ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA

13. prosince 1979 (*)

„Zákaz nové výsadby vinic“

Ve věci 44/79,

jejímž předmětem je žádost předložená Soudnímu dvoru na základě článku 177 Smlouvy o EHS Verwaltungsgericht (správní soud) v Neustadt an der Weinstraße směřující k získání, ve sporu probíhajícím před tímto soudem mezi

Liselotte Hauer, s bydlištěm v Bad Dürkheim,

a

Land Rheinland-Pfalz,

rozhodnutí o předběžné otázce týkající se výkladu článku 2 nařízení Rady č. 1162/76 ze dne 17. března 1976 o opatřeních na přizpůsobení potenciálu vinařství potřebám trhu, ve znění nařízení Rady č. 2776/78 ze dne 23. listopadu 1978, s ohledem na článek 1 Gesetz über Maßnahmen auf dem Gebiete der Weinwirtschaft – Weinwirtschaftsgesetz (německý zákon o opatřeních v oblasti vinařství),

SOUDNÍ DVŮR,

ve složení H. Kutscher, předseda, A. O’Keeffe a A. Touffait, předsedové senátů, J. Mertens de Wilmars, P. Pescatore, Mackenzie Stuart, G. Bosco, T. Koopmans a O. Due, soudci,

generální advokát: F. Capotorti,

vedoucí soudní kanceláře: A. Van Houtte,

vydává tento

Rozsudek

1        Usnesením ze dne 14. prosince 1978, došlým Soudnímu dvoru dne 20. března 1979, položil Verwaltungsgericht v Neustadt an der Weinstraße na základě článku 177 Smlouvy o EHS dvě předběžné otázky týkající se výkladu nařízení Rady č. 1162/76 ze dne 17. března 1976 o opatřeních na přizpůsobení potenciálu vinařství potřebám trhu (Úř. věst. L 135, s. 32), ve znění nařízení Rady č. 2776/78 ze dne 23. listopadu 1978 (Úř. věst. L 333, s. 1).

2        Ze spisu vyplývá, že dne 6. června 1975 požádala žalobkyně v původním řízení příslušný správní orgán spolkové země Porýní-Falcko o povolení vysadit vinici na pozemku, který vlastní v regionu Bad Dürkheim. Toto povolení jí bylo původně zamítnuto z toho důvodu, že podle německých právních předpisů použitelných v této věci, zejména zákona o vinařství (Weinwirtschaftsgesetz) ze dne 10. března 1977, nebyl dotyčný pozemek pokládán za vhodný k pěstování vinné révy. Dne 22. ledna 1976 podala dotyčná proti tomuto rozhodnutí správní odvolání. V době, kdy se odvoláním zabýval příslušný správní orgán, bylo přijato nařízení č. 1162/76 ze dne 17. května 1976, jehož článek 2 zakazuje na dobu tří let jakoukoliv novou výsadbu vinic. Dne 21. října téhož roku zamítl správní orgán odvolání, přičemž uplatnil dva důvody: jednak nevhodnost pozemku, a jednak zákaz výsadby vyplývající z uvedeného nařízení Společenství.

3        Jelikož dotyčná podala žalobu u Verwaltungsgericht, správní orgán na základě expertiz provedených na hroznech vinné révy sklizené ve stejné lokalitě a s přihlédnutím k narovnání, k  němuž došlo s některými vlastníky sousedních pozemků, uznal, že pozemek žalobkyně lze považovat za vhodný k pěstování vinné révy podle minimálních norem stanovených vnitrostátními právními předpisy. V důsledku toho správní orgán prohlásil, že je připraven udělit povolení po skončení období zákazu nové výsadby vinic zavedeného předpisy Společenství. Spor mezi účastníky řízení se tak nadále týká výhradně otázek spadajících do práva Společenství.

4        Žalobkyně v původním řízení se domnívá, že požadované povolení by jí mělo být vydáno proto, že nařízení č. 1162/76 nelze použít v případě, že žádost byla podána dlouho před vstupem tohoto nařízení v platnost. I za předpokladu, že by nařízení bylo použitelné v případě žádostí podaných před jeho vstupem v platnost, jeho ustanovení se nelze dovolávat vůči žalobkyni, neboť zasahují do jejího práva vlastnit majetek a do jejího práva na svobodný výkon povolání, která jsou zaručená články 12 a 14 Ústavy Spolkové republiky Německo.

5        S cílem vyřešit tento spor položil Verwaltungsgericht dvě otázky, které znějí takto:

1.      Musí být nařízení Rady č. 1162/76 ze dne 17. března 1976 ve znění nařízení Rady č. 2776/78 ze dne 23. listopadu 1978 vykládáno v tom smyslu, že čl. 2 odst. 1 se použije také na žádosti o povolení nové výsadby vinic, předložené již před vstupem tohoto nařízení v platnost?

2.      V případě kladné odpovědi na první otázku:

Musí být čl. 2 odst. 1 nařízení č. 1162/76 vykládán v tom smyslu, že zákaz udělit povolení k nové výsadbě vinic zde stanovený, je – jsou-li pominuty výjimky stanovené v čl. 2 odst. 2 nařízení – obecně použitelný, tedy zejména nezávisle na otázce nevhodnosti pozemku, která je upravena čl. 1 odst. 1 druhou větou a čl. 1 odst. 2 Weinwirtschaftsgesetz (německý zákon o opatřeních v oblasti vinařství)?

 K první otázce (časová působnost nařízení č. 1162/76)

6        Žalobkyně v původním řízení uplatňuje, že její žádost podaná u příslušného správního orgánu již dne 6. června 1975 měla za běžných okolností vést k rozhodnutí v její prospěch před vstupem nařízení Společenství v platnost, kdyby správní postup proběhl řádným způsobem a správní orgán bez prodlení uznal skutečnost, že její pozemek je vhodný k pěstování vinné révy v souladu s vnitrostátním právem. Tvrdí, že z hlediska časové působnosti nařízení Společenství je nezbytné k této situaci přihlédnout tím spíše, že produkce dotyčné vinice by neměla významnější vliv na podmínky na trhu vzhledem k době, která uplyne mezi výsadbou vinice a zahájením produkce.

7        Argumenty uplatněné žalobkyní v původním řízení nelze přijmout. Článek 2 odst. 1 druhý pododstavec nařízení č. 1162/76 totiž výslovně stanoví, že členské státy ode dne vstupu uvedeného nařízení v platnost již neudělí žádné další povolení k nové výsadbě. Tím, že se vztahuje na udělení povolení, toto ustanovení vylučuje možnost přihlédnout k okamžiku, kdy byla žádost podána. Toto ustanovení prozrazuje úmysl zajistit okamžitý účinek nařízení takovým způsobem, že i výkon práva výsadby nebo opětné výsadby nabytého před vstupem nařízení v platnost je po dobu zákazu na základě článku 4 uvedeného nařízení pozastaven.

8        Jak je uvedeno v šestém bodě odůvodnění preambule ohledně posledně uvedeného ustanovení, zákaz nové výsadby vinic je vynucen naléhavým obecným zájmem na snižování nadprodukce vína v Evropském společenství, znovunastolení rovnováhy na trhu a předcházení vzniku strukturálních přebytků. Ukazuje se tak, že nařízení č. 1162/76 má za cíl okamžité zastavení rozšiřování stávajících vinic. Proto nemůže být přijata výjimka ve prospěch žádosti podané před vstupem nařízení v platnost.

9        Na první otázku je tedy třeba odpovědět tak, že nařízení Rady č. 1162/76 ze dne 17. března 1976, ve znění nařízení Rady č. 2776/78 ze dne 23. listopadu 1978 musí být vykládáno v tom smyslu, že jeho čl. 2 odst. 1 se použije také na žádosti o povolení k nové výsadbě vinic, podané před vstupem prvně uvedeného nařízení v platnost.

 Ke druhé otázce (věcný dopad nařízení č. 1162/76)

10      Ve své druhé otázce Verwaltungsgericht žádá Soudní dvůr, aby rozhodl, zda zákaz udělit povolení k nové výsadbě vinic uvedený v čl. 2 odst. 1 nařízení č. 1162/76 je obecně použitelný, tedy zda zahrnuje rovněž pozemky, které jsou uznány za vhodné k pěstování vinné révy podle kritérií stanovených vnitrostátními právními předpisy.

11      V tomto ohledu znění nařízení výslovně stanoví, že článek 2 zakazuje „veškerou novou výsadbu vinic“, aniž by rozlišoval kvalitu dotyčných půd. Ze znění i cílů nařízení č. 1162/76 vyplývá, že zákaz musí zahrnovat nové výsadby vinic nezávisle na povaze půd a jejich klasifikaci podle vnitrostátních právních předpisů. Cílem nařízení, jak vyplývá především z druhého bodu odůvodnění preambule, je totiž ukončit nadprodukci evropského vinařství a obnovit krátkodobou i dlouhodobou rovnováhu na trhu. Pouze čl. 2 odst. 2 nařízení připouští určité výjimky z obecného zákazu stanoveného v odstavci 1 téhož článku, ale je nezpochybněné, že žádná z těchto výjimek se v projednávaném případě nepoužije.

12      Na druhou otázku je tedy třeba odpovědět tak, že čl. 2 odst. 1 nařízení Rady č. 1162/76 musí být vykládán v tom smyslu, že v něm vyjádřený zákaz udělit povolení k nové výsadbě vinic – odhlédne-li se od osvobození uvedených v čl. 2 odst. 2 uvedeného nařízení – je obecně platný, tedy zejména nezávisle na otázce, zda pozemek je, či není vhodný k pěstování vinné révy podle ustanovení vnitrostátního zákona.

 K otázce záruky základních práv v právním řádu Společenství

13      Ve svém předkládacím usnesení Verwaltungsgericht líčí, že pokud by nařízení č. 1162/76 muselo být vykládáno v tom smyslu, že stanoví zákaz s obecnou platností, který by zahrnoval i půdy vhodné k pěstování vinné révy, mohlo by toto ustanovení být ve Spolkové republice Německo případně považováno za nepoužitelné z důvodu pochybnosti o jeho slučitelnosti se základními právy zaručenými články 12 a 14 ústavy, které se týkají práva vlastnit majetek a práva na svobodný výkon povolání.

14      Jak Soudní dvůr stanovil ve svém rozsudku ze dne 17. prosince 1970, Internationale Handelsgesellschaft (Recueil 1970, s. 1125), otázka týkající se případného zásahu do základních práv aktem orgánů Společenství může být posouzena pouze v rámci samotného práva Společenství. Zavedení zvláštních posuzovacích kritérií, podléhajících právním předpisům nebo ústavnímu pořádku určitého členského státu, by z toho důvodu, že by poškozovalo materiální jednotu a účinnost práva Společenství, mělo nevyhnutelně za následek narušení jednoty společného trhu a ohrožení soudržnosti Společenství.

15      Soudní dvůr v uvedeném rozsudku a následně v rozsudku ze dne 14. května 1974, Nold (Recueil 1974, s. 491), rovněž zdůraznil, že základní práva tvoří nedílnou součást obecných právních zásad, jejichž dodržování sám zajišťuje; že při zajišťování ochrany těchto práv je Soudní dvůr povinen vycházet z ústavních tradic společných členským státům, takže ve Společenství nemohou být přijata opatření neslučitelná se základními právy uznanými ústavami těchto států; že mezinárodně právní instrumenty týkající se ochrany lidských práv, na jejichž tvorbě členské státy spolupracovaly nebo k nimž přistoupily, mohou rovněž skýtat poznatky, k nimž je třeba přihlédnout v rámci práva Společenství. Toto pojetí bylo později uznáno společným prohlášením Shromáždění, Rady a Komise ze dne 5. dubna 1977, které se po připomenutí judikatury Soudního dvora odvolává jednak na práva zaručená ústavami členských států, a jednak na Evropskou úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobod ze dne 4. listopadu 1950 (Úř. věst. 1977, C 103, s. 1).

16      Za těchto podmínek musí být pochybnosti Verwaltungsgericht o slučitelnosti ustanovení nařízení č. 1162/76 s pravidly týkajícími se ochrany základních práv chápány jako zpochybnění platnosti tohoto nařízení z hlediska práva Společenství. V této záležitosti je třeba rozlišovat mezi případným zásahem do práva vlastnit majetek a případným omezením svobody výkonu povolání.

 K otázce práva vlastnit majetek

17      Právo vlastnit majetek je v právním řádu Společenství zaručeno v souladu s pojetím společným ústavám všech členských států, odrážejícím se rovněž v prvním dodatkovém protokolu k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv.

18      Článek 1 tohoto protokolu stanoví:

„Každá fyzická nebo právnická osoba má právo pokojně užívat svůj majetek. Nikdo nemůže být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného zájmu a za podmínek, které stanoví zákon a obecné zásady mezinárodního práva.

Předchozí ustanovení nebrání právu států přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby upravily užívání majetku v souladu s obecným zájmem a zajistily placení daní a jiných poplatků nebo pokut.“

19      Poté, co potvrdilo úctu k vlastnictví, uvádí toto ustanovení dvě formy možných zásahů do práv vlastníka podle toho, zda zásah zbavuje vlastníka jeho práva nebo zda omezuje užívání tohoto práva. V daném případě je nepochybné, že zákaz nové výsadby vinic nelze považovat za akt zbavení majetku, neboť vlastník může nadále svobodně nakládat se svým majetkem a používat jej k jakýmkoli jiným účelům, jež nejsou zakázány. Naopak není pochyb o tom, že tento zákaz omezuje užívání majetku. Druhý pododstavec článku 1 protokolu obsahuje v tomto ohledu důležitý údaj, když státům přiznává právo „přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby upravily užívání majetku v souladu s obecným zájmem“. Protokol tak připouští princip oprávněnosti omezení v užívání majetku, zároveň však tato omezení připouští pouze v rozsahu, v němž je státy považují za „nezbytná“ k ochraně „obecného zájmu“. Toto ustanovení nicméně nedává dostatečně přesnou odpověď na otázku položenou Verwaltungsgericht.

20      Aby bylo možné na tuto otázku odpovědět, je tedy třeba zohlednit také ústavní pravidla a praxi všech devíti členských států. V tomto ohledu se nabízí první zjištění, a sice že tato pravidla a praxe umožňují zákonodárci upravit užívání soukromého majetku v obecném zájmu. Za tímto účelem některé ústavy odkazují na povinnosti inherentní vlastnictví majetku (německá ústava čl. 14 druhý pododstavec, první věta), na jeho společenskou funkci (italská ústava, čl. 42 druhý pododstavec), na podřízenost jeho užívání požadavkům obecného blaha (německá ústava, čl. 14 odst. 2 druhá věta a irská ústava, článek 43.2.2) nebo sociální spravedlnosti (irská ústava, článek 43.2.1). Ve všech členských státech dala řada právních předpisů této společenské funkci vlastnického práva konkrétní podobu. V každém členském státě tak lze nalézt právní předpisy týkající se zemědělského a lesního hospodářství, vodohospodářství, ochrany životního prostředí, územního plánování a urbanismu, které stanoví omezení, někdy i citelná, pokud jde o užívání pozemkového majetku.

21      Konkrétněji, v každé vinařské zemi Společenství existují, i když s nestejným stupněm přísnosti, závazné právní předpisy týkající se výsadby vinic, výběru odrůd a pěstitelských metod. V žádné z dotyčných zemí nejsou tato ustanovení považována za v principu neslučitelná s  právem vlastnit majetek.

22      S přihlédnutím k ústavnímu pojetí společnému členským státům a jejich ustálené zákonodárné praxi v nejrůznějších oblastech je tak možné prohlásit, že omezení nové výsadby vinic uložené nařízením č. 1162/76 nelze zpochybnit, pokud jde o samotný jeho princip. Jedná se o druh omezení, který je v totožné nebo obdobné podobě znám a uznáván za oprávněný ústavními pořádky všech členských států.

23      Toto zjištění nicméně nevyčerpává problém vznesený Verwaltungsgericht. I když nelze zpochybnit samotný princip možnosti Společenství omezit výkon vlastnického práva v rámci společné organizace trhu a pro účely strukturální politiky, je však třeba přezkoumat, zda omezení zavedená spornou právní úpravou skutečně odpovídají cílům obecného zájmu sledovaným Společenstvím a nepředstavují, vzhledem ke sledovanému cíli, nepřiměřený a neúnosný zásah do práv vlastníka, jímž by byla ohrožena samotná podstata práva vlastnit majetek. Takový je totiž žalobní důvod vznesený žalobkyní v původním řízení, která se domnívá, že zákonodárci umožňuje omezit užívání vinařského majetku pouze provádění kvalitativní politiky, takže žalobkyně požívá nedotknutelného práva, jelikož je uznáno, že její pozemek je způsobilý k pěstování vinné révy. Je tedy třeba zkoumat, jaký je cíl sporného nařízení, a posoudit, zda existuje přiměřený vztah mezi opatřeními stanovenými nařízením a cílem sledovaným v daném případě Společenstvím.

24      Na nařízení č. 1162/76 je třeba pohlížet v souvislosti se společnou organizací trhu s vínem, která má úzkou spojitost se strukturální politikou zamýšlenou Společenstvím v dotyčné oblasti. Cíle této politiky se projevují v nařízení č. 816/70 ze dne 28. dubna 1970 o dodatečných ustanoveních ke společné organizaci trhu s vínem (Úř. věst. L 99, s. 1), které tvoří základ sporného nařízení, jakož i v nařízení č. 337/79 ze dne 5. února 1979 o společné organizaci trhu s vínem (Úř. věst. L 54, s. 1), které je kodifikací veškerých ustanovení, jimiž se řídí společná organizace trhu. Hlava III tohoto nařízení, vztahující se k pravidlům upravujícím produkci a kontrolu rozvoje výsadby, tvoří stávající právní rámec v této oblasti. Usnesení Rady ze dne 21. dubna 1975 o nových pokynech k obnovení rovnováhy na trhu se stolním vínem (Úř. věst. C 90, s. 1) je dalším prvkem, který umožňuje rozpoznat politiku Společenství v této oblasti.

25      Ze všech těchto aktů vyplývá, že Společenstvím zahájená a částečně prováděná politika spočívá ve společné organizaci trhů související se strukturálním zlepšením stavu vinařského odvětví. Tato akce směřuje v rámci obecných směrů článku 39 Smlouvy o EHS k dosažení dvojího cíle, a to jednak nastolení trvale udržitelné rovnováhy na trhu s vínem za ceny ziskové pro producenty a spravedlivé pro spotřebitele, a jednak zlepšení kvality vína uváděného na trh. Za účelem dosažení tohoto dvojího cíle, kvantitativní rovnováhy a kvalitativního zlepšení, právní úprava Společenství vztahující se na trh s vínem stanovila širokou škálu nástrojů použitelných jak ve fázi produkce, tak ve fázi uvádění vína na trh.

26      V tomto ohledu je třeba odkázat zvláště na ustanovení článku 17 nařízení č. 816/70, převzatá v podrobnější podobě do článku 31 nařízení č. 337/79, která stanoví, že členské státy vypracují plány výsadby a produkce, koordinované v rámci závazného plánu Společenství. K provedení tohoto plánu mohou být přijata opatření týkající se výsadby, opětné výsadby, klučení a rušení vinic.

27      Nařízení č. 1162/76 bylo přijato v rámci těchto okolností. Z preambule tohoto nařízení a z hospodářských okolností jeho přijetí, které se od sklizně 1974 vyznačují hromaděním stálých přebytků produkce, je patrné, že toto nařízení plní dvojí úlohu: jednak má umožnit bezprostředně odvrátit nepřetržitý růst přebytků, a jednak má poskytnout orgánům Společenství čas nezbytný pro zavedení strukturální politiky na podporu vysoce kvalitní produkce prostřednictvím výběru půd pro pěstování vína a odrůd vinné révy, jakož i regulací výrobních metod, za současného zachování zvláštností a potřeb různých vinařských oblastí Společenství.

28      Právě se záměrem řešit tyto dvě otázky Rada stanovila nařízením č. 1162/76 obecný zákaz nové výsadby vinic, aniž by přitom, kromě několika přesně vymezených výjimek, zavedla rozlišení podle kvality půdy. Je nutno poznamenat, že při své obecné platnosti má toto opatření přijaté Radou dočasný ráz. Má bezprostředně odvrátit konjunkturální situaci přebytku a zároveň připravit konečná strukturální opatření.

29      Kritizované opatření takto pojaté nezahrnuje žádné nenáležité omezení výkonu vlastnického práva. Nová výsadba vinic za situace vyznačující se trvalou nadprodukcí by totiž z ekonomického hlediska nevedla k ničemu jinému než ke zvýšení objemu přebytku; mimoto by takovéto rozšíření v této fázi mohlo ztížit provádění strukturální politiky na úrovni Společenství v případě, že by se zakládala na používání přísnějších kritérií, než jsou stávající vnitrostátní právní předpisy ohledně výběru půd způsobilých k pěstování vinné révy.

30      Je tudíž třeba učinit závěr, že omezení užívání majetku, způsobené zákazem nové výsadby vinic vydaným na omezenou dobu nařízením č. 1162/76 je odůvodněné cíli obecného zájmu sledovanými Společenstvím a nezasahuje do podstaty práva vlastnit majetek tak, jak je uznáno a zaručeno v právním řádu Společenství.

 K otázce svobodného výkonu profesní činnosti

31      Žalobkyně v původním řízení se dále domnívá, že zákaz nové výsadby vinic vydaný nařízením č. 1162/76 poškozuje její základní práva tím, že má za následek omezení svobodného výkonu její profesní činnosti ve vinařství.

32      Jak již Soudní dvůr uvedl ve svém výše uvedeném rozsudku ze dne 14. května 1974, Nold, ačkoli je pravda, že záruky svobodného výkonu profesní činnosti jsou zakotveny v ústavním pořádku více členských států, takto zaručené právo se neprojevuje jako absolutní výsada, ale i ono musí být posuzováno vzhledem ke společenské funkci chráněných činností. V daném případě je nutno podotknout, že sporným opatřením Společenství není žádným způsobem dotčen přístup k vinařskému povolání ani svobodný výkon tohoto povolání na plochách v současné době určených k pěstování vinné révy. Pokud je zákazem nové výsadby vinic dotčen svobodný výkon vinařského povolání, toto omezení je pouze následkem omezení výkonu vlastnického práva, takže s ním splývá. Omezení svobodného výkonu vinařského povolání, i za předpokladu, že by k němu došlo, by tudíž bylo odůvodněno těmi samými důvody, které odůvodňují omezení dotýkající se užívání majetku.

33      Z předcházejícího tedy vyplývá, že přezkum nařízení č. 1162/76 s ohledem na pochybnosti vyjádřené Verwaltungsgericht neodhalil žádnou skutečnost, kterou by mohla být dotčena platnost tohoto nařízení na základě rozporu s požadavky vyplývajícími z ochrany základních práv ve Společenství.

 K nákladům řízení

Výdaje vzniklé vládě Spolkové republiky Německo, Radě a Komisi Evropských společenství, které předložily Soudnímu dvoru vyjádření, se nenahrazují.

Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení vzhledem ke sporu probíhajícímu před Verwaltungsgericht v Neustadt an der Weinstraße, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud.

Z těchto důvodů

SOUDNÍ DVŮR

o otázkách, které mu byly předloženy usnesením Verwaltungsgericht v Neustadt an der Weinstraße ze dne 14. prosince 1978, rozhodl takto:

1)      Nařízení Rady č. 1162/76 ze dne 17. března 1976 o opatřeních na přizpůsobení potenciálu vinařství potřebám trhu, ve znění nařízení Rady č. 2776/78 ze dne 23. listopadu 1978, kterým se podruhé mění nařízení č. 1162/76, musí být vykládáno v tom smyslu, že jeho čl. 2 odst. 1 se použije také na žádosti o povolení k nové výsadbě vinic, podané před vstupem tohoto nařízení v platnost.

2)      Článek 2 odst. 1 nařízení Rady č. 1162/76 musí být vykládán v tom smyslu, že v něm vyjádřený zákaz udělit povolení k nové výsadbě vinic – odhlédne-li se od osvobození uvedených v čl. 2 odst. 2 uvedeného nařízení – je obecně platný, tedy zejména nezávisle na otázce, zda pozemek je, či není vhodný k pěstování vinné révy podle ustanovení vnitrostátního zákona.

Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 13.prosince 1979.

* Jednací jazyk: němčina.