45).
48. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce je nicméně vzhledem k předmětu a cílům postupu registrace nejednoznačná a ani na základě vyjádření zúčastněných stran před Soudním dvorem nedošlo k objasnění této otázky. Proto bude úlohou předkládajícího soudu, který má výlučnou pravomoc k výkladu vnitrostátního práva(46), učinit nutná zjištění k předmětu a cílům postupu registrace.
49. Pro případ, že postup registrace, jakým je tento postup stanovený v královské vyhlášce z roku 1978, se skutečně ukáže jako postup k určení a osvědčení spolehlivosti zhotovitelů, je v zásadě v souladu s cíli směrnice 93/37, k nimž patří rovné zacházení se všemi uchazeči(47) a vytvoření podmínek pro pravou a nenarušenou hospodářskou soutěž mezi nimi(48).
50. Právě za tímto účelem umožňuje čl. 24 odst. 1 směrnice 93/37 vyloučit z výběrového řízení zhotovitele, kteří nesplnili svou povinnost zaplatit příspěvky na sociální zabezpečení, jakož i daně a poplatky nebo kteří nemají jiné odborné předpoklady k účasti v soutěži, konkrétněji bezúhonnost, solventnost, jakož i hospodářské a finanční předpoklady(49). Jejich vyloučení z výběrového řízení má zabránit narušení hospodářské soutěže: je třeba zamezit tomu, aby „černé ovce“, které například neodvádějí své daně a příspěvky na sociální zabezpečení, podaly v konečném důsledku z veřejných prostředků výhodnější nabídky než jiní účastníci hospodářské soutěže a takto nekalými metodami získaly veřejné zakázky, zvláště jsou-li obvykle financovány prostřednictvím příjmů z daní.
51. Článek 24 směrnice 93/37 spočívá nicméně na představě, že spolehlivost uchazečů může být zkoumána v samotném výběrovém řízení a není třeba preventivní kontroly ve zvláštním řízení předcházejícím výběrovému řízení. Je tak vyjádřena obecná hodnota inherentní volnému pohybu služeb: systém preventivní kontroly zhotovitelů v rámci povolovacího řízení nebo registrace činí poskytování služeb méně atraktivním a je odůvodněn jen tehdy, jestliže by dodatečná kontrola přišla příliš pozdě, aby její skutečná účinnost byla zajištěna a tím dosažen sledovaný cíl(50).
52. V souladu s tím může být registrace zhotovitelů podmínkou jejich připuštění k výběrovému řízení jen tehdy, jestliže tato registrace ve skutečnosti nepředstavuje předchozí kontrolu a neztěžuje či neoddaluje účast dotyčného zhotovitele na daných výběrových řízeních a není-li tato účast spojena s dalšími administrativními náklady(51).
53. Předkládající soud musí zkoumat, zda zde sporný postup registrace podle belgického práva vyhovuje těmto požadavkům . Podle informací, které má k dispozici Soudní dvůr, neměl tento postup každopádně za následek žádné další administrativní náklady a vyžadoval rovněž jen předložení dokumentů, které musel mít zhotovitel beztak podle čl. 24 odst. 1 a 2 směrnice 93/37 k dispozici. Krom toho nevedl postup registrace v projednávaném případě k žádné časové ztrátě, neboť bylo výslovně stanoveno, že k podání nabídky ve výběrovém řízení Berlaymont postačuje pouze předložení žádosti o registraci a veřejná zakázka nebude udělena před ukončením postupu registrace (viz čl. 1.G. zvláštní zadávací dokumentace v opraveném znění)(52).
54. Při bližším pohledu tedy postup registrace v projednávaném případě nepředstavoval nutně preventivní povolovací řízení předcházející výběrovému řízení. Naopak mohl být přezkum spolehlivosti zahraničních uchazečů v oblasti daní a příspěvků na sociální zabezpečení prováděn souběžně s výběrovým řízením bez dalších nákladů a průtahů. Za těchto okolností není pochyb o slučitelnosti tohoto postupu registrace s článkem 24 směrnice 93/37 a s ním souvisejícími hodnotami volného pohybu služeb.
55. Totéž vyplývá z rozsudku Komise v. Belgie(53). Předmětem tehdejšího řízení o nesplnění povinnosti byla ustanovení belgického práva, která se rovněž týkala zde sporné registrace k dani stavebníků. Soudní dvůr však v dotyčném rozsudku nepřezkoumal požadavek registrace jako takový ohledně jeho slučitelnosti s právem Unie(54), ale pouze citelné nevýhody plynoucí z práva daní a poplatků, které belgické právo vázalo na nedostatek registrace stavebníka a jeho objednatelů(55). Takové problémy se však v projednávaném případě nevyskytují.
56. Komise krom toho namítá, že kontrola zhotovitele v rámci postupu registrace svým rozsahem přesahuje to, co umožňuje čl. 24 odst. 1 směrnice 93/37. Přitom se odvolává na čl. 2 odst. 1 královské vyhlášky z roku 1978, přesněji řečeno na ustanovení obsažená v jejích bodech 7 a 12.
57. Tato námitka mě nepřesvědčuje. Je sice pravda, že se body 7 a 12 čl. 2 odst. 1 královské vyhlášky z roku 1978 neshodují doslovně s čl. 24 odst. 1 směrnice 93/37. Obě ustanovení sledují tentýž cíl, na kterém spočívá i čl. 24 odst. 1 směrnice, tj. určení spolehlivosti zhotovitelů.
58. První ustanovení (čl. 2 odst. 1 bod 7 královské vyhlášky z roku 1978) tak umožňuje odepřít registraci společnostem, jejichž vedení je zakázána podnikatelská činnost na základě dřívějšího úpadku nebo odsouzení pro trestný čin. Toto ustanovení má tentýž cíl jako čl. 24 odst. 1 písm. a) až d) směrnice 93/37: má zabezpečit, že se výběrového řízení zúčastní jen zhotovitelé, jejichž solventnost a bezúhonnost není dotčena dřívějšími pochybeními. Samozřejmě s tím souvisí, že vedení společnosti musí poskytnout jakoukoliv záruku bezúhonnosti, neboť jinak by bylo snadné obejít kritérium profesních předpokladů založením nové společnosti.
59. Druhé ustanovení (čl. 2 odst. 1 bod 12 královské vyhlášky z roku 1978) umožňuje odmítnout registraci zhotovitelů, kteří nedisponují dostatečnými finančními, administrativními a technickými prostředky k zabezpečení dodržování svých daňových povinností a povinností plynoucích ze sociálního zabezpečení. Článek 24 odst. 1 písm. e) a f) směrnice 93/37 má tentýž cíl. Ustanovení směrnice se podle svého znění sice zabývají pouze stanovením případných dřívějších pochybení zhotovitele v oblasti daní a sociálního zabezpečení. Smyslem a účelem čl. 24 odst. 1 písm. e) a f) směrnice 93/37 je však umožnit přesně to, co je i cílem čl. 2 odst. 1 bodu 12 královské vyhlášky z roku 1978: prognózu, zda může být od účastníka výběrového řízení na veřejnou zakázku na stavební práce očekáváno, že odvede podle zákonných povinností své daně a příspěvky na sociální zabezpečení. Pokud na tuto otázku nemůže být odpovězeno kladně, je třeba se obávat již zmíněného narušení hospodářské soutěže ve výběrovém řízení(56).
60. Konečně někteří zúčastnění(57) uvádějí, že kontrola, které je podrobován zhotovitel v rámci postupu registrace, překračuje meze toho, co je nezbytné, a je proto nepřiměřená. Belgické orgány se musejí spokojit s osvědčeními příslušných orgánů státu původu zhotovitele, jak je předložila v projednávaném případě WIG.
61. Také tato námitka nemůže uspět. Článek 24 odst. 1 písm. e) a f) směrnice 93/37 umožňují kontrolu spolehlivosti zhotovitele při odvádění daní a příspěvků na sociální zabezpečení výslovně nejen co se týče jeho země původu, ale i země zadavatele veřejné zakázky, tedy členského státu, v němž se chce zhotovitel ucházet o veřejnou zakázku na stavební práce.
62. Východiskem je, jak zdůrazňuje česká vláda, úvaha, že zhotovitelé mohou být činní jakožto poskytovatelé služeb v několika členských státech. V souladu s tím mohl jeden a tentýž zhotovitel porušit daňové předpisy nebo předpisy práva sociálního zabezpečení v několika členských státech, a nikoli pouze jen ve svém státě původu. Pouhé předložení osvědčení o řádném splnění povinností ze svého státu původu tedy nemůže s konečnou platností vést k závěru o jeho spolehlivosti, co se týče placení daní a příspěvků na sociální zabezpečení. To připustila i Komise na jednání.
63. Orgány v zemi zadavatele veřejné zakázky musejí mít proto možnost podrobit zhotovitele zvláštní kontrole týkající se dodržení jeho povinností ohledně daní a příspěvků na sociální zabezpečení v tuzemsku. V souladu s tím čl. 24 odst. 2 druhá odrážka směrnice 93/37 – na rozdíl od první odrážky – umožňuje nejen kontrolu osvědčení ze státu původu, ale i zcela obecně zkoumání osvědčení vydaných „příslušným orgánem dotyčného členského státu“.
64. V souhrnu tedy platí:
Volný pohyb služeb a směrnice 93/37 nebrání požadavku daňové registrace zhotovitelů z jiných členských států stanovenému ve vnitrostátním právu nebo v podmínkách nabídkového řízení jakožto podmínce jejich účasti na výběrovém řízení o veřejných zakázkách, jestliže postup registrace
– neztěžuje či neoddaluje účast dotyčného zhotovitele na výběrovém řízení a není-li tato účast spojena s dalšími administrativními náklady
– se ve svém předmětu omezuje na zjištění a osvědčení profesních předpokladů a spolehlivosti těchto zhotovitelů ve smyslu čl. 24 odst. 1 směrnice 93/37.
2. Slučitelnost kontroly zahraničních důkazů jiným orgánem, než je zadavatel veřejné zakázky, s právem Unie (druhá předběžná otázka)
65. Podstatou druhé předběžné otázky předkládajícího soudu je, zda mohou být zahraniční zhotovitelé zavázáni předložit jakožto podmínku své účasti na výběrovém řízení osvědčení o řádném odvodu daní a příspěvků na sociální zabezpečení, vydaná orgány jejich státu původu, jinému orgánu, než je zadavatel veřejné zakázky – v projednávaném případě registračnímu výboru – ke kontrole jejich platnosti. Rovněž touto otázkou se má Soudní dvůr zabývat s ohledem na „zásadu volného pohybu v Evropské unii“ a čl. 24 odst. 2 směrnice 93/37.
66. Jak již bylo uvedeno(58), závisí odpověď na tuto otázku pouze na směrnici 93/37, kterou je však třeba vykládat a používat ve světle zásad volného pohybu služeb.
67. Při bližším zkoumání se tato otázka týká dvou problémů, jimž se budu postupně věnovat. Jednak je třeba objasnit, zda smí být kontrola osvědčení ve smyslu čl. 24 odst. 2 směrnice 93/37 přenechána orgánu odlišnému od zadavatele veřejné zakázky (k tomu viz oddíl a). A jednak je třeba určit, na co se může tato kontrola vztahovat (viz níže, oddíl b).
a) K možnosti přenést kontrolu osvědčení orgánu odlišnému od zadavatele veřejné zakázky
68. V ustanoveních směrnice 93/37 týkajících se kvalitativních kritérií výběru je samozřejmou podmínkou, že jejich kontrola je prováděna samotným zadavatelem veřejné zakázky. Například čl. 24 odst. 2 směrnice hovoří o důkazech, které může zadavatel požadovat od zhotovitele, a rovněž v sousedících ustanoveních, jako je například čl. 26 odst. 2 a 3, jakož i čl. 27 odst. 2 směrnice, se užívají podobné formulace. Kromě toho může zadavatel podle článku 28 směrnice vyzvat zhotovitele, aby předložená osvědčení a doklady doplnil nebo je objasnil.
69. To vše však nevylučuje, že vnitrostátní právní předpisy přenesou kontrolu určitých kvalitativních kritérií výběru specializovanému orgánu na vnitrostátní, regionální či lokální úrovni nebo že zadavatel pověří v jednotlivých případech takový orgán z vlastní iniciativy. To může být účelné nejen tehdy, jedná-li se o posouzení zvláště složitých otázek týkajících se finanční, hospodářské a technické způsobilosti zhotovitele pro určitou veřejnou zakázku (články 26 a 27 směrnice 93/37), ale například i v případě, kdy zadavateli může být usnadněn výběr prostřednictvím centralizovaného zkoumání profesních předpokladů zhotovitelů (článek 24 směrnice 93/37).
70. Instituce, jakými jsou belgické registrační výbory, jsou takovými specializovanými orgány. Zkoumají centrálně profesní předpoklady zhotovitelů, kteří se chtějí případně účastnit výběrového řízení. Takto mohou ulehčit práci zadavatelům veřejných zakázek a krom toho mohou zajistit určité sjednocení posuzování zhotovitelů.
71. Pokud se nicméně specializované orgány, jakými jsou registrační výbory, zabývají zkoumáním profesních předpokladů zhotovitelů pro jejich účast na výběrovém řízení, musí být zabezpečeno, že z toho pro dotčené zhotovitele nevyplynou žádné nevýhody.
– Znamená to jednak, že zhotovitelům nesmí být ztěžována ani oddalována jejich účast na výběrovém řízení a že také nesmějí být zatěžováni dalšími administrativními náklady(59).
– Krom toho však musí nabízet i sám specializovaný orgán záruku, že posoudí profesní předpoklady zhotovitelů v souladu s požadavky dotyčných směrnic z oblasti práva veřejných zakázek a s nimi souvisejícími zásadami volného pohybu služeb.
72. Co se týče prvního bodu, nebyla sice v projednávaném případě registračnímu výboru stanovena lhůta pro rozhodnutí o žádosti o registraci, v podmínkách zakázky Berlaymont však bylo zajištěno, že dotyčnému zhotoviteli z toho nebude plynout žádná nevýhoda: jak již bylo zmíněno, postačil pro podání nabídky již důkaz pouhé žádosti o registraci, a Berlaymont 2000 jakožto zadavatel veřejné zakázky se zavázal, že neudělí veřejnou zakázku před ukončením postupu registrace (článek 1.G. zvláštní zadávací dokumentace v opraveném znění(60)).
73. Problematickým se jeví oproti tomu druhý bod, tj. záruka dodržení požadavků práva Unie registračním výborem.
74. V této souvislosti poukázala Komise správně na pravidla týkající se složení belgických registračních výborů. Jsou z větší části obsazeny osobami, které jsou jmenovány na návrh zaměstnavatelů a zaměstnanců lokálního stavebního průmyslu na úrovni jedné z belgických provincií (čl. 16 odst. 1 královské vyhlášky z roku 1978 ). Jeden státem jmenovaný člen zastává funkci předsedy registračního výboru (čl. 16 odst. 2 stejné vyhlášky). Není nicméně zabezpečeno, že státem jmenovaní členové mohou zamezit usnesením, která by byla v rozporu s právem Unie, například výkonem práva veta.
75. Toto složení a způsob práce registračních výborů nechává vzniknout zdání zaujatosti, dokonce i za předpokladu nejlepších úmyslů jeho jednotlivých členů(61). Zahraniční zhotovitelé, kteří se cítí být konfrontováni s požadavkem, že jejich způsobilost má být zjišťována a posuzována zástupci jejich potenciálních konkurentů a jejich zaměstnavateli, mohou být odrazeni od účasti na výběrovém řízení ohledně veřejných zakázek na stavební práce v Belgii.
76. Na rozdíl od názoru belgické vlády nemůže být tento dojem zaujatosti odstraněn pouze tím, že usnesení registračních výborů jsou opatřena odůvodněním a mohou být napadena před soudem. Jestliže potřebuje zahraniční zhotovitel registraci k účasti na konkrétním výběrovém řízení, jak tomu bylo v případě WIG a BPC‑WIG ohledně zakázky Berlaymont, nemůže po něm být požadováno, aby této registrace dosáhl teprve s vynaložením značného množství času a nákladů soudní cestou. Potvrzující rozsudek povolaného soudu by byl beztak vydán příliš pozdě na to, aby mohl zhotoviteli ještě umožnit účast na výběrovém řízení.
77. Celkově tedy neposkytují registrační výbory ve složení a při způsobu práce, jak je stanoví královská vyhláška z roku 1978, dostatečnou záruku dodržování pravidel práva Společenství. Takovým orgánům nemůže být svěřeno zjišťování profesních předpokladů zhotovitelů z jiných členských států podle článku 24 směrnice 93/37 pro jejich účast na výběrovém řízení.
b) Rozsah kontroly osvědčení ze země původu
78. Zbývá se zabývat otázkou, jaký rozsah může mít kontrola daňového osvědčení o splnění povinnosti a totéž osvědčení správy sociálního zabezpečení vystavených v zemi původu, jak je předložila v projednávaném případě WIG. Předkládající soud hovoří ve formulaci své předběžné otázky o kontrole „platnosti“ zahraničních osvědčení registračními výbory, aniž by však přesněji popsal, co se tím míní.
79. Zúčastněné strany nejsou jednotné v otázce přesného rozsahu přezkumné pravomoci belgických registračních výborů. Zatímco Berlaymont 2000 vychází z toho, že tyto pravomoci jsou v souladu se směrnicí 93/37, považuje je Komise za značně obsáhlejší, než směrnice 93/37 umožňuje. K tomu Komise odkazuje na čl. 10 odst. 2 královské vyhlášky z roku 1978, podle něhož může registrační výbor požadovat od žadatele předložení dalších podkladů nebo další údaje, které považuje za účelné pro posouzení, zda jsou splněny podmínky registrace.
80. K tomu je třeba poznamenat, že pravomoci veřejného orgánu, kterému byla svěřena kontrola profesních předpokladů zhotovitelů pro jejich účast na výběrovém řízení, je třeba vykládat a používat v souladu s pravidly práva Unie. Podle článku 28 směrnice 93/37 smí být zhotovitel pouze vyzván, aby „v rámci článků 24 až 27“ doplnil nebo objasnil předložená osvědčení. Pokud by vnitrostátní právo mělo umožnit belgickým registračním výborům, aby od zhotovitele požadovaly informace a podklady, které nejsou stanoveny ve směrnici 93/37, nemůže být taková pravomoc vůči zhotoviteli z jiného členského státu uplatněna(62).
81. Podle čl. 24 odst. 2 druhé odrážky směrnice 93/37 „přijme“ kromě toho zadavatel (resp. jiný orgán, kterému byla případně svěřena kontrola profesních předpokladů) „jako dostatečný důkaz“ spolehlivosti zhotovitele ohledně odvodu daně a příspěvků na sociální zabezpečení osvědčení vydané příslušným orgánem v daném členském státě.
82. Již striktní znění „přijme jako dostatečný důkaz“ poukazuje na to, že při předložení takového osvědčení veřejným orgánům v členském státě, v němž se koná výběrové řízení, nemá zbývat žádný vlastní prostor pro posouzení. Obsahová kontrola správnosti toho, co je orgány státu původu osvědčováno, je v důsledku toho zadavateli veřejné zakázky resp. ostatním orgánům pověřeným kontrolou znemožněna.
83. To se potvrzuje, jestliže se podíváme na hodnoty volného pohybu služeb, na kterých spočívá směrnice 93/37 a které je třeba jak známo zohlednit při výkladu a použití této směrnice. S volným pohybem služeb totiž není zásadně slučitelné, jsou-li poskytovateli stanovena omezení za účelem ochrany obecných zájmů, pakliže jsou tyto zájmy chráněny již prostřednictvím pravidel, která se na poskytovatele vztahují ve státě, v němž je usazen(63). Otázku, zda zhotovitel ve své zemi původu řádně odvedl své daně a příspěvky na sociální zabezpečení, prověřily orgány země původu při vydávání jejich osvědčení; v souladu s tím zakazuje volný pohyb služeb, jehož uskutečnění slouží článek 24 směrnice 93/37, znovu obsahově přezkoumávat stejnou otázku – tj. spolehlivost z hlediska právních předpisů týkajících se daní a sociálního zabezpečení v zemi původu – orgány přijímajícího členského státu.
84. V konečném důsledku se tedy musí zadavatel resp. orgán pověřený zjišťováním spolehlivosti zhotovitele omezit na kontrolu, zda je osvědčení pocházející ze země původu aktuálního data, zda je pravé a zda nebylo vystaveno zjevně nepříslušným orgánem. Více než takovou evidenční kontrolu však nelze provést, neboť orgánům přijímajícího členského státu nepřísluší posuzovat detailní otázky příslušnosti nebo postupu vydávání takových osvědčení v zemi původu zhotovitele.
85. Pravomoc orgánů přijímajícího členského státu zkoumat, zda dotyčný zhotovitel splnil v jejich zemi – členském státě poskytování služeb – své povinnosti týkající se odvodu daní a příspěvků na sociální zabezpečení, a předpovědět, zda může plnit tyto povinnosti i s ohledem na budoucí veřejné zakázky, tím samozřejmě zůstává nedotčena.
86. V souhrnu tedy platí:
Článek 24 odst. 2 druhá odrážka směrnice 93/37 nebrání tomu, aby zahraničním zhotovitelům byla jakožto podmínka jejich účasti na výběrovém řízení ukládána povinnost předložit osvědčení o řádném odvodu daní a příspěvků na sociální zabezpečení, vydaná orgány jejich státu původu, jinému orgánu, než je zadavatel veřejné zakázky, pokud tento orgán
– nabízí svým složením a způsobem práce dostatečnou záruku dodržování pravidel práva Společenství
– se při souhrnné kontrole omezí na zajištění, že osvědčení pocházející ze země původu je aktuálního data, že je pravé a že nebylo vystaveno zjevně nepříslušným orgánem.
Pokud vnitrostátní právo povolí tomuto orgánu požadovat od zhotovitele informace a podklady, které nejsou stanoveny ve směrnici 93/37, nemůže být taková pravomoc vůči zhotoviteli z jiného členského státu uplatněna.
VI – Závěry
87. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby na žádost o rozhodnutí o předběžné otázce belgického Kasačního soudního dvora odpověděl následovně:
„1) Volný pohyb služeb a směrnice 93/37/EHS nebrání požadavku daňové registrace zhotovitelů z jiných členských států stanovenému ve vnitrostátním právu nebo v podmínkách nabídkového řízení jakožto podmínce jejich účasti na výběrovém řízení o veřejných zakázkách, jestliže postup registrace
– neztěžuje či neoddaluje účast dotyčného zhotovitele na výběrovém řízení a není-li tato účast spojena s dalšími administrativními náklady
– se ve svém předmětu omezuje na zjištění a osvědčení profesních předpokladů a spolehlivosti těchto zhotovitelů ve smyslu čl. 24 odst. 1 směrnice 93/37.
2) Článek 24 odst. 2 druhá odrážka směrnice 93/37 nebrání tomu, aby zahraničním zhotovitelům byla jakožto podmínka jejich účasti na výběrovém řízení ukládána povinnost předložit osvědčení o řádném odvodu daní a příspěvků na sociální zabezpečení, vydaná orgány jejich státu původu, jinému orgánu, než je zadavatel veřejné zakázky, pokud tento orgán
– nabízí svým složením a způsobem práce dostatečnou záruku dodržování pravidel práva Společenství a
– omezí se při souhrnné kontrole na zajištění, že osvědčení pocházející ze země původu je aktuálního data, že je pravé a že nebylo vystaveno zjevně nepříslušným orgánem.
Pokud vnitrostátní právo povolí tomuto orgánu požadovat od zhotovitele informace a podklady, které nejsou stanoveny ve směrnici 93/37, nemůže být taková pravomoc vůči zhotoviteli z jiného členského státu uplatněna.“
1 – Původní jazyk: němčina.
2 – Rozsudek ze dne 3. dubna 2008, Rüffert (C‑346/06, Sb. rozh. s. I‑1989); v tomto případě se jednalo o otázku, zda zhotovitelé, kteří se účastní zadávání veřejných zakázek na stavební práce, mohou být nuceni k vyplácení mzdy stanovené kolektivní smlouvou v místě výkonu stavebních prací.
3 – Jméno „Berlaymont“ má svůj původ v klášteře řádu augustiniánů. Dříve se nacházel na místě nynější budovy Komise cca dvouhektarový park s ženským klášterem „dam z Berlaymontu“ (Dames du Berlaymont).
4 – Směrnice Rady 93/37/EHS ze dne 14. června 1993 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce (Úř. věst. L 199, s. 54; Zvl. vyd. 06/02, s. 163), dále jen „směrnice 93/37“.
5 – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby (Úř. věst. L 134, s. 114, oprava v Úř. věst. L 351, s. 44; Zvl. vyd. 06/07, s. 132).
6 – Smlouva o založení Evropského společenství, ve znění Maastrichtské smlouvy.
7 – Dnes jsou ustanovení o volném pohybu služeb obsažena v takřka shodném článku 56 SFEU a článku 57 SFEU.
8 – Zveřejněná v Moniteur belge ze dne 26. července 1977, s. 9539 („královská vyhláška z roku 1977“). Příslušná ustanovení byla v platnosti až do 23. února 1997.
9 – Zveřejněná v Moniteur belge ze dne 7. října 1978, s. 11707 („královská vyhláška z roku 1978“). Ve znění relevantním pro tento případ byla vyhláška platná do 1. srpna 1996.
10 – Commission d’enregistrement.
11 – Tehdy Komise Evropských společenství.
12 – Dále jen „Berlaymont 2000“.
13 – Správa budov.
14 – Dále rovněž „zakázka Berlaymont“.
15 – Odpovídá to cca 34,7 milionům eur.
16 – Úř. věst. s. 247, s. 107.
17 – Úř. věst. s. 32, s. 13.
18 – Registrace WIG byla provedena dne 24. července 1995 a BPC‑WIG dne 28. července 1995.
19 – Finanzamt Köln-Mitte.
20 – „Unbedenklichkeitsbescheinigung“, vydané AOK-Bundesverband.
21 – Conseil d’État.
22 – Rozsudek č. 79.191 VI. senátu belgické státní rady.
23 – Soud prvního stupně Brusel, čj. 1996/7808/A.
24 – Odvolací soud Brusel.
25 – Rozsudek č. 2007/2058.
26 – Cour de cassation.
27 – Vyjádření Belgie se omezilo na druhou předběžnou otázku.
28 – Rozsudky ze dne 26. ledna 1993, Telemarsicabruzzo a další (C‑320/90 až C‑322/90, Recueil, s. I‑393, bod. 6), ze dne 17. února 2005, Viacom Outdoor (C‑134/03, Sb. rozh. s. I‑1167, bod 22), ze dne 6. prosince 2005, ABNA a další (C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 a C‑194/04, Sb. rozh. s. I‑10423, bod 45), a ze dne 8. září 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional a Bwin International („Liga Portuguesa“, C‑42/07, Sb. rozh. s. I‑7633, bod 40).
29 – Usnesení ze dne 7. dubna 1995, Grau Gomis a další (C‑167/94, Recueil, s. I‑1023, bod 9), jakož i rozsudky ABNA a další (uvedený v poznámce pod čarou 28, bod 46) a Liga Portuguesa (uvedený v poznámce pod čarou 28, bod 40).
30 – Rozsudky ze dne 1. dubna 1982, Holdijk a další (141/81 až 143/81, Recueil, s. 1299, bod 6), a ze dne 3. května 2007, Advocaten voor de Wereld (C‑303/05, Sb. rozh. s. I‑3633, bod 20), jakož i usnesení ze dne 8. července 1998, Agostini (C‑9/98, Recueil, s. I‑4261, bod 5).
31 – Tehdy platilo informativní sdělení ve znění zveřejněném v Úř. věst. 2005, C 143, s. 1. V současné době platná verze informativního sdělení je zveřejněna v Úř. věst. 2009, C 297, s. 1. Aktuální vydání lze rovněž najít na internetové stránce Soudního dvora < http://curia.europa.eu > v rubrice Soudní dvůr/Řízení.
32 – V tomtéž smyslu rozsudky ze dne 10. března 2009, Heinrich (C‑345/06, Sb. rozh. s. I-1659, bod 35), a Liga Portuguesa (uvedený v poznámce pod čarou 28, body 41 a 42).
33 – Rozsudky ze dne 7. září 1999, Beck a Bergdorf (C‑355/97, Recueil, s. I‑4977, bod 22), ze dne 22. prosince 2008, Regie Networks (C‑333/07, Sb. rozh. s. I‑10807, bod 46), a ze dne 8. září 2009, Budějovický Budvar (C‑478/07, Sb. rozh. s. I‑7721, bod 63).
34 – Rozsudek ze dne 1. dubna 2008, Gouvernement de la Communauté française a Gouvernement wallon (C‑212/06, Sb. rozh. s. I‑1683, bod 29); viz krom toho judikaturu uvedenou výše v poznámce pod čarou 33.
35 – Podle údajů Komise, které potvrdila belgická vláda na jednání před Soudním dvorem, byl požadavek registrace zrušen královskou vyhláškou ze dne 31. července 2008 o změně některých královských vyhlášek k provedení zákona ze dne 24. prosince 1993 o veřejných zakázkách a určitých zakázkách na stavební práce, dodávky a služby (Moniteur belge ze dne 18. srpna 2008, s. 43572).
36 – Mohlo by to souviset se skutečností, že požadavek registrace, tak jak je předmětem první předběžné otázky, již v Belgii neplatí (viz poznámka pod čarou 35).
37 – Nyní články 56 SFEU a 57 SFEU.
38 – Rozsudky ze dne 13. prosince 2001, DaimlerChrysler (C‑324/99, Recueil, s. I‑9897, bod 32), ze dne 14. prosince 2004, Swedish Match (C‑210/03, Sb. rozh. s. I‑11893, bod 81), a ze dne 1. října 2009, HSBC Holdings a Vidacos Nominees (C‑569/07, Sb. rozh. s. I‑9047, bod 26).
39 – Rozsudky ze dne 27. listopadu 2001, Lombardini a Mantovani (C‑285/99 a C‑286/99, Recueil, s. I‑9233, bod 33), ze dne 12. prosince 2002, Universale-Bau a další (C‑470/99, Recueil, s. I‑11617, bod 88), a ze dne 16. prosince 2008, Michaniki (C‑213/07, Sb. rozh. s. I‑9999, bod 38).
40 – Rozsudek Michaniki (uvedený v poznámce pod čarou 39, bod 43); v tomtéž smyslu rozsudky ze dne 9. února 2006, La Cascina a další (C‑226/04 a C‑228/04, Sb. rozh. s. I‑1347, bod 22), a ze dne 19. května 2009, Assitur (C‑538/07, Sb. rozh. s. I-4219, bod 20), vždy k obsahově totožnému článku 29 směrnice Rady 92/50/EHS ze dne 18. června 1992 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na služby (Úř. věst. L 209, s. 1;Zvl. vyd. 06/01, s. 322).
41 – Podle ustálené judikatury slouží ustanovení práva Společenství týkající se veřejných zakázek mimo jiné uskutečnění svobody poskytování služeb (viz rozsudky ze dne 15. ledna 1998, Mannesmann Anlagenbau Austria a další, C‑44/96, Recueil, s. I‑73, bod 43, Michaniki, uvedený v poznámce pod čarou 39, bod 39, a ze dne 9. června 2009, Komise v. Německo, C‑480/06, Sb. rozh. s. I‑4747, bod 47); rovněž podle ustálené judikatury je třeba vykládat a používat ustanovení sekundárního práva v souladu s primárním právem (viz rozsudky ze dne 13. prosince 1983, Komise v. Rada, 218/82, Recueil, s. 4063, bod 15, ze dne 26. června 2007, Ordre des barreaux francophones et germanophone a další, C‑305/05, Sb. rozh. s. I‑5305, bod 28, a ze dne 19. listopadu 2009, Sturgeon a další, C‑402/07 a C‑432/07, Sb. rozh. s. I‑10923, bod 48).
42 – V tomto smyslu již rozsudek ze dne 10. února 1982, Transporoute et travaux („Transporoute“, 76/81, Recueil, s. 417, body 12 a 13), k článku 28 směrnice Rady 71/305/EHS ze dne 26. července 1971 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce (Úř. věst. L 185, s. 5), předchůdkyně směrnice 93/37.
43 – Tak již rozsudky Transporoute (uvedený v poznámce pod čarou 42, bod 15) a ze dne 26. září 2000, Komise v. Francie (C‑225/98, Recueil, s. I‑7445, bod 87), oba ještě s ohledem na směrnici 71/305.
44 – Podobně rozsudek Transporoute (uvedený v poznámce pod čarou 42, bod 10), v němž Soudní dvůr krátce zkoumá, zda zde sporné povolení k usazení by mohlo sloužit posouzení finanční a hospodářské kapacity podniku vzhledem k jeho účasti na veřejných zakázkách, kritéria povoleného podle směrnice 71/305.
45 – Zvláště výmluvná je v tomto ohledu formulace čl. 2 odst. 1 bodu 11 královské vyhlášky z roku 1978, kde se odkazuje na příspěvky vybírané (belgickým) Národním úřadem sociálního zabezpečení a na příspěvky do (belgického) Fondu pro zabezpečení životního minima. Oproti tomu je plnění daňových povinností a povinností sociálního zabezpečení v zemi původu předmětem úpravy čl. 15 odst. 4 písm. a) královské vyhlášky z roku 1977.
46 – Viz namísto mnohých rozsudky ze dne 18. listopadu 1999, Teckal (C‑107/98, Recueil, s. I‑8121, bod 33), ze dne 3. října 2000, Corsten (C‑58/98, Recueil, s. I‑7919, bod 24), a ze dne 23. dubna 2009, Angelidaki a další (C‑378/07 až C‑380/07, Sb. rozh. s. I-3071, bod 48).
47 – Rozsudek Michaniki (uvedený v poznámce pod čarou 39, body 44, 45, 47, 55 a 63, s dalšími odkazy).
48 – Rozsudek Michaniki (uvedený v poznámce pod čarou 39, body 39, 53, 60 a 63, s dalšími odkazy).
49 – Rozsudek Michaniki (uvedený v poznámce pod čarou 39, bod 41); v tomtéž smyslu rozsudky Transporoute (uvedený v poznámce pod čarou 42, bod 9) a La Cascina (uvedený v poznámce pod čarou 40, bod 21).
50 – Rozsudek ze dne 22. ledna 2002, Canal Satélite Digital (C‑390/99, Recueil, s. I‑607, bod 39);
51 – V tomto smyslu rozsudky Corsten (uvedený v poznámce pod čarou 46, body 47 a 48), a ze dne 11. prosince 2003, Schnitzer (C‑215/01, Recueil, s. I‑14847, body 36 a 37), týkající se požadavku zápisu do živnostenského rejstříku členského státu poskytování služby.
52 – V tom se liší projednávaný případ od věcí Corsten (uvedené v poznámce pod čarou 46) a Schnitzer (uvedené v poznámce pod čarou 51), v nichž souvisel požadavek zápisu do německého živnostenského rejstříku se značným zdržením přeshraničního poskytování služeb.
53 – Rozsudek ze dne 9. listopadu 2006, Komise v. Belgie (C‑433/04, Sb. rozh. s. I‑10653).
54 – Rozsudek Komise v. Belgie (uvedený v poznámce pod čarou 53, body 13 a 14).
55 – V případě nedostatku registrace bylo stanoveno jednak zadržení částky odpovídající 15 % fakturované ceny, a jednak solidární odpovědnost objednatele za případné daňové dluhy pověřeného podniku ve výši 35 % ceny prováděných prací (rozsudek Komise v. Belgie, uvedený v poznámce pod čarou 53, body 30 a 31).
56 – Viz výše, bod 49 tohoto stanoviska.
57 – Žalobkyně v původním řízení, česká vláda a Komise.
58 – Viz výše, body 43 a 44 tohoto stanoviska.
59 – Viz k tomu mé úvahy k první předběžné otázce, zejména bod 52 tohoto stanoviska.
60 – Viz výše, bod 18 tohoto stanoviska.
61 – K požadavku nestranného provedení povolovacího řízení viz např. rozsudek ze dne 13. května 2003, Müller-Fauré a van Riet (C‑385/99, Recueil, s. I‑4509, bod 85); pochybnosti stran spoluúčasti potenciálních soutěžitelů na úředních povoleních se projevují například v rozsudcích ze dne 1. července 2008, MOTOE (C‑49/07, Sb. rozh. s. I‑4863, body 51 a 52), a ze dne 10. března 2009, Hartlauer (C‑169/07, Sb. rozh. s. I-1721, bod 69); viz krom toho rozsudek ze dne 19. září 2006, Wilson (C‑506/04, Sb. rozh. s. I‑8613, body 54 až 58), ke spoluúčasti potenciálních soutěžitelů v disciplinárních a správních radách svobodných povolání.
62 – K vázanosti vnitrostátních orgánů předností práva Unie viz rozsudky ze dne 22. června 1989, Costanzo (103/88, Recueil, s. 1839, body 29 až 33), a ze dne 12. ledna 2010, Petersen (C‑341/08, Sb. rozh. s. I‑0000, bod 80).
63 – Rozsudky ze dne 17. prosince 1981, Webb (279/80, Recueil, s. 3305, bod 17), Canal Satélite Digital (uvedený v poznámce pod čarou 50, bod 38) a Komise v. Belgie (uvedený v poznámce pod čarou 53, bod 37).