STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
ELEANOR SHARPSTON
přednesené dne 4. března 20101(1)
Věc C‑31/09
Nawras Bolbol
proti
Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Fővárosi Bíróság (Maďarsko)]
„Minimální podmínky, jež musí být splněny, aby osoby ze třetích zemí nebo bez státní příslušnosti mohly požádat o přiznání postavení uprchlíka – Osoba bez státní příslušnosti palestinského původu – Podmínky, za nichž je přiznáno postavení uprchlíka – Článek 12 odst. 1 písm. a) směrnice 2004/83/ES“
1. Humanitární výzvě, jak se postarat o osoby, které přišly o svůj domov a obživu v důsledku konfliktu, čelí lidé od doby, kdy se poprvé naučili vyrábět zbraně a používat je proti svým sousedům. Jednotlivci a skupiny jednotlivců v takové situaci potřebují a zaslouží si podporu a ochranu. Určité formy konfliktu mají bohužel za následek obrovské množství takových lidí. Více prosperující či stabilnější země, kam tyto osoby přicházejí hledat azyl, si nedokáží jednoduše poradit s jejich přílivem, zejména bezprostředně po dalším konfliktu, aniž by potenciálně riskovaly svou vlastní prosperitu a stabilitu. Přednostní zacházení s jakoukoli zvláštní třídou či skupinou uprchlíků z jakéhokoliv důvodu bude tudíž – pokud není dodržena přiměřenost a vyváženost – na úkor vhodného zacházení s dalšími osobami, které si jej z objektivního humanitárního hlediska rovněž zaslouží.
2. Mezinárodní společenství tudíž stanovilo v Ženevské úmluvě ze dne 28. července 1951 o právním postavení uprchlíků(2) závazné právní normy mezinárodního humanitárního práva, které určují koho a za jakých podmínek lze považovat za uprchlíka a jak o něj má být postaráno. Všechny členské státy EU jsou signatáři této Úmluvy. Na úrovni Evropské unie jsou jejich povinnosti upraveny ve směrnici 2004/83(3).
3. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Fővárosi Bíróság (Městský soud v Budapešti) podle bývalého článku 68 ES se týká okolností, za nichž dle směrnice 2004/83 členský stát může či musí přiznat postavení uprchlíka Palestinci, který o azyl žádá v tomto členském státu.
Mezinárodní právo
Úmluva z roku 1951
4. Preambule k úmluvě z roku 1951 připomíná, že Charta Spojených národů a Všeobecná deklarace lidských práv potvrzují zásadu, že všichni lidé mají užívat základní práva a svobody bez diskriminace a uvádí, že Spojené národy za různých okolností projevily svou hlubokou účast s uprchlíky a usilovaly zajistit uprchlíkům co největší možnost užívat těchto základních práv a svobod. Zároveň tato preambule uvádí, že udělení azylu by mohlo klást nepřiměřeně těžká břemena některým zemím a že uspokojivého řešení problému, jehož mezinárodní rozsah a povahu Spojené národy uznaly, nemůže být dosaženo bez mezinárodní spolupráce. Preambule vyjadřuje přání, aby všechny státy uznávající sociální a humanitární povahu problému uprchlíků učinily vše, co je v jejich silách, aby tento problém nezpůsobil napětí mezi státy.
5. Článek 1 oddíl A úmluvy z roku 1951 stanoví podrobná kritéria pro posouzení, zda by jedinci mělo být přiznáno postavení uprchlíka:
„Pro účely této úmluvy se pojem „uprchlík“ vztahuje na kteroukoliv osobu, jež:
[…]
2) se nachází mimo svou vlast a má oprávněné obavy před pronásledováním z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních nebo z důvodů příslušnosti k určitým společenským vrstvám nebo i zastávání určitých politických názorů, je neschopna přijmout nebo, vzhledem ke shora uvedeným obavám, odmítá ochranu své vlasti; totéž platí pro osobu bez státní příslušnosti nacházející se mimo zemi svého dosavadního pobytu a která vzhledem ke shora uvedeným obavám se tam nechce nebo nemůže vrátit.
[…]“(4)
6. Článek 1 oddíl C upravuje různé okolnosti, za nichž se Úmluva již nevztahuje na osobu, které bylo možno přiznat postavení uprchlíka dle článku 1 oddílu A – zejména z toho důvodu, že již nepotřebuje nebo by již neměla potřebovat její ochranu.
7. Článek 1 oddíl D (jehož výklad je klíčový pro projednávanou předběžnou otázku) zní takto:
„Tato úmluva se nevztahuje na osoby, které v současné době užívají ochrany nebo podpory od jiných orgánů nebo odborných organizací Spojených národů než Vysokého komisaře Spojených národů pro uprchlíky.
Jestliže podobná ochrana nebo podpora není z jakýchkoliv důvodů dále udělovaná osobám, jejichž postavení není ještě definitivně rozhodnuto podle ustanovení příslušných rozhodnutí Valného shromáždění Spojených národů, vztahují se na ně ustanovení této úmluvy.“
8. Článek 38 stanoví, že jakýkoli spor mezi stranami úmluvy týkající se jejího výkladu či použití bude na žádost jedné ze stran tohoto sporu předložen Mezinárodnímu soudnímu dvoru(5).
Rezoluce Valného shromáždění OSN týkající se situace v Palestině(6)
9. V návaznosti na události 2. světové války a zejména holocaust Spojené národy schválily plán na rozdělení Palestiny navržený Zvláštním výborem OSN pro Palestinu(7) (rezoluce 181 (II) ze dne 29. listopadu 1947). Dne 14. května 1948 byla vyhlášena nezávislost Státu Izrael. Po tomto vyhlášení okamžitě následovalo to, co následné rezoluce Spojených národů nazývají „konfliktem z roku 1948“. Rezolucí 273 (III) ze dne 11. května 1949 Spojené národy přiznaly Státu Izrael členství v OSN.
10. V důsledku konfliktu z roku 1948 bylo mnoho Palestinců přesídleno. Rezolucí 212 (III) ze dne 19. listopadu 1948 byla založena agentura United Nations Relief for Palestinian Refugees pro okamžitou dočasnou podporu takovým osobám. Rezolucí Valného shromáždění 302 (IV) ze dne 8. prosince 1949 Organizace spojených národů ustavila Agenturu OSN pro pomoc palestinským uprchlíkům na Blízkém východě(8).
11. Mandát agentury UNRWA je obnovován každé tři roky od jejího založení v roce 1949. Současný mandát jí skončí v roce 2011(9). Zóna její působnosti zahrnuje pět „oblastí“: Libanon, Sýrie, Jordánsko, Západní břeh (včetně Východního Jeruzaléma) a pásmo Gazy(10).
Konsolidované instrukce upravující registraci a nárok na registraci (CERI)
12. CERI vydané agenturou UNRWA definují „osoby, které splňují kritéria agentury UNRWA pro palestinské uprchlíky“ jako „osoby, jejichž běžné místo pobytu byla v době od 1. června 1946 do 15. května 1948 Palestina a které přišly jak o své domovy, tak o prostředky obživy v důsledku konfliktu z roku 1948“(11). Některé další osoby, ačkoli nesplňují kritéria agentury UNRWA pro palestinské uprchlíky, mají rovněž nárok na služby agentury UNRWA(12). Agentura UNRWA spojuje tyto dvě kategorie dohromady jako osoby „jež mají nárok na služby agentury UNRWA po svém zaregistrování do registračního systému agentury a po obdržení registrační karty agentury UNRWA jako dokladu o registraci.“(13)
13. Navíc existují určité další kategorie osob, jež mají nárok na služby agentury UNRWA, aniž jsou registrovány v registračním systému agentury UNRWA(14). Tyto kategorie zahrnují „neregistrované osoby vysídlené následkem válečných událostí v roce 1967 a pozdějších(15) a „neregistrované osoby, které žijí v uprchlických táborech a společenstvích“(16).
Statut úřadu vysokého komisaře OSN pro uprchlíky
14. Úřad vysokého komisaře OSN pro uprchlíky(17) byl vytvořen dne 14. prosince 1950 rezolucí 428 (V) Valného shromáždění OSN. UNHCR je pomocným orgánem Organizace spojených národů ve smyslu článku 22 Charty OSN. Funkce Úřadu vysokého komisaře OSN pro uprchlíky jsou definovány v jeho statutu(18).
15. Článek 6 Statutu upravuje působnost UNHCR. Dle čl. 7 písm. c) se ovšem tato působnost nevztahuje na osobu, které je nadále poskytována ochrana nebo podpora jinými orgány agentur OSN.
Prohlášení UNHCR
16. UHNCR činí příležitostně prohlášení, která, ač nejsou závazná, mají přesvědčující účinek(19). Jeho úřad vydal několik prohlášení, která se týkají výkladu článku 1 oddílu D úmluvy z roku 1951: komentář k příručce o řízeních a kritériích pro určení postavení uprchlíka podle úmluvy z roku 1951 a protokolu týkajícího se právního postavení uprchlíka z roku 1967, nóta publikovaná v roce 2002 (a pozměněná v roce 2009) a prohlášení z roku 2009 (také následně pozměněno), které se týká konkrétně případu N. Bolbol. Posledně uvedené prohlášení budu považovat za neoficiální vyjádření amicus curiae.
Příručka UNHCR
17. Příručka definuje článek 1D jako ustanovení, na jehož základě některým osobám, které sice odpovídají podmínkám vyžadovaným pro to, aby mohly být považovány za uprchlíky, postavení uprchlíka nelze přiznat. Uvádí, že se vyloučení podle tohoto ustanovení uplatní na každou osobu, které poskytuje ochranu nebo podporu agentura UNRWA, přičemž upřesňuje, že UNRWA působí pouze v určitých oblastech Středního východu a že pouze tam poskytuje ochranu nebo podporu(20). Tudíž uprchlík z Palestiny, který pobývá mimo tuto oblast nepožívá zmíněné podpory a lze mu přiznat postavení uprchlíka pokud splňuje kritéria podle úmluvy z roku 1951. Příručka dále uvádí, že by zpravidla mělo stačit prokázat, že okolnosti, jež jej původně opravňovaly k ochraně nebo podpoře od agentury UNRWA, nadále trvají a že ustanovení o neuplatnění úmluvy a o vyloučení(21) se na něj nepoužijí.
Nóta z roku 2002
18. Ve své nótě z roku 2002(22) UNHCR vykládá obě věty čl. 1 oddílu D jako mající alternativní, a nikoli kumulativní povahu. Dle jeho názoru se článek 1 oddíl D použije na palestinské uprchlíky ve smyslu rezoluce 194 (III) ze dne 11. prosince 1948 nebo vysídlené osoby ve smyslu rezoluce 2252 (ES – V) ze dne 4. července 1967(23). Osoby, jež žijí v zóně UNRWA a které jsou buď registrovány u této agentury(24), nebo mají nárok na registraci u ní, by měly být považovány za osoby, kterým je agenturou UNRWA podpora a ochrana poskytována, a tudíž se na ně vztahuje první věta článku 1 oddílu D a nacházejí se tak mimo oblast působnosti úmluvy z roku 1951.
19. UNHCR považuje druhou větu článku 1 oddílu D za ustanovení, jež přiznává bez dalšího nárok na výhody na základě úmluvy z roku 1951 osobám, které nepatří do zóny UNRWA(25), ale které jsou nicméně palestinskými uprchlíky ve smyslu rezoluce 194 (III) ze dne 11. prosince 1948 či vysídlenými osobami ve smyslu rezoluce 2252 (ES-V) ze dne 4. července 1967. Toto zahrnuje osoby, které nikdy nepobývaly v zóně UNRWA, a které tudíž spadají do působnosti UNHCR(26). Takové osoby se však také mohou vrátit (či být vráceny) do zóny UNRWA(27). V takovém případě se na ně bude vztahovat první věta článku 1 oddílu D.
Prohlášení z roku 2009
20. Prohlášení z roku 2009 podobně vychází ze znění rezolucí 194 (III) a 252 (ES–V). UNHCR chápe výraz „užívají“ ochrany a podpory v první větě článku 1 oddílu D tak, že je v něm zahrnuto „mají nárok na získání“ ochrany a podpory od agentury UNRWA; a uvádí, že aby tyto osoby mohly získat takovou podporu, musí se nacházet v zóně UNRWA(28). Co se týče druhé věty článku 1 oddílu D, UNHCR dodává k argumentům ve své nótě z roku 2002 poznámku, že dle jeho názoru slova „není z jakýchkoliv důvodů dále udělovaná“ ochrana nebo podpora zahrnují případ, kdy určitá osoba dříve registrovaná u UNRWA vycestuje mimo oblast zóny UNRWA.(29)
Právo Evropské unie
Smlouva o ES
21. Článek 63 ES(30) stanoví, že:
„Rada přijme […]:
1. opatření o azylu, v souladu se Ženevskou úmluvou ze dne 28. července 1951 a Protokolem ze dne 31. ledna 1967 o právním postavení uprchlíků a ostatními příslušnými smlouvami […]
[…]“
Společný postoj 96/196/SVV
22. Článek 12 Společného postoje(31) je nadepsán „Čl. 1 oddíl D Ženevské úmluvy“. Tento článek zní takto:
„Osoba, která se svévolně vymaní z ochrany a pomoci uvedené v čl. 1 oddílu D Ženevské úmluvy, není nadále bez dalšího chráněna výše uvedenou úmluvou. V takových případech se právní postavení uprchlíka v zásadě určuje podle čl. 1 oddílu A.“
Směrnice 2004/83
23. Evropská rada v Tampere položila základy programu evropské legislativy týkající se prostoru svobody, bezpečnosti a práva v EU známého jako Haagský program. Směrnice 2004/83 je součástí tohoto programu. Tato směrnice stanoví minimální normy týkající se podmínek, které musí splňovat příslušníci třetích zemí a osoby bez státní příslušnosti, ať již pro přiznání postavení uprchlíka či nároku na podpůrnou formu ochrany (jako například na rozhodnutí o nenavracení).
24. Třetí bod odůvodnění směrnice 2004/83 uvádí, že „Ženevská úmluva a protokol jsou základem mezinárodního právního režimu na ochranu uprchlíků.“ Šestý bod odůvodnění stanoví, že „[h]lavním cílem této směrnice je na jedné straně zajistit, aby členské státy používaly společná kritéria pro zjišťování totožnosti osob, které mezinárodní ochranu skutečně potřebují, a na druhé straně zajistit minimální úroveň výhod poskytovaných těmto osobám ve všech členských státech“.
25. Článek 2 písm. c) směrnice odpovídá znění čl. 1 oddílu A odst. 2 Ženevské úmluvy. Vymezuje pojem „uprchlík“ tak, že se jím rozumí „státní příslušník třetí země, který se v důsledku oprávněných obav před pronásledováním z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních nebo z důvodů příslušnosti k určitým společenským vrstvám nebo i zastávání určitých politických názorů nachází mimo zemi své státní příslušnosti a je neschopen přijmout nebo, vzhledem ke shora uvedeným obavám, odmítá ochranu dotyčné země, nebo osoba bez státní příslušnosti, která se ze stejných shora uvedených důvodů nachází mimo zemi svého dosavadního pobytu, která vzhledem ke shora uvedeným obavám se tam nechce nebo nemůže vrátit a na kterou se nevztahuje článek 12“.
26. Kapitola III směrnice se zabývá podmínkami pro získání postavení uprchlíka. Článek 12 uvedený v této kapitole odpovídá článku 1 oddílu D úmluvy z roku 1951. Konkrétněji čl. 12 odst. 1 písm. a) odpovídá znění článku 1 oddílu D úmluvy a zní takto:
„Státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti je vyloučen z postavení uprchlíka, jestliže
a) spadá do oblasti působnosti čl. 1 odst. [oddílu] D Ženevské úmluvy týkajícího se ochrany nebo podpory od jiných orgánů nebo odborných organizací OSN než vysokého komisaře OSN pro uprchlíky. Jestliže podobná ochrana nebo podpora není z jakýchkoli důvodů dále udělována osobám, jejichž postavení není ještě definitivně rozhodnuto podle ustanovení příslušných rozhodnutí Valného shromáždění OSN, nabývají tyto osoby nároku na výhody podle této směrnice“.
27. Článek 13 směrnice stanoví, že postavení uprchlíka musí být přiznáno „státním příslušníkům třetích zemí a osobám bez státní příslušnosti, které splňují podmínky pro získání postavení uprchlíka v souladu s kapitolami II [posuzování žádostí o mezinárodní ochranu] a III [podmínky pro získání postavení uprchlíka]“.
28. Kapitoly V a VI směrnice se zabývají konkrétněji podmínkami, které musí být splněny, aby osoba mohla požívat podpůrné ochrany, a statusem podpůrné ochrany. Článek 18 upravuje zejména přiznání statusu podpůrné ochrany státním příslušníkům třetích zemí nebo osobám bez státní příslušnosti, jež mají nárok na podpůrnou ochranu dle kapitol II a V.
29. Článek 38 odst. 1 stanoví, že směrnice musí být provedena do vnitrostátního práva do 10. října 2006. V rozhodné době z hlediska skutečností vedoucích k žádosti o rozhodnutí o této předběžné otázce čl. 12 odst. 1 písm. a) směrnice nebyl proveden do vnitrostátního práva v Maďarsku, přestože lhůta pro jeho provedení již uplynula. Oba účastníci řízení před vnitrostátním soudem shodně došli k názoru, že čl. 12 odst. 1 písm. a) směrnice je dostatečně jasný, přesný a bezpodmínečný, aby jej mohli přímo uplatňovat před příslušným vnitrostátním orgánem.
Skutkový stav, řízení a předběžné otázky
30. Dne 10. ledna 2007 N. Bolbol, Palestinka bez státní příslušnosti, přijela do Maďarska spolu se svým manželem na základě víza z pásma Gazy. Při svém příjezdu požádala o povolení k pobytu a to jí bylo uděleno orgánem, v jehož působnosti je cizinecká agenda. Dne 21. června 2007 požádala Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal (Imigrační a cizinecký úřad; „dále jen BAH“) o udělení postavení uprchlíka, neboť se v případě, že by jí příslušný orgán neprodloužil povolení k pobytu, nechtěla vrátit do pásma Gazy, o němž prohlásila, že není bezpečné vzhledem ke konfliktu mezi organizacemi Hamás a Fatah.
31. Nawras Bolbol podala svou žádost dle čl. 1 oddílu D odst. 2 úmluvy z roku 1951 na základě toho, že je Palestinka pobývající mimo zónu UNRWA. Pouze její otec zůstal v Gaze, kde působí jako vysokoškolský učitel. Všichni ostatní členové její rodiny emigrovali.
32. Je nesporné, že N. Bolbol ve skutečnosti nevyužila ochrany a podpory agentury UNRWA v době, kdy ještě žila v Gaze. Její žádost je založena na jejím nároku na takovou ochranu. Na podporu svého tvrzení předložila registrační doklad agentury UNRWA vydaný rodině bratrance jejího otce. BAH ovšem zpochybňuje existenci tohoto příbuzenského vztahu vzhledem k neexistenci jakéhokoli listinného důkazu. UNRWA výslovně nepotvrdila, zda by měla nárok na registraci(32).
33. Rozhodnutím ze dne 14. září 2007 BAH zamítla žádost N. Bolbol o udělení statusu uprchlíka(33). Zároveň N. Bolbol získala ochranu plynoucí z rozhodnutí o nenavrácení(34) na základě důvodu, že vrácení Palestinců závisí na volném uvážení izraelských orgánů a že N. Bolbol by byla v pásmu Gazy vystavena mučení či nelidskému a ponižujícími zacházení vzhledem k podmínkám, které tam panují.
34. Nawras Bolbol napadla rozhodnutí BAH, jímž byla zamítnuta její žádost o přiznání statusu uprchlíka, před Fővárosi Bíroság, který se rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„Pro účely použití čl. 12 odst. 1 písm. a) směrnice Rady 2004/83/ES:
1. Je třeba mít za to, že osoba požívá ochrany nebo podpory od orgánu OSN pouze na základě skutečnosti, že má na tuto ochranu nebo podporu právo, nebo je nutné, aby tuto ochranu nebo podporu skutečně obdržela?
2. Předpokládá ukončení ochrany nebo podpory od orgánu OSN pobyt mimo oblast působnosti orgánu, ukončení činnosti orgánu, konec možnosti využívat této ochrany nebo podpory, anebo k němu dochází i v případě objektivní překážky, která brání tomu, aby oprávněná osoba mohla o ochranu nebo podporu požádat?
3. Má se za to, že výraz „výhody podle této směrnice“ znamená přiznání postavení uprchlíka nebo jedné z obou forem ochrany, na něž se směrnice vztahuje (postavení uprchlíka a status podpůrné ochrany), podle rozhodnutí daného členského státu, anebo tento výraz neznamená automaticky přiznání žádné z obou forem ochrany, ale značí pouze zahrnutí do osobní působnosti směrnice?“
35. Písemná vyjádření byla předložena N. Bolbol, belgickou, německou, francouzskou a maďarskou vládou, vládou Spojeného království a Komisí. Všichni tito zúčastnění se s výjimkou vlády Spojeného království zúčastnili jednání konaného dne 20. října 2009 a přednesli na něm své řeči.
Analýza
Směrnice a úmluva z roku 1951
36. Ačkoli sama Evropská unie není signatářem úmluvy, čl. 63 odst. 1 ES výslovně stanoví, že společná azylová politika musí být přijata v souladu s úmluvou z roku 1951 a jejím protokolem z roku 1967. Směrnice 2004/83, jejímž právním základem je čl. 63 odst. 1 ES, popisuje ve své preambuli úmluvu z roku 1951 jako „základ“ režimu ochrany uprchlíků. Směrnice má prostřednictvím společných právních pravidel Společenství provádět mezinárodní povinnosti členských států. Ustanovení směrnice tudíž musí být vykládána způsobem, který je konzistentní s úmluvou z roku 1951(35).
37. Mezinárodní soudní dvůr se doposud nevyjádřil k výkladu článku 1 oddílu D úmluvy z roku 1951, ačkoli UNHCR k tomuto svůj postoj vyjádřil(36). (Nevyčerpávající) přezkum rozhodnutí vydaných vnitrostátními soudy členských států týkajících se této věci vykazuje značné rozdíly, jak v přístupu, tak ve výsledku(37) (což se odráží i ve vyjádřeních členských států, jež byla předložena v tomto řízení). Žádný z těchto výkladů není samozřejmě pro Soudní dvůr závazný.
38. Pro zodpovězení otázky položené předkládajícím soudem považuji za logické a prospěšné nejprve analyzovat článek 1 oddíl D úmluvy a poté se vrátit k použití této analýzy v rámci práva EU(38).
39. Je rovněž důležité si přesně ujasnit rozsah této věci. Jak čl. 12 odst. 1 písm. a) směrnice 2004/83, tak i čl. 1 oddíl D úmluvy z roku 1951 obecně odkazují na „ochranu nebo podporu“ poskytnutou „orgány nebo agenturami“ OSN. Žaloba N. Bolbol před vnitrostátním soudem je ovšem založena na jejím tvrzení, že má nárok na podporu poskytovanou agenturou UNRWA; a všichni účastníci řízení, jež předložili svá vyjádření před Soudním dvorem se těmito otázkami zabývali výlučně v souvislosti s úlohou agentury UNRWA (a nikoli obecně). Ve svém stanovisku se proto budu řídit tímto přístupem.
40. Nejprve se proto budu zabývat historickým pozadím přípravy čl. 1 oddílu D úmluvy z roku 1951 (spolu s přípravnými pracemi)(39). Dále uvedu základní úvahy, které považuji za použitelné, a poté přezkoumám konkrétní body výkladu, které je třeba vyřešit. Nakonec se vrátím ke směrnici 2004/83 a zodpovím postupně předložené otázky.
Historické pozadí a přípravné práce
41. Návrh úmluvy z roku 1951 byl připraven v souvislosti s aktuálním konfliktem, devastací a vysídlováním obyvatel. Po 2. světové válce v Evropě zůstalo mnoho lidí vysídlených. Samostatný, avšak navazující sled událostí vedl za účasti mezinárodního společenství k rozdělení Palestiny, po němž následovalo vyhlášení nezávislého Státu Izrael. V regionálním konfliktu, jež této události jak předcházel, tak po ní následoval, došlo k vysídlení značného počtu osob.
42. Jelikož je článek 1 oddíl D formulován obecně, lze jej případně použít na jakoukoli situaci, v níž „orgány či agentury“ OSN poskytují „ochranu či podporu“ osobám, jež by jinak spadaly do působnosti ratione personae úmluvy z roku 1951. OSN nedávno začala vskutku poskytovat konkrétní podporu v souvislosti s konfliktem v Koreji(40). To nic nemění na tom, že z přípravných prací jasně vyplývá, že na Konferenci zplnomocněných zástupců k postavení uprchlíků a osob bez státní příslušnosti(41) byla při přípravě znění článku 1 oddílu D situace v Palestině v centru pozornosti.
43. Zápis z jednání Konference zplnomocněných zástupců odráží tři základní snahy(42): zaprvé potřebu předcházet hromadnému odchodu z geografické oblasti, jež dříve představovala Palestinu(43), zadruhé přání některých států zachovat politickou viditelnost osob vysídlených v důsledku událostí z roku 1948(44) a zatřetí potřebu vyvarovat se překrývání pravomocí mezi UNHCR a UNRWA(45). Všechny tyto snahy se zaměřují (z historických důvodů) na důsledky situace v Palestině, pokud jde o vysídlené osoby vyžadující podporu. Při analýze článku 1 oddílu D za účelem projednávané věci budu proto brát tyto skutečnosti jako historický výchozí bod.
44. Z přípravných prací je zřejmé, že se snaží otázku vysídlení Palestinců řešit v zásadě jako problém týkající se skupiny obyvatel(46). Avšak i když z historického pohledu byla předmětem článku 1 oddílu D kategorie vysídlených Palestinců, samotné ustanovení musí být vykládáno tak, aby dávalo smysl a umožnilo jeho použití na jednotlivce. Takový přístup odráží skutečnost, že mezinárodní právo celkově přikládá velkou váhu právu na sebeurčení (kolektivní právo náležející skupinám osob)(47), ale že je zároveň mezinárodní humanitární právo založeno na zásadách respektování osob a jednotlivců v rámci skupiny(48).
45. Vyjednaný kompromis, kterým se stal článek 1 oddíl D je kompromisem, který přiznává zejména vysídleným Palestincům zvláštní zacházení a v určitých ohledech zvláštní ochranu v celkovém rámci mezinárodního uprchlického práva.
46. Ačkoli se jedná o krátké ustanovení, čl. 1 oddíl D je pln nezodpovězených otázek. Lze rozlišovat nejméně čtyři obecné oblasti, kde vznikají nejasnosti – dvě vycházejí z první věty a dvě z druhé věty – které musí být vyřešeny, aby bylo možné zodpovědět otázky položené Soudnímu dvoru v tomto řízení(49).
47. Zaprvé, jaký je zeměpisný nebo časový význam slov „osoby, které v současné době užívají ochrany nebo podpory“? Zadruhé, musí být takovým osobám skutečně poskytována ochrana či podpora nebo stačí, pokud by na tuto ochranu a podporu měly nárok? (z čehož plyne podotázka, která je zvláště relevantní pro výklad směrnice a řízení před vnitrostátním soudem: jaký je účinek formální registrace u agentury UNRWA? Je konstitutivní či pouze deklaratorní?) Zatřetí, za jakých okolností lze říci, že „podobná ochrana nebo podpora není z jakýchkoliv důvodů dále udělovaná“? Začtvrté, jaký význam má věta „vztahují se na ně ustanovení této úmluvy“?
Základní úvahy
48. Jak vyplývá z písemných a ústních vyjádření předložených Soudnímu dvoru, aktuální znění článku 1 oddílu D lze vykládat mnoha rozdílnými způsoby. Domnívám se tudíž, že je zásadní uvést jasně a jednoznačně, kterými zásadami je vedena má analýza.
49. Zaprvé všichni skuteční uprchlíci si zaslouží ochranu a podporu. Výklad, který by vedl k mezeře v ochraně jakékoli takové osoby, by tudíž měl být a priori odmítnut.
50. Zadruhé historickým záměrem článku 1 oddílu D bylo zcela zřejmě přiznat vysídleným Palestincům nějakou formu zvláštního zacházení a pozornosti(50).
51. Zatřetí bez ohledu na počáteční naděje Valného shromáždění (jak se projevují u autorů úmluvy z roku 1951), že agentura UNRWA bude poskytovat pouze dočasnou podporu, se problémy související se situací v Palestině ukázaly být v průběhu následujících desetiletí neřešitelnými, jak se to projevuje v neustále obnovovaném mandátu agentury UNRWA. Protokol z roku 1967 obdobně odráží nešťastnou realitu, že problémy uprchlíků, jež musejí být řešeny dle úmluvy z roku 1951, se neomezují pouze na problémy, které vznikly před 1. lednem 1951. Původní záměr autorů úmluvy tak musí být dokreslen ve světle reality následného dějinného procesu.
52. Začtvrté autoři úmluvy neměli v úmyslu umožnit vysídleným Palestincům, kterým se dostalo zvláštního zacházení a pozornosti, jež byly výslovně stanoveny za účelem péče o ně (podpora poskytovaná agenturou UNRWA), aby mohli požádat o přiznání postavení uprchlíka dle úmluvy pod dohledem UNHCR (to je důvodem první věty článku 1 oddílu D). Potud, pokud je o ně postaráno agenturou UNRWA, jsou takové osoby vyloučeny z působnosti rationae personae úmluvy.
53. Zapáté jako doplněk k tomuto vyloučení (či snad jako kompenzace za ně) , mají vysídlení Palestinci, na něž se vztahuje druhá věta článku 1 oddílu D, za určitých okolností ipso facto nárok na výhody podle úmluvy (a nikoli pouze na to, aby již nebyli vyloučeni z její působnosti, pakliže podpora a ochrana agentury UNRWA skončila). Ze samotné existence druhé věty vyplývá významnější důsledek než ten, že pokud jsou splněny konkrétní podmínky, takové osoby se mohou pouze připojit k dalším možným žadatelům o přiznání postavení uprchlíka dle článku 1 oddílu A.
54. Zašesté pojem „ukončení ochrany“ jiným orgánem nebo odbornou organizací Spojených národů než je UNHCR (zde agenturou UNRWA) nelze vykládat tak, že to povede k tomu, že takové osoby by ve skutečnosti musely zůstat v zóně UNRWA bez možnosti (byť by byly nuceně zbaveny podpory z agentury UNRWA) opustit tuto zónu a požádat o přiznání postavení uprchlíka někde jinde do doby, než bude situace v Palestině zcela vyřešena a UNRWA ukončí svou činnost. Takový výsledek by byl zcela nepřijatelný.
55. Zasedmé, jelikož všichni skuteční uprchlíci by měli být schopni získat ochranu nebo podporu, ale schopnost států přijmout uprchlíky není neomezená, článek 1 oddíl D nelze vykládat ani tak, že opravňuje každého vysídleného Palestince, ať už mu je či byla udělována podpora agenturou UNRWA, aby dobrovolně opustil zónu UNRWA a požádal o automatické přiznání postavení uprchlíka jinde. Takový výklad by vedl k nepřiměřeně výhodnému zacházení s vysídlenými Palestinci na úkor ostatních skutečných žadatelů o přiznání postavení uprchlíka, jež byli vysídleni v důsledku jiných konfliktů ve světě.
56. Konečně obě věty, jež tvoří článek 1 oddíl D mají společně za cíl umožnit poskytovat zvláštní zacházení a pozornost osobám vysídleným v důsledku situace v Palestině. Jelikož byla první věta považována sama o sobě za nedostačující, byla doplněna věta druhá. Zdá se tudíž rozumné vykládat obě věty (a tím i prvky, jež je tvoří) v jejich posloupnosti, a nikoli odděleně(51); a snažit se vykládat dané ustanovení jako celek, který zakládá rozumnou rovnováhu mezi péčí o vysídlené Palestince (dle článku 1 oddílu D) a péčí o ostatní možné uprchlíky (dle úmluvy z roku 1951 jako celku).
57. Nyní se budu podrobně zabývat čtyřmi otázkami výkladu(52), které vyplývají z otázek předložených předkládajícím soudem.
i) Význam slov „osoby, které v současné době užívají ochrany nebo podpory“
58. Sousloví „které v současné době užívají“ je omezující ve dvou směrech. Zaprvé praktické podmínky poskytování ochrany nebo podpory od agentury UNRWA vedou k omezení podle místa(53). Zadruhé slova „v současné době“ a jejich použití v přítomném čase vede k omezení časovému(54).
Omezení místní
59. Pro poskytnutí ochrany či podpory ze strany některého jiného orgánu či agentury OSN než UNHCR musí být osoba na místě, kde je taková ochrana a podpora fyzicky dostupná. Podporu od agentury UNRWA lze získat pouze v zóně agentury UNRWA. Následně, jak prohlásil UNHCR, se za tímto účelem na určitou osobu vztahuje čl. 1 oddíl D pouze tehdy, pokud pobývá v zóně UNRWA.
60. Belgická vláda navrhuje, aby v důsledku toho byl celý čl. 1 oddíl D omezen na osoby, které jsou v zóně UNRWA. Zdá se mi ovšem, že z právního hlediska není ani jedna z obou vět, jež dohromady tvoří čl. 1 oddíl D, jakkoli geograficky omezena. Zdánlivé geografické omezení obsažené v první větě je dáno pouze praktickými podmínkami poskytování podpory ze strany agentury UNRWA. Z toho vyplývá, že jedinec, který opustí zónu UNRWA, by měl být za určitých okolností schopen se dovolávat konkrétních práv, která mu přiznává druhá věta čl. 1 oddílu D, ať již se nachází kdekoliv.
61. Navíc zdůrazňuji, že obě věty čl. 1 oddílu D je nezbytné číst v jejich posloupnosti. Snaží-li se jednotlivec domáhat práv podle druhé věty čl. 1 oddílu D, je proto nezbytné nejprve zjistit, zda se na něj původně vztahovala první věta tohoto článku. Pokud tomu tak nebylo, nebyl předtím vyloučen z působnosti rationae personae úmluvy. Může naopak – jako každý jiný uprchlík – požádat o individuální posouzení dle článku 1 oddílu A(55).
Omezení časové
62. Spojené království namítá, že použití slov „v současné době“ odkazuje na rok 1951, kdy byla úmluva sepsána. Dodává, že strany, jež úmluvu připravily, měly na mysli pouze skupinu osob, kterým v době, kdy úmluva vstoupila v platnost, již byla poskytnuta podpora a ochrana agenturou UNRWA.
63. Pozice N. Bolbol je taková, že jakákoli osoba, které byla kdykoli příjemcem(56) podpory agentury UNRWA, spadá do působnosti vylučujícího ustanovení v první větě článku 1 oddílu D(57).
64. Komise a Maďarsko vykládají slova „v současné době užívají“ tak, že znamenají užívání v době, která bezprostředně předcházela žádosti o přiznání postavení uprchlíka dle článku 1 oddílu D.
65. Podle mého názoru je výklad navrhovaný Spojeným královstvím striktnější než ten, který umožňuje samotné znění ustanovení, zejména vzhledem k protokolu z roku 1967 a opakovanému obnovení mandátu UNRWA.
66. Souhlasím s tím, že v roce 1951 mohli mít autoři úmluvy z roku 1951 na zřeteli především osoby, které v té době přijímaly ochranu či podporu od jiných „orgánů či agentur“ Spojených národů (jako je UNRWA). Od té doby však byla ze strany této organizace poskytnuta podpora a ochrana mnohým dalším osobám (jak potomkům původně vysídlených osob, tak i novým vysídleným osobám). Změny vnesené do úmluvy z roku 1951 protokolem z roku 1967 totiž jasně vyjadřují uznání ze strany mezinárodního společenství, že situace, které vedou k žádostem o přiznání postavení uprchlíka, bohužel neskončily v určitém okamžiku v minulosti.
67. Z toho při použití stejné logiky vyplývá, že restriktivní výklad čl. 1 oddílu D první věty nemůže být správný. Restriktivní výklad je rovněž obtížně slučitelný s pokyny (CERI) samotné UNRWA, které nabízejí pomoc nejen vysídleným osobám v důsledku událostí v roce 1948, nýbrž i (například) „neregistrovaným osobám vysídleným následkem válečných událostí v roce 1967 a pozdějších“(58).
68. Mimoto článek 7 statutu UNHCR vylučuje mandát UNHCR ve vztahu ke všem „osobám […] které v současné době užívají ochrany nebo podpory od jiných orgánů nebo odborných organizací Spojených národů“. Na základě (nikoli neodůvodněného) dvojího předpokladu, že (a) v současnosti UNRWA poskytuje podporu většímu počtu osob než v roce 1951 a že (b) mnozí z těch, kdo přijímali podporu od UNRWA v roce 1951, již nežijí, se mi zdá, že by restriktivní výklad čl. 1 oddílu D první věty mohl vést k nižší úrovni zvláštního zacházení s vysídlenými Palestinci a pozornosti jim vyhrazené, než jakou Spojené národy zamýšlely.
69. Nicméně se domnívám, že přístup navrhovaný N. Bolbol zachází naopak příliš daleko opačným směrem. Pouze na osoby, které jsou na základě čl. 1 oddílu D první věty původně vyloučeny z rozsahu působnosti úmluvy z roku 1951, se může vztahovat zvláštní režim stanovený druhou větou tohoto článku(59). Vyvážený přístup k výkladu čl. 1 oddílu D první věty jako celku vyžaduje, aby se uměle nezvětšovala velikost vyloučené skupiny vymezené první větou (nad rámec osob, které „v současné době“ užívají ochrany nebo podpory od jiného orgánu nebo organizace Spojených národů, než je UNHCR) a aby ani nedošlo k přílišnému rozšíření, pokud jde o okolnosti, za nichž členové uvedené skupiny mohou využívat režimu stanoveného druhou větou.
70. Z toho plyne, že určité časové omezení je nezbytné. Vykládám tudíž výraz „v současné době užívají“ ochrany nebo podpory ve smyslu čl. 1 oddílu D první věty tak, že se vztahuje na „osoby, které v současné době užívají ochrany nebo podpory od jiných orgánů nebo odborných organizací Spojených národů než Vysokého komisaře Spojených národů pro uprchlíky“ nehledě na dotčenou dobu. Tyto osoby jsou vyloučeny z rozsahu působnosti úmluvy, neboť nepotřebují ochranu, kterou tato úmluva poskytuje.
(ii) Skutečné nebo potenciální užívání?
71. Druhým bodem výkladu je otázka, zda dotyčná osoba musí podpory nebo ochrany skutečně užívat, nebo zda postačuje, že je k tomu oprávněná.
72. Podle mého názoru se čl. 1 oddíl D první věta vztahuje pouze na osoby, které skutečně užívají ochrany nebo podpory jiného orgánu nebo organizace, než je UNHCR.
73. Zaprvé v anglickém znění první věty se používá výraz „receiving“ (užívají), a nikoliv „is entitled to receive“ (jsou oprávněny k užívání)(60). V tomto ohledu souhlasím se Spojeným královstvím, že chápat výraz „užívají“ jako „jsou oprávněny k užívání“ je něčím, co se v čl. 1 oddílu D první větě zjevně nenachází.
74. Zadruhé čl. 1 oddíl D první věta je odchylkou od obecné zásady, že ochrana ratione personae, kterou úmluva poskytuje, je všeobecná(61), jelikož z rozsahu působnosti úmluvy vylučuje konkrétní kategorii osob. Jako takové by se toto ustanovení nepochybně mělo vykládat restriktivně, a nikoliv extenzivně(62).
75. Zatřetí restriktivní výklad je rovněž v souladu s myšlenkou, že tyto osoby (které se následně budou moci případně domáhat zvláštních práv stanovených v čl. 1 oddílu D druhé větě) nejednají na základě své vlastní vůle, nýbrž jsou vtaženy do událostí, které nemohou ovlivnit(63), jelikož rozhodnutí, zda bude jakékoliv konkrétní osobě poskytnuta pomoc, přímo nebo nepřímo závisí na UNRWA(64).
76. Můj nesouhlas v tomto bodě s výkladem zastávaným Úřadem UNHCR vychází zejména z jasného znění ustanovení, které nebylo za posledních padesát let změněno. Naproti tomu se mi zdá, že výklad navrhovaný UNHCR se postupem času měnil(65) a je odrazem bezvýchodné povahy palestinského problému. I když má jeho výklad výhodu odstraňující většinu důkazních obtíží souvisejících s první větou, dospívá k němu však za cenu vyloučení mnohem většího množství případných uprchlíků z rozsahu působnosti úmluvy z roku 1951.
(iii) „[j]estliže podobná ochrana nebo podpora není z jakýchkoliv důvodů dále udělovaná“
77. Písemná vyjádření předložená Soudnímu dvoru uvádějí mnoho významů této věty, a to od úplného ukončení činnosti UNRWA(66) až po zánik ochrany ve vztahu k určité osobě(67). Nawras Bolbol zašla dokonce ještě dál a tvrdí, že jestliže buď ochrana nebo podpora zanikne, uplatní se čl. 1 oddíl D druhá věta. Uvádí, že Smírčí komise OSN pro Palestinu(68) fakticky ukončila své působení(69) a dospívá z toho k závěru, že čl. 1 oddíl D druhá věta se již nyní nutně uplatňuje na všechny osoby, které byly předtím vyloučeny z ochrany na základě první věty.
78. S tímto tvrzením nesouhlasím. Obě věty čl. 1 oddílu D musí být vykládány ve vzájemné souvislosti. Výraz „ochrana nebo podpora“ – použitý v každé z obou vět – by se tedy měl vykládat jako podpora nebo ochrana poskytovaná jinými „orgány nebo odbornými organizacemi Spojených národů“, než je UNHCR. Pokud osoba „v současné době užívá“ od jakékoliv takovéto odborné organizace „ochrany nebo podpory“, je vyloučena z rozsahu působnosti úmluvy z roku 1951 (první věta). Výraz „není dále udělovaná“ osobně vykládám tak, že čl. 1 oddíl D druhá věta se uplatní tehdy, pokud tatáž osoba již není oprávněna k užívání ochrany nebo pomoci od takové organizace.
79. Krom toho vykládat výraz „není dále udělovaná“ v tom smyslu že je vyžadováno úplné ukončení činností UNRWA v celé oblasti UNRWA, by znamenalo, že až do oné doby by žádné osobě, která přestala užívat podpory nebo ochrany od orgánů, jako je UNRWA, nevyplýval žádný prospěch z čl. 1 oddílu D druhé věty, ba ani z úmluvy z roku 1951 jako celku. Takový výklad není ani v souladu s přítomností slov „z jakýchkoliv důvodů“ před ustanovením, které odkazuje na vyřešení základního problému (vysídlení Palestinců), jelikož zjevným důvodem úplného ukončení činností UNRWA by bylo konečné vyřešení „postavení“ těchto osob.
80. Z tohoto důvodu jsem dospěla k závěru, že to, na čem záleží, je, zda dotyčné osobě již není udělovaná ochrana či podpora.
81. Konečně se musím zabývat otázkou, zda má význam důvod dalšího neudělení podpory poskytované ze strany UNRWA. Konkrétněji, uplatní se čl. 1 oddíl D druhá věta tehdy, pokud osoba opustí zeměpisné území, ve kterém působí UNRWA, dobrovolně, takže jí to znemožní užívat podpory UNRWA? Nebo slovní spojení „z jakýchkoliv důvodů“ znamená „z jakýchkoliv důvodů, pro které UNRWA již dále neuděluje podporu určité osobě“? Jak vysvětlím dále, dávám přednost druhému výkladu.
82. Při pokusu rozetnout tento gordický uzel se domnívám, že se musí zohlednit jak důsledky jakéhokoliv výkladu, který by mohl být přijat, tak cíle sledované dotčeným ustanovením. Moje odpověď tedy souvisí s řešením, které navrhuji, co se týče poslední výkladové otázky (pokud jde o právní důsledky uplatnění čl. 1 oddílu D druhé věty)(70), kde je můj výklad velkorysejší než ten, který navrhly některé členské státy. Rozlišovala bych mezi osobami, které dobrovolně opustily oblast UNRWA, a vzdaly se v důsledku toho podpory UNRWA a těmi, které se v návaznosti na vnější události, které nemohou ovlivnit, nacházejí v situaci, kdy UNRWA jim již dále podporu neuděluje(71).
83. Osoby, které spadají do první kategoriejiž nejsou vyloučeny z osobní působnosti úmluvy z roku 1951, neboť „v současné době [ne]užívají ochrany nebo podpory“ a mohou požádat o individuální posouzení za účelem získání postavení uprchlíka podle čl. 1 oddílu A. Tyto osoby nicméně nemohou žádat, aby měly ipso facto prospěch z režimu, který skýtá smlouva z roku 1951. Zvolily si totiž, aby se ocitly v situaci, v níž již není možné, aby užívaly podpory UNRWA, aniž by bylo vůlí UNRWA již dále tuto podporu neudělovat.
84. Osoby, které spadají do druhé kategorie, nikoliv z vlastní vůle zjistily, že se jejich předchozí situace (ve které, ačkoliv je čl. 1 oddíl D první věta vyloučil z rozsahu působnosti úmluvy z roku 1951, užívaly podpory UNRWA) změnila. UNRWA jim již tuto podporu dále neuděluje. Zdá se mi, že se zvláštní režim stanovený v čl. 1 oddílu D druhé větě musí – má-li mít nějaký význam – zabývat potřebami těchto osob.
(iv) „vztahují se na ně ustanovení této úmluvy“
85. Belgická vláda a vláda Spojeného království tvrdí, že se prospěch z režimu úmluvy z roku 1951 omezuje na právo dotyčné osoby na posouzení její žádosti na základě kritérií uvedených v čl. 1 oddílu A. Podle mého názoru však ze znění čl. 1 oddílu D druhé věty jasně vyplývá, že osoba, která byla předtím vyloučena z rozsahu působnosti úmluvy z roku 1951 na základě první věty tohoto článku, avšak které již není dále udělována ochrana nebo podpora jiným orgánem Spojených národů ve smyslu první části druhé věty, má pak nárok na podstatně více, konkrétně na automatické uznání svého postavení uprchlíka.
86. Zaprvé jak anglické tak francouzské znění tento výklad umožňují. Podle anglického znění tak dotčené osoby „shall ipso facto be entitled to the benefits of this Convention“ a podle francouzského „bénéficieront de plein droit du régime de cette convention“. Je podle mě těžko pochopitelné, jak by pouze právo na posouzení žádosti na základě kritérií uvedených v čl. 1 oddílu A mohlo odpovídat jednomu nebo druhému z těchto znění.
87. Zadruhé článek 1 není – jako takový – „režimem“ úmluvy z roku 1951. Tento režim určují spíše následující články. Článek 1 se omezuje na vymezení, kdo má a kdo nemá prospěch z režimu(72). Z toho plyne, že aby mohla mít dotyčná osoba ipso facto prospěch z režimu úmluvy, musela již projít testem článku 1.
88. Zatřetí samotným účelem čl. 1 oddílu D je, aby se vysídlení Palestinci těšili zvláštnímu zacházení a pozornosti. Podle mého názoru je obtížné připustit, že pouhá možnost připojit se do řady čekatelů za účelem individuálního posouzení práva na přiznání postavení uprchlíka může představovat zvláštní zacházení a pozornost. Jedná se pouze o odstranění předchozí překážky (týkající se vyloučení z rozsahu působnosti úmluvy z roku 1951).
89. V důsledku toho jsem dospěla k závěru, že ipso facto prospěch znamená automatické přiznání postavení uprchlíka bez dalšího individuálního posouzení.
Výsledky tohoto výkladu čl. 1 oddílu D
90. Výklad, který při zkoumání každé ze čtyř výkladových otázek navrhuji, zahrnuje výklad dvou vět obsažených v čl. 1 oddílu D ve vzájemném spojení způsobem, kterým se dochází k následujícím výsledkům:
(a) vysídlený Palestinec, který neužívá žádné ochrany nebo podpory od UNRWA, není vyloučen z osobní působnosti úmluvy z roku 1951: musí s ním být v důsledku toho zacházeno jako s jakoukoliv jinou osobou, která žádá o uznání postavení uprchlíka a posuzuje se podle čl. 1 oddílu A (aby bylo zamezeno překrývání se pravomocí mezi UNRWA a UNHCR a byla uplatněna zásada všeobecné ochrany);
(b) vysídlený Palestinec, který užívá ochrany nebo podpory od UNRWA, je vyloučen z osobní působnosti úmluvy z roku 1951, dokud užívá této podpory (aby bylo zamezeno překrývání se pravomocí mezi UNRWA a UNHCR);
(c) vysídlený Palestinec, který užíval ochrany nebo podpory od UNRWA, avšak který z jakéhokoliv důvodu již nemůže tuto ochranu nebo podporu přijímat, již nadále není vyloučen z osobní působnosti úmluvy z roku 1951 (uplatnění zásady všeobecné ochrany); naproti tomu otázka, zda má či nemá tato osoba ipso facto prospěch z režimu úmluvy z roku 1951, závisí na důvodech, proč již dále nemůže uvedenou podporu přijímat;
(d) pokud takový vysídlený Palestinec nemůže již nadále přijímat ochranu nebo podporu od UNRWA v návaznosti na vnější události, které nemůže ovlivnit, náleží mu automaticky právo na postavení uprchlíka (uplatnění zásady zvláštního zacházení a pozornosti);
(e) pokud takový vysídlený Palestinec nemůže již nadále přijímat ochranu nebo podporu od UNRWA z důvodu svého vlastního jednání, nemůže uplatňovat nárok na automatické přiznání postavení uprchlíka; naproti tomu má (přirozeně) právo na to, aby byla jeho žádost o přiznání postavení uprchlíka individuálně posouzena na základě kritérií uvedených v čl. 1 oddílu A (uplatnění zásady všeobecné ochrany a spravedlivého zacházení pro všechny skutečné uprchlíky; proporcionální výklad rozsahu zvláštního zacházení a pozornosti, které musejí být věnovány vysídleným Palestincům).
Použití mutatis mutandi na směrnici 2004/83
91. Vzhledem k tomu, že znění čl. 12 odst. 1 písm. a) směrnice 2004/83 přímo odráží znění úmluvy z roku 1951, je nyní možné se relativně stručně zabývat otázkami předloženými Soudnímu dvoru. Jakmile Soudní dvůr podá výklad čl. 12 odst. 1 písm. a), N. Bolbol se bude podle mého názoru moci přímo dovolávat tohoto ustanovení vůči vnitrostátním orgánům.
První otázka
92. Článek 12 odst. 1 písm. a) výslovně nestanoví vylučovací podmínku „v současné době užívají ochrany nebo podpory“, avšak odvolává se přímo na čl. 1 oddíl D úmluvy z roku 1951. Nic nenasvědčuje tomu, že by vylučovací podmínka stanovená ve směrnici 2004/83 měla mít jiný význam než čl. 1 oddíl D. Naopak vše nasvědčuje tomu, že by měla mít tentýž význam.
93. Na základě výkladu čl. 1 oddílu D úmluvy z roku 1951, který jsem uvedla výše, jsem tudíž dospěla k závěru, že osoba spadá do rozsahu působnosti první věty čl. 12 odst. 1 písm. a) směrnice 2004/83 pouze tehdy, pokud skutečně užívá ochranu nebo podporu poskytovanou jiným orgánem nebo odbornou organizací Spojených národů než je UNHCR. Pouhé právo na takovou ochranu nebo podporu nevylučuje takovou osobu z postavení uprchlíka ve smyslu čl. 2 písm. c) směrnice 2004/83.
94. Je doplňující otázkou (která vyvstává v rámci použití směrnice 2004/83), jaký důkaz musí žadatel předložit, aby prokázal, že spadá do působnosti první věty čl. 12 odst. 1 písm. a), což je podmínkou pro to, aby se mohl domáhat zvláštních práv podle druhé věty. Na základě výkladu, který jsem uvedla výše, se mi zdá, že žadatel musí předložit důkazy, aby prokázal, že skutečně užíval ochrany nebo podpory.
95. V tomto ohledu je nezbytné uznat jak legitimní zájem státu při ověřování, zda konkrétní jednotlivec má právo na to, čeho se domáhá, tak skutečné praktické problémy, se kterými se mohou setkat všechny vysídlené osoby při prokazování svého nároku na postavení uprchlíka. Někteří žadatelé nemají skutečný nárok na postavení uprchlíka a stát je oprávněn jejich případ zkoumat. Stejně tak stát nemůže stanovit nereálné požadavky na vyžadované důkazy(73).
96. Vyvstává tedy otázka, jaký je nebo by měl být dopad registrace u UNRWA.
97. Registrace má podle mého názoru důkazní, a nikoliv konstitutivní dosah.
98. UNRWA někdy poskytuje podporu, aniž je osoba zaregistrovaná(74). Úřední záznamy nemusejí být někdy aktualizovány nebo mohou být během válečného stavu zničeny. Z tohoto důvodu odmítám tezi francouzské vlády, že je třeba vyžadovat důkaz o platné registraci u UNRWA.
99. Domnívám se nicméně, že případný důkaz registrace u UNRWA má hodnotu nevyvratitelné domněnky, že žadatel skutečně užíval podpory.
Druhá otázka
100. Druhá věta čl. 12 odst. 1 písm. a) směrnice 2004/83 přesně odpovídá příslušnému ustanovení dohody z roku 1951, takže je jí a fortiori třeba vykládat stejně.
101. Moje odpověď na druhou položenou otázku je tedy taková, že slovní spojení „ochrana nebo podpora není [orgánem] dále udělovaná“ znamená, že dotčená osoba z jakéhokoliv důvodu nezávislého na její vůli přestala užívat ochrany nebo podpory, kterých bezprostředně předtím užívala.
102. Nepodceňuji důkazní obtíže, které vyvstanou, pokud bude třeba stanovit, zda určitá osoba opustila oblast UNRWA dobrovolně nebo nedobrovolně. Problémy, které mohou vyvstat, jdou od mezerovitých důkazů na podporu výpovědi (avšak nikoliv jejího každého jednotlivého aspektu) až po padělané důkazy (nebo důkazy získané podplacením příslušného úředníka). Při dokazování skutečného přijímání podpory je stát oprávněn trvat na nějakém důkazu, avšak nikoliv na dokonalém důkazu, který by bylo možné předložit v ideálním světě.
Třetí otázka
103. Na třetí položenou otázku nelze odpovědět přímým převzetím předchozí analýzy. Zde je totiž třeba zohlednit systematiku směrnice.
104. Článek 2 písm. c) směrnice 2004/83 definuje uprchlíka jako státního příslušníka třetí země, který splňuje určitá kritéria (sestavená podle čl. 1 oddílu A úmluvy z roku 1951) „a na kter[ého] se nevztahuje článek 12“. Článek 12 (nazvaný „Vyloučení“) vylučuje z „postavení uprchlíka“ některé kategorie osob (obdobně jako některé části článku 1 úmluvy z roku 1951)(75).
105. Znamená to, že osoba, která spadá do působnosti jakékoliv části čl. 12 odst. 1 písm. a) (a to první nebo druhé věty), je natrvalo vyloučená z postavení uprchlíka? Podle mého názoru tomu tak není.
106. Zaprvé druhá věta čl. 12 odst. 1 písm. a) směrnice 2004/83 jasně stanoví, že nárok na výhody podle této směrnice mají osoby, na které se vztahuje první věta, avšak které splnily kritéria stanovená ve druhé větě. Aby se toto znění mohlo shodovat s obecnou definicí „uprchlíka“ obsaženou v čl. 2 písm. c), je nutné vykládat druhou větu čl. 12 odst. 1 písm. a) jako výjimku z vylučovací klauzule obsažené v první větě tohoto ustanovení, která má své specifické důsledky.
107. Zadruhé článek 12 je součástí kapitoly III směrnice 2004/83 („Podmínky pro získání postavení uprchlíka“). Jak N. Bolbol, maďarská vláda a Komise správně tvrdily, umístění tohoto článku naznačuje, že se jedná o samostatnou cestu ve vztahu k postupu stanovenému v kapitole II („Posuzování žádostí o mezinárodní ochranu“), na jehož základě může být osoba považovaná za uprchlíka, a mít tak nárok na přiznání postavení uprchlíka v souladu s článkem 13(76).
108. Konečně při určování, kdo má být a kdo nemá být považován za uprchlíka, čl. 2 písm. c) a články 11 a 12 odrážejí nejen znění, nýbrž i systematiku článku 1 úmluvy z roku 1951, vykládaného jako celku. Kdyby směrnice 2004/83 obsahovala mezeru ve smyslu, že by osoba, která splňuje obě části čl. 12 odst. 1 písm. a), byla stále vyloučená z postavení uprchlíka, pak by směrnice 2004/83 nesprávně provedla do práva Evropské unie povinnosti členských států, které jim vyplývají z mezinárodního práva podle úmluvy z roku 1951. Jedná se tudíž o nesprávný výklad směrnice 2004/83.
109. Uplatněním analýzy čl. 1 oddílu D úmluvy z roku 1951, kterou jsem uvedla výše, jsem v důsledku toho v odpovědi na třetí položenou otázku dospěla k závěru, že slovní spojení „výhody podle této směrnice“ znamená uznání postavení uprchlíka a automatické právo na postavení uprchlíka v souladu s článkem 13 směrnice 2004/83(77).
110. Pro úplnost dodávám, že dostupnost podpůrné ochrany(78), jako další možnosti, nemá vliv na výklad čl. 12 odst. 1 písm. a). Tato možnost se uplatní pouze na osoby, kterým není automaticky přiznáno postavení uprchlíka ve smyslu čl. 12 odst. 1 písm. a), avšak jejichž žádost je posuzována v souladu s kapitolou II a které mohou užívat podpůrné ochrany podle kapitoly V. Podle úmluvy z roku 1951 musí osoba splňovat kritéria čl. 1 oddílu A, aby mohla užívat jakékoliv ochrany. Podle směrnice 2004/83 může být nicméně osobě, která nesplňuje odpovídající kritéria (stanovená v čl. 2 písm. c) a dále upřesněná v kapitole II), nabídnut (nižší) stupeň ochrany.
Závěry
111. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na otázky položené Fővárosi Bíróság takto:
„1. Osoba spadá do rozsahu působnosti první věty čl. 12 odst. 1 písm. a) směrnice Rady 2004/83/ES ze dne 29. dubna 2004 pouze tehdy, pokud skutečně užívá ochranu nebo podporu poskytovanou jiným orgánem Spojených národů než je UNHCR. Pouhé právo na takovou ochranu nebo podporu nepostačuje k tomu, aby se toto ustanovení uplatnilo.
2. Slovní spojení ,ochrana nebo podpora není [orgánem] dále udělovaná‘ znamená, že dotčená osoba se již nenachází v dotčené zeměpisné oblasti a z jakéhokoliv důvodu nezávislého na její vůli přestala užívat ochrany nebo podpory, kterých užívala bezprostředně předtím, než opustila tuto zeměpisnou oblast.
3. Slovní spojení ,výhody podle této směrnice‘ znamená uznání postavení uprchlíka a automatické přiznání postavení uprchlíka.“
1 – Původní jazyk: angličtina.
2 – Dále jen „úmluva z roku 1951“ nebo „úmluva“, která konsolidovala a nahradila dřívější právní nástroje. Vstoupila v platnost dne 22. dubna 1954. Znění použitelné na toto řízení je to, které vyplývá z přijetí v roce 1967 Newyorského protokolu ze dne 31. ledna 1967 o právním postavení uprchlíků (dále jen „protokol z roku 1967“). Směrnice 2004/83 odkazuje na úmluvu z roku 1951 jako na „Ženevskou úmluvu“, což je zkráceným označením, které je běžně vyhrazeno pro čtyři smlouvy a s nimi související protokoly, které jako celek stanovují pravidla mezinárodního práva na humanitární zacházení s oběťmi války. Z důvodu jasnosti se tedy, kromě přímých citací, budu v tomto stanovisku vyhýbat použití výrazu „Ženevská úmluva“.
3 – Směrnice Rady 2004/83/ES ze dne 29. dubna 2004 o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby, která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany (Úř. věst. L 304, s. 12) (dále jen „směrnice 2004/83“ nebo „směrnice“).
4 – Ve znění vyplývajícím z protokolu z roku 1967, jako uznání skutečnosti, že se od doby, kdy byla přijata úmluva, objevily nové kategorie uprchlíků a že bylo vhodné, aby všichni uprchlíci užívali téhož postavení.
5 – Dále jen „MSD“.
6 – Otázka, zda rezoluce Valného shromáždění OSN jsou ve skutečnosti „právem“ strictu sensu, je otázkou, o které se ještě nerozhodlo (viz například poradní stanovisko Mezinárodního soudního dvora o zákonnosti hrozby nebo použití jaderných zbraní (Sb. rozh. MSD, 1996, s. 226), pokud jde o diskusi o normativní hodnotě rezolucí). Pro účely tohoto stanoviska však tato otázka nevyžaduje podrobnější analýzu.
7 – Rovněž známa pod anglickým názvem „UNSCOP“.
8 – Dále jen „UNRWA“.
9 – Viz rezoluce Valného shromáždění OSN 62/02.
10 – Viz Konsolidované instrukce upravující registraci a nárok na registraci (CERI), bod VII.E. Pro zjednodušení označuji v tomto stanovisku oblast působení „UNRWA“ výrazem „oblast UNRWA“.
11 – Internetová stránka UNRWA: http://www.un.org/unrwa/overview/qa.html a bod III.A.1 CERI. Bod VII (glosář a definice) opakuje tuto definici (v bodě VII.J). Obsahuje rovněž podrobné definice některých jiných pojmů použitých v této části stanoviska.
12 – To jsou „osoby, které v době původní registrace sice nesplňovaly podmínky palestinského uprchlíka stanovené UNRWA, ale o kterých se zjistilo, že z důvodů týkajících se konfliktu z roku 1948 v Palestině utrpěly značnou újmu nebo ztráty; jedná se rovněž o osoby, které jsou rodinnými příslušníky těchto registrovaných osob“ (CERI, bod III.A.2). Tyto osoby, ačkoliv jsou zaregistrovány u UNRWA, se nepovažují za oficiálně registrované uprchlíky u UNRWA. Podle internetové stránky UNRWA je v současné době u UNRWA zaregistrováno přibližně 4,6 milionů osob.
13 – CERI, bod III.A. Jinde UNRWA uvádí, že „služby poskytované UNRWA jsou dostupné všem osobám, které žijí v oblasti jejího působení, které splňují tuto definici, které jsou registrované u UNRWA a které potřebují podporu“ (www.un.org/unrwa/refugees/whois.html).
14 – CERI, bod III.B. UNRWA uvádí, že její programy „povinně vedou záznamy“ o takových osobách. Je však pochopitelné, že se UNRWA nesnaží ověřovat nebo potvrzovat, zda určitá osoba, která není zaregistrovaná a která ve skutečnosti nepřijímá podporu, je přesto potenciálně oprávněná k této podpoře (viz bod 71 níže).
15 – UNRWA poskytuje svoje služby osobám spadajícím do této kategorie v souladu s ustálenou praxí nebo s dohodou s hostitelským státem. V rezoluci č. 2252 (ES-V) ze dne 4. července 1967 Valné shromáždění OSN schválilo program UNRWA „na základě naléhavosti a jako dočasné opatření poskytovat humanitární pomoc v co největším možném rozsahu jiným osobám v oblasti, které jsou v současné době vysídlené a v důsledku nedávného válečného stavu nutně potřebují okamžitou pomoc“. Skutečnost, že potřeba takové humanitární pomoci není bohužel „dočasná“, vyplývá z toho, že znění rezoluce č. 2252 (ES-V) se opakuje v mnohých rezolucích Valného shromáždění, naposledy v rezoluci č. 64/L.13 ze dne 13. listopadu 2009.
16 – „Tyto osoby mají prospěch ze služeb UNRWA (např. hygiena a služby environmentálního zdraví), které jsou rozšířené i na uprchlické tábory a komunity jako celek“ (CERI, bod III.B).
17 – Dále jen „UNHCR“.
18 – Je přílohou výše citované rezoluce.
19 – Bod 15 odůvodnění směrnice 2004/83 uvádí, že „[p]ři určování postavení uprchlíka [...] mohou členským státům poskytnout cennou podporu konzultace s [UNHCR]“. Co se týče hodnoty prohlášení UNHCR viz rovněž Hathaway, The Right of Refugees under International Law Cambridge University Press, 2005, s. 112 až 118, zejména rozdíly v normativní hodnotě, kterou stanoví mezi a) závěry Výkonného výboru (které jsou závazné), b) Příručkou a c) jinými prohlášeními vydanými pro účely výkladu. Dokumenty UNHCR, na které se v tomto stanovisku odkazuji, patří do kategorií b) a c).
20 – Příručka UNHCR uvádí, že ačkoliv je UNRWA v současnosti jediným orgánem nebo odbornou organizací odlišnou od UNHCR, která poskytuje ochranu nebo podporu podle článku 1 oddílu D, v minulosti existoval jeden takový orgán (Úřad OSN na obnovu Korey), a v budoucnosti mohou vzniknout další takové orgány.
21 – Článek 1oddíl C (ukončení), a čl. 1oddíl E a čl. 1 oddíl F (vyloučení).
22 – Úřad UNHCR vydal v roce 2009 revidovanou verzi této nóty. Všimla jsem si relevantních změn v poznámkách pod čarou v tomto oddíle.
23 – Z revize z roku 2009 jasněji vyplývá, že každá z těchto kategorií zahrnuje jejich potomky.
24 – Revize z roku 2009 tento požadavek opomíná, když uvádí, že postačuje, aby se dotyčná osoba nacházela v oblasti UNRWA, aby mohla být považována za osobu využívající ochrany nebo podpory.
25 – Revize z roku 2009 uvádí, že takové osoby spadají pod druhou větu, neboť „v současné době neužívají“ (a nikoliv „již neužívají“) ochrany nebo podpory, takže ochrana nebo podpora „není udělovaná“.
26 – Revize z roku 2009 zrušila v tomto bodě slovní spojení „a spadá do působnosti UNHCR“.
27 – Revize z roku 2009 neanalyzuje rozsah výrazu „být vrácen“.
28 – Revidovaná verze této nóty přijímá analýzu revidované nóty z roku 2002 a dodává, že všechny osoby, na které se vztahuje znění rezolucí 194 (III) a 2252 (ES-V) a jejich potomci, kteří se nacházejí v zóně UNRWA, „v současné době užívají (…) ochrany nebo podpory“ ve smyslu čl. 1 oddílu D.
29 – Revidovaná verze neanalyzuje význam slovního spojení „není z jakýchkoliv důvodů dále udělovaná“, avšak pouze uvádí, že se na osoby, které opustily zónu UNRWA a které se do ní vrátily zpět, bude vztahovat čl. 1 oddíl D odst. 1 a 2, bez ohledu na důvod jejich odchodu nebo jejich návratu.
30 – Po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost je čl. 63 odst. 1 a 2 ES převzat (s malými změnami) do čl. 78 odst. 1 a 2 SFEU). Je třeba poukázat zejména na to, že SFEU vyžaduje, aby Evropský parlament a Rada přijaly opatření společného evropského azylového systému, který by zahrnoval mimo jiné jednotné postavení a podpůrnou ochranu státních příslušníků třetích zemí. Článek 63 odst. 3 písm. a) ES je převzat (s malými změnami) do čl. 79 odst. 2 písm. a) SFEU.
31 – Společný postoj ze dne 4. března 1996 přijatý Radou na základě článku K.3 Smlouvy o Evropské unii o harmonizovaném používání definice pojmu „uprchlík“ v článku 1 Ženevské úmluvy ze dne 28. července 1951 o právním postavení uprchlíků (Úř. věst. L 63, s. 2).
32 – Viz poznámku 14 pod čarou výše (právní zástupce N. Bolbol toto potvrzení požadoval). I kdyby N. Bolbol neměla na registraci nárok, mohla by být nicméně (kdyby se nacházela v zóně UNRWA) oprávněna k využívání podpory: viz body 10 až 12 výše.
33 – Z předkládacího usnesení vyplývá, že toto rozhodnutí se zakládalo na čl. 3 odst. 1 Menedékjogról Szóló 1997. Évi CXXXIX. Törvény (dále jen „Met“).
34 – Z předkládacího usnesení zdá se rovněž vyplývá, že se zakládalo na čl. 38 odst. 2 Met a čl. 51 odst. 1 Hamadik Országbeli Állampolgárok Beutazásáról és Tartózkodásáról Szóló 2007. Évi II. Törvény.
35 – Viz v tomto ohledu rozsudek ze dne 2. března 2010, Salahadin Abdulla (C-175, C-176, C-178 a C-179/08, Sb. rozh. s. I‑0000, body 52 a 53).
36 – Viz příručka UNHCR a obě nóty uvedené v bodech 18 a 20 výše. MSD má podle článku 38 výlučnou pravomoc k rozhodování o výkladu této úmluvy.
37 – Porovnej například přístup odvolacího soudu Spojeného království ve věci El-Ali [2003] 1 WLR 95 se závěry belgické Conseil du Contentieux des Etrangers v jejích rozhodnutích ze dne 21. dubna 2009 (číslo věci 26 112) a ze dne 14. května 2009 (číslo věci 27 366).
38 – A to z důvodu, že čl. 12 odst. 1 písm. a) je prakticky přímým provedením konceptu a znění čl. 1 oddílu D úmluvy z roku 1951. Rozsudek, který vydá Soudní dvůr, bude samozřejmě platit jen pro směrnici 2004/83.
39 – Zatímco se mezinárodní právo snaží uplatnit přirozený a běžný význam ustanovení smlouvy (podle článku 31 Vídeňské úmluvy o smluvním právu (dále jen „VCLT“)), existuje možnost jak ve VCLT (podle článku 32), tak v obecných zásadách mezinárodního práva odvolávat se pro účely výkladu pojmu na travaux préparatoires smlouvy a okolností jejího uzavření, pokud by výklad založený na běžném významu pojmu ve světle jeho cíle a účelu ponechával význam tohoto pojmu nejednoznačným a nejasným: viz v tomto ohledu Sinclair, The Vienna Convention on the Law of Treaties, 2. vydání, Manchester University Press, 1984, s. 141 a násl.
40 – Viz poznámka 20 pod čarou výše.
41 – Dále jen „Konference zplnomocněných zástupců“.
42 – Řada mezinárodních orgánů vykládala ustanovení smlouvy ve světle tehdejší společné vůle smluvních stran (viz například rozsudek MSD ve věci Územní a námořní hranice mezi Kamerunem a Nigérií, Sb. rozh. MSD 2002, s. 303, bod 59, a rozhodnutí o vymezení hranice mezi Eritreou a Etiopií vydané dne 13. dubna 2002 Eritrejsko-etiopskou hraniční komisí v bodech 3.3, 3.4 a 3.13, které odkazuje na rozhodnutí rozhodčího soudu ve věci Argentina/Chile Frontier Case (1966) 38 ILR 10, s.89).
43 – Viz prohlášení italských a iráckých zástupců na 19. zasedání a francouzského zástupce na 29. zasedání Konference zplnomocněných zástupců.
44 – Viz prohlášení egyptského zástupce na 19. a 29. zasedání Konference zplnomocněných zástupců.
45 – Viz prohlášení egyptského zástupce na 19. a francouzského zástupce na 20. zasedání Konference zplnomocněných zástupců.
46 – Viz například prohlášení předsedy Konference na 19. zasedání, francouzského zástupce na 20. a zástupce USA na 21. zasedání Konference zplnomocněných zástupců.
47 – Viz například čl. 1 odst. 2 Charty OSN. Pojem sebeurčení se vyvinul v průběhu procesu dekolonizace a jako takový má tendenci představovat významný územní aspekt (Shaw, International Law, 5. vyd., Cambridge Press 2008). Jen stěží ho tedy lze použít na skupiny uprchlíků nebo osob bez státní příslušnosti. Otázka tohoto použití na vysídlené Palestince je předmětem živé diskuze (viz, inter alia, poradní stanovisko MSD k právním důsledkům výstavby zdi na okupovaném území (Sb. rozh. MSD 2004, s. 136).
48 – Viz preambule a čl. 1 odst. 3 Charty OSN. Tato analýza se odráží v hlavním aspektu čl. 1 oddílu A úmluvy z roku 1951, podle kterého musí jednotlivec za účelem získání postavení uprchlíka prokázat oprávněné obavy před svým pronásledováním jako jednotlivce v rámci parametrů obecnějšího rizika, jemuž je vystavena skupina osob majících stejné charakteristiky.
49 – Zdá se, že z travaux préparatoires vyplývá, že i egyptská delegace, z jejíhož podnětu byla doplněna druhá věta do návrhu, který se stal čl. 1 oddílem D, si nebyla zcela jistá účelem sledovaným touto větou vzatou ve svém celku: viz prohlášení egyptského zástupce na 19. a 20. zasedání Konference zplnomocněných zástupců.
50 – Německá vláda se zabývala otázkou, zda toto zvláštní zacházení neporušuje zásadu rovného zacházení. Záporná odpověď na tuto otázku vyžaduje, aby bylo uznáno, že čl. 1 oddíl D byl pojat tak, že bere v úvahu zvláštní problémy zvláštní skupiny vysídlených osob, jejichž situace byla – alespoň zčásti – přičitatelná rozhodnutí přijatému mezinárodním společenstvím (rozdělení Palestiny). Tento objektivní rozdíl tak představuje důvod pro (určitý stupeň) zvláštního zacházení. Otázka, zda je zásada rovného zacházení porušena použitím čl. 1 oddílu D na osoby, které užívají ochrany nebo podpory od jiného orgánu nebo odborné organizace Spojených národů, než je UNHCR v hypotetické situaci, která nevyplývá z rozhodnutí přijatého mezinárodním společenstvím, je otázkou, která překračuje rámec tohoto stanoviska.
51 – V tomto bodě nesouhlasím s výkladem navrhovaným UNHCR, který uvádí (ve své nótě z roku 2002 a jasněji v revizi této nóty z roku 2009), že všichni Palestinci (kteří spadají do působnosti rezoluce 194 (III) ze dne 11. prosince 1948 a rezoluce 2252 (ES-V) ze dne 4. července 1967), kteří se nacházejí mimo zónu UNRWA, v současné době neužívají ochrany nebo podpory, takže tato ochrana nebo podpora není udělovaná. To znamená, že tato podpora by teoreticky mohla nebýt „dále udělovaná“ někomu, kdo ji nikdy neužíval, což je prostě v rozporu s přirozeným významem slovního spojení „není [...] dále udělovaná“. Původní znění nóty UNHCR týkající se projednávané věci uvádělo, že pokud osoba opustila zónu UNWRA, ochrana a podpora „není [...] dále udělovaná“ vůči této osobě, takže se na ní z tohoto důvodu musí vztahovat režim úmluvy. Této úvaze se budu věnovat v bodech 81 a násl. výše.
52 – Shrnuto v bodě 47 výše.
53 – Souhlasím s tím, že takové omezení se nemusí dotýkat orgánu nebo organizace OSN působících ve smyslu čl. 1 oddílu D, které mohou být v budoucnu vytvořeny.
54 – V rámci druhé otázky výkladu se budu níže zabývat otázkou, zda „užívají“ znamená skutečně užívají nebo jsou oprávněni k užívání.
55 – Samozřejmě se předpokládá, že dotyčná osoba není vyloučena podle čl. 1 oddílu C, E nebo F.
56 – Nebo osoba, která by byla oprávněna k podpoře: viz v tomto smyslu bod 71 a násl.
57 – Poté uvádí argumenty pro stejně tak široký výklad druhé věty.
58 – Viz body 11 až 13 výše.
59 – Viz bod 85 a násl. níže co se týče diskuse o tom, co tento režim znamená.
60 – Francouzské znění čl. 1 oddílu D (které je dalším autentickým zněním, jak je uvedeno v posledním bodě úmluvy) odkazuje rovněž na osoby, které „bénéficient actuellement“, a nikoliv „sont éligibles à bénéficier“.
61 – Původní časové omezení („v důsledku událostí, které nastaly před 1. lednem 1951“) bylo odstraněno protokolem z roku 1967; většina států se od té doby pro účely čl. 1 oddílu B rozhodla vykládat úmluvu z roku 1951 tak, že se uplatňuje na „události v Evropě nebo jinde“. Od roku 2009 se ze 147 smluvních stran jak úmluvy, tak protokolu, pouze čtyři státy rozhodly vykládat úmluvu tak, že se uplatňuje pouze na události v Evropě.
62 – Zatímco se judikatura týkající se tohoto ustanovení jeví méně jasná než judikatura týkající se práva Evropské Unie (viz například stanovisko generální advokátky Kokott ve věci Satakunnan Markkinapörssi a Satamedia (rozsudek ze dne 16. prosince 2008, C-73/07, Sb. rozh. s. I-9831, bod 58 a citovaná judikatura), mezinárodní soudní a rozhodčí orgány vyvinuly na základě Vídeňské úmluvy o smluvním právu své výkladové postupy tak, aby smlouvy byly vykládány způsobem, který bere v úvahu cíl a účel uvedených smluv (viz například rozsudek vydaný dne 3. února 1994 Mezinárodním soudním dvorem ve věci Territorial Dispute (Libyun Aruh Jamuhiriyu v. Čad), Sb. rozh. MSD 1994, bod 41, a rozsudek rozhodčího soudu ve věci German External Debts Case, ILM, svazek 19, 1980, s. 1377, body 28 a 30). Tato rozhodnutí opravňují k domněnce, že restriktivní výklad odchylky může být jinými mezinárodními orgány příznivě přijat.
63 – Znovu se vrátím ke stupni schopnosti ovlivnění svého osudu, kterou disponuje uprchlík, později v bodě 77 a násl.
64 – Viz body 11 až 13 výše a s nimi související podrobné poznámky pod čarou.
65 – Viz body 18 a 19 výše.
66 – Viz v tomto smyslu vyjádření belgické, francouzské vlády a vlády Spojeného království.
67 – Viz v tomto smyslu vyjádření N. Bolbol a sdělení UNHCR z roku 2009. Komise se rovněž soustřeďuje na jednotlivce, avšak tvrdí, že osoby, které opustily oblast UNRWA, nespadají do rozsahu působnosti čl. 1 oddílu D, nýbrž podléhají všeobecným pravidlům úmluvy z roku 1951, jelikož jejich přesuny nemají za následek zánik ochrany nebo podpory (k čemuž dochází nezávisle na jakékoliv činnosti jednotlivce).
68 – Dále jen „UNCCP“.
69 – Nawras Bolbol tvrdí, že UNRWA vznikla za účelem podpory vysídleným Palestincům, zatímco UNCCP byla určena k jejich ochraně. Své tvrzení zakládá na ukončení činností UNCCP a skutečnosti, že UNRWA nepřevzala funkce UNCCP.
70 – Viz níže bod 85 a násl.
71 – To je navíc výklad, který původně zastával evropský zákonodárce: viz společný postoj 96/196, který uvádí, že na osoby, které se úmyslně vzdaly ochrany a podpory uvedené v čl. 1 oddílu D úmluvy z roku 1951, se již automaticky úmluva nevztahuje.
72 – Tento výklad je rovněž podpořen zněním článku 1 protokolu z roku 1967, jelikož evokuje články 2 až 34 úmluvy z roku 1951 ve vzájemném spojení. Sdělení UNHCR z roku 2009 rovněž uvádí, že „pojem ,režim úmluvy z roku 1951‘ odkazuje na úroveň zacházení, kterou jsou smluvní strany [...] povinny přiznat uprchlíkům na základě článků 2 až 34 uvedené úmluvy“.
73 – Co se týče směrnice 2004/83 (jako nástroje odlišného od úmluvy z roku 1951), znamená to, že i když členské státy mohou stanovit pravidla dokazování uplatnitelná ve vnitrostátním právu, tato pravidla nesmějí prakticky znemožňovat nebo nadměrně ztěžovat výkon práv přiznaných právním řádem Unie: viz obdobně rozsudek Soudního dvora ze dne 29. října 2009, Pontin, Sb. rozh. s. I‑10467, bod 43 a citovaná judikatura.
74 – Viz bod 13 výše a poznámky 14 až 16 pod čarou. Zdá se být pravděpodobné, že poměrně velké množství osob užívajících podpory nemusí být formálně zaregistrováno, přestože by UNRWA měl zpravidla vést nějaký záznam, který by prokazoval, že je přinejmenším pravděpodobné, že dotčené osoby užívaly podpory.
75 – Srovnání mezi směrnicí 2004/83 a úmluvou z roku 1951 je následující: čl. 12 odst. 1 písm. a) směrnice 2004/83 odpovídá čl. 1 oddílu D úmluvy z roku 1951; čl. 12 odst. 1 písm. b) odpovídá čl. 1 oddílu E úmluvy z roku 1951; čl. 12 odst. 2 písm. a), b) a c) směrnice 2004/83 odpovídá čl. 1 oddílu F úmluvy z roku 1951. Článek 12 odst. 3 objasňuje, jak má být vykládán čl. 12 odst. 2. Znění čl. 1 oddílu C úmluvy z roku 1951 je převzato do odděleného ustanovení směrnice 2004/83 (článek 11 nazvaný „Ukončení“).
76 – „Členské státy přiznávají postavení uprchlíka státním příslušníkům třetích zemí a osobám bez státní příslušnosti, které splňují podmínky pro získání postavení uprchlíka v souladu s kapitolami II a III“ (zvýraznění textu autorem stanoviska). Znění článku 12 společného postoje 96/196 rovněž naznačuje, že osoby, které spadají do působnosti obou vět čl. 1 oddílu D úmluvy z roku 1951, mají automaticky nárok na postavení uprchlíka, takže jejich žádost nemusí být posuzována na základě kritérií stanovených v čl. 1 oddílu A.
77 – Imperativní slovní spojení „přiznávají postavení uprchlíka“ v článku 13 směrnice 2004/83 (viz předcházející poznámku pod čarou) nemůže znamenat nic jiného.
78 – Podle kapitoly VI, článků 18 a 19 směrnice 2004/83.