Věc C-15/04
Koppensteiner GmbH
v.
Bundesimmobiliengesellschaft mbH
(žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná rozhodnutím Bundesvergabeamt)
„Veřejné zakázky – Směrnice 89/665/EHS – Přezkumné řízení při zadávání veřejných zakázek – Rozhodnutí o zrušení vyhlášení veřejné zakázky po otevření nabídek – Soudní přezkum – Působnost – Zásada efektivity“
Stanovisko generální advokátky C. Stix-Hackl přednesené dne 16. prosince 2004
Rozsudek Soudního dvora (druhého senátu) ze dne 2. června 2005
Shrnutí rozsudku
Sbližování právních předpisů – Přezkumná řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce – Směrnice 89/665 – Zrušení vyhlášení veřejné zakázky – Povinnost členských států upravit přezkumné řízení – Neexistence takového řízení ve vnitrostátním právním řádu – Nepřípustnost – Bezprostřední účinek čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 1 písm. b) směrnice – Povinnosti vnitrostátních soudů
(čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 1 písm. b) směrnice Rady 89/665)
Článek 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 1 písm. b) směrnice 89/665 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce, vyžadují, aby rozhodnutí zadavatele o zrušení vyhlášení veřejné zakázky mohlo být předmětem přezkumného řízení a mohlo být případně zrušeno z důvodu, že porušilo právo Společenství v oblasti veřejných zakázek nebo vnitrostátní předpisy provádějící toto právo.
Vnitrostátní právo nesplňuje požadavky čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 1 písm. b) směrnice 89/665 v rozsahu, v jakém na základě vnitrostátního práva, i když vykládaného v souladu s požadavky práva Společenství, nemůže uchazeč napadnout rozhodnutí o zrušení vyhlášení veřejné zakázky z důvodu rozporu s právem Společenství, a požadovat z tohoto důvodu jeho zrušení.
Za těchto podmínek má příslušný soud povinnost ponechat bez použití vnitrostátní právní předpisy, které zamezují dodržování povinnosti vyplývající z těchto ustanovení.
Ta jsou totiž bezpodmínečná a dostatečně přesná, aby měl jednotlivec právo, o které by se mohl případně proti zadavateli opírat.
(viz body 30–31, 38–39 a výrok)
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (druhého senátu)
2. června 2005(*)
„Veřejné zakázky – Směrnice 89/665/EHS – Přezkumné řízení při zadávání veřejných zakázek – Rozhodnutí o zrušení vyhlášení veřejné zakázky po otevření nabídek – Soudní přezkum – Působnost – Zásada efektivity“
Ve věci C‑15/04,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 234 ES, podaná rozhodnutím Bundesvergabeamt (Rakousko) ze dne 12. ledna 2004, došlým Soudnímu dvoru dne 19. ledna 2004, v řízení
Koppensteiner GmbH
proti
Bundesimmobiliengesellschaft mbH,
SOUDNÍ DVŮR (druhý senát),
ve složení C. W. A. Timmermans, předseda senátu, R. Silva de Lapuerta, C. Gulmann (zpravodaj), P. Kūris a G. Arestis, soudci,
generální advokátka: C. Stix-Hackl,
vedoucí soudní kanceláře: R. Grass,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
s ohledem na písemná vyjádření předložená:
– za Koppensteiner GmbH D. Benkem a T. Ankerem, Rechtsanwälte,
– za Bundesimmobiliengesellschaft mbH O. Sturmem, Rechtsanwalt,
– za rakouskou vládu M. Fruhmannem, jako zmocněncem,
– za Komisi Evropských společenství K. Wiednerem, jako zmocněncem,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 16. prosince 2004,
vydává tento
Rozsudek
1 Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článku 1 a čl. 2 odst. 1 písm. b) směrnice Rady 89/665/EHS ze dne 21. prosince 1989 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce (Úř. věst. L 395, s. 33; Zvl. vyd. 06/01, s. 246), ve znění směrnice Rady 92/50/EHS ze dne 18. června 1992 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na služby (Úř. věst. L 209, s. 1; Zvl. vyd. 06/01, s. 322, dále jen „směrnice 89/665“).
2 Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi společností Koppensteiner GmbH (dále jen „Koppensteiner“) a společností Bundesimmobiliengesellschaft mbH (dále jen „BIG“) ve věci rozhodnutí přijatého posledně uvedenou o zrušení vyhlášení veřejné zakázky na služby po uplynutí lhůty poskytnuté pro podání nabídek.
Právní rámec
Právní úprava Společenství
3 Článek 1 odst. 1 směrnice 89/665 stanoví:
„Členské státy přijmou nezbytná opatření, aby zajistily, že pokud jde o postupy při zadávání zakázek, na které se vztahují směrnice 71/305/EHS, 77/62/EHS a 92/50/EHS, rozhodnutí zadavatelů mohou být účinně přezkoumána, a to zejména co nejdříve v souladu s podmínkami stanovenými v dalších článcích, zejména v čl. 2 odst. 7, pokud taková rozhodnutí porušila právní předpisy Společenství upravující zadávání veřejných zakázek nebo vnitrostátní předpisy, které je provádějí.“
4 Podle čl. 2 odst. 1 a 6 směrnice 89/665:
„1. Členské státy zajistí, aby opatření přijímaná v souvislosti s přezkumným řízením uvedeným v článku 1 zahrnovala následující ustanovení týkající se pravomoci:
a) přijímat co nejrychleji prostřednictvím předběžných postupů předběžná opatření s cílem napravit domnělé protiprávní jednání nebo zabránit dalšímu poškozování příslušných zájmů […];
b) zrušit protiprávní rozhodnutí nebo zajistit jeho zrušení, včetně odstranění diskriminačních technických, hospodářských nebo finančních specifikací ve výzvě k účasti v soutěži, v zadávací dokumentaci nebo v jakýchkoli dalších dokumentech souvisejících s postupem při zadávání veřejných zakázek;
c) přiznat náhradu škody osobám poškozeným protiprávním jednáním.
[…]
6. Účinky výkonu pravomocí uvedených v odstavci 1 na uzavření smlouvy po udělení zakázky se řídí vnitrostátními právními předpisy.
S výjimkou případu, kdy je třeba rozhodnutí před přiznáním náhrady škody zrušit, může členský stát dále stanovit, že poté, co byla uzavřena smlouva po udělení zakázky, je pravomoc orgánů příslušných k přezkumu omezena na přiznání náhrady škody osobám poškozeným protiprávním jednáním.“
Vnitrostátní právní předpisy
5 Spolkový zákon z roku 2002 o zadávání veřejných zakázek (Bundesvergabegesetz 2002, BGBl. I, 99/2002, dále jen „BVergG“) rozlišuje zejména rozhodnutí, která je možné napadnout odděleně, a rozhodnutí, která takto napadnout nelze.
6 Podle čl. 20 bodu 13 písm. a), aa) BVergG jsou rozhodnutími, která je možné napadnout odděleně ve veřejném nabídkovém řízení, vyhlášení veřejné zakázky, rozličná zjištění provedená během lhůty pro podání nabídek a rozhodnutí o zadání zakázky.
7 Článek 20 bod 13 písm. b) BVergG stanoví:
„Rozhodnutí, která nelze napadnout odděleně, jsou všechna ostatní, která časově předcházejí rozhodnutím, jež je možné napadnout odděleně. Rozhodnutí, která není možné napadnout odděleně, lze napadnout pouze ve spojení s pozdějšími rozhodnutími, která mohou být napadena odděleně.“
8 Podle čl. 166 odst. 2 bodu 1 BVergG je žaloba nepřípustná, pokud nesměřuje proti rozhodnutí, které lze napadnout odděleně.
9 Z čl. 162 odst. 5 BVergG vyplývá, že po zrušení vyhlášení veřejné zakázky má Bundesvergabeamt pravomoc pouze k přezkoumání, zda toto zrušení nebylo protiprávní.
Spor v původním řízení a předběžné otázky
10 BIG, společnost pověřená správou staveb a pozemkového majetku spolkového státu Rakousko, který je jejím stoprocentním společníkem, je zadavatelem v původním řízení. Dne 26. září 2003 zahájila otevřené zadávací řízení pro činnosti „demoliční práce“ v rámci výstavby základní školy a tří gymnázií. Náklady celkového projektu byly odhadnuty na 8 600 000 eur. Demoliční práce, které jsou předmětem původního řízení, byly oceněny na 95 000 eur.
11 Koppensteiner podala nabídku v rámci tohoto zadávacího řízení na tuto zakázku.
12 Dopisem ze dne 29. října 2003 BIG informovala Koppensteiner, že vyhlášení veřejné zakázky bylo po uplynutí lhůty poskytnuté pro podání nabídek zrušeno na základě závažných důvodů ve smyslu článku 105 BVergG.
13 Dne 6. listopadu 2003 BIG přizvala Koppensteiner k účasti na vyjednávacím řízení bez předchozího vyhlášení zakázky na demoliční práce, které v podstatě zahrnovalo stejné služby jako první řízení. V tomto druhém řízení byla hodnota zakázky týkající se těchto činností pro příště stanovena ve výši 90 000 eur.
14 Koppensteiner podala nabídku rovněž v tomto druhém řízení.
15 Dne 13. listopadu 2003 Koppensteiner podala návrh u Bundesvergabeamt, kterým požadovala, v případě prvního zadávacího řízení, aby bylo zrušeno rozhodnutí o zrušení vyhlášení veřejné zakázky, a zákaz nového vyhlášení veřejné zakázky v rámci nového zadávacího řízení, jakož i, podpůrně, shledání protiprávnosti zrušení. Současně požadovala zrušení druhého zadávacího řízení.
16 Rozhodnutím Bundesvergabeamt ze dne 20. listopadu 2003 bylo BIG zakázáno po dobu přezkumného řízení, ale nejpozději do 13. ledna 2004, otevírat nabídky podané v rámci druhého zadávacího řízení.
17 Dne 28. ledna 2004 BIG zadala zakázku v rámci druhého zadávacího řízení jinému podniku a tento jiný podnik provedl následně demoliční práce.
18 BIG u Bundesvergabeamt coby důvod pro zrušení uplatňuje, že všechny nabídky byly o hodně vyšší než stanovená cena zakázky. V prvním zadávacím řízení tak byla činnost „demoliční práce“ odhadnuta ve výši 95 000 eur. Přitom nejlevnější nabídka činila 304 150 eur, kterážto částka se jevila jako příliš vysoká.
19 Koppensteiner zejména uplatnil, že v souladu s rozsudkem ze dne 18. června 2002, HI (C‑92/00, Recueil, s. I‑5553), musí rovněž rozhodnutí zadavatele o zrušení vyhlášení veřejné zakázky být předmětem přezkumného řízení a být případně zrušeno z důvodu porušení práva Společenství v oblasti veřejných zakázek.
20 V předkládacím rozhodnutí Bundesvergabeamt připomíná, že systém zakotvený BVergG neumožňuje přezkoumat a případně zrušit v rámci přezkumného řízení zrušení vyhlášení veřejné zakázky po otevření nabídek v otevřeném zadávacím řízení. Po zrušení vyhlášení veřejné zakázky je tento soudní orgán příslušný výlučně k přezkumu, zda takové zrušení bylo protiprávní z důvodu porušení BVergG, přičemž zjištění takové protiprávnosti umožňuje neúspěšným uchazečům podat žalobu na náhradu škody proti zadavateli.
21 Přitom podle názoru Bundesvergabeamt vyžadují čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 1 písm. b) směrnice 89/665, tak jak to Soudní dvůr vyložil ve výše uvedeném rozsudku HI, aby vnitrostátní právní řád obsahoval možnost zrušit zrušení provedené po otevření nabídek v zadávacím řízení. Pravomoc kontrolního orgánu konstatovat protiprávnost zrušení, s následnou možností požadovat náhradu škody, není proto dostačující.
22 Za takových podmínek Bundesvergabeamt rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Jsou článek 1 ve spojení s čl. 2 odst. 1 písm. b) směrnice 89/665 […] natolik bezpodmínečné a přesné, aby se o ně mohl jednotlivec opírat přímo před vnitrostátními soudy v případě zrušení vyhlášení veřejné zakázky po otevření nabídek a mohl proti tomuto zrušení navrhnout přezkumné řízení?
2) Pokud je odpověď na první otázku negativní: je třeba článek 1 ve spojení s čl. 2 odst. 1 písm. b) směrnice 89/665 […] vykládat tak, že členské státy mají povinnost zahájit ve všech případech, proti rozhodnutí zadavatele o zrušení vyhlášení veřejné zakázky předcházejícímu samotnému zrušení, před zadáním zakázky (přičemž rozhodnutí o zrušení je postaveno na roveň rozhodnutí o zadání zakázky), přezkumné řízení, prostřednictvím kterého mohou procesní subjekty, nezávisle na možnosti požadovat po zrušení náhradu škody, dosáhnout zrušení rozhodnutí, jelikož jsou pro to splněny podmínky?“
K předběžným otázkám
K přípustnosti
23 Rakouská vláda zejména uplatňuje, že zakázka, která je předmětem původního řízení, byla zadána po druhém zadávacím řízení jinému podniku než Koppensteiner a že demoliční práce jsou již ukončeny. Tudíž odpověď na otázky by neměla již žádný význam, jelikož Koppensteiner by následně mohl získat pouze náhradu škody, což je v každém případě stanoveno v BVergG. Mimoto tato vláda upřesňuje, že předkládající soud není orgánem příslušným pro zrušení rozhodnutí o zrušení a že již nebude pro řešení sporu v původním řízení potřebovat odpověď na otázky.
24 BIG má za to, že druhá otázka je čistě hypotetická, a tudíž nepřípustná. Podle ní, vzhledem k tomu, že uvedená zakázka byla zadána, otázka postrádá význam pro rozhodnutí sporu v původním řízení, jelikož není možné, aby zadavatel a posteriori rozhodl o zrušení tohoto vyhlášení veřejné zakázky.
25 V tomto ohledu je namístě připomenout, že je věcí pouze vnitrostátních soudů, které rozhodují spor a které musí nést odpovědnost za přijaté soudní rozhodnutí, posoudit s ohledem na zvláštnosti věci jak nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce pro vydání jejich rozsudku, tak i relevanci otázek, které kladou Soudnímu dvoru. V důsledku toho, jestliže se položené otázky týkají výkladu práva Společenství, je Soudní dvůr v zásadě povinen rozhodnout (viz zejména rozsudek ze dne 27. února 2003, Adolf Truley, C‑373/00, Recueil, s. I‑1931, bod 21).
26 I když rakouská vláda a BIG správně připomněly, že Soudní dvůr musí odmítnout rozhodnout o předběžné otázce, pokud je zjevné, že žádaný výklad práva Společenství nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, nebo jestliže se jedná o hypotetický problém (viz zejména výše uvedený rozsudek Adolf Truley, bod 22), otázky položené v této věci zjevně takové vlastnosti nemají.
27 V projednávaném případě totiž předkládající soud ve svém rozhodnutí vysvětlil, že otázky jsou položeny, aby si mohl učinit názor, zda návrh na zrušení rozhodnutí o zrušení prvního vyhlášení veřejné zakázky je nepřípustný, či nikoli, a případně jaké by byly důvody pro možnou nepřípustnost.
28 Z toho vyplývá, že žádost o rozhodnutí o předběžné otázce je přípustná.
K věci samé
29 Před přezkoumáním otázek, které je třeba řešit společně, je namístě připomenout, že ve výše uvedeném rozsudku HI Soudní dvůr shledal, že:
– rozhodnutí o zrušení vyhlášení veřejné zakázky je jedním z rozhodnutí, ohledně kterých musí členské státy na základě směrnice 89/665 zakotvit přezkumná řízení s možností zrušení, za účelem zajištění dodržování předpisů práva Společenství v oblasti veřejných zakázek, jakož i vnitrostátních předpisů provádějících toto právo (bod 54),
– úplné uskutečnění cíle sledovaného toutéž směrnicí by bylo ohroženo, pokud by bylo zadavatelům dovoleno zrušit vyhlášení veřejné zakázky na služby bez předložení k soudnímu přezkumu určenému k zajištění ve všech ohledech účinného dodržování směrnic obsahujících zásadní pravidla týkající se veřejných zakázek a zásad, na kterých jsou založeny (bod 53).
30 V tomtéž rozsudku tak Soudní dvůr rozhodl, že čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 1 písm. b) směrnice 89/665 vyžadují, aby rozhodnutí zadavatele o zrušení vyhlášení veřejné zakázky mohlo být předmětem přezkumného řízení a mohlo být případně zrušeno z důvodu, že porušilo právo Společenství v oblasti veřejných zakázek nebo vnitrostátní předpisy provádějící toto právo.
31 Z výše uvedeného vyplývá, že v rozsahu, v jakém na základě vnitrostátního práva, i když vykládaného v souladu s požadavky práva Společenství, nemůže uchazeč napadnout rozhodnutí o zrušení vyhlášení veřejné zakázky z důvodu rozporu s právem Společenství, a požadovat z tohoto důvodu jeho zrušení, nesplňuje vnitrostátní právo požadavky čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 1 písm. b) směrnice 89/665.
32 Vnitrostátní soud, u kterého uchazeč požaduje zrušení rozhodnutí o zrušení vyhlášení veřejné zakázky z důvodu rozporu s právem Společenství a jehož vnitrostátní právo mu nedovoluje rozhodnout o tomto návrhu, musí řešit otázku, zda a případně za jakých podmínek má povinnost na základě práva Společenství prohlásit takový návrh na zrušení za přípustný.
33 V tomto ohledu je třeba poznamenat, že povinnost členských států, vyplývající ze směrnice, dosáhnout cíle jí sledovaného, jakož i jejich povinnost, na základě článku 10 ES, přijmout veškerá vhodná obecná i zvláštní opatření k zajištění plnění tohoto závazku jsou uloženy všem orgánům členských států, včetně, v rozsahu jejich pravomoci, soudních orgánů (viz zejména rozsudek ze dne 4. března 1999, HI, C‑258/97 Recueil, s. I‑1405, bod 25).
34 I když má právní řád každého členského státu určit orgány členských států příslušné k přezkumu řízení o zadávání veřejných zakázek a k rozhodování sporů, ve kterých jsou zpochybňována individuální práva vyplývající z právního řádu Společenství (viz zejména rozsudky ze dne 24. září 1998, Tögel, C‑76/97, Recueil, s. I‑5357, bod 28, a ze dne 28. října 1999, Alcatel Austria a další, C‑81/98, Recueil, s. I‑7671, bod 49), nic nenasvědčuje tomu, že v původním řízení vyvstal problém takové povahy týkající se soudní příslušnosti.
35 V projednávaném případě je totiž nesporné, že podle použitelné vnitrostátní právní úpravy je Bundesvergabeamt příslušný k přezkoumávání „rozhodnutí“ ve smyslu čl. 1 odst. 1 směrnice 89/665, přijatých zadavateli v řízeních o zadávání veřejných zakázek na služby.
36 Mimoto předkládající soud uvedl (viz bod 20 tohoto rozsudku), že použitelná vnitrostátní právní úprava vylučuje přezkum, a případně zrušení, v rámci přezkumného řízení u Bundesvergabeamt, rozhodnutí spočívajících ve skutečnosti ve zrušení vyhlášení veřejné zakázky po otevření nabídek v rámci otevřeného zadávacího řízení.
37 Jak přitom bylo uvedeno v bodu 30 tohoto rozsudku, Soudní dvůr již rozhodl, že čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 1 písm. b) směrnice 89/665 takovému vyloučení brání.
38 Výše uvedená ustanovení směrnice 89/665 jsou bezpodmínečná a dostatečně přesná, aby měl jednotlivec právo, o které by se tento mohl případně proti zadavateli, jako je BIG, opírat.
39 Za těchto podmínek má příslušný soud povinnost ponechat bez použití vnitrostátní právní předpisy, které zamezují dodržování povinnosti vyplývající z čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 1 písm. b) směrnice 89/665.
K nákladům řízení
40 Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení vzhledem ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je tento příslušný k rozhodnutí o nákladech řízení. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:
Příslušný soud má povinnost ponechat bez použití vnitrostátní právní předpisy, které zamezují dodržování povinnosti vyplývající z čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 1 písm. b) směrnice Rady 89/665/EHS ze dne 21. prosince 1989 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce, ve znění směrnice Rady 92/50/EHS ze dne 18. června 1992 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na služby.
Podpisy.
* Jednací jazyk: němčina.