POSUDEK SOUDNÍHO DVORA č. 2/94

ze dne 28. března 1996

„Přistoupení Společenství k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod“

Soudnímu dvoru byla předložena žádost o posudek podaná kanceláři Soudního dvora dne 26. dubna 1994, která byla vypracována Radou Evropské unie na základě čl. 228 odst. 6 Smlouvy o ES, podle něhož:

„Rada, Komise nebo členský stát si mohou vyžádat posudek Soudního dvora o slučitelnosti zamýšlené dohody s ustanoveními této smlouvy. Je-li posudek Soudního dvora odmítavý, může dohoda vstoupit v platnost jen v souladu s článkem N Smlouvy o Evropské unii.“

 Popis žádosti

I –    Obsah žádosti o posudek

1. Rada, zastoupená J. C. Pirisem, generálním ředitelem právní služby, J.‑P. Jacquém, ředitelem právní služby, a A. Lo Monaco, členkou právní služby, jako zmocněnci, žádá o posudek Soudního dvora k následující otázce:

„Je přistoupení Evropského společenství k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod ze dne 4. listopadu 1950 (dále jen ‚Úmluva‘) slučitelné se Smlouvou o založení Evropského společenství?“

2. Rada vysvětluje, že zásadní rozhodnutí o zahájení jednání nemůže být přijato před tím, než Soudní dvůr přezkoumá otázku, zda zamýšlené přistoupení je slučitelné se Smlouvou.

Ve svých ústních vyjádřeních Rada, zatímco uznává, že neexistuje text zamýšlené dohody, tvrdí, že žádost je přípustná. Rada nezneužívá řízení, ale čelí zásadním otázkám právní a institucionální povahy. Navíc, Úmluva, k níž by Společenství přistoupilo, je známá a právní otázky, které vyvolává přistoupení, jsou dostatečně přesné, aby umožnily Soudnímu dvoru vydat posudek.

3. V rámci popisu předmětu a cílů zamýšlené dohody Rada zaujímá stanovisko k dosahu přistoupení, k účasti Společenství v kontrolních orgánech a ke změnám, které je třeba provést v Úmluvě a protokolech.

4. Co se týče dosahu přistoupení, Rada upřesňuje, že každé Společenství bude muset přistoupit k Úmluvě v rámci svých pravomocí a v mezích působnosti svého práva. Přistoupení by se mělo týkat Úmluvy a protokolů, které vstoupily v platnost a které byly ratifikovány všemi členskými státy Společenství. Toto přistoupení by nemělo mít žádný dopad na výhrady členských států, které jsou stranami Úmluvy, jež budou nadále platit v oblastech spadajících do vnitrostátní pravomoci. Společenství by souhlasilo s tím, že se podřídí mechanizmu opravných prostředků jednotlivců a opravných prostředků mezi státy; přičemž by však opravný prostředek mezi Společenstvím a jeho členskými státy měl být vyloučen, aby se respektoval monopol, který článek 219 Smlouvy o ES v tomto ohledu svěřuje Soudnímu dvoru.

5. Pokud jde o účast Společenství v kontrolních orgánech, především v budoucím jediném soudu pro lidská práva, existují různá možná řešení: nepřítomnost soudce Společenství, jmenování stálého soudce, který by měl stejné postavení jako ostatní soudci, jmenování soudce se zvláštním postavením, jehož hlasovací právo by bylo omezeno na věci týkající se práva Společenství. Tento soudce by nemohl být současně členem Soudního dvora. Postup jmenování tohoto soudce by byl upraven Úmluvou s tím, že jmenování uchazečů navržených Společenstvím by bylo jeho vnitřní záležitostí. S účastí Společenství ve Výboru ministrů by se nepočítalo; tento výbor by ostatně ztratil jakoukoliv úlohu v budoucím soudním mechanizmu.

6. Bylo by zapotřebí pozměnit Úmluvu a protokoly, které jsou v současnosti otevřeny pouze pro přistoupení členských států Rady Evropy. Společenství by přitom nehodlalo přistoupit k Radě Evropy. Bylo by stejně tak zapotřebí upravit technická ustanovení umožňující členským státům Rady Evropy zasahovat do kontrolních mechanizmů Úmluvy. V případě přistoupení by Společenství bylo vázáno pouze v mezích svých pravomocí. Měl by být stanoven mechanizmus, který by umožňoval Společenství a členským státům vyjasnit si otázku rozdělení pravomocí před orgány Úmluvy.

7. Rada v rámci analýzy slučitelnosti přistoupení se Smlouvou přezkoumává pravomoc Společenství k uzavření zamýšlené dohody a slučitelnost soudního systému Úmluvy s články 164 a 219 Smlouvy.

8. Rada uznává, že Smlouva neuděluje Společenství pravomoc k zvláštní činnosti v oblasti lidských práv. Ochrana těchto práv je uskutečňována prostřednictvím obecných zásad práva Společenství. Nezbytnost této ochrany, potvrzená judikaturou, je nyní zakotvena v článku F Smlouvy o Evropské unii. Rada má za to, že ochrana lidských práv vyplývá z horizontální zásady, která je nedílnou součástí cílů Společenství. V případě neexistence zvláštního článku by článek 235 Smlouvy o ES sloužil jako základ pro přistoupení, s výhradou splnění podmínek použití tohoto článku.

9. Rada se rovněž táže, zda přistoupení Společenství k Úmluvě, zvláště pak k soudnímu systému, zpochybňuje výlučnou soudní pravomoc svěřenou Soudnímu dvoru články 164 a 219 Smlouvy a autonomii právního řádu Společenství.

10. Rada zdůrazňuje neexistenci přímého účinku rozsudků Evropského soudu pro lidská práva; tento soud by totiž nemohl zrušit nebo pozměnit ustanovení vnitrostátního práva, ale pouze uložit smluvní straně povinnost zajistit určitý výsledek. Dodržování rozsudků tohoto soudu by nicméně bylo závazné pro Soudní dvůr v rámci jeho judikatury. Podřízení opravných prostředků jednotlivců předběžné podmínce vyčerpání vnitrostátních právních prostředků by vedlo soudy uvnitř Společenství, zvláště pak Soudní dvůr, k rozhodování o slučitelnosti aktu Společenství s Úmluvou. V posudku č. 1/91 ze dne 14. prosince 1991 (Recueil, s. I‑6079) Soudní dvůr připustil podřízení Společenství soudnímu mechanizmu zavedenému mezinárodní dohodou za podmínky, že se příslušný mezinárodní soud omezí na výklad a provádění této dohody a nezpochybní autonomii právního řádu Společenství. Rada se táže, zda se toto tvrzení vztahuje pouze na případ, kdy se rozsudky tohoto soudu týkají pouze mezinárodní dohody, nebo rovněž na případ, kdy se tyto rozsudky mohou týkat slučitelnosti práva Společenství s dohodou.

II – Řízení

1. V souladu s čl. 107 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora, byla žádost o posudek doručena Komisi Evropských společenství a členským státům. Písemná vyjádření byla předložena belgickou vládou, zastoupenou J. Devadderem, správním ředitelem na ministerstvu zahraničních věcí, zahraničního obchodu a spolupráce na rozvoji, jako zmocněncem, dánskou vládou, zastoupenou L. Mikaelsenem, velvyslancem, a P. Bieringem, vedoucím služeb, právními poradci na ministerstvu zahraničních věcí, jako zmocněnci, německou vládou, zastoupenou E. Röderem, Ministerialrat na spolkovém ministerstvu hospodářství, a A. Dittrichem, Regierungsdirektor na spolkovém ministerstvu spravedlnosti, jako zmocněnci, řeckou vládou, zastoupenou V. Rotisem, čestným předsedou státní rady, S. Zisimopoulosem, právním poradcem při stálém zastoupení Řecké republiky, a N. Dafniou, tajemnicí zvláštní služby právního oddělení pro záležitosti Společenství na ministerstvu zahraničních věcí, jako zmocněnci, španělskou vládou, zastoupenou A. Navarro Gonzálezem, generálním ředitelem právní a institucionální koordinace Společenství, a R. Silva de Lapuerta, abogado del Estado, z právního oddělení pro záležitosti Společenství, jako zmocněnci, francouzskou vládou, zastoupenou E. Belliard, zástupkyní ředitele na ředitelství právních záležitostí ministerstva zahraničních věcí, C. de Salins, náměstkyní ředitele na témže ředitelství, a C. Chavancem, tajemníkem pro zahraniční věci na témže ředitelství, jako zmocněnci, nizozemskou vládou, zastoupenou A. Bosem, právním poradcem na ministerstvu zahraničních věcí, jako zmocněncem, portugalskou vládou, zastoupenou L. Fernandesem, ředitelem oddělení právních služeb generálního ředitelství pro záležitosti Společenství na ministerstvu zahraničních věcí, a M. L. Duarte, poradkyní v témže oddělení, jako zmocněnci, vládou Spojeného království, zastoupenou J. Collinsem, z Treasury Solicitor´s Department, jako zmocněncem, ve spolupráci s S. Richardsem a D. Andersonem, barristers, jakož i Komisí, zastoupenou J. Amphouxem, hlavním právním poradcem, J. Pipkornem, právním poradcem, a R. Gosalbo-Bonem, členem právních služeb, jako zmocněnci.

2. Po přistoupení Rakouské republiky, Finské republiky a Švédského království k Evropské unii byla žádost o posudek doručena rovněž jim. Písemná vyjádření byla podána rakouskou vládou, zastoupenou K. Berchtoldem, universitním profesorem, jako zmocněncem, a finskou vládou, zastoupenou H. Rotkirchem, vedoucím služeb na ministerstvu zahraničních věcí, jako zmocněncem.

3. Evropskému parlamentu, zastoupenému G. Garzón Clarianou, právním poradcem, a E. Perillem, členem právních služeb, jako zmocněnci, bylo na jeho žádost povoleno předložit vyjádření.

4. Belgická vláda, zastoupená J. Devadderem, dánská vláda, zastoupená L. Mikaelsenem a P. Bieringem, německá vláda, zastoupená A. Dittrichem, řecká vláda, zastoupená A. Samoni-Rantou, zvláštní zástupkyní právního poradce ve zvláštním oddělení pro právní záležitosti Společenství na ministerstvu zahraničních věcí, jako zmocněnkyní, a N. Dafniou, španělská vláda, zastoupená R. Silva de Lapuerta, francouzská vláda, zastoupená J.-F. Dobellem, náměstkem ředitele na ředitelství právních záležitostí ministerstva zahraničních věcí, jako zmocněncem, a C. Chavancem, irská vláda, zastoupená D. Gleesonem, SC, jako zmocněncem, a M. Buckleyem, italská vláda, zastoupená profesorem U. Leanzou, vedoucím služeb diplomatického oddělení sporných záležitostí, smluv a legislativních záležitostí na Ministerstvu zahraničních věcí, jako zmocněncem, nizozemská vláda, zastoupená M. Fiestrou, zástupcem právního poradce na ministerstvu zahraničních věcí, jako zmocněncem, portugalská vláda, zastoupená L. Fernandesem a M. L. Duarte, finská vláda, zastoupená H. Rotkirchem, švédská vláda, zastoupená L. Nordling, poradkyní právního ředitelství pro evropské záležitosti ministerstva zahraničních věcí, vláda Spojeného království, zastoupená J. E. Collinsem, ve spolupráci se S. Richardsem a D. Andersonem, Rada Evropské unie, zastoupená J.-C. Pirisem, J.-P. Jacquém a A. Lo Monaco, Komise, zastoupená J. Pipkornem a R. Gosalbo-Bonem, a Evropský parlament, zastoupený G. Garzón Clarianou a E. Perillem, byly vyslechnuty na jednání dne 7. listopadu 1995.

III – Historie otázky dodržování lidských práv Společenstvím

1. Smlouva o ES, stejně jako Smlouvy o ESUO nebo o ESAE, neobsahuje zvláštní odkaz na základní práva, kromě zmínky o „zachování míru a svobody“ uvedené v posledním bodu preambule.

2. Soudní dvůr potvrdil ochranu základních práv jako obecných zásad práva Společenství s odkazem na společné ústavní tradice a mezinárodní nástroje, zejména na Úmluvu.

3. Jednotný evropský akt, který byl inspirován touto judikaturou, odkazuje ve své preambuli na dodržování základních práv zakotvených v ústavách a zákonech členských států, Úmluvě a Evropské sociální chartě.

4. Článek F odst. 2 Smlouvy o Evropské unii uvádí, že „Unie ctí základní práva zaručená Evropskou úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod ... a ta, jež vyplývají z ústavních tradic společných členským státům, jako obecné zásady práva Společenství“. Článek J.1 odst. 2 pátá odrážka této smlouvy odkazuje na dodržování lidských práv a základních svobod. Článek K.2 odst. 1 téže smlouvy obsahuje výslovný odkaz na dodržování Úmluvy v rámci spolupráce v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí.

5. Odkaz na dodržování základních práv byl rovněž obsažen v politických prohlášeních členských států a orgánů Společenství. Je možné uvést společné prohlášení Evropského parlamentu, Rady a Komise o základních právech ze dne 5. dubna 1977 (Receuil des traités 1995, s. 877), společné prohlášení Evropského parlamentu, Rady, zástupců členských států shromážděných v Radě a Komise proti rasismu a xenofobii ze dne 11. června 1986 (Receuil des traités 1995, s. 889), usnesení Rady a zástupců vlád členských států shromážděných v Radě ze dne 29. května 1990 o boji proti rasismu a xenofobii (Úř. věst. C 157, s. 1), usnesení o lidských právech, demokracii a rozvoji přijaté Radou a zástupci členských států shromážděných v Radě dne 28. listopadu 1991 (Věstník Evropských společenství č. 11/91, bod 2.3.1), a závěry o provedení tohoto usnesení přijaté Radou a členskými státy dne 18. listopadu 1992. Rovněž lze připomenout prohlášení rozličných Evropských rad, jako je prohlášení o evropské identitě ze dne 14. prosince 1973 (Věstník Evropských společenství č. 12/73, bod 2501), prohlášení o demokracii ze dne 8. dubna 1978, prohlášení o mezinárodní úloze Společenství ze dnů 2. a 3. prosince 1988 (Věstník Evropských společenství č. 12/88, bod 1.1.10), prohlášení o lidských právech ze dne 29. června 1991 (Věstník Evropských společenství č. 6/91, příloha V) a prohlášení o lidských právech ze dne 11. prosince 1993 u příležitosti 45. výročí Všeobecné deklarace lidských práv (Věstník Evropských společenství č. 12/93, bod 1.4.12).

6. Ve zprávě ze dne 4. února 1976, předané Evropskému parlamentu a Radě pod názvem „ochrana základních práv při vytváření a rozvoji práva Společenství“ (Věstník Evropských společenství, dodatek č. 5/76), Komise vyloučila nezbytnost přistoupení Společenství jako takového k Úmluvě.

7. Komise poprvé navrhla Radě formální přistoupení v „memorandu týkajícím se přistoupení Evropských společenství k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod“ ze dne 4. dubna 1979 (Věstník Evropských společenství, dodatek č. 2/79).

8. Tento návrh Komise zopakovala ve svém sdělení týkajícím se přistoupení Společenství k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod ze dne 19. listopadu 1990.

9. Dne 26. října 1993 Komise zveřejnila pracovní dokument pod názvem „Přistoupení Společenství k Evropské úmluvě o lidských právech a právní řád Společenství“, v němž zkoumá zejména otázky právního základu přistoupení a výlučné jurisdikce Soudního dvora.

10. Evropský parlament se vícekrát vyjádřil ve prospěch přistoupení, naposled v usnesení ze dne 18. ledna 1994 o přistoupení Společenství k Evropské úmluvě o lidských právech, přijatém na základě zprávy Komise pro právní záležitosti a občanská práva (Úř. věst C 44, s. 32).

IV – Přípustnost žádosti o posudek

1. Irská vláda a vláda Spojeného království uplatňují, že žádost o posudek není přípustná. Dánská, finská a švédská vláda vnáší rovněž otázku případně předčasné povahy žádosti.

Ve svých ústních vyjádřeních irská vláda zdůrazňuje, že neexistuje žádný konkrétní návrh dohody o přistoupení, k němuž by Soudní dvůr mohl vydat svůj posudek. Technické problémy by byly četné a bylo by možno zvažovat různá řešení. Dosud nebylo přijato žádné rozhodnutí určující strany povolané k jednání.

Podle vlády Spojeného království není „zamýšlena“ žádná dohoda ve smyslu čl. 228 odst. 6 Smlouvy. Soudnímu dvoru by tato záležitost mohla být předložena až po důkladných jednáních o návrhu dohody. V posudku č. 1/78 ze dne 4. října 1979 (Recueil, s. 2871), sice žádost byla připuštěna i přes skutečnost, že k jednáním teprve mělo dojít. Nicméně v okamžiku podání uvedené žádosti existovala dohoda v podobě návrhu a jednání se konala během řízení, přičemž Soudní dvůr byl informován o posledním stavu znění před vydáním svého posudku. Naopak, v tomto řízení neexistuje žádný návrh dohody a s žádným jednáním se nepočítá před vydáním posudku. Žádost o posudek č. 1/78 byla relevantní s tím, že otázka právního základu dohody byla sporná. V projednávaném případě existuje shoda o jediném možném právním základě, tedy článku 235 Smlouvy.

Vedle základních problémů uvedených Radou, vláda Spojeného království upozorňuje na další potíže. Připomíná otázku dosahu přistoupení vzhledem k výhradám členských států, pravomoc členských států kdykoli zrušit určitá ustanovení Úmluvy a riziko odlišnosti mezi povinnostmi členských států a povinnostmi Společenství, problém účasti Společenství v orgánech Úmluvy, zejména v budoucím jediném soudu, rozdělení pravomocí mezi Společenství a členské státy, obtížnost přistoupení Společenství k Úmluvě bez předchozího přistoupení k Radě Evropy, osud Smlouvy o ESUO a Smlouvy o ESAE. Z hlediska počtu a závažnosti těchto problémů by Soudní dvůr nemohl za současného stavu vydat hodnotný posudek.

Článek 235 Smlouvy, jako jediný možný právní základ, vyžaduje jednomyslné rozhodnutí Rady. Neexistence této jednomyslnosti zdůrazňuje hypotetickou a nerealistickou povahu žádosti o posudek. Přitom v rámci řízení o předběžné otázce Soudní dvůr vždy odmítl rozhodovat o obecných nebo hypotetických otázkách.

Dánská vláda poznamenává, že neexistuje sjednaný návrh dohody. Navíc, v rámci Rady nebylo dosaženo dohody o zahájení jednání.

Finská vláda připomíná, že podle čl. 107 odst. 2 jednacího řádu a judikatury Soudního dvora se posudek může týkat slučitelnosti zamýšlené dohody se Smlouvou a pravomoci Společenství. V projednávaném případě přípustnost žádosti o posudek závisí na otázce, zda dokumenty připojené k této žádosti nebo v ní uváděné vytvářejí celek, z něhož zamýšlená dohoda vyplývá s dostatečnou přesností tak, aby Soudní dvůr mohl vydat svůj posudek. V případě kladné odpovědi by případně předčasná povaha žádosti nebránila Soudnímu dvoru vyjádřit se obecně a v rovině zásad.

Švédská vláda ve svých ústních vyjádřeních rovněž poznamenává, že neexistuje návrh znění Úmluvy ani rozhodnutí Rady o zahájení jednání. I kdyby Soudní dvůr měl připustit žádost o posudek, nebylo by možné zabránit další žádosti, jakmile vyvstanou právní a technické otázky během jednání.

2. Komise, Parlament a belgická, německá, francouzská, italská a portugalská vláda uvádí, že žádost o posudek je přípustná v rozsahu, v němž se týká zamýšlené dohody ve smyslu čl. 228 odst. 6 Smlouvy.

Komise uvádí změnu znění článku 228. Předchozí znění čl. 228 odst. 1 druhého pododstavce Smlouvy o EHS, které umožňovalo obdržet předběžný posudek Soudního dvora o slučitelnosti zamýšlené dohody, navazovalo na první pododstavec vztahující se na uzavírání dohod mezi Společenstvím a třetími státy nebo mezinárodní organizací. Nové znění čl. 228 odst. 6 Smlouvy o ES již hovoří pouze o zamýšlené dohodě a neobsahuje jakýkoliv odkaz na předběžný posudek k uzavření dané dohody. Již ve výše uvedeném posudku č. 1/78 Soudní dvůr provedl široký výklad pojmu zamýšlené dohody; tato judikatura může být považována za podpořenou novým zněním uvedeného ustanovení. Jako v žádosti o posudek č. 1/78, je Soudnímu dvoru předložena otázka pravomoci a neexistuje riziko, že mu bude věc opět předložena během případných jednání.

Parlament zdůrazňuje, že cílem článku 228 je, jak vyplývá z posudku č. 1/75 ze dne 11. listopadu 1975 (Recueil, s. 1355), zamezit sporům o slučitelnosti mezinárodních dohod se Smlouvou. V projednávaném případě jde o přezkoumání slučitelnosti právního řádu stanoveného Úmluvou s právním řádem Společenství. Je konkrétní právní otázkou, zda je podřízení Soudního dvora soudnímu orgánu mimo právní řád Společenství slučitelné s výlučnou jurisdikcí Soudního dvora. Soudní dvůr ve výše uvedeném posudku č. 1/78 uznal, že je v zájmu všech dotyčných států, včetně třetích států, aby byla otázka pravomoci vyjasněna již při zahájení jednání.

Belgická vláda také odkazuje na precedent posudku č. 1/78 a nové znění čl. 228 odst. 6 Smlouvy. Zdůrazňuje tři body. Členské státy mají za to, že slučitelnost přistoupení s právem Společenství musí být zjištěna před zahájením jednání. Soudní dvůr již ve výše uvedeném posudku č. 1/78 a v posudku č. 1/92 ze dne 10. dubna 1992 (Recueil, s. I‑2821) uznal, že žádost o posudek musí být připuštěna za podmínky, že předmět zamýšlené dohody je znám a autor žádosti má zájem na odpovědi, i když obsah zamýšlené dohody ještě nebyl vymezen ve všech podrobnostech. Vyžadovat od orgánu žádajícího o posudek, aby v okamžiku předložení žádosti Soudnímu dvoru byla odstraněna jakákoli pochybnost o slučitelnosti zamýšlené dohody s právem Společenství, by znamenalo popřít užitečný účinek čl. 228 odst. 6 Smlouvy.

Německá vláda ve svých ústních vyjádřeních uvádí, že žádost je přípustná vzhledem k tomu, že při jejím předložení dospěla diskuse o přistoupení do stadia, kdy se posudek zdál být nezbytným a odůvodněným. Úmluva, která je předmětem přistoupení, stejně tak jako úpravy, které takové přistoupení vyžaduje, jsou známy. V souladu s tím, co Soudní dvůr uznal ve výše uvedeném posudku č. 1/78, je v zájmu všech členských států, aby otázka pravomoci Společenství přistoupit k Úmluvě byla vyřešena před sjednáváním.

Francouzská vláda uznává ve svých ústních vyjádřeních, že Soudní dvůr nemá k dispozici návrh dohody, že přetrvává řada nejistot o obsahu jednání a že prozatím neexistuje shoda v rámci Rady o vhodnosti přistoupení. Soudní dvůr by však měl připustit žádost o posudek vzhledem k tomu, že právní otázky slučitelnosti přistoupení se Smlouvou jsou jasně identifikovány a jejich relevance nemůže být zpochybňována.

Italská vláda ve svých ústních vyjádřeních odkazuje na čl. 107 odst. 2 jednacího řádu, z něhož vyplývá, že žádost o posudek se může týkat slučitelnosti zamýšlené dohody s ustanoveními Smlouvy nebo pravomoci Společenství takovou dohodu uzavřít. Pokud se žádost týká, stejně jako v projednávaném případě, pravomoci Společenství, pak existence již dostatečně určitého znění dohody není vyžadována. I když se připustí, že žádost se týká rovněž slučitelnosti přistoupení s hmotněprávními normami Smlouvy, Soudní dvůr by ji nemohl odmítnout vzhledem k tomu, že Úmluva, k níž má být přistoupeno, existuje a její obecné aspekty jsou známy.

Portugalská vláda ve svých ústních vyjádřeních rovněž zdůrazňuje, že výsledek jednání, která se mají vést, a obsah Úmluvy, k níž Společenství hodlá přistoupit, jsou známy.

V –    Právní základ zamýšleného přistoupení

1. Rakouská vláda poté, co připomněla judikaturu týkající se vnějších pravomocí Společenství, uvádí, že dodržování základních práv je součástí výkonu veškerých výsad Společenství. Zaručení práv chráněných Úmluvou je založeno na pravomoci, která v každé dotyčné oblasti tvoří základ pro jednání orgánů Společenství. Toto horizontální vnitřní uplatnění práv zaručených Úmluvou vytváří zároveň základ vnější pravomoci Společenství přistoupit k Úmluvě.

2. Komise, Parlament a belgická, dánská, německá, řecká, italská, finská a švédská vláda, stejně jako podpůrně i rakouská vláda, uvádí, že za neexistence zvláštních ustanovení vytváří článek 235 Smlouvy právní základ pro přistoupení. Podmínky použití článku 235, tedy nezbytnost činnosti Společenství, dosažení některého z cílů Společenství a vazba na fungování společného trhu, jsou splněny.

Komise odkazuje na svůj výše uvedený pracovní dokument ze dne 26. října 1993, v němž zhodnotila dodržování lidských práv jakožto transverzální cíl, který je nedílnou součástí cílů Společenství.

Z rozsudku ze dne 8. dubna 1976, Defrenne (43/75, Recueil, s. 455) vyplývá, že cíle ve smyslu článku 235 Smlouvy mohou být upřesněny v preambuli Smlouvy. Preambule Jednotného evropského aktu přitom odkazuje na dodržování lidských práv a na Úmluvu.

Parlament považuje rovněž ochranu lidských práv za jeden z cílů Společenství. Potvrzení občanství Unie je novým právním prvkem, který podporuje tuto tezi. Na základě ustanovení článku B třetí odrážky Smlouvy o Evropské unii ve spojení s článkem 8 Smlouvy o ES totiž přísluší Společenství, aby zajistilo občanovi Unie ochranu jeho základních práv, jež odpovídá ochraně, kterou požívá jakožto státní občan vůči státním aktům. Parlament zdůrazňuje nezbytnost podřídit Společenství, včetně Soudního dvora, mezinárodní právní kontrole, která je totožná s kontrolou, jíž jsou podřízeny členské státy a jejich nejvyšší soudy. Podle Parlamentu by měla být volba článku 235 Smlouvy doplněna o odkaz na čl. 228 odst. 3 druhý pododstavec Smlouvy, který pro uzavírání určitých mezinárodních dohod vyžaduje souhlasné stanovisko Parlamentu. Nezbytnost takového stanoviska lze vysvětlit pomocí ratio legis tohoto ustanovení, v rámci snahy vyhnout se tomu, aby Parlament v postavení spoluzákonodárce byl prostřednictvím mezinárodní dohody povinen z důvodu mezinárodních závazků Společenství změnit akt, přijatý podle postupu spolurozhodování.

Belgická, německá, řecká, italská, rakouská, finská a švédská vláda zdůrazňují, že ochrana lidských práv je obecnou horizontální zásadou, která váže Společenství při výkonu všech jeho činností, a že tato ochrana je základem pro řádné fungování společného trhu.

Podle těchto vlád Soudní dvůr uskutečňoval tuto ochranu prostřednictvím obecných zásad práva Společenství tím, že se inspiroval společnými ústavními tradicemi a mezinárodními nástroji, zejména Úmluvou. Preambule Jednotného evropského aktu, preambule Smlouvy o Evropské unii, jakož i čl. F odst. 2, článek J.1 a článek K.2 této smlouvy, zakotvují dodržování lidských práv a v tomto rámci i úlohu Úmluvy.

Řecká vláda se také dovolává čl. 130u odst. 2 Smlouvy o ES, který zmiňuje cíl dodržování lidských práv v rozvojové spolupráci.

Rakouská vláda upřesňuje, že pro určení cílů Společenství je třeba rovněž odkázat na preambuli Smlouvy, která zmiňuje zachování míru a svobody; tento cíl zahrnuje práva zaručená Úmluvou.

Finská vláda má za to, že ve stadiu současného vývoje Společenství je ochrana lidských práv skutečným cílem Společenství.

Podle všech těchto vlád jsou přistoupení k Úmluvě a vnější soudní kontrola nezbytné za účelem ochrany jednotlivců před porušováním Úmluvy orgány Společenství.

Belgická vláda trvá na nezbytnosti vyhnout se výkladovým rozporům mezi judikaturou Společenství a judikaturou orgánů Úmluvy. Poznamenává, že systém opravných prostředků práva Společenství, který vylučuje, aby jednotlivec podal žalobu na neplatnost aktu, který se ho nedotýká bezprostředně a osobně, poskytuje menší ochranu než systém Úmluvy.

Italská vláda ve svých ústních vyjádřeních poznamenává, že všechny členské státy se dobrovolně podřídily, co se týče jejich pravomocí, mechanizmům mezinárodní kontroly ochrany lidských práv. Přenesení státních pravomocí na Společenství vyžaduje, aby Společenství podléhalo stejné mezinárodní kontrole za účelem znovuobnovení rovnováhy původně požadované členskými státy.

Rakouská vláda odkazuje na nezbytnost jednotného výkladu Úmluvy, na postupné prohlubování integrace zamýšlené Smlouvou o Evropské unii, což je oblast, v níž ochrana lidských práv nabývá zvláštního významu, a na záležitosti veřejné služby Společenství.

Finská vláda upřesňuje, že přistoupení je nezbytné z hlediska posílení sociálního aspektu Smlouvy. Nové základy pravomoci stanovené v Jednotném evropském aktu a zakotvení zásady subsidiarity ve Smlouvě však zúžily rozsah působnosti článku 235 Smlouvy. Použití tohoto ustanovení by záleželo na struktuře a obsahu dohody o přistoupení.

3. Španělská, francouzská, irská, portugalská vláda a vláda Spojeného království uvádí, že ani Smlouva o ES, ani Smlouva o Evropské unii neobsahují ustanovení, které uděluje Společenství zvláštní pravomoci v oblasti lidských práv a které může sloužit jako právní základ pro zamýšlené přistoupení. Článek F odst. 2 Smlouvy o Evropské unii pouze ustavuje existující judikaturu v oblasti ochrany lidských práv a zamýšlí tuto ochranu pouze v rámci obecných zásad práva Společenství.

Francouzská a portugalská vláda dodávají, že čl. J.1 odst. 2 Smlouvy o Evropské unii týkající se zahraniční politiky a společné bezpečnosti, stejně tak jako čl. K.2 odst. 1 této smlouvy týkající se spravedlnosti a vnitřních věcí, které ostatně nepodléhají pravomoci Soudního dvora, mají programovou povahu a neudělují Společenství zvláštní pravomoci. Francouzská vláda rovněž vylučuje článek 130u Smlouvy o ES.

Španělská, francouzská, irská, portugalská vláda a vláda Spojeného království rovněž vznášejí námitky proti případnému použití článku 235 Smlouvy. Dodržování lidských práv se totiž nenachází mezi cíli Společenství, jak byly stanoveny v článcích 2 a 3 Smlouvy. Vláda Spojeného království dodává, že odkaz na čl. F odst. 2 Smlouvy o Evropské unii nemůže odůvodnit použití článku 235.

Tyto vlády nesouhlasí s tím, že právní vakuum nebo nedostatky v ochraně lidských práv vyžadují zamýšlené přistoupení. Soudní dvůr již v podstatné míře převzal Úmluvu do právního řádu Společenství a zcela ji začlenil do soustavy práva Společenství. Francouzská vláda předkládá seznam základních práv potvrzených Úmluvou, jejíž dodržování zajišťuje Soudní dvůr.

Portugalská vláda dodává, že riziko odchylného výkladu ustanovení Úmluvy Soudním dvorem a Evropským soudem pro lidská práva je teoretické a může být vysvětleno zvláštními cíli hospodářské a politické integrace Společenství. Tato vláda zmiňuje možnost řízení před Evropským soudem pro lidská práva o předběžné otázce Soudního dvora týkající se výkladu Úmluvy.

Podle těchto vlád právo Společenství obsahuje ucelený systém opravných prostředků ve prospěch jednotlivců. Přistoupení není nutné v rámci fungování společného trhu.

4. Dánská vláda zaujímá odlišné stanovisko. Připomíná mezeru v ochraně lidských práv, co se týče veřejné služby Společenství, i když uznává, že tato mezera nemá základní, nýbrž procesní povahu. Dodržování Úmluvy prostřednictvím určitého typu sebeomezení, které uplatňuje Soudní dvůr, se liší od dodržování na základě mezinárodního závazku, i když je tento rozdíl teoretický. Výhoda přistoupení by byla v podstatě politická v tom, že zdůrazňuje význam přikládaný dodržování lidských práv. Přistoupení by rovněž umožňovalo Společenství zajistit si svou ochranu, pokud by bylo právo Společenství zpochybněno před orgány Úmluvy. Vláda v tomto ohledu poznamenává, že spory se obecně týkají spojení pravidel Společenství a vnitrostátních pravidel, přičemž v tomto případě jsou vnitrostátní pravidla v zásadě sporná; za této situace by mohly orgány, zejména Komise, spolupracovat s vnitrostátní vládou před orgány Úmluvy.

Proti této politické výhodě staví dánská vláda praktické a právní potíže. V tomto okamžiku by přistoupení bylo možné pouze pro státy; pozice ostatních smluvních stran není jistá; přistoupení Společenství by způsobilo potíže na úrovni výjimek poskytnutých členským státům, jakož i výhrad, které tyto státy učinily; přistoupení by se pravděpodobně nevztahovalo na celou Úmluvu; bylo by zapotřebí vytvořit mechanizmus určení subjektu odpovědného za porušení Úmluvy s tím, že zpochybněný akt bude a priori vnitrostátní; vyvstala by rovněž otázka zastoupení Společenství v kontrolních orgánech Úmluvy, zejména v budoucím jediném soudu. Vzhledem k závažnosti těchto problémů navrhuje dánská vláda uzavřít dohodu mezi Společenstvím a smluvními stranami Úmluvy, která by umožňovala Soudnímu dvoru předkládat Evropskému soudu pro lidská práva žádost o rozhodnutí o předběžných otázkách týkajících se lidských práv, a pověřila by Evropský soud pro lidská práva předkládat Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžných otázkách týkajících se práva Společenství.

VI – Otázka slučitelnosti přistoupení s články 164 a 219 Smlouvy

Komise, Parlament, jakož i belgická, dánská, německá, řecká, italská, rakouská, finská a švédská vláda uvádí, že zamýšlené přistoupení, zejména podřízení Společenství soudnímu systému Úmluvy, neodporuje článkům 164 a 219 Smlouvy.

Komise poznamenává, že na rozdíl od případu dohody o Evropském hospodářském prostoru se cíle Úmluvy a Smlouvy v oblasti lidských práv prolínají. Úmluva vytvořila klasický kontrolní mechanizmus mezinárodního práva a rozsudky Evropského soudu pro lidská práva nemají přímý účinek ve vnitrostátním právním řádu. Úmluva zajisté obsahuje zvláštnost opravných prostředků jednotlivců. Jde však pouze o aspekt kontroly, vedle opravných prostředků smluvních stran; kromě toho by si přijetí tohoto kontrolního mechanizmu a odmítnutí opravných prostředků jednotlivců odporovalo. Evropský soud pro lidská práva by nerozhodoval o otázce rozdělení pravomocí mezi Společenství a členské státy, která je upravena pouze právním řádem Společenství. Možnost opravného prostředku mezi Společenstvím a členskými státy by tak měla být vyloučena.

Nelze také tvrdit, že kontrolní mechanizmus Úmluvy v rozsahu, v němž se vztahuje na souhrn pravomocí Společenství, zpochybňuje autonomii právního řádu Společenství. Úmluva totiž ukládá pouze minimální normy. Kontrolní mechanizmus by neměl přímý účinek v právním řádu Společenství. Nakonec vzhledem k tomu, že tento mechanizmus není považován za odporující ústavním zásadám členských států, by sotva mohl být chápán jako neslučitelný se zásadami práva Společenství.

Parlament připomíná výše uvedený posudek č. 1/91, v němž Soudní dvůr uznal oprávnění Společenství podřídit se rozhodnutím mezinárodního soudu. Podřízení Společenství soudu příslušnému v oblasti lidských práv by bylo slučitelné s vývojem systému Společenství, který již není zaměřen na hospodářský subjekt, ale na občana Unie. Vnější kontrola v oblasti lidských práv by nenarušila autonomii právního řádu Společenství více, než narušuje autonomii členských států. Parlament odkazuje na své výše uvedené usnesení ze dne 18. ledna 1994, ve kterém zmínil význam přímého opravného prostředku k mezinárodnímu soudu za účelem přezkoumání slučitelnosti aktu Společenství s lidskými právy, a vysvětluje, že zamýšlené přistoupení nemá takovou povahu, aby mohlo zpochybnit pravomoc Soudního dvora v otázkách práva Společenství.

Podle belgické vlády je Soudní dvůr vyzván k tomu, aby rozhodl, zda se základní práva začleněná do právního řádu Společenství, když jsou odvozena z Úmluvy, stávají právem Společenství, nebo si zachovávají svou zvláštní povahu. Podle odpovědi na uvedenou otázku by zamýšlené přistoupení buď mělo, nebo nemělo vliv na autonomii práva Společenství.

Vláda nejprve uvádí, že práva a svobody Úmluvy mají vlastní statut v rámci obecných zásad práva Společenství. Úmluva totiž vytvořila pouze minimální úroveň ochrany a nezasahuje do rozvinutí této ochrany na základě jiných pramenů uznávaných Soudním dvorem, tj. právního řádu Společenství ve vlastním slova smyslu a společných ústavních tradic. Když odkazuje na Úmluvu, Soudní dvůr přihlíží k výkladu učiněnému orgány Úmluvy, čímž zdůrazňuje zvláštní postavení práv zaručených Úmluvou v právním řádu Společenství. Do této míry je autonomie právního řádu Společenství, ve smyslu výše uvedených posudků č. 1/91 a č. 1/92, již od tohoto okamžiku pouze relativní.

Belgická vláda dále uvádí, že zamýšlená dohoda zachovává autonomii právního řádu Společenství. V souladu s možností uvedenou v článku 62 Úmluvy by každý opravný prostředek mezi Společenstvím a jeho členskými státy byl vyloučen, což by respektovalo článek 219 Smlouvy. K zabránění jakémukoliv vnějšímu vlivu na rozdělení pravomocí mezi Společenství a členské státy by členské státy mohly, v případě opravného prostředku jednotlivce, zaujmout stanovisko k tomu, kdo je odpovědný za údajné porušení; mechanizmus, který má být zaveden, by byl inspirován přílohou IX k Úmluvě Spojených národů o mořském právu ze dne 10. prosince 1982.

Belgická vláda na třetím místě zdůrazňuje, že absolutní autonomie právního řádu Společenství v oblasti práv a svobod zaručených Úmluvou není žádoucí. Jestliže je ochrana lidských práv v právním řádu Společenství menší než ochrana Úmluvy, nebylo by totiž možné zabránit riziku, že orgány Úmluvy se budou považovat za příslušné k rozhodování o slučitelnosti ne-li aktů Společenství, pak alespoň vnitrostátních prováděcích aktů, s Úmluvou.

I kdyby měl Soudní dvůr dospět k závěru, že kritéria vyplývající z výše uvedených posudků č. 1/91 a č. 1/92 týkající se autonomie právního řádu Společenství jsou použitelná, zamýšlené přistoupení by mohlo být uskutečněno.

Belgická vláda v tomto ohledu zmiňuje neexistenci jakékoli osobní a funkční vazby mezi Soudním dvorem a orgány Úmluvy. Evropský soud pro lidská práva může dotčené straně pouze uložit povinnost řídit se jeho rozsudky, aniž by mohl zrušit nebo prohlásit neplatným napadený vnitrostátní akt. Co se týče účinků rozsudků tohoto soudu, vláda rozlišuje dva případy. Pokud je ustanovení Úmluvy dostatečně přesné a úplné, bude dodržováno pouhým uznáním své přímé použitelnosti. Jestliže porušené ustanovení není přímo použitelné, přísluší státu přijmout vhodná opatření k nápravě porušení. V žádném případě by autonomie právního řádu Společenství nebyla zpochybněna.

Podle dánské, německé, řecké, italské, rakouské a finské vlády Soudní dvůr uznal ve výše uvedeném posudku č. 1/91, že se Společenství může podřídit soudu zřízenému mezinárodní dohodou za účelem výkladu a provádění této dohody za podmínky, že autonomie právního řádu Společenství není narušena. V tomto ohledu Soudní dvůr zejména zdůraznil nezbytnost respektovat nezávislost soudů Společenství a monopol Soudního dvora k výkladu práva Společenství.

Dánská vláda zdůrazňuje, že v případě dohody o Evropském hospodářském prostoru potíž spočívala v totožnosti tohoto práva s právem Společenství. V projednávaném případě by orgány Společenství, včetně Soudního dvora, zohledňovaly judikaturu orgánů Úmluvy pouze v oblasti lidských práv. Aniž by vláda hodlala definitivně vyřešit tuto otázku, zdůrazňuje, že dopad judikatury Úmluvy na judikaturu Soudního dvora existuje již dnes, což hovoří ve prospěch slučitelnosti přistoupení se Smlouvou.

Německá vláda rovněž upřesňuje, že otázka rozdělení pravomocí mezi Společenství a členské státy zůstává v pravomoci Soudního dvora vzhledem k tomu, že Evropský soud pro lidská práva se nevyjadřuje k vnitrostátnímu právu smluvních stran. Soudní dvůr zaručuje základní práva se současným odkazem na ústavní tradici členských států a na Úmluvu a dosahuje vyšší úrovně ochrany, než je úroveň ochrany Úmluvy. Nelze tudíž tvrdit, že autonomie práva Společenství je zpochybněna tím, že totožná ustanovení jsou vykládána rozdílným způsobem z důvodu svých odlišných cílů. Samotný závazek, který by Úmluva uložila Společenství, tj. dodržování minimální úrovně, zůstává v mezích stanovených ve výše uvedeném posudku č. 1/91. Německá vláda se kromě toho dovolává neexistence osobní vazby mezi oběma soudy.

Řecká vláda se domnívá, že případný zásah Evropského soudu pro lidská práva do právního řádu Společenství by byl omezen na výklad práv zaručených Úmluvou. Dodržování autonomie právního řádu Společenství by nezakázalo jakýkoliv vnější zásah, ale vyžadovalo by ochranu základních zásad a institucionální rovnováhy práva Společenství. Zohlednění zvláštností práva Společenství Evropským soudem pro lidská práva by mělo být zajištěno účastí soudce, který pochází ze Společenství a který by nebyl současně členem Soudního dvora.

Italská vláda ve svých ústních vyjádřeních uvádí, že dohoda o přistoupení musí dodržovat kritéria stanovená Soudním dvorem ve výše uvedených posudcích č. 1/91 a 1/92, co se týče dodržování právního řádu Společenství. Vláda v tomto ohledu zdůrazňuje skutečnost, že rozsudky Evropského soudu pro lidská práva nemají přímý účinek ve vnitrostátních právních řádech a nemohou mít za účinek prohlášení protiprávnosti vnitrostátních aktů.

Rakouská vláda zdůrazňuje rozdíl oproti dohodě o Evropském hospodářském prostoru. Přistoupení by nevytvořilo normativní celek, který obsahuje hlavně pravidla již obsažená v právním řádu Společenství a který by měl být začleněn do tohoto právního řádu. Evropský soud pro lidská práva by neměl pravomoc rozhodovat o otázkách práva Společenství, které by z tohoto hlediska byly postaveny naroveň otázkám vnitrostátního práva států, které jsou stranami Úmluvy.

Švédská vláda má za to, že neslučitelnost přistoupení s články 164 a 219 Smlouvy by mohla existovat pouze v případě rizika nedodržování závazné povahy rozhodnutí Soudního dvora, a tudíž rizika narušení autonomie právního řádu Společenství. Za účelem vyhnutí se tomuto riziku švédská vláda zamýšlí zvláštní dohodou vyloučit spory mezi členskými státy nebo mezi nimi a Společenstvím z mechanizmu Úmluvy pro řešení sporů. Připomíná rovněž myšlenku mechanizmu předkládání Evropským soudem pro lidská práva žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se práva Společenství Soudnímu dvoru.

Finská vláda nevylučuje, že zamýšlené přistoupení a podřízení orgánů Společenství pravomoci Evropského soudu pro lidská práva může mít dopad na výklad ustanovení práva Společenství Soudním dvorem v rozsahu, v němž se tato ustanovení týkají lidských práv. Kdyby byly uplatněny zásady stanovené Soudním dvorem ve výše uvedeném posudku č. 1/91, bylo by nicméně zapotřebí uznat, že lidská práva, chráněná jako obecné zásady práva Společenství, nespadají do hospodářského a obchodního rámce tohoto práva a že přistoupení nenarušuje jeho autonomii.

2. Španělská, francouzská, irská, portugalská vláda a vláda Spojeného království uvádí, že přistoupení Společenství k Úmluvě je neslučitelné se Smlouvou, zvláště s články 164 a 219. Vlády, které odkazují na výše uvedené posudky č. 1/91 a 1/92, zdůrazňují, že zamýšlené přistoupení zpochybňuje autonomii právního řádu Společenství a výlučnou jurisdikci Soudního dvora.

Španělská vláda v tomto ohledu cituje články 24 a 25 Úmluvy, které zavádějí opravné prostředky mezi státy a opravné prostředky jednotlivců s tím, že článek 45 svěřuje Evropskému soudu pro lidská práva pravomoc k výkladu a provádění Úmluvy, články 32 a 46, které přiznávají rozhodnutím orgánů Úmluvy závaznou povahu, článek 52 týkající se konečné povahy rozsudků Evropského soudu pro lidská práva, článek 53, který zavazuje smluvní strany, aby se řídily rozsudky, a článek 54, který svěřuje Výboru ministrů úkol dohledu nad výkonem rozsudků. Článek 62 Úmluvy, který podřizuje všechny spory mezi smluvními stranami o výklad nebo provádění Úmluvy způsobům urovnání, které tato Úmluva stanoví, je neslučitelný s článkem 219 Smlouvy; bylo by třeba stanovit výhradu nebo zvláštní kompromis, aby byly vyloučeny spory mezi členskými státy nebo mezi nimi a Společenstvím. V rozporu s kritérii stanovenými ve výše uvedených posudcích č. 1/91 a 1/92 by se kontrolní orgány Úmluvy neomezily na její výklad, nýbrž by zkoumaly legalitu práva Společenství z hlediska Úmluvy, což by mělo dopad na judikaturu Soudního dvora.

Francouzská vláda upřesňuje, že právní řád Společenství má autonomní a zvláštní soudní organizaci. Za současné situace nebyl nebo nemůže být zaveden žádný právní prostředek za účelem zodpovězení otázek lidských práv nad rámec dodržování práva, jehož zajištění jako obecné zásady bylo svěřeno Soudnímu dvoru.

Francouzská vláda se zabývá rovněž problémem předchozího vyčerpání vnitrostátních právních prostředků. V právním řádu Společenství jsou žaloby jednotlivců omezené a Soudnímu dvoru je ve většině případů předkládána žádost o rozhodnutí o předběžné otázce. Je zapotřebí se zamyslet nad otázkou, zda by orgány Úmluvy nebyly vedeny k přinucení Společenství, aby rozšířilo přístup k řízení o předběžné otázce, nebo zda by naopak případně nemohly odmítnout zohlednit toto řízení, když budou posuzovat podmínku vyčerpání vnitrostátních právních prostředků. Bylo by tedy snadnější pozměnit čl. 173 druhý pododstavec Smlouvy, aby bylo umožněno jednotlivcům napadat akty Společenství, které zpochybňují jejich základní práva.

Francouzská vláda zdůrazňuje riziko, že sporné věci spojené s právem Společenství budou řešeny orgány Úmluvy složenými z příslušníků členských států Rady Evropy, nikoli však z členských států Společenství. Zmiňuje také potíže spojené s účastí soudců Společenství v kontrolních orgánech Úmluvy. Za těchto podmínek by přistoupení mohlo být provedeno až po změně Smlouvy, včetně protokolu o statutu Soudního dvora.

Irská vláda ve svých ústních vyjádřeních poznamenává, že přistoupení Společenství k Úmluvě zpochybňuje výlučnou pravomoc Soudního dvora, na základě článků 164 a 219 Smlouvy, řešit veškeré spory týkající se provádění a výkladu Smlouvy.

Portugalská vláda rovněž zdůrazňuje, že kontrolní orgány Úmluvy mají pravomoc provádět a vykládat ustanovení, která mají horizontální účinek; tato pravomoc by byla nevyhnutelně v rozporu s prováděním a výkladem práva Společenství. Článek 62 Úmluvy by zajisté umožňoval vyloučit opravný prostředek mezi státy stanovený v článku 24 Úmluvy za účelem dodržení článku 219 Smlouvy. Ratio legis tohoto článku však nelze omezit na případ řízení mezi členskými státy, ale znamená, že musí být zabráněno tomu, aby do výkladu a provádění Smlouvy zasahoval jiný způsob soudního řešení sporů než ten, který uplatňuje Soudní dvůr. Evropský soud pro lidská práva by byl totiž veden k výkladu práva Společenství a k rozhodování o pravomoci Společenství. Mechanizmus umožňující Společenství a členským státům řešit otázky pravomoci by byl obtížně proveditelný. K určení, zda byly vyčerpány vnitrostátní opravné prostředky, by Evropský soud pro lidská práva mohl dokonce rozhodovat o pravomoci Soudního dvora; byl by tak nucen rozhodnout, zda jednotlivec mohl podat žalobu směřující ke zrušení aktu Společenství, který se ho bezprostředně a osobně dotýká.

Španělská vláda a vláda Spojeného království rovněž zmiňují právní účinky rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva a budoucího jediného soudu. Zdůrazňují zvláště, že tento soud má pravomoc přiznat poškozené straně spravedlivé zadostiučinění, které může mít formu finančního odškodnění. V případě přistoupení by se Soudní dvůr zřekl, v oblasti působnosti Úmluvy, své pravomoci konečného výkladu práva Společenství. V rozporu s kritérii stanovenými ve výše uvedeném posudku č. 1/91 by se Evropský soud pro lidská práva neomezil na výklad a provádění mezinárodní dohody. Zasahoval by do výkladu a provádění práva Společenství a byl by nucen rozhodovat o pravomocích Společenství a členských států.

3. Nizozemská vláda se omezuje na uvedení problémů, které je třeba analyzovat před přijetím rozhodnutí o vhodnosti přistoupení, aniž by zaujala zásadní postoj. Zmiňuje zejména otázku slučitelnosti vztahů mezi Soudním dvorem a orgány Úmluvy s článkem 164 Smlouvy, otázku situace členských států, smluvních stran Úmluvy a členů Společenství, co se týče dodržování jejich závazků vyplývajících ze smluv Společenství a Úmluvy, a problém určení odpovědností Společenství a členských států, co se týče dodržování Úmluvy.

 Stanovisko Soudního dvora

 K přípustnosti žádosti o posudek

1      Irská vláda a vláda Spojeného království, ale i dánská a švédská vláda, uplatňují, že žádost o posudek není přípustná, nebo že je přinejmenším předčasná. Uplatňují, že neexistuje dohoda, jejíž obsah by byl dostatečně přesný, aby umožnil Soudnímu dvoru prozkoumat slučitelnost přistoupení se Smlouvou. Podle názoru těchto vlád není možné uvažovat o dohodě, pokud Rada stále ještě nepřijala zásadní rozhodnutí o zahájení jednání o dohodě.

2      V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle čl. 228 odst. 6 Smlouvy Rada, Komise nebo členský stát si mohou vyžádat posudek Soudního dvora o slučitelnosti zamýšlené dohody s ustanoveními Smlouvy.

3      Cílem tohoto ustanovení, jak nakonec konstatoval Soudní dvůr v posudku č. 3/94 ze dne 13. prosince 1995 (dosud nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 16), je zabránit komplikacím, které by vznikly ze soudních sporů o slučitelnosti mezinárodních dohod, kterými je Společenství vázáno, se Smlouvou.

4      Soudní dvůr kromě toho v tomto posudku (bod 17) uvedl, že soudní rozhodnutí, které by případně konstatovalo, že taková dohoda je buď z hlediska svého obsahu, nebo postupu přijatého za účelem jejího uzavření neslučitelná s ustanoveními Smlouvy, by jistě způsobilo, nejen na úrovni Společenství, ale i na úrovni mezinárodních vztahů, závažné potíže a mohlo by způsobit újmu všem zúčastněným stranám, včetně třetích zemí.

5      Aby se zabránilo takovým komplikacím, Smlouva vytvořila výjimečný postup, podle kterého se lze předem obrátit na Soudní dvůr za účelem ověření, zda je tato dohoda slučitelná se Smlouvou.

6      Jde o zvláštní postup spolupráce mezi Soudním dvorem na jedné straně ostatními orgány Společenství a členskými státy na straně druhé, v rámci něhož je Soudní dvůr vyzván, aby zajistil, v souladu s článkem 164 Smlouvy, dodržování práva při výkladu a provádění Smlouvy ve fázi předcházející uzavření dohody, která by mohla vést ke sporu o legalitě aktu Společenství, který ji uzavírá, provádí nebo uplatňuje.

7      Co se týče existence návrhu dohody, je nutno konstatovat, že v projednávaném případě, jak v okamžiku předložení žádosti Soudnímu dvoru, tak v okamžiku, kdy Soudní dvůr vydá svůj posudek, jednání dosud nebyla nebo nebudou zahájena a přesný obsah dohody, v níž Společenství hodlá přistoupit k Úmluvě, dosud nebyl nebo nebude vymezen.

8      K posouzení, v jakém rozsahu tento nedostatek upřesnění obsahu dohody ovlivňuje přípustnost žádosti, je třeba rozlišovat podle předmětu této žádosti.

9      Jak vyplývá z vyjádření předložených vládami členských států a orgány Společenství, přistoupení Společenství k Úmluvě vyvolává dva zásadní problémy, a to jednak problém pravomoci Společenství uzavřít takovou dohodu, a jednak problém slučitelnosti s ustanoveními Smlouvy zvláště těmi, které se týkají pravomocí Soudního dvora.

10      Co se týče otázky pravomoci, je třeba připomenout, že v posudku č. 1/78 ze dne 4. října 1979 (Recueil, s. 2871, bod 35) Soudní dvůr rozhodl, že pokud jde o vyřešení otázky pravomoci, je v zájmu orgánů Společenství a zúčastněných států, včetně třetích zemí, vyjasnit tuto otázku k okamžiku zahájení jednání a ještě předtím, než dojde k jednání o zásadních prvcích dohody.

11      Jedinou podmínkou, kterou Soudní dvůr uvedl v tomto posudku, je to, aby předmět zamýšlené dohody byl znám před zahájením jednání.

12      Nemohou však být pochybnosti o tom, zda je v rámci projednávané žádosti o posudek předmět zamýšlené dohody znám. Nezávisle na podmínkách přistoupení Společenství k Úmluvě, hlavní předmět této Úmluvy, oblast, kterou upravuje, a institucionální dosah tohoto přistoupení pro Společenství jsou totiž dokonale známy.

13      Přípustnost žádosti o posudek nemůže být zpochybněna z toho důvodu, že Rada doposud nepřijala rozhodnutí zahájit jednání a že nebylo uvažováno o dohodě ve smyslu čl. 228 odst. 6 Smlouvy.

14      I kdyby takovéto rozhodnutí nebylo přijato, přistoupení Společenství k Úmluvě totiž bylo předmětem různých studií a návrhů Komise a bylo na pořadu jednání Rady v okamžiku předložení žádosti o posudek Soudnímu dvoru. Skutečnost, že Rada postupovala podle čl. 228 odst. 6 Smlouvy, ostatně předpokládá, že uvažovala o možnosti sjednat a uzavřít takovou dohodu. Jeví se tak, že žádost o posudek je inspirována legitimní snahou Rady zjistit rozsah svých pravomocí předtím, než přijme rozhodnutí o zahájení jednání.

15      Je třeba navíc poznamenat, že dosah žádosti o posudek v rozsahu, v němž se týká otázky pravomoci Společenství, je dostatečně jasný a že formální rozhodnutí Rady o zahájení jednání nebylo nevyhnutelné pro další upřesnění jejího předmětu.

16      Nakonec, užitečný účinek postupu podle čl. 228 odst. 6 Smlouvy vyžaduje možnost obrátit se na Soudní dvůr s otázkou pravomoci nejen k okamžiku zahájení jednání (posudek č. 1/78, bod 35), ale i před formálním zahájením tohoto jednání.

17      Za těchto okolností vzhledem k tomu, že otázka pravomoci Společenství k přistoupení byla vznesena předběžně na úrovni Rady, je v zájmu Společenství, členských států a ostatních států, které jsou stranami Úmluvy, aby se tato otázka vyřešila před zahájením jednání.

18      Z předchozího vyplývá, že žádost o posudek je přípustná v rozsahu, v němž se týká pravomoci Společenství uzavřít takovou dohodu, jako je zamýšlená dohoda.

19      Není však tomu tak, co se týče otázky slučitelnosti dohody se Smlouvou.

20      Za účelem poskytnutí úplné odpovědi na otázku slučitelnosti přistoupení Společenství k Úmluvě s pravidly Smlouvy, zvláště s články 164 a 219, které se týkají pravomoci Soudního dvora, Soudní dvůr musí mít k dispozici dostatečné informace o podmínkách, na jejichž základě se Společenství hodlá podřídit současným i budoucím mechanizmům soudní kontroly zřízeným Úmluvou.

21      Je přitom třeba konstatovat, že Soudnímu dvoru nebylo předloženo žádné upřesnění zamýšlených řešení, co se týče konkrétní úpravy tohoto podřízení Společenství mezinárodnímu soudu.

22      Z výše uvedeného vyplývá, že Soudní dvůr nemůže vydat posudek ke slučitelnosti přistoupení k Úmluvě s pravidly Smlouvy.

 K pravomoci Společenství přistoupit k Úmluvě

23      Z článku 3 B Smlouvy, podle kterého Společenství jedná v rámci pravomocí, které mu byly svěřeny Smlouvou, a cílů v ní stanovených, vyplývá, že Společenství má pouze svěřené pravomoci.

24      Zásada svěřených pravomocí musí být dodržována jak v rámci vnitřní činnosti, tak v rámci mezinárodní činnosti Společenství.

25      Společenství jedná obvykle na základě zvláštních pravomocí, které, jak rozhodl Soudní dvůr, nutně nemusí výslovně vyplývat z konkrétních ustanovení Smlouvy, ale mohou být rovněž konkludentně odvozeny z těchto ustanovení.

26      V oblasti mezinárodních vztahů Společenství, dotčených v rámci projednávané žádosti o posudek, může podle ustálené judikatury pravomoc Společenství k učinění mezinárodních závazků vyplývat nejen z výslovných ustanovení Smlouvy, ale může z těchto ustanovení vyplývat také konkludentně. Soudní dvůr dospěl zejména k závěru, že pokaždé, když právo Společenství vytvořilo pro orgány Společenství pravomoc na vnitřní úrovni za účelem dosažení stanoveného cíle, byla Společenství udělena pravomoc učinit mezinárodní závazky nezbytné k dosažení tohoto cíle, i pokud v tomto ohledu neexistuje výslovné ustanovení (viz posudek č. 2/91, ze dne 19. března 1993, Recueil, s. I‑1061, bod 7).

27      Je třeba konstatovat, že žádné ustanovení Smlouvy obecně neuděluje orgánům Společenství pravomoc přijímat pravidla v oblasti lidských práv nebo uzavírat mezinárodní úmluvy v této oblasti.

28      Pokud v tomto ohledu neexistují zvláštní výslovné a implicitní pravomoci, je třeba přezkoumat, zda článek 235 Smlouvy může být právním základem pro přistoupení.

29      Účelem článku 235 je doplnit úpravu v případě neexistence výslovných nebo implicitních pravomocí udělených orgánům Společenství k určité činnosti konkrétními ustanoveními Smlouvy v rozsahu, v němž se takovéto pravomoci nicméně jeví jako nezbytné k tomu, aby Společenství mohlo vykonávat svou činnost za účelem dosažení některého z cílů stanovených Smlouvou.

30      Toto ustanovení, které je nedílnou součástí institucionálního řádu založeného na zásadě svěřených pravomocí, nemůže představovat základ pro rozšíření rozsahu pravomocí Společenství nad obecný rámec vyplývající ze souhrnu ustanovení Smlouvy, a zvláště takových ustanovení, která vymezují úkoly a činnosti Společenství. Nemůže v žádném případě sloužit jako základ pro přijetí ustanovení, která by ve svých důsledcích v podstatě vedla ke změně Smlouvy bez postupu, který Smlouva za tímto účelem stanoví.

31      S ohledem na výše uvedené je třeba přezkoumat, zda přistoupení Společenství k Úmluvě může být založeno na článku 235.

32      Je třeba nejprve připomenout, že význam dodržování lidských práv byl zdůrazněn v různých prohlášeních členských států a orgánů Společenství (uvedených v bodě III.5 tohoto posudku). Na dodržování lidských práv odkazuje rovněž preambule Jednotného evropského aktu, jakož i preambule a čl. F odst. 2, čl. J.1 odst. 2 pátá odrážka a čl. K.2 odst.1 Smlouvy o Evropské unii. Článek F ostatně upřesňuje, že Unie ctí základní práva zaručená zvláště Úmluvou. Článek 130u Smlouvy o ES stanoví v odstavci 2, že politika Společenství v oblasti rozvojové spolupráce přispívá k cíli, jímž je dodržování lidských práv a základních svobod.

33      Je namístě dále poznamenat, že podle ustálené judikatury jsou základní práva nedílnou součástí obecných právních zásad, jejichž dodržování zajišťuje Soudní dvůr. V tomto ohledu se Soudní dvůr inspiruje ústavními tradicemi společnými členským státům, jakož i informacemi poskytnutými mezinárodními nástroji, které se týkají lidských práv, na nichž členské státy spolupracovaly nebo k nim přistoupily. V tomto rámci Soudní dvůr upřesnil, že Úmluva má zvláštní význam (viz zejména rozsudek ze dne 18. června 1991, ERT, C‑260/89, Recueil, s. I‑2925, bod 41).

34      Jestliže tedy dodržování lidských práv představuje podmínku legality aktů Společenství, je třeba nicméně konstatovat, že přistoupení k Úmluvě by mělo za následek zásadní změnu současného režimu Společenství v oblasti ochrany lidských práv v rozsahu, v němž by začlenilo Společenství do odlišné mezinárodní institucionální soustavy a všechna ustanovení Úmluvy do právního řadu Společenství.

35      Taková změna režimu Společenství v oblasti ochrany lidských práv, jejíž institucionální důsledky by byly stejně zásadní, jak pro Společenství, tak pro členské státy, by měla ústavní rozsah, a šla by tedy nad rámec působnosti článku 235. Mohla by být provedena pouze prostřednictvím změny Smlouvy.

36      Je tedy namístě konstatovat, že za současného stavu práva Společenství nemá Společenství pravomoc přistoupit k Úmluvě.

V důsledku toho

SOUDNÍ DVŮR

ve složení G. C. Rodríguez Iglesias, předseda, C. N. Kakouris, D. A. O. Edward, J.-P. Puissochet a G. Hirsch, předsedové senátů, G. F. Mancini, F. A. Schockweiler (soudce zpravodaj), J. C. Moitinho de Almeida, P. J. G. Kapteyn, C. Gulmann, J. L. Murray, P. Jann, H. Ragnemalm, L. Sevón a M. Wathelet, soudci,

po vyslechnutí G. Tesaura, prvního generálního advokáta, C. O. Lenze, F. G. Jacobse, A. La Pergoly, G. Cosmase, P. Légera, M. B. Elmera, N. Fennellyho a D. Ruiz-Jaraba Colomera, generálních advokátů,

vydává následující posudek:

Za současného stavu práva Společenství nemá Společenství pravomoc přistoupit k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.

Takto vyhlášeno v Lucemburku dne 28. března 1996.