V Bruselu dne 21.11.2018

COM(2018) 807 final

SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ A EVROPSKÉ CENTRÁLNÍ BANCE

Návrhy rozpočtových plánů na rok 2019: celkové posouzení











Shrnutí

Toto sdělení shrnuje posouzení provedené Komisí u návrhů rozpočtových plánů na rok 2019, které předložily členské státy eurozóny, včetně plánů nezměněné politiky předložených vládami Lotyšska a Lucemburska, ve kterých proběhly v říjnu celostátní volby, a Slovinska, kde se nová vláda ujala úřadu dne 13. září 2018. Itálie předložila svůj návrh rozpočtového plánu dne 16. října 2018 a v návaznosti na stanovisko Komise ze dne 23. října 2018, jež zjistilo obzvláště závažný nesoulad, předložila dne 13. listopadu 2018 revidovaný návrh rozpočtového plánu. Po dokončení ekonomického ozdravného programu v rámci Evropského mechanismu stability dne 20. srpna 2018 Řecko předložilo svůj první návrh rozpočtového plánu na podzim tohoto roku. V souladu s nařízením (EU) č. 473/2013 posoudila Komise jak tyto návrhy, tak i celkovou rozpočtovou situaci a orientaci fiskální politiky v eurozóně jako celku.

Celkové posouzení návrhů rozpočtových plánů na rok 2019 a souhrnnou orientaci fiskální politiky pro eurozónu lze shrnout takto:

1.Výhled růstu eurozóny zůstává pozitivní, ale od jarního hodnocení oslabil, přičemž Komise a členské státy revidovaly své prognózy růstu pro rok 2018 směrem dolů a očekává se, že růst v roce 2019 opět zpomalí. Přestože by měl ekonomický růst v letech 2018 i 2019 převyšovat úroveň svého potenciálu a inflace by se měla pohybovat kolem 2 %, hospodářství eurozóny vstupuje po pěti letech nepřetržitého růstu HDP do méně dynamického období. Výhled komplikují četné nejistoty i značná a vzájemně propojená rizika nepříznivého vývoje.

2.Prognóza Komise z podzimu 2018 předpokládá, že souhrnný celkový schodek vládního sektoru v eurozóně, který se od roku 2010 nepřetržitě snižuje, klesne v roce 2018 na 0,6 % HDP, ale v roce 2019 se opět zvýší na 0,8 % HDP. Jednalo by se o první zvýšení souhrnného schodku v eurozóně od roku 2009, kdy dosáhl svého maxima. Se stejným vývojem celkového schodku vládního sektoru počítají i návrhy rozpočtových plánů.

3.Poprvé od vzniku eura by podle prognózy Komise z podzimu 2018 neměl žádný členský stát eurozóny vykázat v roce 2019 schodek převyšující referenční hodnotu 3 % HDP. V šesti z členských států, u kterých se v roce 2019 očekává schodek, by měl být schodek nižší než 2 % HDP. Přebytek se pak v roce 2019 očekává v deseti členských státech.

4.Podle prognózy Komise bude poměr dluhu k HDP v eurozóně pokračovat v poklesu z posledních let a sníží se z přibližně 87 % v roce 2018 na cca 85 % v roce 2019. Je to díky plánovaným primárním rozpočtovým přebytkům, příznivým makroekonomickým podmínkám a pokračujícím nízkým úrokovým sazbám. S podobným snížením poměru dluhu k HDP v eurozóně počítají návrhy rozpočtových plánů. Existuje zjevný předpoklad, že Itálie se v letech 2018 a 2019 do značné míry odchýlí od doporučené hodnoty pro snižování dluhu, přičemž poměr dluhu k HDP by měl zůstat víceméně stabilní ve výši přibližně 131 %. V menší míře se nedodržení doporučené hodnoty pro snižování dluhu v obou letech předpokládá také u Belgie. Na Portugalsko a Francii se od zrušení postupu při nadměrném schodku v roce 2016, resp. 2017 vztahuje přechodné pravidlo pro zadlužení. Předpokládá se, že Portugalsko v roce 2018 toto pravidlo dodrží, nikoli však v roce 2019, a že Francie pravidlo nedodrží ani v jednom z těchto let. Pokud Španělsko v roce 2018 provede trvalou nápravu svého nadměrného schodku, bude se na něj v roce 2019 vztahovat přechodné pravidlo pro zadlužení, přičemž v současné době se dosažení požadované korekce neočekává.

5.Podle prognózy Komise z podzimu 2018 se počet členských států, jež dosahují svých střednědobých rozpočtových cílů či je překračují, mezi rokem 2018 a 2019 zvýší ze sedmi na osm, přičemž Rakousko v roce 2019 svůj střednědobý rozpočtový cíl mírně překročí. Předpokládá se, že Španělsko, Itálie a Francie zůstanou v roce 2019 výrazně za svými střednědobými rozpočtovými cíli. Komise v současnosti předpokládá, že z členských států, které ještě svého střednědobého rozpočtového cíle nedosáhly a předložily úplný návrh rozpočtového plánu, se Itálie v roce 2019 odkloní od svého střednědobého rozpočtového cíle ještě více. V případě Estonska a Francie se naopak při plnění jejich střednědobých rozpočtových cílů očekává provedení určitých korekcí, zatímco u ostatních členských států zůstane situace v podstatě beze změny.

6.Na rozdíl od prognózy z jara 2018, která pro eurozónu počítala s pokračujícím snižováním souhrnného strukturálního schodku, Komise nyní předpokládá, že strukturální schodek v roce 2019 vzroste o 0,3 % potenciálního HDP. Toto zvýšení je způsobeno zejména předpokládaným nárůstem strukturálního schodku Itálie o 1,2 % potenciálního HDP. Ke změně souhrnného údaje o eurozóně přispívají rovněž expanzivní fiskální politiky, které se očekávají v členských státech s fiskálním prostorem, zejména v Německu a Nizozemsku. Bez Itálie by předpokládaná celková orientace fiskální politiky v eurozóně byla v roce 2019 obecně neutrální. Předpokládaná změna pro eurozónu jako celek je v souladu se změnou (přepočteného) strukturálního salda v návrzích rozpočtových plánů. Strukturální primární saldo, které nezahrnuje úrokové náklady, poukazuje na podobně expanzivní orientaci. Diskreční fiskální úsilí, což je ukazatel, který se blíží výdajovému kritériu Paktu o stabilitě a růstu, poukazuje podle prognózy Komise z podzimu 2018 na poněkud expanzivnější orientaci (0,4 % potenciálního HDP) v roce 2019.

7.Pokud jde o složení fiskální korekce eurozóny, Komise očekává, že zvýšení strukturálního schodku v roce 2019 bude způsobeno poklesem cyklicky očištěného poměru příjmů k HDP. Návrhy rozpočtových plánů mají podobné očekávání; je to v důsledku nahlášených diskrečních škrtů na straně příjmů a očekávaných výpadků příjmů. Cyklicky očištěný podíl výdajů by se v roce 2019 podle prognózy Komise z podzimu 2018 i návrhů rozpočtových plánů neměl měnit, a to i přes další, byť malý pokles úrokových nákladů mezi rokem 2018 a 2019. Neočekávané zisky plynoucí z nižších úrokových nákladů by měly být použity k rychlejšímu snižování dluhu.

8.Členské státy mají i nadále velmi odlišné fiskální pozice, pokud jde o problémy v oblasti zadlužení a udržitelnosti. V krátkodobém horizontu čelí rizikům pro fiskální udržitelnost pouze Kypr, přičemž ukazatel Komise S0 je těsně nad příslušnou kritickou hranicí. Jako zranitelná vůči dalšímu zvyšování nákladů na vydávání dluhopisů se jeví krátkodobá udržitelnost italských veřejných financí. Několik vysoce zadlužených členských států čelí vysokým střednědobým rizikům, a to na základě faktorů, jako jsou současná úroveň dluhu, stávající primární saldo a předpokládané náklady související se stárnutím populace. Některé z nich plánují v roce 2019 spíše omezenou fiskální korekci (Belgie, Španělsko, Francie a Portugalsko) nebo fiskální expanzi (Itálie). V případě Belgie, Španělska a Portugalska Komise v roce 2019 nepředpokládá žádné fiskální korekce, zatímco v Itálii se očekává větší expanze, než jak uvádí návrh rozpočtového plánu. Tyto členské státy dostatečně nevyužívají převládajících příznivých makroekonomických podmínek a akomodativní měnové politiky k obnově fiskálních rezerv. Nesnižuje-li se veřejný dluh, zvyšuje se tím riziko zesílení tržního tlaku na členské státy s vysokým veřejným dluhem, což by mohlo mít negativní vedlejší účinky na trhy s veřejnými dluhopisy ostatních členských států eurozóny.

9.Jak zároveň potvrzuje prognóza Komise z podzimu 2018, několik členských států, které mají fiskální prostor a velký přebytek běžného účtu, plánuje v roce 2019 svůj fiskální prostor částečně využít. Fiskální expanzi plánují v roce 2019 zejména Německo a Nizozemsko. Tento přístup je v souladu s dřívějšími doporučeními Komise v oblasti fiskální politiky. Zvýšení veřejných investic v těchto členských státech by mělo pozitivní vedlejší účinky na zbytek eurozóny. Na veřejné investice je však fiskální expanze plánovaná těmito členskými státy zaměřena pouze částečně.

10.Vzhledem k chybějící fiskální korekci v některých vysoce zadlužených členských státech nejsou fiskální politiky dostatečně diferencované, což v eurozóně jako celku vede k mírně expanzivní a procyklické orientaci fiskální politiky. Dodržování Paktu o stabilitě a růstu spolu s částečným využitím fiskálního prostoru v některých členských státech by v eurozóně jako celku vedlo v roce 2019 k obecně neutrální až mírně restriktivní orientaci fiskální politiky, jež by vzhledem k pokračující podpoře ekonomiky ze strany měnové politiky přispěla k vesměs vyvážené celkové skladbě politik a snížila rizika finanční nestability.

Posouzení plánů jednotlivých členských států provedené Komisí lze shrnout takto:

Podle Komise je revidovaný návrh rozpočtového plánu Itálie nadále v obzvláště závažném nesouladu s požadavky Paktu o stabilitě a růstu, jelikož v roce 2019 počítá s významnou odchylkou od doporučeného postupu korekce směřujícího k dosažení střednědobého rozpočtového cíle vzhledem k předpokládanému značnému zhoršení strukturálního salda a míry růstu veřejných výdajů očištěných od diskrečních opatření na straně příjmů a jednorázových opatření, jež výrazně převyšuje referenční hodnotu. Makroekonomickou prognózu, z níž návrh rozpočtového plánu na rok 2019 vychází, navíc z důvodu značných rizik ohrožujících naplnění příslušných projekcí nepotvrdila italská nezávislá instituce pro fiskální monitoring.

U ostatních členských států zjistila Komise v některých případech rizika, že plánovaná fiskální korekce nesplňuje požadavky Paktu o stabilitě a růstu.



Pokud jde o členské státy, na které se vztahuje preventivní složka Paktu o stabilitě a růstu:


– u deseti členských států (Německo, Irsko, Řecko, Kypr, Litva, Lucembursko, Malta, Nizozemsko, Rakousko a Finsko) je návrh rozpočtového plánu v souladu s požadavky, které na rok 2019 vyplývají z Paktu o stabilitě a růstu, V případě Rakouska a Finska závisí toto zjištění na předpokládaném dosažení střednědobého rozpočtového cíle s přihlédnutím k případným povoleným odchylkám. Nebude-li tato prognóza potvrzena v budoucích hodnoceních, bude nutné v celkovém posouzení souladu zohlednit rozsah odchýlení od požadavku stanoveného Radou,


– u tří členských států (Estonsko, Lotyšsko a Slovensko) je návrh rozpočtového plánu obecně v souladu s požadavky, které na rok 2019 vyplývají z Paktu o stabilitě a růstu. V těchto členských státech by provádění plánu mohlo vést k určitému odchýlení od jejich střednědobého rozpočtového cíle s přihlédnutím k případným povoleným odchylkám. Pokud se v budoucích hodnoceních již nebude předpokládat, že strukturální saldo se přiblíží střednědobému rozpočtovému cíli, bude nutné v celkovém posouzení souladu zohlednit rozsah odchýlení od požadavku stanoveného Radou,


– u čtyř členských států (Belgie, Francie, Portugalsko a Slovinsko) představují návrhy rozpočtových plánů riziko nesouladu s požadavky, které na rok 2019 vyplývají z Paktu o stabilitě a růstu. V těchto členských státech by provádění návrhů rozpočtových plánů mohlo vést k významnému odchýlení od postupu korekce směřujícího k dosažení jejich střednědobého rozpočtového cíle. V případě Belgie, Francie a Portugalska se předpokládá rovněž nedodržení (přechodné) doporučené hodnoty pro snižování dluhu.

Pokud jde o zbývající členský stát, na který se v současnosti vztahuje nápravná složka Paktu o stabilitě a růstu (tj. postup při nadměrném schodku):


– u Španělska, na které by se mohla od roku 2019 vztahovat preventivní složka, pokud bude včas dosaženo udržitelné nápravy nadměrného schodku, existuje riziko nesouladu návrhu rozpočtového plánu s požadavky Paktu o stabilitě a růstu na rok 2019, neboť podle prognózy Komise z podzimu 2018 se v roce 2019 předpokládá významné odchýlení od požadovaného postupu korekce směřujícího k dosažení střednědobého rozpočtového cíle a nedodržení přechodné doporučené hodnoty pro snižování dluhu.

 

I. Úvod

Podle právních předpisů EU musí členské státy eurozóny do 15. října předložit Komisi návrhy rozpočtových plánů na následující rok, aby se zlepšila koordinace vnitrostátních fiskálních politik v hospodářské a měnové unii 1 .

Tyto plány shrnují návrhy rozpočtů, které vlády předkládají svým vnitrostátním parlamentům. Komise ke každému plánu vydává stanovisko posuzující, zda je v souladu s povinnostmi daného členského státu vyplývajícími z Paktu o stabilitě a růstu.

Komise má rovněž předkládat celkové posouzení rozpočtové situace a výhledů eurozóny jako celku.

V souladu s ustanoveními souboru pravidel pro balíček dvou právních aktů 2 předložilo Lucembursko a Lotyšsko návrhy rozpočtových plánů nezměněné politiky z důvodu konání celostátních voleb v říjnu. Plán nezměněné politiky předložila rovněž slovinská vláda, která se ujala úřadu dne 13. září 2018. Očekává se, že tyto vlády předloží úplné návrhy rozpočtových plánů co nejdříve. Itálie předložila svůj návrh rozpočtového plánu dne 16. října 2018 a v návaznosti na stanovisko Komise ze dne 23. října 2018, jež zjistilo obzvláště závažný nesoulad, předložila dne 13. listopadu 2018 revidovaný návrh rozpočtového plánu. Po dokončení ekonomického ozdravného programu v rámci Evropského mechanismu stability dne 20. srpna 2018 Řecko předložilo svůj první návrh rozpočtového plánu na podzim tohoto roku.

Stanoviska Komise při současném respektování rozpočtové pravomoci členských států obsahují objektivní politická doporučení určená zejména pro vlády a parlamenty členských států, jejichž cílem je usnadnit posouzení souladu návrhů rozpočtu s fiskálními pravidly Unie. Nařízení (EU) č. 473/2013 stanoví komplexní soubor nástrojů, který k hospodářské a rozpočtové politice přistupuje z hlediska společného zájmu v eurozóně, jak to zamýšlí Smlouva.

V listopadu 2017 navrhla Komise aktualizované doporučení týkající se hospodářské politiky eurozóny, které bylo projednáno v Radě a schváleno vedoucími představiteli EU na zasedání Evropské rady dne 22. března 2018 3 . Z tohoto doporučení Komise ve svém posouzení vychází.

Toto sdělení má dvojí cíl. Za prvé na základě horizontálního posouzení návrhů rozpočtových plánů souhrnně zachycuje rozpočtovou politiku na úrovni eurozóny. Tento postup odpovídá horizontálnímu posouzení programů stability, které se provádí na jaře, ale zaměřuje se spíše na nadcházející rok než na střednědobé fiskální plány. Za druhé poskytuje přehled o návrzích rozpočtových plánů podle jednotlivých členských států a vysvětluje, jak Komise postupuje při jejich posuzování, zejména z hlediska souladu s požadavky Paktu o stabilitě a růstu. Posouzení se liší podle toho, zda se na členský stát vztahuje preventivní nebo nápravná složka Paktu o stabilitě a růstu, a v potaz se berou také požadavky týkající se výše veřejného zadlužení a jeho dynamiky.



II. Hlavní zjištění týkající se eurozóny

Hospodářský výhled podle plánů členských států a prognózy Komise

Výhled růstu eurozóny zůstává pozitivní, ale od jarního hodnocení oslabil. Podle prognózy Komise z podzimu 2018 by se měl růst úhrnného reálného HDP v eurozóně snížit z 2,4 % v roce 2017 na 2,1 % v roce 2018 a na 1,9 % v roce 2019, k podobným hodnotám docházejí i makroekonomické předpoklady obsažené v návrzích rozpočtových plánů (tabulka 1). U prognózy na rok 2018 došlo ke snížení o 0,2 procentního bodu ve srovnání s prognózou Komise z jara 2018 a o 0,3 procentního bodu ve srovnání s programy stability; v prognóze na rok 2019 pak po revizi došlo oproti jarní prognóze ke snížení o 0,1 procentního bodu 4 . Makroekonomické scénáře obsažené v návrzích rozpočtových plánů jsou obecně velmi podobné prognózám Komise pro jednotlivé členské státy, což je částečně způsobeno tím, že všechny členské státy mají povinnost vycházet při návrzích rozpočtu z makroekonomických prognóz potvrzených či vypracovaných nezávislým subjektem. V případě Německa poprvé makroekonomickou prognózu v rámci nového uspořádání potvrdila projektová skupina společných hospodářských prognóz. Makroekonomické předpoklady, z nichž vychází italský návrh rozpočtového plánu, však tamní nezávislá fiskální instituce nepotvrdila. Belgický návrh rozpočtového plánu pak nevychází z nejnovější nezávislé prognózy federálního úřadu pro plánování. Ve srovnání s příslušnými návrhy rozpočtových plánů Komise předpovídá podstatně nižší růst u Řecka, Lucemburska a Malty (příloha IV tabulka 1).

Navzdory očekávanému mírnému zpomalení hospodářského růstu se očekává, že souhrnná mezera výstupu v eurozóně se v roce 2018 dostane do kladných čísel a v roce 2019 se zvýší. Prognóza Komise z podzimu 2018 předpokládá v roce 2018 u všech členských států s výjimkou Řecka a Itálie kladné mezery výstupu. Tento závěr platí i pro přepočtené mezery výstupu na základě návrhů rozpočtových plánů 5 . Očekává se, že souhrnná kladná mezera výstupu se bude v roce 2019 dále zvyšovat, ale vývoj v jednotlivých členských státech je různý, a to jak podle prognózy Komise z podzimu 2018, tak na základě (přepočtených) návrhů rozpočtových plánů. Zápornou mezeru výstupu by mělo v roce 2019 vykazovat pouze Řecko, ačkoli mezera by se měla podle prognózy výrazně snížit.

Očekává se, že celková inflace se v roce 2018 přiblíží definici cenové stability Evropské centrální banky a v roce 2019 zůstane v podstatě beze změny. Komise očekává, že celková inflace v roce 2018 dosáhne 1,8 %, a to zejména v důsledku vyšších cen energie. Většina členských států ve svých návrzích rozpočtových plánů zvýšila své prognózy celkové inflace na rok 2018. Z toho vychází souhrnná prognóza eurozóny ve výši 1,7 % (ve srovnání s programy stability nárůst o 0,3 procentního bodu). Návrhy rozpočtových plánů i Komise předpokládají, že celková inflace zůstane v roce 2019 přibližně na stejné úrovni.

Celkově se očekává, že HDP v eurozóně vstoupí po pěti letech nepřetržitého růstu do méně dynamického období. Podpora hospodářské aktivity by měla nadále stát na pevných základech soukromé spotřeby a investic. Zároveň se očekává, že růst budou ovlivňovat slabší dynamika zahraničního obchodu, pomalejší růst zaměstnanosti a všeobecně stoupající nejistota. Podle prognózy Komise z podzimu 2018 nepříznivá rizika převažují. Přehřátí ekonomiky v USA by mohlo ovlivnit ochotu investorů riskovat, což by mělo negativní dopady jednak na hospodářství USA vzhledem k vysokému pákovému efektu u společností, jednak na rozvíjející se tržní ekonomiky, což by vedlo k nepříznivým vedlejším účinkům na vyspělé ekonomiky. V některých vysoce zadlužených členských státech eurozóny by se navíc mohly znovu objevit rušivé vazby mezi bankami a státy, což by v situaci celkového přehodnocování rizik a normalizace měnové politiky mohlo vyvolat obavy ohledně finanční stability.

Tabulka 1: Přehled souhrnných hospodářských a rozpočtových ukazatelů (EZ-18) na období 2018–2019

Zdroj: Programy stability z roku 2018, návrhy rozpočtových plánů na rok 2019, prognóza Evropské komise z podzimu 2018.

Fiskální výhled podle plánů a prognózy Komise z podzimu 2018

Očekává se, že souhrnný celkový schodek vládního sektoru v eurozóně bude v roce 2018 nadále klesat, ale v roce 2019 vzroste. Celkový schodek vládního sektoru v eurozóně by se měl v roce 2018 snížit na 0,6 % HDP, a to jak podle prognózy Komise z podzimu 2018, tak podle návrhů rozpočtových plánů (tabulka 1). Schodek je nižší, než předpokládala prognóza Komise z jara 2018 a programy stability z roku 2018. Vývoj v jednotlivých zemích je různý; očekává se, že ve srovnání s prognózou Komise z jara 2018 budou mít větší schodky Španělsko a Itálie, zatímco v Estonsku, na Kypru, v Lucembursku a v Nizozemsku se očekává větší přebytek (příloha IV tabulka 2). Souhrnný schodek v eurozóně by se měl v roce 2019 zvýšit na 0,8 % HDP, a to jak podle prognózy Komise z podzimu 2018, tak podle návrhů rozpočtových plánů. Tato hodnota představuje nárůst jak ve srovnání s prognózou Komise z jara 2018 (+0,2 % HDP), tak s programy stability z roku 2018 (+0,5 % HDP). Je to způsobeno zejména vyššími očekávanými schodky v Belgii, Španělsku, Francii a Itálii a nižším přebytkem v Německu. Jednalo by se o první nárůst souhrnného celkového schodku vládního sektoru v eurozóně od roku 2009, kdy dosáhl svého maxima.

Poprvé od vzniku eura by žádný členský stát eurozóny neměl v roce 2018 vykázat schodek převyšující referenční hodnotu 3 %. Očekává se, že Španělsko v roce 2018 napraví svůj nadměrný schodek, přičemž celkový schodek vládního sektoru by měl podle prognózy Komise z podzimu 2018 klesnout na 2,7 %, což je stejná hodnota jako cíl uvedený ve španělském návrhu rozpočtového plánu (příloha IV tabulka 2). V šesti z členských států, u kterých se v roce 2019 očekává schodek, by měl být schodek nižší než 2 % HDP. Přebytek se 2018 očekává v devíti členských státech. Podle prognózy Komise by se tato skupina měla v roce 2019 rozšířit na deset členských států: přibude Rakousko, které směřuje k vyváženému rozpočtu. Celkově jsou rozdíly mezi prognózou Komise z podzimu 2018 a návrhy rozpočtových plánů ohledně předpokládané fiskální bilance členských států v roce 2019 omezené (příloha IV grafy 1 a 2), ačkoli v případě Itálie, Španělska a Portugalska jsou patrné nezanedbatelné negativní rozdíly.

Souhrnné primární saldo eurozóny, k němuž se dospěje odstraněním úrokových nákladů z celkového salda, by mělo v letech 2018 a 2019 zůstat v přebytku. Podle prognózy Komise z podzimu 2018 i podle návrhů rozpočtových plánů by se souhrnné primární saldo eurozóny mělo zvýšit z 1 % HDP v roce 2017 na 1,2 % HDP v roce 2018 (tabulka 1), což ve srovnání s programy stability z roku 2018 představuje významnou úpravu směrem nahoru 6 . Záporné primární saldo se v roce 2018 očekává pouze ve Španělsku, Francii a Lotyšsku (příloha IV tabulka 3). Podle návrhů rozpočtových plánů i podle prognózy Komise z podzimu 2018 by mělo souhrnné primární saldo eurozóny v roce 2019 mírně klesnout na 1 % HDP. Předpokládá se, že k obzvlášť výraznému snížení primárního salda dojde v roce 2019 v Německu a Itálii. Francie a Lotyšsko by měly záporné primární saldo vykazovat i v roce 2019. Rozdíly mezi prognózami členských států a Komise jsou v obou letech vesměs omezené, ačkoli Komise očekává, že primární saldo Španělska, Lotyšska a Portugalska bude v roce 2019 v porovnání s návrhy rozpočtových plánů o více než 0,3 % HDP nižší.

Na rozdíl od programů stability z roku 2018 by provádění návrhů rozpočtových plánů vedlo v eurozóně v roce 2019 k mírně expanzivní orientaci fiskální politiky (měřeno změnou strukturálního salda) 7 . Jak prognóza Komise z podzimu 2018, tak (přepočtené) návrhy rozpočtových plánů předpokládají v roce 2018 víceméně nezměněné souhrnné strukturální saldo (tabulka 1). To je rovněž obecně v souladu s programy stability z roku 2018, přestože se zde u jednotlivých členských států skrývají určité změny (příloha IV tabulky 4 a 5). Předpokládá se, že strukturální saldo se v roce 2019 zhorší o 0,3 % potenciálního HDP, a to jak v (přepočtených) návrzích rozpočtových plánů, tak v prognóze Komise z podzimu 2018. Toto zhoršení je v rozporu s programy stability z roku 2018, podle kterých mělo v roce 2019 dojít ke zlepšení souhrnného strukturálního salda eurozóny o 0,3 % potenciálního HDP. Zhoršení strukturálního salda je způsobeno zejména předpokládaným nárůstem strukturálního schodku Itálie o 1,2 % potenciálního HDP. Ke změně souhrnného údaje o eurozóně přispívají rovněž expanzivní fiskální politiky, které se očekávají v členských státech s fiskálním prostorem, zejména v Německu a Nizozemsku. Bez Itálie by předpokládaná celková orientace fiskální politiky v eurozóně byla v roce 2019 obecně neutrální, přičemž strukturální schodek by se měl zvýšit o 0,1 % potenciálního HDP. Předpokládaná změna pro eurozónu jako celek je v souladu se změnou (přepočteného) strukturálního salda v návrzích rozpočtových plánů (příloha IV graf 3).

Diskreční fiskální úsilí poukazuje na expanzivní orientaci fiskální politiky v eurozóně jak v roce 2018, tak v roce 2019. Diskreční fiskální úsilí se pojmově blíží výdajovému kritériu 8 . Podle prognózy Komise z podzimu 2018 poukazuje diskreční fiskální úsilí na fiskální expanzi ve výši přibližně 0,4 % HDP jak v roce 2018, tak v roce 2019 9 . Diskreční fiskální úsilí vypočítané na základě návrhů rozpočtových plánů poukazuje na o něco menší expanzi v roce 2019 (0,3 % potenciálního HDP), což je v souladu s orientací fiskální politiky, kterou naznačuje změna strukturálního salda (příloha IV graf 4).

Očekává se, že mezi rokem 2018 a 2019 stoupne počet členských států, jež dosahují svých střednědobých rozpočtových cílů nebo je překračují. Podle prognózy Komise z podzimu 2018 by mělo v roce 2018 překročit své střednědobé rozpočtové cíle sedm členských států eurozóny (Německo, Irsko, Kypr, Litva, Lucembursko, Malta a Nizozemsko) (příloha IV tabulka 5) 10 . Předpokládá se, že všechny tyto země dosáhnou svých střednědobých rozpočtových cílů nebo je překročí i v roce 2019, ačkoli Německo, Kypr a Nizozemsko plánují využít část svého fiskálního prostoru (příloha IV grafy 7a a 7b). V roce 2019 by mělo svůj střednědobý rozpočtový cíl mírně překročit i Rakousko. Prognóza Komise z podzimu 2018 počítá s tím, že několik členských států svého střednědobého rozpočtového cíle v roce 2019 zdaleka nedosáhne: Španělsko (–3,1 p.b.), Itálie (–3 p.b.) a Francie (–1,9 p.b.) (příloha IV tabulka 6 a grafy 7a a 7b). Komise předpovídá, že z členských států, které ještě svého střednědobého rozpočtového cíle nedosáhly, se Itálie a Slovinsko v roce 2019 od svých střednědobých rozpočtových cílů ještě více odkloní. Estonsko, Francie a Finsko oproti tomu provedou za účelem plnění svých střednědobých rozpočtových cílů v roce 2019 určité korekce, zatímco v případě Belgie, Španělska, Lotyšska, Portugalska a Slovenska se změny neočekávají.

Očekává se, že poměr veřejného dluhu k HDP bude v letech 2018 a 2019 dále klesat. Poměr veřejného dluhu k HDP v eurozóně se snižuje od roku 2014, kdy dosáhl svého vrcholu ve výši 94½ %. Podle prognózy Komise z podzimu 2018 by měl v roce 2019 klesnout na přibližně 85 %. Za pokračujícím snižováním souhrnného poměru dluhu k HDP v eurozóně stojí zejména předpokládané primární přebytky v letech 2018 a 2019 (příloha IV graf 8). Pozitivní efekt „sněhové koule“, v němž se odráží předpověď, že nominální úrokové sazby budou nižší než růst nominálního HDP, by měl mít rovněž efekt vedoucí ke snížení dluhu. V rámci vnitřní dynamiky dluhu by však měl tlak na zvýšení souhrnného poměru dluhu k HDP v eurozóně v roce 2019 stoupat. Návrhy rozpočtových plánů předpokládají v eurozóně podobné snížení poměru dluhu k HDP, i když v roce 2018 se očekává vyšší poměr (87½ %). V obou letech je plánovaný poměr dluhu k HDP vyšší než poměr uvedený v programech stability z roku 2018, což je do značné míry způsobeno úpravami směrem nahoru u Francie, Itálie, Lotyšska, Malty, Nizozemska a Slovinska (příloha IV tabulka 7).

Očekává se, že mezi rokem 2018 a 2019 budou všechny členské státy kromě Litvy snižovat poměr dluhu k HDP, i když v případě Francie a Itálie by mělo jít o zanedbatelné snížení 11 . Předpokládá se, že všechny členské státy kromě Itálie budou v roce 2019 těžit z efektu „sněhové koule“ vedoucího ke snížení dluhu, přičemž stejný dopad mají mít s výjimkou Francie a Lotyšska i kladná primární salda (příloha IV graf 8). Rozdíly mezi prognózou Komise z podzimu 2018 a prognózami v návrzích rozpočtových plánů jsou omezené, přičemž Komise předpokládá mírně vyšší poměr v případě Řecka, Itálie, Kypru a Malty a o něco nižší poměr v případě Německa, Lotyšska a Lucemburska.

Podle prognózy Komise má poměr dluhu k HDP v deseti členských státech v roce 2019 převyšovat 60 %. Očekává se, že ze všech členských států budou nejvyšší, více než 120% poměr vykazovat Řecko a Itálie. Portugalsko by pak mělo v roce 2019 snížit poměr dluhu k HDP pod 120 %. Poměr dluhu k HDP v případě Belgie, Francie, Kypru a Španělska by se měl v roce 2019 nadále pohybovat kolem 100 %. Podle prognózy Komise z podzimu 2018 některé vysoce zadlužené členské státy v roce 2019 nevyvinou strukturální úsilí (Španělsko, Belgie a Portugalsko) nebo provedou expanzi (Itálie a Kypr), což znamená, že mají prostor pro rychlejší snížení dluhové zátěže (příloha IV, graf 9). Existuje zjevný předpoklad, že Itálie se v letech 2018 a 2019 do značné míry odchýlí od doporučené hodnoty pro snižování dluhu, přičemž poměr dluhu k HDP by měl zůstat víceméně stabilní ve výši přibližně 131 %. V menší míře se nedodržení doporučené hodnoty pro snižování dluhu v obou letech předpokládá také u Belgie. Na Portugalsko a Francii se od zrušení postupu při nadměrném schodku v roce 2016, resp. 2017 vztahuje přechodné pravidlo pro zadlužení. Předpokládá se, že Portugalsko v roce 2018 toto pravidlo dodrží, nikoli však v roce 2019, a že Francie pravidlo nedodrží ani v jednom z těchto let. Pokud Španělsko v roce 2018 provede trvalou nápravu svého nadměrného schodku, bude se na něj v roce 2019 vztahovat přechodné pravidlo pro zadlužení, přičemž v současné době se dosažení požadované korekce neočekává.

Složení fiskální korekce

Předpokládané zhoršení souhrnného strukturálního salda eurozóny v roce 2019 je z velké části způsobeno poklesem cyklicky očištěného podílu příjmů. I když by se celkové příjmy vládních institucí měly (podle prognózy Komise z podzimu 2018) v roce 2019 zvýšit o 2,9 %, očekává se, že cyklicky očištěný podíl příjmů klesne z 46 % potenciálního HDP v roce 2018 na 45,7 % potenciálního HDP v roce 2019 (tabulka 1 a příloha IV tabulka 8). Za předpokládaným snížením cyklicky očištěného podílu příjmů stojí především sociální příspěvky, jež by měly růst pomalejším tempem než nominální HDP (příloha IV graf 14). V předpokládaném snížení se odráží dopad ohlášených opatření na straně příjmů, jež by měla v roce 2019 zvýšit celkový schodek vládního sektoru o 0,1 % HDP, a výpadky příjmů, kvůli nimž se rovněž očekává zvýšení schodku o přibližně 0,1 % HDP 12 (příloha IV tabulka 9) 13 . Návrhy rozpočtových plánů předpokládají podobný pokles podílu příjmů v roce 2019, přičemž příjmy by měly růst mírně rychlejším tempem ve výši 3,1 %.

Podle prognózy Komise z podzimu 2018 by měl cyklicky očištěný podíl výdajů zůstat mezi rokem 2018 a 2019 nezměněn, což odpovídá celkovému růstu výdajů ve výši 3,3 %. Zatímco mezi rokem 2017 a 2018 by měl podíl výdajů mírně klesnout, v roce 2019 by měl zůstat na úrovni 46,9 % potenciálního HDP (tabulka 1). Návrhy rozpočtových plánů rovněž předpokládají cyklicky očištěný podíl výdajů mezi rokem 2018 a 2019 beze změny, ale na mírně vyšší úrovni (47,1 % potenciálního HDP), přičemž celkové výdaje mají růst o 3,5 %. Cyklicky očištěný podíl primárních výdajů by měl také zůstat beze změny (příloha IV tabulka 8), i když za touto stabilitou se skrývají určité rozdíly mezi členskými státy. Očekává se, že v řadě z nich se v roce 2019 cyklicky očištěný podíl primárních výdajů značně zvýší (Španělsko, Itálie, Kypr, Lucembursko a Nizozemsko), zatímco v jiných zemích by mělo dojít k výraznému poklesu tohoto podílu (Lotyšsko, Malta, Rakousko a Slovensko). Třebaže se očekává, že úrokové náklady vyjádřené jako procento HDP se budou i nadále snižovat, pokles mezi rokem 2018 a 2019 je menší než v posledních letech (3 bazické body podle prognózy Komise z roku 2018). Implicitní úroková sazba, z níž prognóza Komise vychází, by měla v letech 2018 a 2019 zůstat v průměru ve výši 2,1 %; podobný údaj předpokládají i návrhy rozpočtových plánů.

Posouzení orientace fiskální politiky v eurozóně

Nastavení fiskální politiky by mělo náležitě zohledňovat orientaci měnové politiky, jež by měla být v nadcházejících letech pro hospodářství eurozóny nadále příznivá. Evropská centrální banka sice začala postupně rušit některá stimulační opatření, zároveň však uvedla, že ponechá základní úrokové sazby na současné úrovni přinejmenším do léta 2019 a v každém případě po dobu nezbytně nutnou k zajištění konvergence míry inflace na úroveň, jež je v souladu s jejím mandátem. Očekává se, že orientace měnové politiky bude mít v roce 2019 nadále podpůrný charakter. Tento přístup je patrný v grafu 1, který ukazuje společnou orientaci měnové a fiskální politiky na základě porovnání vývoje podmínek financování (reálná dlouhodobá úroková sazba) s měřítkem fiskálního úsilí (diskreční fiskální úsilí). Forwardové sazby naznačují trvalý postupný růst dlouhodobých nominálních sazeb v příštích letech, což by se mělo promítnout do vyšších reálných dlouhodobých sazeb. Předpokládá se však, že budou i nadále záporné a že dlouhodobá inflační očekávání se budou zvyšovat mnohem pomalejším tempem. Proto se očekává, že podmínky financování budou i nadále velmi příznivé. Jak bylo uvedeno výše, prognóza Komise z podzimu 2018 předpokládá ve fiskální oblasti v roce 2019 mírně expanzivní orientaci fiskální politiky.

Předpokládá se, že hospodářský růst eurozóny zpomalí, avšak celková makroekonomická výkonnost je i nadále solidní. Všechny členské státy eurozóny se nyní nacházejí v „normálním“ či příznivém hospodářském období (graf 2) a stupeň ekonomické stagnace se v posledních letech snížil. Očekává se, že mezera výstupu bude ve všech členských státech (s výjimkou Řecka) v roce 2019 kladná. Míra nezaměstnanosti by měla podle předpovědí soustavně klesat a ve všech členských státech kromě Řecka, Španělska a Itálie dosahovat úrovně před krizí. Tato pokračující hospodářská expanze v kombinaci s akomodativní měnovou politikou poskytuje členským státům příležitost k obnově fiskálních rezerv.

Členské státy mají velmi odlišné fiskální pozice, pokud jde o problémy v oblasti zadlužení a udržitelnosti. Na základě prognózy Komise z podzimu 2018 bylo provedeno aktualizované posouzení rizik pro fiskální udržitelnost (graf 2 a příloha IV tabulka 10). Toto posouzení zohledňuje mimo jiné současnou úroveň dluhu, stávající primární saldo a předpokládané náklady související se stárnutím populace 14 . V krátkodobém horizontu čelí rizikům pro fiskální udržitelnost pouze Kypr, přičemž ukazatel S0 je těsně nad příslušnou kritickou hranicí. Jako zranitelná vůči dalšímu zvyšování nákladů na vydávání dluhopisů se však jeví krátkodobá udržitelnost italských veřejných financí. Tato rizika zejména zachycuje hodnota dílčího fiskálního indexu S0, která je nad příslušnou kritickou hranicí. Z ukazatele S1 vyplývá, že Belgie, Španělsko, Francie, Itálie a Portugalsko čelí vysokým střednědobým rizikům 15 . Kypr sice podle ukazatele S1 údajně vykazuje určitý fiskální prostor, je třeba připomenout, že země čelí značným rizikům spojeným s podmíněnými závazky.

Graf 1: Reálná dlouhodobá úroková sazba (v %) a diskreční fiskální úsilí (v % potenciálního HDP) v eurozóně

Členské státy, které se v oblasti udržitelnosti potýkají s největšími problémy, plánují v roce 2019 buď omezenou fiskální korekci, nebo – v případě Itálie – fiskální expanzi (příloha IV graf 9). Plánované fiskální politiky v těchto členských státech dostatečně nevyužívají příznivých makroekonomických podmínek a akomodativní měnové politiky k obnově fiskálních rezerv. Výraznější snížení veřejného dluhu v těchto členských státech by zmenšilo jejich zranitelnost vůči otřesům a přispělo by k budoucímu řádnému fungování automatických stabilizátorů. Nesnižuje-li se veřejný dluh, zvyšuje se tím riziko zesílení tržního tlaku na země s vysokým veřejným dluhem, což by mohlo mít negativní vedlejší účinky na trhy s veřejnými dluhopisy ostatních členských států eurozóny.

Na druhou stranu několik členských států, které jsou ve vztahu k zahraničí významnými čistými věřiteli a které mají dostatečný fiskální prostor a velký přebytek běžného účtu, plánuje využít část svého fiskálního prostoru. V souladu s dřívějšími doporučeními plánuje Německo a Nizozemsko v roce 2019 provádět expanzivní fiskální politiku (příloha IV graf 10). Tyto plány jsou však pouze částečně zaměřeny na veřejné investice. Zvýšení veřejných investic v těchto členských státech by stimulovalo jejich potenciální růst a mělo pozitivní vedlejší účinky na zbytek eurozóny. Dlouhodobé účinky na HDP by přesáhly krátkodobý dopad, neboť veřejné investice by zvýšily produktivitu soukromého kapitálu a práce v trvalejším smyslu.

Graf 2: Fiskální mapa eurozóny v roce 2019